Pełny tekst orzeczenia

233/3/B/2010


POSTANOWIENIE

z dnia 9 lutego 2010 r.
Sygn. akt Ts 225/09


Trybunał Konstytucyjny w składzie:


Marek Mazurkiewicz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Janusza B. w sprawie zgodności:
art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) z art. 45 ust. 1 i art. 78 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego 22 września 2009 r. zarzucono niezgodność art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) z art. 45 ust. 1 i art. 78 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skarżący wskazuje, że kwestionowany przepis wikła „stronę, która bez własnej winy była pozbawiona prawa wniesienia odwołania w skomplikowane postępowanie administracyjne i sądowe”, co koliduje „w oczywisty sposób z zasadami demokratycznego państwa prawnego”. Skarżący podkreśla także, że kontrola dopuszczalności odwołania powinna być dokonana w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, analogicznie do – jak wywodzi dalej skarżący – możliwości zaskarżenia zarządzeń i orzeczeń stwierdzających niedopuszczalność środka zaskarżenia w postępowaniu cywilnym i karnym.
Skarga została złożona w oparciu o następujący stan faktyczny.
Burmistrz Gminy i Miasta Sokółka decyzją z 11 maja 1998 r. (nr 75/98) ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie linii energetycznej kablowej. Decyzja ta, wbrew art. 109 k.p.a., nie została skarżącemu doręczona. W dniu 31 stycznia 2006 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o doręczenie mu przedmiotowego orzeczenia, co nastąpiło 7 lutego 2006 r. W ocenie skarżącego fakt ten otworzył na nowo termin do wniesienia odwołania, które skarżący skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku. Decyzją z 5 kwietnia 2007 r. (znak 409.44/1a/Ah6/2006) SKO w Białymstoku stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Wyrokiem z 9 sierpnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Bk 358/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że za chybiony należy uznać pogląd skarżącego, zgodnie z którym doręczenie skarżącemu decyzji na podstawie wniosku z 31 stycznia 2006 r. ponownie uruchomiło bieg terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem WSA w Białymstoku – a pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny – organ administracyjny musiał stwierdzić niedopuszczalność odwołania w sytuacji, gdy decyzja, której dotyczyło, była ostateczna. Skarżący wystąpił ze skargą kasacyjną do NSA, którą Sąd ten oddalił wyrokiem z 7 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 505/08).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna stanowi kwalifikowany środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego wniesienie uwarunkowane zostało uprzednim spełnieniem szeregu przesłanek wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Ich niespełnienie – z uwagi na obowiązującą w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym zasadę skargowości (art. 66 ustawy o TK) – rodzi negatywne z punktu widzenia skarżącego skutki.
Zgodnie ze wskazanymi powyżej regulacjami w trybie skargi konstytucyjnej można dochodzić ochrony tylko takich konstytucyjnych praw i wolności, do których naruszenia doszło na skutek wydania przez sąd lub organ administracji publicznej rozstrzygnięcia opartego na zaskarżonym przepisie. Rozstrzygnięcie to powinno ostatecznie stanowić o prawach i wolnościach albo o obowiązkach skarżącego, co oznacza, że Trybunał Konstytucyjny może rozpoznawać skargę konstytucyjną wyłącznie wówczas, gdy skarżący wykorzystał już wszystkie, przysługujące mu w ramach postępowania sądowego lub administracyjnego, środki zaskarżenia lub środki odwoławcze. W myśl art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, obowiązkiem skarżącego jest wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone przez zakwestionowane w skardze przepisy. Innymi słowy, przedmiotem skargi konstytucyjnej może być przepis będący podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia, przedmiot ten należy powiązać z adekwatnymi wzorcami konstytucyjnymi, a następnie wskazać sposób naruszenia konstytucyjnych praw podmiotowych. Należy podkreślić, że powinność precyzyjnego uzasadnienia wnoszonej skargi w całości spoczywa na skarżącym, który w ten sposób wyznacza granice (podstawy, jak i przedmiotu) wnoszonej skargi. Ocena strony formalnej skargi uwzględnia również zbadanie, czy przywołana w niej argumentacja nie jest oczywiście bezzasadna.
Wstępna kontrola złożonej skargi konstytucyjnej prowadzi do wniosku, że nie może być jej nadany dalszy bieg.
Skarżący dopatruje się naruszenia przez art. 134 k.p.a. standardów konstytucyjnych (ściślej – art. 78 w związku z art. 32 Konstytucji), gdyż kwestionowany przepis nie pozwala na poddanie rozstrzygnięcia organu stwierdzającego niedopuszczalność odwołania kontroli organu administracyjnego II instancji. Twierdzenie skarżącego jest z dwóch względów oczywiście bezzasadne.
Po pierwsze, skarżący nie zauważa, że art. 134 k.p.a. dotyczy orzeczeń organu II instancji. Zgodnie z brzmieniem przepisu (zdanie pierwsze) organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten reguluje niektóre proceduralne aspekty postępowania odwoławczego toczącego się przed organem drugiej instancji. Postępowanie to „składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydawania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie” (A. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] A. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2009). Jeśli więc w ramach postępowania odwoławczego organ stwierdza zaistnienie przesłanek uzasadniających niedopuszczalność odwołania, orzeka w tym zakresie. Decyzja ta, jakkolwiek nie prowadzi do kontroli merytorycznej orzeczenia zapadłego w I instancji, jest wydawana w ramach procedury odwoławczej i dlatego nie można twierdzić, że orzeczenie wydane na skutek wniesionego odwołania ma charakter rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Poddanie orzeczenia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. – jak oczekuje skarżący – dalszej kontroli oznaczałoby stworzenie trójinstancyjnego postępowania administracyjnego. Wniosek ten potwierdzają wypowiedzi sądów administracyjnych. Przykładowo wskazać można na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który w wyroku z 18 września 2007 r. stwierdził: „Postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania (…). Jeśli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek dopuszczalności odwołania, to winno nastąpić wydanie aktu administracyjnego, kończącego ostateczne postępowanie w sprawie. Akt ten, przybierający na podstawie art. 134 k.p.a. formę postanowienia, nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie odwoławcze” (sygn. akt II SA/Ol 539/07, LEX nr 420229).
Po drugie, oczywista bezzasadność zarzutów skargi wynika z tego, że wywody skarżącego nie uwzględniają reguły stabilności decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zasada ta ma „podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego w świadomości społecznej (…) uchodzić będzie z pewnością za jedno z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego. (...) Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym” (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 1962, s. 123). Kwestionowany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego jest konsekwencją art. 16 § 1 k.p.a. i nie pozwala na podjęcie postępowania odwoławczego wobec decyzji, które mają przymiot rozstrzygnięć ostatecznych. I dlatego, jeśli między wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji a dniem wniesienia odwołania doszło do uzyskania przez decyzję waloru ostateczności, postępowanie odwoławcze powinno zakończyć się na etapie wstępnym.
Oceniając stronę formalną skargi konstytucyjnej, należy również stwierdzić bezzasadność jej zarzutów w zakresie, w jakim skarżący dopatruje się naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie ulega wątpliwości, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania może zostać (i zostało) poddane kontroli sądów administracyjnych w zakresie jego legalności. Ukształtowanie procedury kontrolnej w pełni odpowiada zatem standardom wynikającym z art. 45 ust. 1 Konstytucji i nie można racjonalnie twierdzić, że możliwość realizacji tego prawa została uszczuplona w sytuacji, gdy przeczy temu stan prawny i faktyczny sprawy.
W dalszej części skargi skarżący dopatruje się niezgodności art. 134 k.p.a. z art. 32 Konstytucji (w kontekście uprawnień do zaskarżania orzeczeń). Skarżący przywołuje następnie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zasady równości wobec prawa, z którego wynika – między innymi – że na podmiocie zarzucającym naruszenie tej zasady spoczywa obowiązek wskazania cechy relewantnej podmiotów prawa niekonstytucyjnie dyskryminowanych bądź faworyzowanych. Wbrew jednak tym powinnościom skarżący porównuje sytuację procesową stron postępowania administracyjnego oraz postępowania cywilnego i karnego. Oczywiste różnice wynikające ze specyfiki wspomnianych postępowań wykluczają możliwość porównywania stron występujących w procedurze administracyjnej cywilnej i karnej. Niewłaściwe określenie cechy prawnie istotnej oznacza jednocześnie, że skarżący nie spełnił obowiązku wskazania sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw, do czego był zobowiązany na mocy art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
Trybunał Konstytucyjny zwraca również uwagę, że z jednoznacznego brzmienia art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika, że za pomocą skargi konstytucyjnej mogą być chronione jedynie prawa i wolności o charakterze konstytucyjnym. Z tego względu poza zakresem rozważań należało pozostawić rozważania skargi poświęcone Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.).
Na marginesie prowadzonych rozważań niezbędne jest także wskazanie skarżącemu, że w oparciu o istniejące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego niedoręczenie decyzji administracyjnej stronie postępowania może uzasadniać wszczęcie nadzwyczajnego postępowania w oparciu art. 145 k.p.a. Skarżący mógł i – jak wynika z wyroku WSA w Białymstoku – wszczął postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. W procedurze tej może dojść do uwzględnienia praw skarżącego, jeśli spełnione zostaną przesłanki wynikające z przepisów tego Kodeksu.

Mając na względzie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 oraz art. 46, a także art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, postanowił jak w sentencji.