P 4/00
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
-
Protokolanci:Lidia Banaszkiewicz
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
126
WYROK
z dnia 10 lipca 2001 r.
Sygn. P. 4/00
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Jerzy Ciemniewski – przewodniczący
Jerzy Stępień – sprawozdawca
Janusz Niemcewicz
Lidia Banaszkiewicz – protokolant
po rozpoznaniu 10 lipca 2001 r. na rozprawie pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, z udziałem umocowanych przedstawicieli postępowania: wnioskodawcy, Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego o udzielenie odpowiedzi:
“czy § 2 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie określenia warunków przyznawania nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg funkcjonariuszom służby więziennej (Dz.Urz.Min.Spraw. Nr 4, poz. 37) jest zgodny z art. 29 ust. 7 i art. 106 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 61, poz. 283 ze zm.) oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”
o r z e k a:
§ 2 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie określenia warunków przyznawania nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg funkcjonariuszom służby więziennej (Dz.Urz.Min.Spraw. Nr 4, poz. 37) jest niezgodny z art. 29 ust. 7 i art. 106 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 61, poz. 283; zm.: z 1996 r. Nr 106, poz. 496; z 1997 r. Nr 133, poz. 883, Nr 88, poz. 554, Nr 28, poz. 153; z 1999 r. Nr 110, poz. 1255; z 2000 r. Nr 2, poz. 5) oraz jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Uzasadnienie:
I
1. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie postanowieniem z 3 lutego 2000 r. skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne czy § 2 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie określenia warunków przyznawania nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg funkcjonariuszom Służby Więziennej (Dz.Urz. Min. Spraw. Nr 4, poz. 37) jest zgodny z art. 29 ust. 7 i art. 106 ust. 1 i 3 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 61, poz. 283 ze zm.) oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Pytanie Sądu powstało w związku ze skargą jednego z funkcjonariuszy Służby Więziennej na decyzję władz tej służby, odmawiającej skarżącemu wypłacenia nagrody rocznej w okresie pełnienia służby przygotowawczej. Podstawę odmowy stanowił § 2 powołanego zarządzenia, wyłączający funkcjonariuszy służby więziennej pozostających w służbie przygotowawczej z kręgu osób uprawnionych do otrzymania nagrody rocznej do czasu mianowania na funkcjonariusza służby stałej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego zainteresowany podniósł, iż wymienione zarządzenie zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, zawartej w art. 106 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 7 ustawy o Służbie Więziennej. Wymienione przepisy nie przewidują bowiem odrębnego traktowania funkcjonariuszy służby stałej i służby przygotowawczej w zakresie otrzymywania przez nich nagrody rocznej, natomiast czyni to kwestionowany przepis zarządzenia wykonawczego.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrujący skargę, powziął wątpliwość co do zgodności kwestionowanego przepisu zarządzenia wykonawczego z art. 29 ust. 7 i art. 106 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Więziennej oraz z art. 2 Konstytucji RP. Pierwszy z wymienionych przepisów przewiduje, że do funkcjonariuszy mianowanych na okres służby przygotowawczej stosuje się przepisy dotyczące funkcjonariuszy mianowanych na stałe, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Także art. 106 ust. 1 wymienionej ustawy, regulujący ogólnie zagadnienie przyznawania nagród rocznych funkcjonariuszom służby więziennej nie wprowadza w tym zakresie zróżnicowania między funkcjonariuszami służby stałej i funkcjonariuszami w okresie służby przygotowawczej. W kwestii uprawnień do nagrody rocznej nie ma więc w ustawie przepisu wyłączającego prawo do tego świadczenia w odniesieniu do funkcjonariuszy służby przygotowawczej. Oznacza to – zdaniem wnioskodawcy – iż przepis § 2 powołanego zarządzenia Ministra Sprawiedliwości, pozbawiający takich funkcjonariuszy prawa do nagrody rocznej narusza wymienione przepisy ustawy o Służbie Więziennej.
Ponadto kwestionowany przepis omawianego zarządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 106 ust. 3 ustawy. W myśl tego przepisu Minister Sprawiedliwości władny był w akcie wykonawczym do określenia jedynie warunków przyznawania nagród i zapomóg dla funkcjonariuszy więziennych, natomiast nie mógł wyeliminować z kręgu uprawnionych do nagrody rocznej funkcjonariuszy więziennych służby przygotowawczej.
Kwestionowany przepis zarządzenia Ministra Sprawiedliwości narusza nie tylko wskazane przepisy ustawowe, lecz jest także niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawnym nie może funkcjonować norma prawna o charakterze podustawowym, sprzeczna z przepisami ustawowymi i wydana przez organ władzy wykonawczej z przekroczeniem delegacji ustawowej do jej wydania.
2. Prokurator Generalny potwierdził w swej opinii zasadność zarzutów podniesionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, zwracając dodatkowo uwagę na kryteria legalności aktu wykonawczego, formułowane w dotychczasowej praktyce orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyrok z 22 listopada 1999 r., sygn. U. 6/99, OTK ZU Nr 7/1999, poz. 159). Uwzględniając te kryteria Prokurator Generalny stwierdził, że kwestionowany przepis zarządzenia nie mieści się w zakresie spraw przekazanych przez ustawę do uregulowania w akcie wykonawczym i nie jest zgodny z merytoryczną treścią ustawy. Zawarty w upoważnieniu ustawowym (art. 106 ust. 3) kierunek unormowań nie może być bowiem odczytany jako pozostawienie Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienia do kształtowania zasadniczej kwestii dotyczącej nagród rocznych, tzn. wskazania grupy funkcjonariuszy, którym nagroda taka może być przyznana. O tym bowiem kto jest uprawniony do otrzymania nagrody przesądził sam ustawodawca w art. 106 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 7 ustawy, bez różnicowania tych uprawnień w zależności od trybu mianowania funkcjonariusza (na stałe czy tylko na okres służby przygotowawczej).
W opinii Prokuratora Generalnego stosowania zasady równego statusu prawnego funkcjonariuszy obu służb nie wyłącza też zawarte w art. 106 ust. 1 ustawy określenie, iż funkcjonariuszowi “mogą” być przyznane nagrody roczne. Sformułowanie to, adresowane do organu uprawnionego do przyznawania nagród rocznych, oznacza jedynie brak bezwzględnego obowiązku przyznania funkcjonariuszowi takiej nagrody. Jeżeli jednak organ ten korzysta już z przysługującego mu (fakultatywnie) prawa przyznawania nagród to przepisy ustawowe – nie tylko w odniesieniu do wysokości nagrody (art. 106 ust. 2), lecz również co do podmiotu, któremu uprawnienie to przysługuje (art. 106 ust. 1) – mają w tym zakresie obligatoryjny charakter. W konkluzji Prokurator Generalny stwierdził, iż pozbawienie funkcjonariuszy służby przygotowawczej prawa do realizacji przysługującego im uprawnienia (po spełnieniu warunków określonych w akcie wykonawczym) jest niezgodne z art. 106 ust. 1 ustawy, zaś przekroczenie przez organ władzy państwowej kompetencji prawotwórczej określonej w ustawie stanowi zawsze naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).
II
Na rozprawie 10 lipca 2001 r. uczestnicy postępowania podtrzymali swoje stanowiska w sprawie, wcześniej wyrażone w pismach przesłanych do Trybunału. Przedstawiciel wnioskodawcy dodatkowo poinformował, że do chwili obecnej w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie zawisło 10 spraw analogicznych do sprawy będącej przedmiotem niniejszego pytania prawnego. Wszystkie te sprawy dotyczą okresu przed rokiem 2000 i od odpowiedzi Trybunału Konstytucyjnego na to pytanie prawne zależy ich rozstrzygnięcie.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Przed rozważeniem zagadnienia objętego pytaniem prawnym Trybunał Konstytucyjny uznał w pierwszej kolejności za celowe przytoczenie brzmienia przepisów związanych z tym zagadnieniem. Problematykę nagród rocznych dla funkcjonariuszy SW reguluje art. 106 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 61, poz. 283 ze zm.). Zgodnie z tym artykułem (ust. 1) funkcjonariuszowi mogą być przyznane nagrody roczne, nagrody uznaniowe i zapomogi. Ustęp 2 stanowi natomiast, że nagroda roczna odpowiada wysokości przysługującego funkcjonariuszowi miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Istotny dla rozpatrywanej sprawy ust. 3 przewiduje, iż Minister Sprawiedliwości określi w drodze zarządzenia warunki przyznawania nagród i zapomóg, o których mowa w ust. 1, zaś Rada Ministrów ma ustalić (ust. 4), w drodze rozporządzenia, wysokość funduszu na nagrody i zapomogi dla funkcjonariuszy. Omawiany przepis, w literalnym brzmieniu, nie wprowadza więc w odniesieniu do nagród i zapomóg żadnego zróżnicowania uprawnień między funkcjonariuszami mianowanymi na stałe oraz na okres służby przygotowawczej, co oznacza, iż ustawodawca traktuje te dwie grupy funkcjonariuszy w tym zakresie jednakowo.
Na podstawie upoważnienia zawartego w ust. 3 art. 106 ustawy zostało wydane zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie określenia warunków przyznawania nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg funkcjonariuszom Służby Więziennej (Dz.Urz. Min.Spraw. Nr 4, poz. 37). Będący przedmiotem pytania prawnego § 2 ust. 1 tegoż zarządzenia postanawia, że funkcjonariuszom mianowanym na stałe, wykonującym nienagannie obowiązki służbowe przez okres roku kalendarzowego przyznaje się nagrody roczne. Ustęp 2 powołanego paragrafu przewiduje, że w razie pełnienia służby przez część roku kalendarzowego przyznaje się część nagrody rocznej, proporcjonalnie do liczby dni faktycznego pełnienia służby. Zasada proporcjonalnego ustalania rozmiaru nagrody rocznej ma zastosowanie także w odniesieniu do funkcjonariuszy, którzy zostali mianowani na stałe w ciągu roku kalendarzowego; w tym przypadku nie uwzględnia się okresu służby przygotowawczej (ust. 3). Z treści przytoczonych przepisów wyraźnie wynika, iż intencją Ministra Sprawiedliwości było przyznanie nagród rocznych tylko funkcjonariuszom mianowanym na stałe, pełniącym nienagannie służbę przez okres całego roku kalendarzowego (w razie krótszej służby następuje odpowiednie zmniejszenie wysokości nagrody), bez możliwości zaliczenia do okresu tej służby okresu służby przygotowawczej. Powołany przepis zarządzenia, wbrew art. 106 ust. 1 ustawy, wprowadza więc zróżnicowanie uprawnień do nagrody rocznej w zależności od trybu mianowania do służby (na stałe lub na okres służby przygotowawczej), pozbawiając tych ostatnich funkcjonariuszy prawa do takiej nagrody. Omawiane zarządzenie wymienia ponadto (§ 3) okresy służby, których nie wlicza się do okresów, o których mowa w § 2 (chodzi o różnego rodzaju okresy niewykonywania obowiązków służbowych z przyczyn wskazanych w tym przepisie) oraz sytuacje, w których nagrody rocznej nie przyznaje się. Należą tu przede wszystkim przypadki (§ 4) zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu skazania wyrokiem sądu za przestępstwo, bądź niewywiązywania się z obowiązków służbowych, stwierdzonego w dwóch kolejnych opiniach służbowych, dyscyplinarnego wydalenia ze służby itp.
Dla rozstrzygnięcia pytania prawnego istotne znaczenie ma także treść art. 29 ustawy o Służbie Więziennej. Zgodnie z ust. 1-2 tegoż artykułu osobę zgłaszającą się do przyjęcia do służby w Służbie Więziennej mianuje się funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej na okres 2 lat. Służba ta ma na celu przygotowanie i wyszkolenie funkcjonariusza oraz sprawdzenie czy cechy osobiste, charakter i zdolności uzasadniają jego przydatność do służby. Po odbyciu służby przygotowawczej funkcjonariusza mianuje się na stałe, jeżeli uzyska pozytywną opinię służbową, potwierdzającą osiągnięcie celów, o których była mowa wcześniej (ust. 3). Wynika z tego, że mianowanie na okres służby przygotowawczej jest niezbędnym etapem, poprzedzającym mianowanie na stałe. Zgodnie z ust. 7 omawianego artykułu ustawy do funkcjonariuszy mianowanych na okres służby przygotowawczej stosuje się przepisy dotyczące funkcjonariuszy mianowanych na stałe, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Trybunał Konstytucyjny zbadał także na ile istniejące obecnie rozwiązania legislacyjne stanowią kontynuację uregulowań przyjętych we wcześniejszych aktach prawnych. Z dokonanej analizy wynika, że poprzednia ustawa z dnia 10 grudnia 1959 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 1975 r. Nr 42, poz. 218 ze zm.) zawierała podobne zasady dotyczące mianowania funkcjonariuszy na okres służby przygotowawczej, przewidując stosowanie do nich przepisów dotyczących funkcjonariuszy mianowanych na stałe, o ile ustawa nie stanowiła inaczej (art. 4). Jeśli chodzi o uprawnienia funkcjonariuszy służby więziennej do nagród to ustawa ta również określała je jedynie w sposób ogólny (art. 67 ust. 2), jednakowy dla wszystkich funkcjonariuszy, upoważniając Ministra Sprawiedliwości (art. 78) do określenia w drodze zarządzenia “zasad przyznawania funkcjonariuszom nagród i zapomóg oraz ich wysokości”. Na tej podstawie obowiązywało ostatnio zarządzenie tegoż Ministra z dnia 28 października 1983 r. w sprawie nagród i zapomóg dla funkcjonariuszy i pracowników cywilnych Służby Więziennej (Dz.Urz. Min. Spraw. Nr 6, poz. 37 ze zm.), uchylone następnie przez zarządzenie wykonawcze, będące przedmiotem obecnego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zarządzenie to w kwestii nagród rocznych (§ 7), a także innych świadczeń pieniężnych, nie wprowadzało żadnych różnic w zależności od sposobu mianowania funkcjonariuszy służby więziennej.
Dla pełnej oceny statusu prawnego funkcjonariuszy służby więziennej mianowanych na okres służby przygotowawczej Trybunał Konstytucyjny dokonał ponadto analizy pozostałych przepisów ustawy celem ustalenia czy zróżnicowanie wspomnianej grupy funkcjonariuszy występuje ewentualnie w odniesieniu do innych elementów tego statusu i jaki jest jego zasięg. Z analizy tej wynika, że nie występują żadne różnice, w kwestii szczegółowych wymagań, niezbędnych do podjęcia służby (art. 24-27) oraz sposobu nawiązania stosunku służbowego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Więziennej powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Początek tej służby (art. 28 ust. 2) liczy się od dnia określonego w decyzji o mianowaniu funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Nie ma tu specjalnych różnic, gdy idzie o zwolnienie ze służby. Jedyną odrębnością jest to, że w razie zwolnienia ze służby z powodu likwidacji lub reorganizacji jednostki organizacyjnej Służby Więziennej (art. 39 ust. 3 pkt 6 i ust.6) zwolnienie ze służby stałej może nastąpić po upływie 6 miesięcy, a ze służby przygotowawczej już po upływie 3 miesięcy od dnia podjęcia decyzji o likwidacji lub reorganizacji jednostki organizacyjnej. Przepisy ustawy nie różnicują również obowiązków obu grup funkcjonariuszy, mimo iż co do zasady cel służby przygotowawczej jest odmienny (art. 29 ust. 2).
Odmiennie natomiast zostały ukształtowane niektóre uprawnienia funkcjonariuszy; dotyczy to prawa do bezpłatnego umundurowania, zaliczalności okresu służby do stażu pracowniczego oraz w największym zakresie – uprawnień do mieszkania. Zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy funkcjonariusze otrzymują bezpłatne umundurowanie oraz wyposażenie specjalne dla poszczególnych służb, z tym że tylko funkcjonariusz mianowany na stałe nabywa na własność otrzymane składniki umundurowania (ust. 2). Okres służby wlicza się do okresu zatrudnienia w zakresie wszystkich uprawnień wynikających ze stosunku pracy pod warunkiem podjęcia pracy w przypadku funkcjonariuszy mianowanych na stałe – w ciągu roku od dnia zwolnienia ze służby, a w odniesieniu do funkcjonariuszy pełniących służbę przygotowawczą – w ciągu 3 miesięcy (art. 78).Tylko funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 85 ust. 1), a w razie braku mieszkania – równoważnik pieniężny(art. 89 ust.1). Równoważnik pieniężny (przy spełnieniu dodatkowych warunków) przysługuje również takiemu funkcjonariuszowi w razie przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości (art. 89 ust. 2). Natomiast funkcjonariusz w służbie przygotowawczej może otrzymać jedynie tymczasową kwaterę (art. 85 ust. 4), bez prawa do jakiejkolwiek rekompensaty pieniężnej. Jedynie funkcjonariusz w służbie stałej ma prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu (domu) mieszkalnego w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego (art. 90 ust. 1). Także tylko funkcjonariuszowi w związku z mianowaniem na stałe przysługuje zasiłek na zagospodarowanie (art. 105).
Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie ma zwłaszcza ustalenie występującego ewentualnie zróżnicowania uprawnień obu grup funkcjonariuszy w zakresie uposażenia, dodatków do uposażenia, nagród lub innych świadczeń pieniężnych (art. 96- 124). W tym zakresie, co do zasady, nie występują istotne różnice, oprócz wspomnianego już zasiłku na zagospodarowanie oraz wysokości odprawy, przysługującej z tytułu zwolnienia ze służby (na podstawie przepisów wymienionych w art. 110 ustawy) i uprawnień do świadczenia pieniężnego, wypłacanego w razie zwolnienia ze służby z określonych przyczyn. Mianowicie wysokość odprawy dla funkcjonariusza w służbie stałej równa się wysokości 3 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku, przy czym odprawa ta wzrasta o 20% za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby – maksymalnie do wysokości 6 miesięcznego uposażenia. Natomiast odprawa dla funkcjonariusza w służbie przygotowawczej jest równa wysokości jednomiesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku (art. 111 ust. 1 i 4). Ponadto funkcjonariuszowi w służbie stałej zwolnionemu ze służby z powodu orzeczenia trwałej niezdolności do służby lub w związku z nabyciem prawa do emerytury z tytułu 30 lat wysługi wypłaca się co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu ze służby świadczenie pieniężne w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym (w razie nabycia prawa do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje wybór jednego z tych świadczeń).
Z dokonanej analizy przepisów ustawy wynika, że tam gdzie ustawodawca uważa to za uzasadnione, reguluje w samej ustawie w sposób korzystniejszy uprawnienia funkcjonariuszy mianowanych na stałe. Przesłanką tego uprzywilejowania, w przypadku wcześniej wymienionych uprawnień, jest najczęściej wzgląd na przejściowy (niestały) charakter służby przygotowawczej (gdy idzie np. o uprawnienia mieszkaniowe), bądź brak dłuższej wysługi przed datą zwolnienia ze służby (np. w przypadku odprawy).
Ustawa nie przewiduje natomiast żadnych zróżnicowań w zakresie prawa lub wysokości uposażenia, dodatków o charakterze stałym do uposażenia, nagród i zapomóg oraz nagród jubileuszowych w zależności od tego czy funkcjonariusz jest mianowany na stałe czy jedynie na okres służby przygotowawczej. Jest oczywiste, że niektóre z tych świadczeń, z uwagi na ich uwarunkowanie długoletnim okresem służby (np. prawo do nagrody jubileuszowej), będą z natury rzeczy przysługiwały jedynie funkcjonariuszom mianowanym na stałe. Jednakże do okresu wymaganych w tym przypadku lat służby (odpowiednio 20, 25 i więcej lat) wlicza się – stosownie do art. 107 ust. 2 ustawy – okresy uwzględniane przy ustalaniu dodatku za wysługę lat, a ponadto – na podstawie przepisów zarządzenia wykonawczego Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie określenia okresów służby uprawniających funkcjonariuszy Służby Więziennej do nagrody jubileuszowej oraz zasad jej obliczania i wypłacania (Dz.Urz. Min. Spraw. Nr 6 poz. 44) – okresy zatrudnienia, w pełnym wymiarze czasu pracy, wykonywane przed podjęciem tej służby (z wyjątkiem okresów zatrudnienia zakończonych zwolnieniem dyscyplinarnym) oraz okresy ukończonej nauki w szkołach resortu MSW, szkołach wojskowych i szkołach wyższych w trybie stacjonarnym. Gdy idzie z kolei o dodatek za wysługę lat to ustawa (art. 100 ust. 1 pkt 1) różnicuje wysokość tego dodatku w zależności od lat służby, nie określając bliżej jakie okresy służby będą tu uwzględniane. Biorąc jednak pod uwagę fakt, iż dodatek taki po raz pierwszy przysługuje (w wysokości 5% uposażenia zasadniczego) po 2 latach służby, a następnie w odpowiednio wyższej stawce odpowiednio po 5, 10 i 15 latach służby należy przyjąć, że przy przyznawaniu tego dodatku (po raz pierwszy) uwzględnia się także okres służby funkcjonariusza w służbie przygotowawczej. Jak już bowiem wspomniano początek służby – zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – liczy się od dnia określonego w decyzji o mianowaniu funkcjonariusza na stanowisko służbowe.
2. Przed ostatecznym zajęciem stanowiska w sprawie Trybunał Konstytucyjny uznał za celowe zbadanie czy zawarty w art. 29 ust. 7 ustawy zwrot “jeżeli ustawa nie stanowi inaczej” nie mógłby być rozumiany rozszerzająco, tzn. w sposób dopuszczający dalej idące, niż w ustawie, różnicowanie statusu prawnego funkcjonariuszy mianowanych na okres służby przygotowawczej oraz na stałe, w akcie wykonawczym do ustawy.
Trybunał Konstytucyjny przypomniał wielokrotnie precyzowane w dotychczasowym orzecznictwie przesłanki legalności aktu wykonawczego. Wprawdzie warunki te były odnoszone na ogół do rozporządzeń wykonawczych, natomiast w rozstrzyganej sprawie chodzi o zarządzenie wykonawcze ministra, to jednak formalnie nie ma to istotnego znaczenia. Według poprzednio obowiązującej Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. także minister mógł wydawać zarządzenia w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień (art. 56 ust. 2) i zarządzenia te stanowiły źródło prawa. Ponieważ wspomniana ustawa przewidywała identyczne, jak w przypadku zarządzeń, wymagania w stosunku do rozporządzeń wykonawczych Rady Ministrów, Prezesa RM i poszczególnych ministrów (art. 54-56) należy przyjąć, że dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące legalności rozporządzeń wykonawczych zachowuje swój walor także w odniesieniu do zarządzeń wykonawczych poszczególnych ministrów, wydanych przed wejściem w życie Konstytucji RP. Wprawdzie w jej ujęciu zarządzenia ministrów nie stanowią obecnie źródła powszechnie obowiązującego prawa (art. 87) i nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2), to jednak – mimo wynikającego z art. 241 ust. 6 Konstytucji nakazu uporządkowania w ciągu 2 lat systemu źródeł prawa stosownie do wymogów w niej określonych – wcześniej wydane zarządzenia, nie odpowiadające nowym warunkom, nie utraciły automatycznie mocy prawnej. Akty te nadal obowiązują do czasu dostosowania ich do przewidzianego w konstytucji systemu źródeł prawa w drodze legislacyjnej lub w procesie wykładni i stosowania prawa (por. S. Wronkowska, Koncepcja źródeł prawa, Rzeczpospolita z 28 VII 1998 r., nr 175 (5035), s. 6).
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny za podstawowe przesłanki konstytucyjnej legalności rozporządzenia (oprócz wydania przez upoważniony organ) uznawał wydanie go na podstawie i w celu wykonania ustawy, tzn. w oparciu o wyraźne i szczegółowe upoważnienie ustawy i w granicach tego upoważnienia, a także niesprzeczność jego treści z obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie, będące przedmiotem rozporządzenia (orzeczenia TK: z 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK w 1986 r., poz. 2; z 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK w 1986 r., poz. 1; z 24 października 1989 r., U. 2/89, OTK w 1989 r., poz. 20 oraz ostatnio wyrok TK z 22 listopada 1999 r., U. 6/99, OTK ZU Nr 7/1999, poz. 159).
Punktem wyjścia dla oceny legalności kwestionowanego zarządzenia musi być zatem ustalenie właściwej treści upoważnienia ustawowego. Jak już wcześniej wspomniano artykuł 106 ust. 3 ustawy upoważnił Ministra Sprawiedliwości do uregulowania w drodze zarządzenia “warunków” przyznawania nagród rocznych. Ustawodawca użył tu więc bardzo ogólnej i pojemnej formuły, zakreślając w ten sposób stosunkowo szeroko przedmiot wspomnianego aktu wykonawczego. W tym miejscu Trybunał Konstytucyjny przypomina stanowisko formułowane zarówno w swym orzecznictwie, jak i w doktrynie, że materia przekazana przez ustawę do unormowania w rozporządzeniu wykonawczym powinna być wyznaczona możliwie precyzyjnie, poprzez wskazanie rodzaju spraw, które mają być uregulowane oraz ich zakresu, a nie przez formuły ogólnikowe typu “tryb i zasady określi ....”.
Dodatkowo trzeba zauważyć, że w samej ustawie – nawet w sposób najogólniejszy – nie zostały określone przesłanki przyznania nagrody rocznej, w przeciwieństwie np. do innych świadczeń przysługujących funkcjonariuszom służby więziennej. Przykładem może tu być art. 84 ust. 1 ustawy (stanowiący także jedną z podstaw prawnych omawianego zarządzenia), przewidujący udzielanie funkcjonariuszom wymienionych w tym przepisie nagród i wyróżnień, który jednocześnie określa ogólną przesłankę ich przyznania w postaci “wzorowego wykonywania obowiązków, przejawiania inicjatywy w służbie i doskonalenia kwalifikacji zawodowych”. Natomiast Minister Sprawiedliwości został upoważniony w omawianym przepisie (ust. 2) do określenia jedynie trybu udzielania tych świadczeń oraz właściwości przełożonych w tych sprawach. W związku z tym § 6 zarządzenia z 5 września 1997 r., przy regulowaniu uprawnień do nagród uznaniowych, powołuje się na tę ogólną przesłankę stanowiąc, że funkcjonariuszom, którzy “spełniają kryteria określone w art. 84 ust. 1 ustawy mogą być udzielane nagrody”. Natomiast dalsze przepisy zarządzenia regulują samodzielnie jedynie – zgodnie z upoważnieniem – tryb postępowania i właściwość organów w tych sprawach. W przypadku zaś nagród rocznych podstawowy warunek ich przyznania formułuje dopiero kwestionowane zarządzenie w postaci “nienagannego wykonywania obowiązków służbowych przez okres roku kalendarzowego”.
Brak określenia zarówno w samej ustawie, nawet w sposób najogólniejszy, podstawowego warunku przyznania tych nagród, jak i w przepisie upoważniającym do wydania aktu wykonawczego bardziej szczegółowych kryteriów ustalania tych warunków mógł niewątpliwie utrudniać wykonanie tej omawianej delegacji ustawowej, uwzględniając zwłaszcza fakt, że akt wykonawczy jest wydawany w celu wykonania ustawy. Powyższe nie oznacza jednak, że nie istniały żadne ograniczenia co do merytorycznej treści omawianego zarządzenia i że Minister Sprawiedliwości miał pełną swobodę w zakresie przyjętych warunków uzasadniających przyznanie nagrody rocznej. Ogólny charakter upoważnienia zawartego w art. 106 ust. 3 ustawy stwarzał wprawdzie temu Ministrowi większą swobodę w porównaniu z przypadkami, w których przepis upoważniający zawiera bardziej sprecyzowane kryteria ustalania treści aktu wykonawczego (por. np. art. 84 ust. 2), co jednak nie oznacza, że była to swoboda w żaden sposób nieograniczona. Podstawowe ograniczenia wynikają bowiem z treści norm ustawowych.
Warunki wypłaty nagrody rocznej nie powinny – zdaniem Trybunału – w istotny sposób odbiegać od przesłanek przyznawania funkcjonariuszom służby więziennej innych świadczeń pieniężnych, o podobnym charakterze, uregulowanych w samej ustawie, bądź przewidzianych w wydanych na jej podstawie przepisach wykonawczych.
W sytuacji gdy podstawową przesłanką przyznania nagrody rocznej jest nienaganne wykonywanie obowiązków służbowych bardziej szczegółowymi kryteriami różnicowania tego świadczenia mogłyby być tylko okoliczności związane z rodzajem i zakresem tych obowiązków, stopniem złożoności powierzonych zadań, sposobem ich wykonywania, zaangażowania itp. Tego typu kryteria są na ogół uwzględniane przy ocenie podobnie formułowanej przesłanki świadczeń. Przykładem mogą tu być przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 marca 1999 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. Nr 27, poz. 253), regulujące m.in. prawo do dodatku służbowego, uzależnionego także od właściwego wykonywania obowiązków służbowych. W świetle § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia wspomniany dodatek przysługuje w wysokości do 25% uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień (za wybitne osiągnięcia w służbie dodatek ten może być podwyższony do 40% uposażenia), jednak w tych granicach jego wysokość jest uzależniona (ust. 2) od oceny wyników uzyskiwanych w służbie, rodzaju i poziomu posiadanych kwalifikacji zawodowych oraz charakteru i zakresu wykonywanych zadań służbowych, a w szczególności powierzenia nowych zadań albo obowiązków służbowych. Powołane przepisy nie różnicują natomiast omawianego dodatku w zależności od tego czy uprawnionym jest funkcjonariusz mianowany na stałe czy w okresie służby przygotowawczej.
Mając na uwadze powyższe Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że podstaw do takiego różnicowania nie ma także w odniesieniu do nagrody rocznej. Dokonana wcześniej analiza przepisów ustawy wykazała bowiem, iż sama ustawa nie różnicuje obowiązków służbowych, sposobu oceny ich wykonania czy zasad odpowiedzialności za ich naruszenie w zależności od trybu mianowania do służby (na stałe, bądź na okres służby przygotowawczej). We wszystkich natomiast sytuacjach, w których ustawodawca uznał to za celowe i uzasadnione, zróżnicowanie takie nastąpiło w samej ustawie. W tym znaczeniu należy uznać, że zawarta w ustawie regulacja co do zakresu koniecznych zróżnicowań statusu obu wspomnianych grup funkcjonariuszy jest wyczerpująca. Ustawa upoważniając Ministra Sprawiedliwości do określenia warunków przyznania nagrody rocznej, nie upoważniła go tym samym jednocześnie do samodzielnego określenia (i zróżnicowania) podmiotów uprawnionych do nagrody, nie zdeterminowanego normami ustawy. Nie można bowiem zakładać, że zamiarem ustawodawcy wyrażonym w delegacji ustawowej był zamysł modyfikacji treści norm ustanowionych w niej samej, a więc takich ich zmian, które wypaczałyby pierwotny sens regulacji ustawowej. W tym miejscu Trybunał pragnie przypomnieć wielokrotnie wypowiadany w swych orzeczeniach pogląd, że brak w jakiejś sprawie stanowiska ustawodawcy musi być interpretowany jako nie udzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczych. Upoważnienie ustawowe podlega bowiem zawsze ścisłej, literalnej wykładni; domniemywanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wyliczonych w drodze np. wykładni celowościowej jest niedopuszczalne.
Nie bez znaczenia jest ponadto fakt, że przyznanie określonych praw i nałożenie obowiązków jest materią należącą do wyłączności ustawy. Stąd ewentualne przekazanie ich uregulowania do aktu wykonawczego musiałoby nastąpić w sposób wyraźny i jednoznaczny, w formie szczegółowego upoważnienia do unormowania wspomnianych zagadnień w takim akcie. Nawet jednak w takiej sytuacji przewidziane w akcie wykonawczym warunki nabycia świadczeń nie mogłyby naruszać ogólnego kierunku regulowania uprawnień, zawartego w ustawie. Prawa wynikające ze stosunku nawiązanego na podstawie mianowania podlegają przy tym szczególnej ochronie ze względu na szczególne obowiązki funkcjonariusza związane z pełnieniem służby. Obowiązki te – jak już wspomniano – są jednakowe w odniesieniu do funkcjonariusza mianowanego na stałe, bądź na okres służby przygotowawczej. Pewna odrębność służby przygotowawczej związana z jej celem i okresem trwania może ewentualnie uzasadniać wyłączenie w odniesieniu do funkcjonariuszy pełniących taką służbę uprawnień związanych ze stałym charakterem służby, co też ustawa czyni. Nie stanowi natomiast wystarczającego uzasadnienia dla pozbawienia nagrody rocznej, z uwagi na uwarunkowanie tego świadczenia wykonywaniem obowiązków służbowych, których sposób wykonywania nie zależy od trybu mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe.
W konkluzji Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko wnioskodawcy, że przepis § 2 ust. 1 omawianego zarządzenia Ministra Sprawiedliwości narusza konstytucyjne wymagania, formułowane w stosunku do aktów wykonawczych wydawanych przez ministrów. Kwestionowany przepis zarządzenia został wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, poprzez wprowadzenie wymogu, który – uwzględniając całokształt regulacji zawartej w ustawie – nie mieści się w tym upoważnieniu. Art. 106 ust. 3 ustawy upoważnił wspomnianego Ministra do określenia jedynie warunków przyznania nagrody rocznej dla funkcjonariuszy służby więziennej, natomiast omawiany przepis zarządzenia ustalił w sposób samodzielny wymóg posiadania wyłącznie stażu służby stałej, eliminując w ten sposób z kręgu osób uprawnionych do nagrody rocznej funkcjonariuszy więziennych służby przygotowawczej. Uregulowanie to wykracza poza zakres pojęcia “warunków” nabycia prawa do nagrody rocznej, które mogą być związane tylko z nienagannym wykonywaniem obowiązków służbowych, nie zaś z trybem mianowania do służby.
Przyjęcie stanowiska, że w zakresie spraw przekazanych do uregulowania w zarządzeniu wykonawczym mieści się także wskazanie grupy funkcjonariuszy (wyznaczonej sposobem mianowania na stanowisko służbowe), którym nagroda może (lub nie) być przyznana, pozostawałoby w sprzeczności z zasadniczym kierunkiem uregulowań ustawy. Przepisy podustawowe, wydane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania mogą stanowić jedynie dopełnienie regulacji ustawowej, zawierając szczegółowe, a nie zasadnicze elementy regulacji prawnej. Jak słusznie bowiem zauważył zarówno wnioskodawca, jak i Prokurator Generalny, o tym kto jest uprawniony do nagrody rocznej w płaszczyźnie podmiotowej przesądziła sama ustawa w art. 106 ust. 1, zgodnie z którym nagroda przysługuje funkcjonariuszowi, bez względu na to czy jest to funkcjonariusz mianowany na stałe czy na okres służby przygotowawczej. Także w ujęciu kwestionowanego zarządzenia (§ 1) użyte w nim określenie funkcjonariusza oznacza funkcjonariusza Służby Więziennej, bez żadnego dalszego zróżnicowania. Zasada jednakowego traktowania wszystkich funkcjonariuszy tej służby została ponadto zawarta także we wspomnianym wcześniej art. 29 ust. 7 ustawy, z wyjątkami dopuszczonymi tylko w przypadkach wyraźnie w niej wymienionych (omówionymi wcześniej). Wyjątki te nie obejmują nagród i wyróżnień. Oznacza to, że ustawa nie różnicuje uprawnień obydwu wskazanych grup funkcjonariuszy w zakresie nagrody rocznej. Natomiast zróżnicowanie wprowadzone w kwestionowanym przepisie zarządzenia wykonawczego nie może być potraktowane na równi z ograniczeniem wprowadzonym przez samą ustawę.
3. Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ władzy wykonawczej z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania. Kwestionowana regulacja narusza także zasadę państwa prawnego przez takie odstępstwo od uregulowanego w ustawie jednakowego (co do zasady) statusu obu grup funkcjonariuszy, którego nie da się pogodzić z zasadą sprawiedliwości społecznej (por. orzeczenie TK z 14 marca 1995 r., K. 13/94). Z uwagi na zakres skierowanego wniosku Trybunał Konstytucyjny nie oceniał kwestionowanej regulacji z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości. Jednakże w świetle tej zasady obywatele należący do grupy osób, charakteryzujących się tą samą cechą istotną powinni być traktowani jednakowo przez obowiązujące przepisy. W omawianym przypadku cechą tą jest nienaganne wykonywanie takich samych obowiązków służbowych przez funkcjonariuszy mianowanych na stałe i na okres służby przygotowawczej.
4. Przedmiotowe zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z 5 września 1997 r. utraciło moc z dniem 31 grudnia 2000 r., na skutek wejścia w życie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2000 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz.U. Nr 119, poz. 1266). Nowe przepisy zrównały funkcjonariuszy mianowanych na stałe i mianowanych na okres służby przygotowawczej pod względem prawa do nagrody rocznej. Ponieważ jednak § 11 tego rozporządzenia postanawia, że nagrodę roczną za rok 2000 wypłaca się na zasadach określonych w tym rozporządzeniu, nadal więc do nagród wypłacanych za lata 1998-1999 mają zastosowanie przepisy zarządzenia poprzedniego, objętego pytaniem prawnym NSA. Jak wynika z informacji wnioskodawcy, w NSA czeka na rozpoznanie wiele spraw na tle wypłaty nagród rocznych za lata 1998-1999, wniesionych przez funkcjonariuszy służby więziennej mianowanych na okres służby przygotowawczej. W tej sytuacji uznać trzeba, że aczkolwiek objęte pytaniem NSA zarządzenie z 5 września 1997 r. utraciło już moc obowiązującą, to jednak niniejsze postępowanie, z uwagi na to, że zarządzenie to nadal wywołuje skutki, nie powinno podlegać umorzeniu. Wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie jest bowiem konieczne dla ochrony konstytucyjnego prawa funkcjonariuszy służby więziennej mianowanych na okres przygotowawczy, jakim jest prawo do wynagrodzenia za pracę (art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym).
Z tych względów Trybunał orzekł, jak w sentencji.
WYROK
z dnia 10 lipca 2001 r.
Sygn. P. 4/00
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Jerzy Ciemniewski – przewodniczący
Jerzy Stępień – sprawozdawca
Janusz Niemcewicz
Lidia Banaszkiewicz – protokolant
po rozpoznaniu 10 lipca 2001 r. na rozprawie pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, z udziałem umocowanych przedstawicieli postępowania: wnioskodawcy, Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego o udzielenie odpowiedzi:
“czy § 2 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie określenia warunków przyznawania nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg funkcjonariuszom służby więziennej (Dz.Urz.Min.Spraw. Nr 4, poz. 37) jest zgodny z art. 29 ust. 7 i art. 106 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 61, poz. 283 ze zm.) oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”
o r z e k a:
§ 2 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie określenia warunków przyznawania nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg funkcjonariuszom służby więziennej (Dz.Urz.Min.Spraw. Nr 4, poz. 37) jest niezgodny z art. 29 ust. 7 i art. 106 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 61, poz. 283; zm.: z 1996 r. Nr 106, poz. 496; z 1997 r. Nr 133, poz. 883, Nr 88, poz. 554, Nr 28, poz. 153; z 1999 r. Nr 110, poz. 1255; z 2000 r. Nr 2, poz. 5) oraz jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Uzasadnienie:
I
1. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie postanowieniem z 3 lutego 2000 r. skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne czy § 2 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie określenia warunków przyznawania nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg funkcjonariuszom Służby Więziennej (Dz.Urz. Min. Spraw. Nr 4, poz. 37) jest zgodny z art. 29 ust. 7 i art. 106 ust. 1 i 3 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 61, poz. 283 ze zm.) oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Pytanie Sądu powstało w związku ze skargą jednego z funkcjonariuszy Służby Więziennej na decyzję władz tej służby, odmawiającej skarżącemu wypłacenia nagrody rocznej w okresie pełnienia służby przygotowawczej. Podstawę odmowy stanowił § 2 powołanego zarządzenia, wyłączający funkcjonariuszy służby więziennej pozostających w służbie przygotowawczej z kręgu osób uprawnionych do otrzymania nagrody rocznej do czasu mianowania na funkcjonariusza służby stałej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego zainteresowany podniósł, iż wymienione zarządzenie zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, zawartej w art. 106 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 7 ustawy o Służbie Więziennej. Wymienione przepisy nie przewidują bowiem odrębnego traktowania funkcjonariuszy służby stałej i służby przygotowawczej w zakresie otrzymywania przez nich nagrody rocznej, natomiast czyni to kwestionowany przepis zarządzenia wykonawczego.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrujący skargę, powziął wątpliwość co do zgodności kwestionowanego przepisu zarządzenia wykonawczego z art. 29 ust. 7 i art. 106 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Więziennej oraz z art. 2 Konstytucji RP. Pierwszy z wymienionych przepisów przewiduje, że do funkcjonariuszy mianowanych na okres służby przygotowawczej stosuje się przepisy dotyczące funkcjonariuszy mianowanych na stałe, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Także art. 106 ust. 1 wymienionej ustawy, regulujący ogólnie zagadnienie przyznawania nagród rocznych funkcjonariuszom służby więziennej nie wprowadza w tym zakresie zróżnicowania między funkcjonariuszami służby stałej i funkcjonariuszami w okresie służby przygotowawczej. W kwestii uprawnień do nagrody rocznej nie ma więc w ustawie przepisu wyłączającego prawo do tego świadczenia w odniesieniu do funkcjonariuszy służby przygotowawczej. Oznacza to – zdaniem wnioskodawcy – iż przepis § 2 powołanego zarządzenia Ministra Sprawiedliwości, pozbawiający takich funkcjonariuszy prawa do nagrody rocznej narusza wymienione przepisy ustawy o Służbie Więziennej.
Ponadto kwestionowany przepis omawianego zarządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 106 ust. 3 ustawy. W myśl tego przepisu Minister Sprawiedliwości władny był w akcie wykonawczym do określenia jedynie warunków przyznawania nagród i zapomóg dla funkcjonariuszy więziennych, natomiast nie mógł wyeliminować z kręgu uprawnionych do nagrody rocznej funkcjonariuszy więziennych służby przygotowawczej.
Kwestionowany przepis zarządzenia Ministra Sprawiedliwości narusza nie tylko wskazane przepisy ustawowe, lecz jest także niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawnym nie może funkcjonować norma prawna o charakterze podustawowym, sprzeczna z przepisami ustawowymi i wydana przez organ władzy wykonawczej z przekroczeniem delegacji ustawowej do jej wydania.
2. Prokurator Generalny potwierdził w swej opinii zasadność zarzutów podniesionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, zwracając dodatkowo uwagę na kryteria legalności aktu wykonawczego, formułowane w dotychczasowej praktyce orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyrok z 22 listopada 1999 r., sygn. U. 6/99, OTK ZU Nr 7/1999, poz. 159). Uwzględniając te kryteria Prokurator Generalny stwierdził, że kwestionowany przepis zarządzenia nie mieści się w zakresie spraw przekazanych przez ustawę do uregulowania w akcie wykonawczym i nie jest zgodny z merytoryczną treścią ustawy. Zawarty w upoważnieniu ustawowym (art. 106 ust. 3) kierunek unormowań nie może być bowiem odczytany jako pozostawienie Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienia do kształtowania zasadniczej kwestii dotyczącej nagród rocznych, tzn. wskazania grupy funkcjonariuszy, którym nagroda taka może być przyznana. O tym bowiem kto jest uprawniony do otrzymania nagrody przesądził sam ustawodawca w art. 106 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 7 ustawy, bez różnicowania tych uprawnień w zależności od trybu mianowania funkcjonariusza (na stałe czy tylko na okres służby przygotowawczej).
W opinii Prokuratora Generalnego stosowania zasady równego statusu prawnego funkcjonariuszy obu służb nie wyłącza też zawarte w art. 106 ust. 1 ustawy określenie, iż funkcjonariuszowi “mogą” być przyznane nagrody roczne. Sformułowanie to, adresowane do organu uprawnionego do przyznawania nagród rocznych, oznacza jedynie brak bezwzględnego obowiązku przyznania funkcjonariuszowi takiej nagrody. Jeżeli jednak organ ten korzysta już z przysługującego mu (fakultatywnie) prawa przyznawania nagród to przepisy ustawowe – nie tylko w odniesieniu do wysokości nagrody (art. 106 ust. 2), lecz również co do podmiotu, któremu uprawnienie to przysługuje (art. 106 ust. 1) – mają w tym zakresie obligatoryjny charakter. W konkluzji Prokurator Generalny stwierdził, iż pozbawienie funkcjonariuszy służby przygotowawczej prawa do realizacji przysługującego im uprawnienia (po spełnieniu warunków określonych w akcie wykonawczym) jest niezgodne z art. 106 ust. 1 ustawy, zaś przekroczenie przez organ władzy państwowej kompetencji prawotwórczej określonej w ustawie stanowi zawsze naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).
II
Na rozprawie 10 lipca 2001 r. uczestnicy postępowania podtrzymali swoje stanowiska w sprawie, wcześniej wyrażone w pismach przesłanych do Trybunału. Przedstawiciel wnioskodawcy dodatkowo poinformował, że do chwili obecnej w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie zawisło 10 spraw analogicznych do sprawy będącej przedmiotem niniejszego pytania prawnego. Wszystkie te sprawy dotyczą okresu przed rokiem 2000 i od odpowiedzi Trybunału Konstytucyjnego na to pytanie prawne zależy ich rozstrzygnięcie.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Przed rozważeniem zagadnienia objętego pytaniem prawnym Trybunał Konstytucyjny uznał w pierwszej kolejności za celowe przytoczenie brzmienia przepisów związanych z tym zagadnieniem. Problematykę nagród rocznych dla funkcjonariuszy SW reguluje art. 106 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 61, poz. 283 ze zm.). Zgodnie z tym artykułem (ust. 1) funkcjonariuszowi mogą być przyznane nagrody roczne, nagrody uznaniowe i zapomogi. Ustęp 2 stanowi natomiast, że nagroda roczna odpowiada wysokości przysługującego funkcjonariuszowi miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Istotny dla rozpatrywanej sprawy ust. 3 przewiduje, iż Minister Sprawiedliwości określi w drodze zarządzenia warunki przyznawania nagród i zapomóg, o których mowa w ust. 1, zaś Rada Ministrów ma ustalić (ust. 4), w drodze rozporządzenia, wysokość funduszu na nagrody i zapomogi dla funkcjonariuszy. Omawiany przepis, w literalnym brzmieniu, nie wprowadza więc w odniesieniu do nagród i zapomóg żadnego zróżnicowania uprawnień między funkcjonariuszami mianowanymi na stałe oraz na okres służby przygotowawczej, co oznacza, iż ustawodawca traktuje te dwie grupy funkcjonariuszy w tym zakresie jednakowo.
Na podstawie upoważnienia zawartego w ust. 3 art. 106 ustawy zostało wydane zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie określenia warunków przyznawania nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg funkcjonariuszom Służby Więziennej (Dz.Urz. Min.Spraw. Nr 4, poz. 37). Będący przedmiotem pytania prawnego § 2 ust. 1 tegoż zarządzenia postanawia, że funkcjonariuszom mianowanym na stałe, wykonującym nienagannie obowiązki służbowe przez okres roku kalendarzowego przyznaje się nagrody roczne. Ustęp 2 powołanego paragrafu przewiduje, że w razie pełnienia służby przez część roku kalendarzowego przyznaje się część nagrody rocznej, proporcjonalnie do liczby dni faktycznego pełnienia służby. Zasada proporcjonalnego ustalania rozmiaru nagrody rocznej ma zastosowanie także w odniesieniu do funkcjonariuszy, którzy zostali mianowani na stałe w ciągu roku kalendarzowego; w tym przypadku nie uwzględnia się okresu służby przygotowawczej (ust. 3). Z treści przytoczonych przepisów wyraźnie wynika, iż intencją Ministra Sprawiedliwości było przyznanie nagród rocznych tylko funkcjonariuszom mianowanym na stałe, pełniącym nienagannie służbę przez okres całego roku kalendarzowego (w razie krótszej służby następuje odpowiednie zmniejszenie wysokości nagrody), bez możliwości zaliczenia do okresu tej służby okresu służby przygotowawczej. Powołany przepis zarządzenia, wbrew art. 106 ust. 1 ustawy, wprowadza więc zróżnicowanie uprawnień do nagrody rocznej w zależności od trybu mianowania do służby (na stałe lub na okres służby przygotowawczej), pozbawiając tych ostatnich funkcjonariuszy prawa do takiej nagrody. Omawiane zarządzenie wymienia ponadto (§ 3) okresy służby, których nie wlicza się do okresów, o których mowa w § 2 (chodzi o różnego rodzaju okresy niewykonywania obowiązków służbowych z przyczyn wskazanych w tym przepisie) oraz sytuacje, w których nagrody rocznej nie przyznaje się. Należą tu przede wszystkim przypadki (§ 4) zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu skazania wyrokiem sądu za przestępstwo, bądź niewywiązywania się z obowiązków służbowych, stwierdzonego w dwóch kolejnych opiniach służbowych, dyscyplinarnego wydalenia ze służby itp.
Dla rozstrzygnięcia pytania prawnego istotne znaczenie ma także treść art. 29 ustawy o Służbie Więziennej. Zgodnie z ust. 1-2 tegoż artykułu osobę zgłaszającą się do przyjęcia do służby w Służbie Więziennej mianuje się funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej na okres 2 lat. Służba ta ma na celu przygotowanie i wyszkolenie funkcjonariusza oraz sprawdzenie czy cechy osobiste, charakter i zdolności uzasadniają jego przydatność do służby. Po odbyciu służby przygotowawczej funkcjonariusza mianuje się na stałe, jeżeli uzyska pozytywną opinię służbową, potwierdzającą osiągnięcie celów, o których była mowa wcześniej (ust. 3). Wynika z tego, że mianowanie na okres służby przygotowawczej jest niezbędnym etapem, poprzedzającym mianowanie na stałe. Zgodnie z ust. 7 omawianego artykułu ustawy do funkcjonariuszy mianowanych na okres służby przygotowawczej stosuje się przepisy dotyczące funkcjonariuszy mianowanych na stałe, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Trybunał Konstytucyjny zbadał także na ile istniejące obecnie rozwiązania legislacyjne stanowią kontynuację uregulowań przyjętych we wcześniejszych aktach prawnych. Z dokonanej analizy wynika, że poprzednia ustawa z dnia 10 grudnia 1959 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 1975 r. Nr 42, poz. 218 ze zm.) zawierała podobne zasady dotyczące mianowania funkcjonariuszy na okres służby przygotowawczej, przewidując stosowanie do nich przepisów dotyczących funkcjonariuszy mianowanych na stałe, o ile ustawa nie stanowiła inaczej (art. 4). Jeśli chodzi o uprawnienia funkcjonariuszy służby więziennej do nagród to ustawa ta również określała je jedynie w sposób ogólny (art. 67 ust. 2), jednakowy dla wszystkich funkcjonariuszy, upoważniając Ministra Sprawiedliwości (art. 78) do określenia w drodze zarządzenia “zasad przyznawania funkcjonariuszom nagród i zapomóg oraz ich wysokości”. Na tej podstawie obowiązywało ostatnio zarządzenie tegoż Ministra z dnia 28 października 1983 r. w sprawie nagród i zapomóg dla funkcjonariuszy i pracowników cywilnych Służby Więziennej (Dz.Urz. Min. Spraw. Nr 6, poz. 37 ze zm.), uchylone następnie przez zarządzenie wykonawcze, będące przedmiotem obecnego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zarządzenie to w kwestii nagród rocznych (§ 7), a także innych świadczeń pieniężnych, nie wprowadzało żadnych różnic w zależności od sposobu mianowania funkcjonariuszy służby więziennej.
Dla pełnej oceny statusu prawnego funkcjonariuszy służby więziennej mianowanych na okres służby przygotowawczej Trybunał Konstytucyjny dokonał ponadto analizy pozostałych przepisów ustawy celem ustalenia czy zróżnicowanie wspomnianej grupy funkcjonariuszy występuje ewentualnie w odniesieniu do innych elementów tego statusu i jaki jest jego zasięg. Z analizy tej wynika, że nie występują żadne różnice, w kwestii szczegółowych wymagań, niezbędnych do podjęcia służby (art. 24-27) oraz sposobu nawiązania stosunku służbowego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Więziennej powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Początek tej służby (art. 28 ust. 2) liczy się od dnia określonego w decyzji o mianowaniu funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Nie ma tu specjalnych różnic, gdy idzie o zwolnienie ze służby. Jedyną odrębnością jest to, że w razie zwolnienia ze służby z powodu likwidacji lub reorganizacji jednostki organizacyjnej Służby Więziennej (art. 39 ust. 3 pkt 6 i ust.6) zwolnienie ze służby stałej może nastąpić po upływie 6 miesięcy, a ze służby przygotowawczej już po upływie 3 miesięcy od dnia podjęcia decyzji o likwidacji lub reorganizacji jednostki organizacyjnej. Przepisy ustawy nie różnicują również obowiązków obu grup funkcjonariuszy, mimo iż co do zasady cel służby przygotowawczej jest odmienny (art. 29 ust. 2).
Odmiennie natomiast zostały ukształtowane niektóre uprawnienia funkcjonariuszy; dotyczy to prawa do bezpłatnego umundurowania, zaliczalności okresu służby do stażu pracowniczego oraz w największym zakresie – uprawnień do mieszkania. Zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy funkcjonariusze otrzymują bezpłatne umundurowanie oraz wyposażenie specjalne dla poszczególnych służb, z tym że tylko funkcjonariusz mianowany na stałe nabywa na własność otrzymane składniki umundurowania (ust. 2). Okres służby wlicza się do okresu zatrudnienia w zakresie wszystkich uprawnień wynikających ze stosunku pracy pod warunkiem podjęcia pracy w przypadku funkcjonariuszy mianowanych na stałe – w ciągu roku od dnia zwolnienia ze służby, a w odniesieniu do funkcjonariuszy pełniących służbę przygotowawczą – w ciągu 3 miesięcy (art. 78).Tylko funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 85 ust. 1), a w razie braku mieszkania – równoważnik pieniężny(art. 89 ust.1). Równoważnik pieniężny (przy spełnieniu dodatkowych warunków) przysługuje również takiemu funkcjonariuszowi w razie przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości (art. 89 ust. 2). Natomiast funkcjonariusz w służbie przygotowawczej może otrzymać jedynie tymczasową kwaterę (art. 85 ust. 4), bez prawa do jakiejkolwiek rekompensaty pieniężnej. Jedynie funkcjonariusz w służbie stałej ma prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu (domu) mieszkalnego w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego (art. 90 ust. 1). Także tylko funkcjonariuszowi w związku z mianowaniem na stałe przysługuje zasiłek na zagospodarowanie (art. 105).
Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie ma zwłaszcza ustalenie występującego ewentualnie zróżnicowania uprawnień obu grup funkcjonariuszy w zakresie uposażenia, dodatków do uposażenia, nagród lub innych świadczeń pieniężnych (art. 96- 124). W tym zakresie, co do zasady, nie występują istotne różnice, oprócz wspomnianego już zasiłku na zagospodarowanie oraz wysokości odprawy, przysługującej z tytułu zwolnienia ze służby (na podstawie przepisów wymienionych w art. 110 ustawy) i uprawnień do świadczenia pieniężnego, wypłacanego w razie zwolnienia ze służby z określonych przyczyn. Mianowicie wysokość odprawy dla funkcjonariusza w służbie stałej równa się wysokości 3 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku, przy czym odprawa ta wzrasta o 20% za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby – maksymalnie do wysokości 6 miesięcznego uposażenia. Natomiast odprawa dla funkcjonariusza w służbie przygotowawczej jest równa wysokości jednomiesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku (art. 111 ust. 1 i 4). Ponadto funkcjonariuszowi w służbie stałej zwolnionemu ze służby z powodu orzeczenia trwałej niezdolności do służby lub w związku z nabyciem prawa do emerytury z tytułu 30 lat wysługi wypłaca się co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu ze służby świadczenie pieniężne w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym (w razie nabycia prawa do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje wybór jednego z tych świadczeń).
Z dokonanej analizy przepisów ustawy wynika, że tam gdzie ustawodawca uważa to za uzasadnione, reguluje w samej ustawie w sposób korzystniejszy uprawnienia funkcjonariuszy mianowanych na stałe. Przesłanką tego uprzywilejowania, w przypadku wcześniej wymienionych uprawnień, jest najczęściej wzgląd na przejściowy (niestały) charakter służby przygotowawczej (gdy idzie np. o uprawnienia mieszkaniowe), bądź brak dłuższej wysługi przed datą zwolnienia ze służby (np. w przypadku odprawy).
Ustawa nie przewiduje natomiast żadnych zróżnicowań w zakresie prawa lub wysokości uposażenia, dodatków o charakterze stałym do uposażenia, nagród i zapomóg oraz nagród jubileuszowych w zależności od tego czy funkcjonariusz jest mianowany na stałe czy jedynie na okres służby przygotowawczej. Jest oczywiste, że niektóre z tych świadczeń, z uwagi na ich uwarunkowanie długoletnim okresem służby (np. prawo do nagrody jubileuszowej), będą z natury rzeczy przysługiwały jedynie funkcjonariuszom mianowanym na stałe. Jednakże do okresu wymaganych w tym przypadku lat służby (odpowiednio 20, 25 i więcej lat) wlicza się – stosownie do art. 107 ust. 2 ustawy – okresy uwzględniane przy ustalaniu dodatku za wysługę lat, a ponadto – na podstawie przepisów zarządzenia wykonawczego Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie określenia okresów służby uprawniających funkcjonariuszy Służby Więziennej do nagrody jubileuszowej oraz zasad jej obliczania i wypłacania (Dz.Urz. Min. Spraw. Nr 6 poz. 44) – okresy zatrudnienia, w pełnym wymiarze czasu pracy, wykonywane przed podjęciem tej służby (z wyjątkiem okresów zatrudnienia zakończonych zwolnieniem dyscyplinarnym) oraz okresy ukończonej nauki w szkołach resortu MSW, szkołach wojskowych i szkołach wyższych w trybie stacjonarnym. Gdy idzie z kolei o dodatek za wysługę lat to ustawa (art. 100 ust. 1 pkt 1) różnicuje wysokość tego dodatku w zależności od lat służby, nie określając bliżej jakie okresy służby będą tu uwzględniane. Biorąc jednak pod uwagę fakt, iż dodatek taki po raz pierwszy przysługuje (w wysokości 5% uposażenia zasadniczego) po 2 latach służby, a następnie w odpowiednio wyższej stawce odpowiednio po 5, 10 i 15 latach służby należy przyjąć, że przy przyznawaniu tego dodatku (po raz pierwszy) uwzględnia się także okres służby funkcjonariusza w służbie przygotowawczej. Jak już bowiem wspomniano początek służby – zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – liczy się od dnia określonego w decyzji o mianowaniu funkcjonariusza na stanowisko służbowe.
2. Przed ostatecznym zajęciem stanowiska w sprawie Trybunał Konstytucyjny uznał za celowe zbadanie czy zawarty w art. 29 ust. 7 ustawy zwrot “jeżeli ustawa nie stanowi inaczej” nie mógłby być rozumiany rozszerzająco, tzn. w sposób dopuszczający dalej idące, niż w ustawie, różnicowanie statusu prawnego funkcjonariuszy mianowanych na okres służby przygotowawczej oraz na stałe, w akcie wykonawczym do ustawy.
Trybunał Konstytucyjny przypomniał wielokrotnie precyzowane w dotychczasowym orzecznictwie przesłanki legalności aktu wykonawczego. Wprawdzie warunki te były odnoszone na ogół do rozporządzeń wykonawczych, natomiast w rozstrzyganej sprawie chodzi o zarządzenie wykonawcze ministra, to jednak formalnie nie ma to istotnego znaczenia. Według poprzednio obowiązującej Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. także minister mógł wydawać zarządzenia w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień (art. 56 ust. 2) i zarządzenia te stanowiły źródło prawa. Ponieważ wspomniana ustawa przewidywała identyczne, jak w przypadku zarządzeń, wymagania w stosunku do rozporządzeń wykonawczych Rady Ministrów, Prezesa RM i poszczególnych ministrów (art. 54-56) należy przyjąć, że dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące legalności rozporządzeń wykonawczych zachowuje swój walor także w odniesieniu do zarządzeń wykonawczych poszczególnych ministrów, wydanych przed wejściem w życie Konstytucji RP. Wprawdzie w jej ujęciu zarządzenia ministrów nie stanowią obecnie źródła powszechnie obowiązującego prawa (art. 87) i nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2), to jednak – mimo wynikającego z art. 241 ust. 6 Konstytucji nakazu uporządkowania w ciągu 2 lat systemu źródeł prawa stosownie do wymogów w niej określonych – wcześniej wydane zarządzenia, nie odpowiadające nowym warunkom, nie utraciły automatycznie mocy prawnej. Akty te nadal obowiązują do czasu dostosowania ich do przewidzianego w konstytucji systemu źródeł prawa w drodze legislacyjnej lub w procesie wykładni i stosowania prawa (por. S. Wronkowska, Koncepcja źródeł prawa, Rzeczpospolita z 28 VII 1998 r., nr 175 (5035), s. 6).
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny za podstawowe przesłanki konstytucyjnej legalności rozporządzenia (oprócz wydania przez upoważniony organ) uznawał wydanie go na podstawie i w celu wykonania ustawy, tzn. w oparciu o wyraźne i szczegółowe upoważnienie ustawy i w granicach tego upoważnienia, a także niesprzeczność jego treści z obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie, będące przedmiotem rozporządzenia (orzeczenia TK: z 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK w 1986 r., poz. 2; z 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK w 1986 r., poz. 1; z 24 października 1989 r., U. 2/89, OTK w 1989 r., poz. 20 oraz ostatnio wyrok TK z 22 listopada 1999 r., U. 6/99, OTK ZU Nr 7/1999, poz. 159).
Punktem wyjścia dla oceny legalności kwestionowanego zarządzenia musi być zatem ustalenie właściwej treści upoważnienia ustawowego. Jak już wcześniej wspomniano artykuł 106 ust. 3 ustawy upoważnił Ministra Sprawiedliwości do uregulowania w drodze zarządzenia “warunków” przyznawania nagród rocznych. Ustawodawca użył tu więc bardzo ogólnej i pojemnej formuły, zakreślając w ten sposób stosunkowo szeroko przedmiot wspomnianego aktu wykonawczego. W tym miejscu Trybunał Konstytucyjny przypomina stanowisko formułowane zarówno w swym orzecznictwie, jak i w doktrynie, że materia przekazana przez ustawę do unormowania w rozporządzeniu wykonawczym powinna być wyznaczona możliwie precyzyjnie, poprzez wskazanie rodzaju spraw, które mają być uregulowane oraz ich zakresu, a nie przez formuły ogólnikowe typu “tryb i zasady określi ....”.
Dodatkowo trzeba zauważyć, że w samej ustawie – nawet w sposób najogólniejszy – nie zostały określone przesłanki przyznania nagrody rocznej, w przeciwieństwie np. do innych świadczeń przysługujących funkcjonariuszom służby więziennej. Przykładem może tu być art. 84 ust. 1 ustawy (stanowiący także jedną z podstaw prawnych omawianego zarządzenia), przewidujący udzielanie funkcjonariuszom wymienionych w tym przepisie nagród i wyróżnień, który jednocześnie określa ogólną przesłankę ich przyznania w postaci “wzorowego wykonywania obowiązków, przejawiania inicjatywy w służbie i doskonalenia kwalifikacji zawodowych”. Natomiast Minister Sprawiedliwości został upoważniony w omawianym przepisie (ust. 2) do określenia jedynie trybu udzielania tych świadczeń oraz właściwości przełożonych w tych sprawach. W związku z tym § 6 zarządzenia z 5 września 1997 r., przy regulowaniu uprawnień do nagród uznaniowych, powołuje się na tę ogólną przesłankę stanowiąc, że funkcjonariuszom, którzy “spełniają kryteria określone w art. 84 ust. 1 ustawy mogą być udzielane nagrody”. Natomiast dalsze przepisy zarządzenia regulują samodzielnie jedynie – zgodnie z upoważnieniem – tryb postępowania i właściwość organów w tych sprawach. W przypadku zaś nagród rocznych podstawowy warunek ich przyznania formułuje dopiero kwestionowane zarządzenie w postaci “nienagannego wykonywania obowiązków służbowych przez okres roku kalendarzowego”.
Brak określenia zarówno w samej ustawie, nawet w sposób najogólniejszy, podstawowego warunku przyznania tych nagród, jak i w przepisie upoważniającym do wydania aktu wykonawczego bardziej szczegółowych kryteriów ustalania tych warunków mógł niewątpliwie utrudniać wykonanie tej omawianej delegacji ustawowej, uwzględniając zwłaszcza fakt, że akt wykonawczy jest wydawany w celu wykonania ustawy. Powyższe nie oznacza jednak, że nie istniały żadne ograniczenia co do merytorycznej treści omawianego zarządzenia i że Minister Sprawiedliwości miał pełną swobodę w zakresie przyjętych warunków uzasadniających przyznanie nagrody rocznej. Ogólny charakter upoważnienia zawartego w art. 106 ust. 3 ustawy stwarzał wprawdzie temu Ministrowi większą swobodę w porównaniu z przypadkami, w których przepis upoważniający zawiera bardziej sprecyzowane kryteria ustalania treści aktu wykonawczego (por. np. art. 84 ust. 2), co jednak nie oznacza, że była to swoboda w żaden sposób nieograniczona. Podstawowe ograniczenia wynikają bowiem z treści norm ustawowych.
Warunki wypłaty nagrody rocznej nie powinny – zdaniem Trybunału – w istotny sposób odbiegać od przesłanek przyznawania funkcjonariuszom służby więziennej innych świadczeń pieniężnych, o podobnym charakterze, uregulowanych w samej ustawie, bądź przewidzianych w wydanych na jej podstawie przepisach wykonawczych.
W sytuacji gdy podstawową przesłanką przyznania nagrody rocznej jest nienaganne wykonywanie obowiązków służbowych bardziej szczegółowymi kryteriami różnicowania tego świadczenia mogłyby być tylko okoliczności związane z rodzajem i zakresem tych obowiązków, stopniem złożoności powierzonych zadań, sposobem ich wykonywania, zaangażowania itp. Tego typu kryteria są na ogół uwzględniane przy ocenie podobnie formułowanej przesłanki świadczeń. Przykładem mogą tu być przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 marca 1999 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. Nr 27, poz. 253), regulujące m.in. prawo do dodatku służbowego, uzależnionego także od właściwego wykonywania obowiązków służbowych. W świetle § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia wspomniany dodatek przysługuje w wysokości do 25% uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień (za wybitne osiągnięcia w służbie dodatek ten może być podwyższony do 40% uposażenia), jednak w tych granicach jego wysokość jest uzależniona (ust. 2) od oceny wyników uzyskiwanych w służbie, rodzaju i poziomu posiadanych kwalifikacji zawodowych oraz charakteru i zakresu wykonywanych zadań służbowych, a w szczególności powierzenia nowych zadań albo obowiązków służbowych. Powołane przepisy nie różnicują natomiast omawianego dodatku w zależności od tego czy uprawnionym jest funkcjonariusz mianowany na stałe czy w okresie służby przygotowawczej.
Mając na uwadze powyższe Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że podstaw do takiego różnicowania nie ma także w odniesieniu do nagrody rocznej. Dokonana wcześniej analiza przepisów ustawy wykazała bowiem, iż sama ustawa nie różnicuje obowiązków służbowych, sposobu oceny ich wykonania czy zasad odpowiedzialności za ich naruszenie w zależności od trybu mianowania do służby (na stałe, bądź na okres służby przygotowawczej). We wszystkich natomiast sytuacjach, w których ustawodawca uznał to za celowe i uzasadnione, zróżnicowanie takie nastąpiło w samej ustawie. W tym znaczeniu należy uznać, że zawarta w ustawie regulacja co do zakresu koniecznych zróżnicowań statusu obu wspomnianych grup funkcjonariuszy jest wyczerpująca. Ustawa upoważniając Ministra Sprawiedliwości do określenia warunków przyznania nagrody rocznej, nie upoważniła go tym samym jednocześnie do samodzielnego określenia (i zróżnicowania) podmiotów uprawnionych do nagrody, nie zdeterminowanego normami ustawy. Nie można bowiem zakładać, że zamiarem ustawodawcy wyrażonym w delegacji ustawowej był zamysł modyfikacji treści norm ustanowionych w niej samej, a więc takich ich zmian, które wypaczałyby pierwotny sens regulacji ustawowej. W tym miejscu Trybunał pragnie przypomnieć wielokrotnie wypowiadany w swych orzeczeniach pogląd, że brak w jakiejś sprawie stanowiska ustawodawcy musi być interpretowany jako nie udzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczych. Upoważnienie ustawowe podlega bowiem zawsze ścisłej, literalnej wykładni; domniemywanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wyliczonych w drodze np. wykładni celowościowej jest niedopuszczalne.
Nie bez znaczenia jest ponadto fakt, że przyznanie określonych praw i nałożenie obowiązków jest materią należącą do wyłączności ustawy. Stąd ewentualne przekazanie ich uregulowania do aktu wykonawczego musiałoby nastąpić w sposób wyraźny i jednoznaczny, w formie szczegółowego upoważnienia do unormowania wspomnianych zagadnień w takim akcie. Nawet jednak w takiej sytuacji przewidziane w akcie wykonawczym warunki nabycia świadczeń nie mogłyby naruszać ogólnego kierunku regulowania uprawnień, zawartego w ustawie. Prawa wynikające ze stosunku nawiązanego na podstawie mianowania podlegają przy tym szczególnej ochronie ze względu na szczególne obowiązki funkcjonariusza związane z pełnieniem służby. Obowiązki te – jak już wspomniano – są jednakowe w odniesieniu do funkcjonariusza mianowanego na stałe, bądź na okres służby przygotowawczej. Pewna odrębność służby przygotowawczej związana z jej celem i okresem trwania może ewentualnie uzasadniać wyłączenie w odniesieniu do funkcjonariuszy pełniących taką służbę uprawnień związanych ze stałym charakterem służby, co też ustawa czyni. Nie stanowi natomiast wystarczającego uzasadnienia dla pozbawienia nagrody rocznej, z uwagi na uwarunkowanie tego świadczenia wykonywaniem obowiązków służbowych, których sposób wykonywania nie zależy od trybu mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe.
W konkluzji Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko wnioskodawcy, że przepis § 2 ust. 1 omawianego zarządzenia Ministra Sprawiedliwości narusza konstytucyjne wymagania, formułowane w stosunku do aktów wykonawczych wydawanych przez ministrów. Kwestionowany przepis zarządzenia został wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, poprzez wprowadzenie wymogu, który – uwzględniając całokształt regulacji zawartej w ustawie – nie mieści się w tym upoważnieniu. Art. 106 ust. 3 ustawy upoważnił wspomnianego Ministra do określenia jedynie warunków przyznania nagrody rocznej dla funkcjonariuszy służby więziennej, natomiast omawiany przepis zarządzenia ustalił w sposób samodzielny wymóg posiadania wyłącznie stażu służby stałej, eliminując w ten sposób z kręgu osób uprawnionych do nagrody rocznej funkcjonariuszy więziennych służby przygotowawczej. Uregulowanie to wykracza poza zakres pojęcia “warunków” nabycia prawa do nagrody rocznej, które mogą być związane tylko z nienagannym wykonywaniem obowiązków służbowych, nie zaś z trybem mianowania do służby.
Przyjęcie stanowiska, że w zakresie spraw przekazanych do uregulowania w zarządzeniu wykonawczym mieści się także wskazanie grupy funkcjonariuszy (wyznaczonej sposobem mianowania na stanowisko służbowe), którym nagroda może (lub nie) być przyznana, pozostawałoby w sprzeczności z zasadniczym kierunkiem uregulowań ustawy. Przepisy podustawowe, wydane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania mogą stanowić jedynie dopełnienie regulacji ustawowej, zawierając szczegółowe, a nie zasadnicze elementy regulacji prawnej. Jak słusznie bowiem zauważył zarówno wnioskodawca, jak i Prokurator Generalny, o tym kto jest uprawniony do nagrody rocznej w płaszczyźnie podmiotowej przesądziła sama ustawa w art. 106 ust. 1, zgodnie z którym nagroda przysługuje funkcjonariuszowi, bez względu na to czy jest to funkcjonariusz mianowany na stałe czy na okres służby przygotowawczej. Także w ujęciu kwestionowanego zarządzenia (§ 1) użyte w nim określenie funkcjonariusza oznacza funkcjonariusza Służby Więziennej, bez żadnego dalszego zróżnicowania. Zasada jednakowego traktowania wszystkich funkcjonariuszy tej służby została ponadto zawarta także we wspomnianym wcześniej art. 29 ust. 7 ustawy, z wyjątkami dopuszczonymi tylko w przypadkach wyraźnie w niej wymienionych (omówionymi wcześniej). Wyjątki te nie obejmują nagród i wyróżnień. Oznacza to, że ustawa nie różnicuje uprawnień obydwu wskazanych grup funkcjonariuszy w zakresie nagrody rocznej. Natomiast zróżnicowanie wprowadzone w kwestionowanym przepisie zarządzenia wykonawczego nie może być potraktowane na równi z ograniczeniem wprowadzonym przez samą ustawę.
3. Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ władzy wykonawczej z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania. Kwestionowana regulacja narusza także zasadę państwa prawnego przez takie odstępstwo od uregulowanego w ustawie jednakowego (co do zasady) statusu obu grup funkcjonariuszy, którego nie da się pogodzić z zasadą sprawiedliwości społecznej (por. orzeczenie TK z 14 marca 1995 r., K. 13/94). Z uwagi na zakres skierowanego wniosku Trybunał Konstytucyjny nie oceniał kwestionowanej regulacji z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości. Jednakże w świetle tej zasady obywatele należący do grupy osób, charakteryzujących się tą samą cechą istotną powinni być traktowani jednakowo przez obowiązujące przepisy. W omawianym przypadku cechą tą jest nienaganne wykonywanie takich samych obowiązków służbowych przez funkcjonariuszy mianowanych na stałe i na okres służby przygotowawczej.
4. Przedmiotowe zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z 5 września 1997 r. utraciło moc z dniem 31 grudnia 2000 r., na skutek wejścia w życie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2000 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz.U. Nr 119, poz. 1266). Nowe przepisy zrównały funkcjonariuszy mianowanych na stałe i mianowanych na okres służby przygotowawczej pod względem prawa do nagrody rocznej. Ponieważ jednak § 11 tego rozporządzenia postanawia, że nagrodę roczną za rok 2000 wypłaca się na zasadach określonych w tym rozporządzeniu, nadal więc do nagród wypłacanych za lata 1998-1999 mają zastosowanie przepisy zarządzenia poprzedniego, objętego pytaniem prawnym NSA. Jak wynika z informacji wnioskodawcy, w NSA czeka na rozpoznanie wiele spraw na tle wypłaty nagród rocznych za lata 1998-1999, wniesionych przez funkcjonariuszy służby więziennej mianowanych na okres służby przygotowawczej. W tej sytuacji uznać trzeba, że aczkolwiek objęte pytaniem NSA zarządzenie z 5 września 1997 r. utraciło już moc obowiązującą, to jednak niniejsze postępowanie, z uwagi na to, że zarządzenie to nadal wywołuje skutki, nie powinno podlegać umorzeniu. Wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie jest bowiem konieczne dla ochrony konstytucyjnego prawa funkcjonariuszy służby więziennej mianowanych na okres przygotowawczy, jakim jest prawo do wynagrodzenia za pracę (art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym).
Z tych względów Trybunał orzekł, jak w sentencji.