Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 24 listopada 2005 r., III CZP 82/05
Sędzia SN Zbigniew Strus (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Teresa Bielska-Sobkowicz
Sędzia SN Antoni Górski
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Elżbiety K. przeciwko Skarbowi
Państwa – Ministrowi Skarbu Państwa oraz Ministrowi Gospodarki o
odszkodowanie, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu
24 listopada 2005 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny
w Warszawie postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2005 r.:
"Czy Skarb Państwa odpowiada za szkodę wyrządzoną przez niewydanie aktu
normatywnego, jeśli obowiązek wydania tego aktu, przewidziany w art. 7 ust. 4 i 6
ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych
gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.) nie został zrealizowany
do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy –
Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692),
a w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie:
Kiedy obowiązek ten się zaktualizował i czy szkoda za niewydanie
powyższego aktu normatywnego odpowiada nieuzyskanemu odszkodowaniu
należnemu za przejęte przez Państwo przedsiębiorstwo, ustalonemu według zasad
określonych w art. 7 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 7 stycznia 1946 roku o przejęciu na
własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17
ze zm.)?"
podjął uchwałę:
Zaniechanie wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia
przewidzianego w art. 7 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu
na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr
3, poz. 17 ze zm.) do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o
zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162,
poz. 1692) nie stanowiło podstawy roszczenia właściciela przejętego
przedsiębiorstwa o odszkodowanie z tego tytułu.
Uzasadnienie
Sąd Apelacyjny powziął wątpliwości przy rozpoznawaniu apelacji powódki
domagającej się zasądzenia określonej kwoty tytułem odszkodowania za
przedsiębiorstwo "Drukarnie Leopolda D.", przejęte przez Państwo na podstawie
art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa
podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm. – dalej:
"ustawa"). Strona powodowa wskazywała jako jedną z podstaw roszczenia
zaniechanie prawodawcze, tj. niewydanie aktu normatywnego niezbędnego do
realizacji prawa do odszkodowania za przejęte przedsiębiorstwo, przewidzianego w
art. 3 ust. 1 i art. 7 ustawy.
Uzasadniając postanowienie o przedstawieniu zagadnienia prawnego do
rozstrzygnięcia Sąd Apelacyjny stwierdził, że główne zasady i formy
kompensowania wartości przejmowanych przedsiębiorstw zostały określone w
ustawie, jednak mogły one wywoływać istotne trudności w dochodzeniu
przyznanych praw, natomiast brak rozporządzenia, o którym mowa w art. 7 ust. 4,
wykluczał to, pozbawiając efektywności normę przyznającą odszkodowanie
właścicielom przejmowanych przedsiębiorstw. Bez aktu wykonującego delegację
zawartą w art. 7 ust. 4 ustawy nie mogły ukonstytuować się komisje właściwe do
rozstrzygania o odszkodowaniu, a ponadto nie był określony tryb rozpoznawania
spraw.
Wątpliwości Sądu – w razie uznania odpowiedzialności odszkodowawczej
Skarbu Państwa – budził termin początkowy obowiązku wydania rozporządzenia, a
tym samym powstania zdarzenia wywołującego szkodę. Ze względu na treść art. 5
ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz
niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), Sąd Apelacyjny nie miał jednak
wątpliwości, że art. 4171
§ 4 k.c. nie może być stosowany do skutków omawianego
zaniechania legislacyjnego, mimo jego trwania po dniu 1 września 2004 r.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...)
Postanowienie Sądu Apelacyjnego zakreśliło ramy podmiotowe i czasowe
zaniechania stanowiącego – według twierdzenia powódki – źródło szkody.
Ustalenie początkowej chwili tego stanu musiałoby zawierać element dowolności,
ponieważ w przepisie ustawy nie określono terminu wydania rozporządzeń, o
których mowa w ust. 4 i 6. Przyjmując ogólne założenie, że brak terminu jest
równoznaczny z nakazem wydania aktu wykonującego ustawę bez zbędnej zwłoki,
można też uznać, że wykonanie delegacji ustawowej przy istnieniu woli organu
wyznaczonego (Rady Ministrów) nastąpiłoby w 1946 r., a najpóźniej w 1947 r.
Przemawia za tym wydanie przez Radę Ministrów rozporządzeń wykonujących inne
przepisy, w tym zasadniczy dla interesu państwa art. 2 ust. 7 tej ustawy.
Ustalenie terminu początkowego ma jednak znaczenie wtórne w stosunku do
zagadnienia podstawowego, tj. odpowiedzialności cywilnoprawnej państwa wobec
obywateli za stanowienie prawa, w szczególności za postać tej działalności,
polegającą na zaniechaniu wydania aktu normatywnego przez władzę wykonawczą,
mimo przepisu ustawy nakładającego taki obowiązek. Zarzucana bezczynność
stanowiła zdarzenie z okresu zasadniczych zmian systemu prawnego. Prawo
dzielnicowe dopuszczało w pewnym zakresie odpowiedzialność państwa za szkody
wyrządzone przez urzędników. (...)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r. (Dz.U. Nr 44,
poz. 267) w art. 121 stanowiła, że każdy obywatel ma prawo do wynagrodzenia
szkody, jaką mu wyrządziły organy władzy państwowej, cywilnej lub wojskowej,
przez działalność urzędową, niezgodną z prawem lub obowiązkami służby, z tym że
przeprowadzenie tej zasady określają osobne ustawy. Ustawa taka nie została
uchwalona, natomiast ustawa konstytucyjna z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i
zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 18,
poz. 71 ze zm.), wprowadzająca nowe podstawy ustroju, nie zawierała już przepisu
odpowiadającego art. 121 Konstytucji z dnia 17 marca 1921 r.
Podobnego unormowania nie zawierała również Konstytucja z dnia 22 lipca
1952 r. (Dz.U. Nr 33, poz. 232), oparta na teorii zaostrzającej się walki klasowej,
wymagającej sprawnego aparatu przymusu, a nie władzy tłumaczącej się z
działania lub zaniechania (orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 10 i 31
października 1950 r., C. 226/50, OSN 1952, nr 2, poz. 33).
Wydarzenia w 1956 r. doprowadziły do urzeczywistnienia odpowiedzialności
państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy. Prawną podstawę stanowiły
przepisy ustawy z dnia 15 listopada 1956 r. o odpowiedzialności Państwa za szkody
wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych (Dz.U. Nr 54, poz. 243 ze zm.),
której art. 1 stanowił, że Państwo odpowiada za szkodę wyrządzoną przez
funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności.
Okoliczności uchwalenia ustawy oraz jednolita praktyka organów wymiaru
sprawiedliwości nie pozostawiały wątpliwości, że przepis ten nie dawał podstaw do
żądania od Państwa odszkodowania za działalność prawotwórczą, a tym bardziej
za bezczynność w tej dziedzinie.
Stanu tego nie zmieniło wejście w życie kodeksu cywilnego, normującego
omawiane kwestie w art. art. 417 i 418. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu
sędziów z dnia 20 kwietnia 1970 r., stanowiącej zasadę prawną, III CZP 4/70
(OSNC 1970, nr 9, poz. 146), jako przykład braku cech sprawy cywilnej wskazywał
pozew skierowany przeciwko organowi państwa w związku z prawotwórczą
działalnością tego organu. Praktykę orzeczniczą na tle art. 417 i 418 k.c.
ukształtowała na wiele lat uchwała Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu
Najwyższego z dnia 15 lutego 1971 r., III CZP 33/70 (OSNCP 1971, nr 4, poz. 59),
w której znalazło się stwierdzenie, że art. 418 k.c. nie rozciąga się na zarządzenia o
charakterze aktów normatywnych.
Konkludując należy uznać, że przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r.
państwo nie odpowiadało na zasadach prawa cywilnego za następstwa
bezczynności prawotwórczej. Brało się to z ugruntowanego przekonania o
suwerenności władzy, emanującej stanowieniem prawa i naturze jej sprawowania
wymagającej panowania. Konstytucja z 1952 r. w art. 15 ust. 1 wyróżniała Sejm
jako najwyższy organ władzy państwowej, potwierdzając w ten sposób wyłączenie
tzw. legislatywy spod działania innych władz.
Dzień 17 października 1997 r. oznaczający wejście w życie Konstytucji jest
istotny, stanowi bowiem początek obowiązywania w porządku prawnym m.in. art. 77
ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji, proklamujących, prawo każdego do wynagrodzenia
szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu
władzy publicznej oraz bezpośrednie stosowanie Konstytucji. Niewątpliwie w art. 77
ust. 1 chodzi o odpowiedzialność cywilnoprawną. W piśmiennictwie, a następnie w
orzecznictwie zgodnie twierdzono, że działanie sprawcze według tego przepisu
obejmuje czynienie i zaniechanie, a pojęcie władzy publicznej rozciąga się również
na organy posiadające kompetencje prawodawcze. Takie odczytanie normy
zawartej w art. 77 ust. 1 Konstytucji, nawet bez głębszej analizy przesłanek,
oznaczało radykalną zmianę stanu prawnego, dopuszczającego już możność
obciążenia struktur państwa szerokim obowiązkiem naprawienia szkody za
zdarzenia (stany), z których dotychczas taka odpowiedzialność nie wynikała. Skutki
unormowania muszą być rozpatrywane pod kątem zdatności przepisu Konstytucji
do bezpośredniego stosowania oraz na płaszczyźnie prawa intertemporalnego.
Odnośnie do pierwszego zakresu, mimo wahań utrwala się zapatrywanie,
które podziela skład orzekający, że problematyka dochodzenia roszczeń cywilnych
w ogóle jest objęta unormowaniem kodeksu cywilnego i ustaw szczególnych,
dlatego art. 77 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji nie stanowi wystarczającej
podstawy uwzględnienia roszczenia odszkodowawczego. Przykładem tego
stanowiska jest wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 listopada 2002, V CKN 1493/00
(nie publ.), postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 2003 r., III CZP 34/03,
"Prokuratura i Prawo" 2004/2/30 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20
stycznia 2004 r., SK 26/03 (OTK-A Zb.Urz. 2004, nr 1, poz. 3).
Jeżeli chodzi o skutki czasowe wejścia w życie Konstytucji, skład orzekający
podziela również kierunek wykładni wyłączający retroakcję art. 77 ust. 1 w
odniesieniu do szkód wyrządzonych zaniechaniem legislacyjnym. Zakaz
retroaktywności nie ma charakteru absolutnego, lecz odstępstwo od niego jest
dopuszczalne wyjątkowo, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości
konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem
retroakcji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 r., P 4/99,
OTK Zb.Urz. 2001, nr 1, poz. 5). Ze względu na ogromną wartość ekonomiczną
upaństwowionego majątku (niezdolność państwa do wypłacenia odszkodowań była
zasadniczą przyczyną bezczynności prawodawczej) i liczbę właścicieli lub ich
następców, kompensacja strat poniesionych przez właścicieli przedsiębiorstw
znacjonalizowanych na drodze sądowej, przy nieostrych kryteriach ustawowych
kompensaty, pogłębiałaby jeszcze bardziej nierówność obywateli wobec prawa, a
ponadto obciążałaby zainteresowanych obowiązkiem ponoszenia poważnych
kosztów postępowania. Należy też pamiętać, że koszty zmian ustrojowych ponosiły
również inne grupy, zwłaszcza prywatni właściciele nieruchomości ziemskich i
lasów. Dlatego wykonanie zobowiązania wyrażonego w art. 7 ustawy z dnia 3
stycznia 1946 r. wymagało i nadal wymaga uregulowania ustawowego.
Należy natomiast wykluczyć interpretację art. 77 ust. 1 Konstytucji, w myśl
której objęcie odpowiedzialnością państwa zaniechania prawodawczego
otwierałoby możliwość dochodzenia roszczeń wynikających ze stanów sprzed jej
wprowadzenia w życie. Wykładnia językowa nie daje podstaw do takiego
zapatrywania, a wniosek odmienny sprzeciwiałby się charakterowi przepisów
konstytucyjnych, które wprowadzając zmiany ustrojowe są ukierunkowane ku
przyszłości. Można dodać, że bezprawność zaniechania Rady Ministrów pod
rządem nowej Konstytucji jest wątpliwa. Wyłączenie drogi sądowej w ustalaniu
wysokości odszkodowania i określanie odrębnego trybu postępowania należy do
materii ustawowej, dlatego wykonanie upoważnienia przewidzianego w art. 7
ustawy wymagałoby wpierw dostosowania go do wymagań legislacji określonych
już w Konstytucji.
Przyjmując, że art. 77 ust. 1 nie zawiera normy pozwalającej wyprowadzić z
niej bezpośrednio roszczenie o wynagrodzenie szkody wynikającej z bezczynności
prawodawcy, należy zatem stwierdzić, że ukształtowanie reguł odpowiedzialności
państwa za działania w sferze prawodawczej wymagało uchwalenia ustawy zwykłej,
określającej dalsze niż czyni to art. 77 ust. 1 przesłanki skutecznego roszczenia.
Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4
grudnia 2001 r., SK 18/00 (OTK Zb.Urz. 2001, nr 8, poz. 256) i z dnia 23 września
2003 r., K 20/02 (OTK-A Zb.Urz. 2003, nr 7, poz. 76). Pogląd o niedopuszczalności
stosowania nowego stanu prawnego do zdarzeń sprzed wejścia w życie Konstytucji
był wyrażany również w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2003 r.,
I CK 150/02 (OSNC 2004, nr 7-8, poz. 132, ze sprost. OSNC 2004, nr 10, s.131) i z
dnia 15 maja 2000 r., II CKN 293/00 (OSNC 2000, nr 11, poz. 209).
Wymaganiom szczegółowości niezbędnej do stosowania w zgodzie z art. 77
ust. 1 Konstytucji czyni natomiast zadość art. 4171
§ 4 k.c. wprowadzony w życie na
podstawie wymienionej na wstępie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Istotne dla
rozstrzyganego zagadnienia skutki czasowe tego aktu zostały wyraźnie określone w
art. 5, wskazującym na prospektywne działanie m.in. art. 4171
§ 4 k.c. Znamienne
przy tym jest sformułowanie wyrażające nieretroaktywny charakter przepisów,
odwołujące się do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w
życie. Ponieważ stan prawny tworzy prawodawca, to ocena skutków zaniechania
prawodawczego trwającego przed dniem 1 września 2004 r. regulowały przepisy
wymienione w art. 5. Wchodzący w rachubę art. 417 k.c. w pierwotnym brzmieniu
nie obejmował zaniechania prawodawczego, ponieważ oparty był na odmiennej
podstawie aksjologicznej, tj. braku odpowiedzialności cywilnoprawnej państwa za
działalność prawodawcy. Wyłączenie w art. 5 wstecznego działania art. 4171
§ 4
k.c. nakazuje zrewidować poglądy wyrażane wcześniej w orzecznictwie, które stały
się zasadniczą przyczyną wątpliwości Sadu Apelacyjnego, że w okresie między
wejściem w życie Konstytucji a dniem 1 września 2004 r. możliwe było wywiedzenie
z treści art. 77 ust. 1 konstrukcji deliktu prawodawczego w celu bezpośredniego
stosowania, tj. dochodzenia roszczenia o wynagrodzenie szkody.
Spośród orzeczeń przytoczonych przez Sąd Apelacyjny pogląd taki został
wyrażony tylko w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada
2003 r., I CK 323/02 (OSNC 2004, nr 6, poz. 103). W tej sprawie, dotyczącej
rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Polski w wyniku
przesiedlenia na podstawie tzw. umów republikańskich, Sąd Najwyższy stwierdził,
że osoby, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły nieruchomości
na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego, a
które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez to Państwo mają
otrzymać ekwiwalent za to mienie, mogą na podstawie art. 77 ust. 1 Konstytucji
dochodzić od Skarbu Państwa odszkodowania z tytułu uszczerbku majątkowego w
postaci obniżenia wartości prawa do ekwiwalentu jako następstwa wydania aktów
normatywnych ograniczających dostęp tych osób do przetargów na zbycie
określonych kategorii nieruchomości Skarbu Państwa, uniemożliwiających lub
ograniczających w ten sposób możliwość realizacji prawa zaliczania wartości tego
mienia na poczet ceny sprzedaży i opłat za użytkowanie wieczyste zgodnie z art.
212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst:
Dz.U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wzmianka aprobująca wyrażane już
wcześniej zapatrywania, że niewykonanie przez określony w ustawie organ
administracji rządowej obowiązku wydania, a także opublikowania aktu
normatywnego w ramach swoich kompetencji, może stanowić delikt konstytucyjny,
wskazywała znaczenie pozostałych przesłanek roszczenia, tj. bezprawności,
związku przyczynowego i szkody oraz wyjaśniała konstrukcję odpowiedzialności
odszkodowawczej za działalność prawodawczą państwa. Po dokonaniu nowelizacji
art. 417 i nast. k.c. ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. uwagi poczynione w
uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02,
utraciły aktualność odnośnie do następstw zaniechania prawodawczego jako
nieobjętego art. 417 k.c. w brzmieniu pierwotnym.
Pozostałe wyroki Sądu Najwyższego powołane przez Sąd Apelacyjny
poprzestawały na wskazaniu postaci deliktu konstytucyjnego rodzącego
odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu na podstawie art. 198 ust. 1 Konstytucji
(wyroki z dnia 6 stycznia 1999 r., III RN 108/98 (OSNAPUS 1999, nr 20, poz. 639, z
dnia 14 stycznia 1999 r., III RN 155/98 i III RN 130/98 (OSNAPUS 1999, nr 21, poz.
671) bez rozważania jego cywilnoprawnych skutków, natomiast w wyroku z dnia 24
września 2003 r., I CK 143/03 (OSNC 2004, nr 11, poz. 179) Sąd Najwyższy
rozstrzygał o skutkach legislacji pozytywnej, tj. tworzenia norm nakazujących
współdziałającym podmiotom sprzeczne zachowania się, prowadzące do powstania
straty. W sprawie tej mimo sformułowań o zaniechaniu stworzenia „instrumentarium
prawnego” umożliwiającego zasilenie finansowe świadczeniodawców jako
przyczynę straty uznano nałożenie obowiązków wydatkowania środków. Wyrok ten
nie jest więc przykładem odpowiedzialności z tytułu zaniechania prawodawczego w
ścisłym znaczeniu tego pojęcia.
Przytoczone rozważania prowadzą do podjęcia na podstawie art. 390 § 1 i 2
k.p.c. uchwały, jak na wstępie.