Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 4 czerwca 2008 r.
II UK 12/08
Wynikający z art. 22 ust. 3 w związku z art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 13
października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U.
z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) obowiązek odprowadzania części składki na
ubezpieczenie emerytalne pochodzącej ze składki ubezpieczonego do wybra-
nego otwartego funduszu emerytalnego nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Kon-
stytucji RP.
Przewodniczący SSN Herbert Szurgacz, Sędziowie SN: Zbigniew Myszka,
Małgorzata Wrębiakowska-Marzec (sprawozdawca).
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008 r. w
sprawie z wniosku Adama M. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych-Od-
działowi w W. o podleganie obowiązkowi zawarcia umowy z Otwartym Funduszem
Emerytalnym, skargi kasacyjnej wnioskodawcy od wyroku Sądu Apelacyjnego w
Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r. [...]
o d d a l i ł skargę kasacyjną.
U z a s a d n i e n i e
Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007 r. Sąd Okręgowy-Sąd Ubezpieczeń Spo-
łecznych w Warszawie oddalił odwołanie Adama M. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych-Oddział w W. z dnia 10 maja 2005 r., stwierdzającej zobowiązanie
wnioskodawcy do zawarcia umowy z otwartym funduszem emerytalnym.
W apelacji od powyższego wyroku wnioskodawca zarzucił: 1) naruszenie
przepisów postępowania, to jest: „art. 233 § 1 k.p.c., przez dowolną i pobieżną ocenę
materiału dowodowego, art. 328 § 2 k.p.c., poprzez pominięcie w uzasadnieniu
szczegółowej faktycznej podstawy prawnej wyroku, art. 3 ustawy o Trybunale Kon-
stytucyjnym oraz art. 193 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie wystąpienia do Try-
bunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność ustawy z Konstytucją po-
2
mimo istnienia przesłanek ku temu, co mogło mieć wpływ na treść wyroku” oraz 2)
naruszenie prawa materialnego, a to „preambuły oraz art. 2, art. 20, art. 21, art. 22,
art. 31, art. 64 i art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 8
ust. 2 Konstytucji RP, przez niezastosowanie, a także ustawy o finansach publicz-
nych przez nieuwzględnienie zawartych tam definicji środków publicznych, jak rów-
nież art. 286 k.k. przez pominiecie definicji „oszustw”.
Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2007 r. Sąd Apelacyjny-Sąd Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w Warszawie oddalił apelację. W ocenie Sądu drugiej instancji, zarów-
no art. 193 Konstytucji RP jak i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie nakła-
dają na sąd powszechny obowiązku zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybu-
nału Konstytucyjnego w zakresie dotyczącym zgodności z ustawą zasadniczą dane-
go przepisu ustawy w każdym przypadku, gdy strona zgłosi takie żądanie. Sąd ma
obowiązek zwrócenia się z takim pytaniem w sytuacji niedających się usunąć wątpli-
wości co do konstytucyjności przepisu, nie zaś wtedy, gdy wątpliwości takich nie ma,
zwłaszcza gdy w tych samych lub zbieżnych kwestiach Trybunał Konstytucyjny wy-
powiadał się już wcześniej. Sąd Apelacyjny, dokonując analizy dotychczasowego
orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, stwierdził, że celem ustawodawcy było
stworzenie stabilnego systemu w warunkach niekorzystnych trendów demograficz-
nych, prowadzących do wzrostu liczby świadczeniobiorców przy jednoczesnym
spadku liczby osób płacących składki na ubezpieczenie społeczne. Kierując się tymi
przesłankami, ustawodawca dążył do stworzenia jednolitego systemu emerytalno-
rentowego, obejmującego możliwie najszerszy zakres osób podlegających ubezpie-
czeniu. Przeprowadzona reforma systemu ubezpieczeń społecznych znajduje opar-
cie w wartościach i normach konstytucyjnych, ma na celu urzeczywistnienie prawa
do zabezpieczenia społecznego w aktualnych warunkach demograficznych i gospo-
darczych (tak w wyroku z dnia 4 stycznia 2000 r., K 18/99, OTK ZU 2000 nr 1). Sta-
nowisko Trybunału Konstytucyjnego w kwestii roli ustawodawcy w zapewnieniu
prawa do ubezpieczenia społecznego jest jednolite i wynika z niego, że ocena celo-
wości i trafności rozstrzygnięć parlamentu wykracza poza zakres kompetencji są-
downictwa konstytucyjnego. Obowiązek wyboru najbardziej trafnych rozstrzygnięć
spoczywa na parlamencie, który ponosi odpowiedzialność za sposób wykorzystania
uprawnień prawotwórczych. Skoro zatem do uprawnień ustawodawcy należy stano-
wienie prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym oraz
przyjmowanie takich rozwiązań prawnych, które jego zdaniem będą najlepiej służyły
3
realizacji tych celów, to zadaniem Trybunału Konstytucyjnego nie jest orzekanie o
merytorycznej trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę (tak w orze-
czeniu z dnia 24 lutego 1997 r., K 19/96, OTK ZU 1997 nr 1). Sąd drugiej instancji
wskazał, że państwo ma obowiązek podejmowania działań mających na celu zapew-
nienie środków finansowych niezbędnych do realizacji konstytucyjnych praw socjal-
nych. Do takich działań należy zmiana systemu zabezpieczenia społecznego pole-
gająca na gromadzeniu części środków pieniężnych w ramach różnych funduszy i ich
lokowaniu z przeznaczeniem na wypłatę członkom po osiągnięciu wieku emerytalne-
go. Środki te, na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji
i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, znajdują się w ograniczonej dyspozycji ich
członków, co może świadczyć o ich częściowo prywatnym charakterze. Jednakże z
uwagi na to, że powstają one z podziału funduszy o charakterze publicznoprawnym,
to jest z podziału składki na ubezpieczenie społeczne (art. 22 ust. 3 ustawy o syste-
mie ubezpieczeń społecznych), stanowią formę realizacji zadań w zakresie zabez-
pieczenia społecznego wynikających z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP. Przymus pole-
gający na objęciu osób urodzonych po dniu 31 grudnia 1968 r. ubezpieczeniem o
charakterze mieszanym i pobraniu składek ubezpieczeniowych z tego tytułu na od-
rębne fundusze jest wyrazem zmian systemowych ustawodawcy, dopuszczonych
konstytucyjnie w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.
Nie narusza to zasady wolności działalności gospodarczej w ramach gospodarki ryn-
kowej ani też prawa własności. Środki przeznaczone na cele ubezpieczenia społecz-
nego nie byłyby w ramach dotychczasowego systemu przeznaczone na inne cele,
nie stanowią również dodatkowego obciążenia ubezpieczonych, gdyż pochodzą z
podziału składek ubezpieczeniowych pobranych według tych samych zasad od
wszystkich ubezpieczonych. Natomiast odnośnie do sposobu gospodarowania fun-
duszami emerytalnymi Sąd Apelacyjny stanął na stanowisku, że ubezpieczeni mają
dostęp do wielu takich funduszy i do nich należy wybór (zarówno przed przystąpie-
niem jak i w trakcie podlegania ubezpieczeniom) funduszu najlepiej - w ich ocenie -
funkcjonującego. W ustawie o organizacji i finansowaniu funduszy przewidziana zo-
stała również możliwość działań nadzorczych nad ich funkcjonowaniem.
W konkluzji Sąd drugiej instancji stanął na stanowisku, że ustawodawca dys-
ponuje szerokim zakresem swobody w regulowaniu życia społeczno-gospodarczego.
W odniesieniu do zasady równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 i 3 Konstytucji
RP) oznacza to, że wybór kryteriów różnicowania w poszczególnych dziedzinach
4
tego życia należy do ustawodawcy. Prawodawca, nakładając obowiązki lub określa-
jąc uprawnienia, winien obejmować nimi podmioty charakteryzujące się cechą
wspólną, istotną z punktu widzenia danej regulacji prawnej. W przypadku kwestiono-
wanego przepisu taką cechą jest urodzenie się po określonej dacie osób objętych
obowiązkiem podlegania ubezpieczeniu w otwartym funduszu emerytalnym, co z ko-
lei ma uzasadnienie w konieczności realizowania przez państwo obowiązku wynika-
jącego z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP. Co się zaś tyczy uregulowanego w art. 21
Konstytucji RP prawa własności prywatnej, to należy wskazać, że także ono doznaje
ograniczeń w zakresie określonym ustawą (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia
te nie mogą wprawdzie przekroczyć granic „istoty” prawa własności, lecz w przypad-
ku kwestionowanego przepisu granica ta nie została przekroczona. Treścią prawa
własności jest możliwość korzystania i pobierania pożytków lub pośredniego eksplo-
atowania przedmiotu własności (tak Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu SK 9/98).
Skoro więc składki przekazywane do otwartego funduszu emerytalnego są groma-
dzone na indywidualnym koncie ubezpieczonego, który będzie korzystał z pożytków
wynikających z własności składek i działalności wybranego przez siebie funduszu, to
nie można mówić o naruszeniu istoty ograniczonego ustawowego prawa własności
składek. W rezultacie nie można przyjąć, że art. 111 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3
ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych są niezgodne z przytoczonymi przez
wnioskodawcę w apelacji przepisami Konstytucji RP, a zatem zarówno decyzja Za-
kładu Ubezpieczeń Społecznych jak i wyrok Sądu pierwszej instancji nie naruszyły
obowiązującego prawa.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnioskodawca zarzucił naru-
szenie prawa materialnego, to jest art. 20, art. 21, art. 22, art. 31, art. 64 i art. 67 ust.
1 Konstytucji RP, przez ich błędną wykładnię oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, po-
przez jego niezastosowanie, a także art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych,
przez ich niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu zawartej tam definicji
środków publicznych.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego
wyroku i poprzedzającego go wyroku Sądu pierwszej instancji „oraz ich zmianę,
przez orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy i uwzględnienie odwołania”,
ewentualnie o uchylenie wskazanych wyżej wyroków i przekazanie sprawy Sądowi
pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
5
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 111 ust. 1 w związku z
art. 22 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nakładający na każdego
obywatela Rzeczypospolitej Polskiej urodzonego po 31 grudnia 1968 r. obowiązek
zawarcia umowy z otwartym funduszem emerytalnym z chwilą nawiązania stosunku
prawnego, z którego powstaniem ustawa wiąże ten obowiązek, narusza określoną w
art. 20, art. 21, art. 22 i art. 64 Konstytucji RP zasadę poszanowania prawa własno-
ści prywatnej. Z przytoczonych przepisów ustawy zasadniczej jasno wynika, że wła-
sność oraz swoboda dysponowania nią jest szczególnie chroniona. Pozbawienie
własności jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy dokonywane jest to na cele publicz-
ne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2), natomiast jej ograniczenie może
nastąpić w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa
własności (art. 64 ust. 3). Tymczasem kwestionowany przepis ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych wymienione powyżej ograniczenia narusza, mimo, że w
art. 67 ust. 1 Konstytucji RP odnoszącym się ściśle do tego wycinka życia społeczno-
gospodarczego, mowa jest jedynie o „prawie” do zabezpieczenia społecznego, co
oznacza wyłącznie uprawnienie, a nie obowiązek do skorzystania z tej formy prze-
zorności. Żaden z przypadków wymienionych w art. 31 pkt 3 (prawidłowo: ust. 3)
Konstytucji RP (bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i
moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób) nie zezwala na ogranicze-
nie prawa wynikającego z art. 67 ust. 1 ustawy zasadniczej. Wybór do skorzystania z
tego prawa należy do swobody obywatela nim obdarowanego i nie może być inter-
pretowany jako obowiązek oznaczający formę realizacji zadań w zakresie zabezpie-
czenia społecznego. Skarżący wskazał, że z art. 4 ustawy o finansach publicznych
jednoznacznie wynika, że środki gromadzone w otwartych funduszach emerytalnych
nie są zaliczane do funduszy publicznych, w odróżnieniu od środków gromadzonych
w pierwszym filarze zarządzanym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Brak jest
więc podstaw dla przymusu powierzania części tzw. składki emerytalnej otwartym
funduszom emerytalnym, które źle zgromadzonymi środkami gospodarują. Dyspo-
nowanie pożytkami wynikającymi z własności zgromadzonych na indywidualnym
koncie składek jest iluzoryczne, gdyż po pierwsze - momentu tego można nie dożyć,
a po drugie - nie są znane zasady systemu wypłaty zgromadzonych tam środków.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
6
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów. Skarżący wska-
zuje w niej na niezgodność art. 111 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 13
października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z
2007 Nr 11, poz. 74 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa systemowa) z art. 20, art.
21, art. 31, art. 64 i art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, formułując
dwa założenia, po pierwsze - że z art. 67 ust. 1 Konstytucji wynika wyłącznie prawo
ubezpieczonego do zabezpieczenia społecznego, a nie jego obowiązek skorzystania
z tego prawa i gromadzenia środków w II filarze systemu emerytalnego i po drugie -
że składkę na ubezpieczenie społeczne w części przekazywanej przez Zakład Ubez-
pieczeń Społecznych (zwany dalej Zakładem) do otwartego funduszu emerytalnego
należy ujmować w kategoriach własności podlegającej ochronie konstytucyjnej, a
obowiązek jej odprowadzania we własność tę ingeruje. Oba założenia są błędne i
wydają się w głównej mierze wynikać z niezrozumienia przez skarżącego istoty
prawa do zabezpieczenia społecznego.
Niezasadne są zarzuty niekonstytucyjności art. 111 ust. 1 w związku z art. 22
ust. 3 ustawy systemowej, podnoszone przez skarżącego - prezentującego własno-
ściową koncepcję ujmowania składki emerytalnej w II filarze systemu emerytalnego -
w kontekście prawa ochrony własności wywodzonego z art. 20, art. 21, art. 31 ust. 3 i
art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Charakter prawny składki na ubezpieczenie społeczne
jest zagadnieniem kontrowersyjnym. W literaturze z jednej strony przyjmuje się, że
przez płacenie składek członek funduszu emerytalnego wyzbywa się aktywów z wła-
snego majątku w postaci prawa własności środków pieniężnych i zamienia je na ak-
tywa osobiste stanowiące wierzytelności względem funduszy emerytalnych oraz ak-
tywa osobiste stanowiące zaczątek przyszłej emerytury. W konsekwencji wprowa-
dzenie do systemu emerytalnego zasady zdefiniowanej składki umożliwia zidentyfi-
kowanie przysługujących ubezpieczonym praw własności do części „funduszu eme-
rytalnego” zarówno w pierwszym jak i drugim filarze. Pozwala to korzystać z ochrony
ekspektatyw jako prawa własnościowego (tak między innymi R. Pacud: Oczekiwanie
prawne na emeryturę dożywotnią, Bydgoszcz-Katowice 2006, s. 107-108, 276). Z
drugiej strony prezentowany jest pogląd, że otwarte fundusze emerytalne należą do
podmiotów wykonujących, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy systemowej, ubezpie-
czenie emerytalne, a składka nie powinna być utożsamiana z własnościową (cywil-
noprawną) konstrukcją wkładu na bankowym rachunku oszczędnościowym, którego
posiadacz jest właścicielem zgromadzonych na nim środków. Składka w ubezpie-
7
czeniach społecznych jest wprawdzie osobistym wkładem ubezpieczonego, ale z
przeznaczeniem na tworzenie ogólnego funduszu ubezpieczeniowego, z którego
prawo do świadczeń czerpią ci ubezpieczeni, którym ziści się określone ryzyko so-
cjalne, w pewnej proporcji do wcześniej opłacanych składek. W konsekwencji odpro-
wadzana do otwartego funduszu emerytalnego część składki na ubezpieczenie eme-
rytalne nie stanowi własności ubezpieczonego, co wynika zarówno z ubezpieczenio-
wej konstrukcji prawa do emerytury jak i z przyjęcia założenia, że pomimo ustawo-
wego podziału składki na część finansowaną przez ubezpieczonego i płatnika,
składki na ubezpieczenia społeczne są nadal finansowane przez płatnika (K. Anto-
nów: Prawo do emerytury, Kraków 2007, s. 83-84).
Należy zwrócić uwagę, że w związku z nałożeniem na pracodawców obowiąz-
ku ubruttowienia wynagrodzenia (przychodu) pracowników od 1 stycznia 1999 r. o
wartość obciążających ich składek, w tym na ubezpieczenie emerytalne (art. 110
ustawy systemowej), składka ta stanowi w części finansowanej w istocie w dalszym
ciągu przez pracodawcę część prawa majątkowego pracownika do wynagrodzenia
określonego brutto, a z punktu widzenia szerokiego zakresu podmiotowego obowiąz-
ku składkowego - prawa majątkowego ubezpieczonego do przychodu stanowiącego
podstawę wymiaru składki (por. w tym zakresie także wyrok Trybunału Konstytucyj-
nego z dnia 30 stycznia 2001 r., K 17/00, OTK 2001 nr 1, poz. 4). Składka odprowa-
dzana do otwartego funduszu emerytalnego jest częścią tej właśnie składki, a zatem
wprowadzenie obowiązku jej odprowadzania należałoby postrzegać nie przez pry-
zmat prawa własności, ale nakazu ochrony innych niż własność praw majątkowych,
podobnie jak w przypadku prawa do emerytury, której prawo własności nie obejmuje
(art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Wyraźne oddzielenie w art. 64 Konstytucji RP
prawa do własności od innych niż własność praw majątkowych nakazuje odrębne
rozpatrywanie problematyki ochrony tych praw, jednakże takiej konstrukcji zarzutów
skarga kasacyjna nie formułuje. Nadto prawo do innych niż własność praw majątko-
wych oraz prawo do zabezpieczenia społecznego zamieszczone zostały w jednym
rozdziale Konstytucji RP zatytułowanym „Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i
kulturalne”, co wskazuje, że zostały one wyodrębnione przez ustrojodawcę jako ka-
tegorie praw podstawowych. Ustanowienie wobec praw socjalnych szczególnego
reżimu ochrony nakazuje rozważanie tej ochrony w aspekcie regulacji konstytucyj-
nych, które się do praw socjalnych bezpośrednio odnoszą. A zatem kwestia konsty-
8
tucyjności obowiązku składkowego powinna być rozważana przez pryzmat art. 67
ust. 1 Konstytucji RP, a nie przez zarzut naruszenia prawa własności.
Przepis art. 67 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że „obywatel ma prawo do za-
bezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub
inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia
społecznego określa ustawa”. Skarżący interpretuje wskazany przepis w taki sposób,
jakby składał się on wyłącznie ze zdania pierwszego. Tymczasem niezasadne jest
oddzielanie - we wskazanej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego - zdania pierw-
szego od drugiego, gdyż pozostają one względem siebie w funkcjonalnym związku.
Oznacza to, że określoną w art. 67 ust. 1 normę prawną należy odtwarzać w oparciu
o oba zdania. Tak odczytywany przepis prowadzi do wniosku, że jest on skierowaną
do państwa normą, która z jednej strony nakłada na nie obowiązek stworzenia regu-
lacji prawnych zapewniających realizację prawa każdego obywatela do zabezpiecze-
nia społecznego, a z drugiej - udziela ustawodawcy kompetencji do uregulowania
kwestii związanych z przedmiotowym prawem. W konsekwencji, zgodnie z art. 67
ust. 1 Konstytucji RP każdemu przysługuje prawo do zabezpieczenia społecznego w
ramach określonych w ustawie, która ustanawia warunki nabycia, trwania i utraty
tego prawa, w tym formy i zakres świadczeń. Oznacza to dość duży zakres swobody
ustawodawcy w kształtowaniu prawa obywateli do zabezpieczenia społecznego jeśli
się również uwzględni, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwaliły się
poglądy, że: 1) poza jego kompetencją jest sfera objęta swobodą przysługującą or-
ganom władzy ustawodawczej, której członkowie ponoszą odpowiedzialność poli-
tyczną przed wyborcami oraz ocena, czy ustawodawca znalazł najbardziej słuszne i
celowe rozstrzygnięcie normowanej kwestii, gdyż to do ustawodawcy należy wybór
rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli i wymo-
gów rozwoju gospodarczego kraju (por. wyroki z dnia 22 czerwca 1999 r., K 5/99,
OTK ZU 1999 nr 5, poz. 100 i z dnia 20 grudnia 1999 r., K 4/99, OTK ZU 1999 nr 7,
poz. 165); 2) w obecnym stanie konstytucyjnym zwerbalizowaną wartością konstytu-
cyjną stała się również konieczność zachowania równowagi finansów publicznych
(art. 216 i art. 220 ust. 1 Konstytucji), przy zastrzeżeniu, że ustawowa realizacja kon-
stytucyjnego prawa socjalnego nie może jednak nigdy uplasować się poniżej mini-
mum wyznaczonego przez istotę danego prawa (por. wyrok z dnia 8 maja 2000 r.,
SK 22/99, OTK ZU 2000 nr 4, poz. 107); 3) zwiększenie lub ograniczenie wydatków
na realizację praw socjalnych musi odbywać się w zgodzie z regułami określonymi
9
przez Konstytucję, z zastrzeżeniem, że ustawa musi gwarantować świadczenia od-
powiadające co najmniej minimum, określonemu jako zabezpieczenie podstawowych
potrzeb (por. wyroki z dnia 4 grudnia 2000 r., K 9/00, OTK ZU 2000 nr 8, poz. 294 i z
dnia 24 października 2005 r., P 13/04, OTK-A 2005 nr 9, poz. 102); 4) ustawodawca,
stojąc przed wyborem różnych wartości może wypowiedzieć się na rzecz tej, którą
uzna za cenniejszą, a zakres ochrony konstytucyjnej dotyczy „minimalnego standar-
du wymagań”, które ustawodawca musi uwzględnić, aby norma konstytucyjna wyra-
żona w art. 67 nie została pozbawiona „materialnej” treści; w tym zakresie ma on
swobodę w wyborze metod i rozwiązań, które służyć mają celowi określonemu w art.
67 Konstytucji (tak w powołanych wyżej wyrokach z dnia 8 maja 1999 r., SK 22/99
oraz z dnia 24 października 2005 r., P 13/04); 5) celem ustawodawcy było stworzenie
stabilnego i efektywnego systemu emerytalno-rentowego w warunkach niekorzyst-
nych trendów demograficznych, prowadzących do wzrostu liczby świadczeniobior-
ców przy jednoczesnym spadku liczby osób płacących składki na ubezpieczenia
społeczne, a przeprowadzona reforma znajduje oparcie w wartościach i normach
konstytucyjnych, mając na celu urzeczywistnienie prawa do zabezpieczenia społecz-
nego w aktualnych warunkach demograficznych i gospodarczych (por. powołany wy-
żej wyrok z dnia 22 czerwca 1999 r., K 5/99 oraz wyrok z dnia 4 stycznia 2000 r., K
18/99, OTK 2000 nr 1, poz. 1).
Jeśli się uwzględni, że podstawowym celem konstytucyjnym prawa do zabez-
pieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego jest zagwarantowanie
godnego poziomu życia w warunkach obniżonej zdolności do zarobkowania wynika-
jącej z podeszłego wieku, do istoty prawa do emerytury należy zapewnienie środków
utrzymania w razie zaprzestania pracy w związku z osiągnięciem określonego wieku,
emerytura jest w założeniu świadczeniem, które zastępuje, a nie uzupełnia zarobki,
to oczywiste się staje, że istota konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecz-
nego po osiągnięciu wieku emerytalnego polega na zagwarantowaniu przez państwo
minimalnego poziomu świadczeń dla osób, które osiągnęły wiek emerytalny i zaprze-
stały - w związku z osiągnięciem tego wieku - aktywności zawodowej. Inaczej mó-
wiąc, ustawodawca ma obowiązek zagwarantowania minimalnego zakresu prawa do
zabezpieczenia społecznego, odpowiadającego wskazanej wyżej konstytucyjnej isto-
cie tego prawa, przy poszanowaniu pozostałych zasad i norm konstytucyjnych wy-
znaczających granice jego swobody we wprowadzaniu zmian do systemu prawnego,
10
a w szczególności zasady ochrony zaufania jednostki do państwa, zasady ochrony
praw nabytych oraz wymogu zachowania odpowiedniej vacatio legis.
W tym miejscu należy przypomnieć, że przed dniem 1 stycznia 1999 r., pod
rządami systemu repartycyjnego, środki ze składek na ubezpieczenia społeczne były
wykorzystywane przez budżet państwa na bieżące sfinansowanie emerytur i rent
osób, które wcześniej nabyły prawo do tych świadczeń. Ubezpieczeni aktywni zawo-
dowo objęci ubezpieczeniem mogli liczyć na sfinansowanie ich przyszłych świadczeń
ze składek pobieranych w przyszłości z tytułu zatrudnienia kolejnych pokoleń ich na-
stępców. Cechą obowiązkowych ubezpieczeń społecznych była wówczas ich redy-
strybucyjność, zgodna z zasadą solidarności ubezpieczonych. Silna ochrona prawna
świadczeń emerytalno-rentowych i gwarancje budżetu państwa miały zapewniać mi-
nimum bezpieczeństwa socjalnego świadczeniobiorców, przy generalnie niskim po-
ziomie tych świadczeń oraz wzrastających kosztach utrzymania takiego systemu.
Stopniowe pogłębianie się dysproporcji pomiędzy świadczeniami „starego portfela” a
świadczeniami obliczanymi na bieżąco, w oderwaniu od okresu łożenia na ubezpie-
czenie społeczne (okresów składkowych) i wysokości uzyskiwanych w tym okresie
zarobków, spowodowało konieczność przeprowadzenia ustawą z dnia 17 październi-
ka 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz
o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450 ze zm.) rewaloryzacji wszystkich
świadczeń, poprzez wprowadzenie jednolitych zasad ich ustalania i waloryzacji, przy
równoczesnym ograniczeniu wskaźnika wysokości podstawy wymiaru świadczenia
do 250 % w celu zminimalizowania zagrożenia funkcjonowania sektora publicznego i
uniknięcia katastrofy finansów publicznych. Dalsze zwiększanie wydatków związa-
nych z postępującym procesem starzenia się ludności spowodowało konieczność
zapobieżenia zapaści finansów publicznych w drodze wprowadzenia zasadniczej
reformy emerytalnej, która dokonana została ustawą systemową oraz ustawą z dnia
17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
(jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm., powoływana dalej jako
ustawa emerytalna). Celem tej reformy miało być - zgodnie z zasadą solidarności
zbiorowej - utrzymanie na możliwie wysokim poziomie waloryzowanych świadczeń
socjalnych dla otrzymujących je dotychczas osób z jednoczesnym wprowadzeniem
nowych metod zabezpieczenia socjalnego dla przyszłych emerytów i rencistów, przy
uwzględnieniu założenia, że przyszłe świadczenia nie mogą plasować się poniżej
„minimalnego standardu wymagań” określonego prawem każdego obywatela do za-
11
bezpieczenia społecznego i przy jednoczesnym ograniczeniu roli państwa w gwa-
rantowaniu tego standardu. Zreformowany system emerytalny składa się z trzech
filarów, w tym dwóch obowiązkowych: I - finansowanego składką na ubezpieczenia
emerytalne i rentowe, zapewniającego powszechną emeryturę w wysokości zależnej
od uzyskiwanych indywidualnych składek na ubezpieczenie, przy zachowaniu prawa
do renty rodzinnej i renty z tytułu niezdolności do pracy; II - opartego na przymusie
oszczędzania na starość w prywatnym funduszu emerytalnym, działającego na za-
sadach funduszy inwestycyjnych na rynku kapitałowym, na zasadzie kapitalizacji
wkładu uprawnionych z gwarancją jego wypłacalności przez państwo (art. 2 ust. 3
ustawy systemowej); III - dobrowolnego, obejmującego oszczędzanie części wyna-
grodzenia pracowników przez jego kapitalizację w zakładowych (pracowniczych)
systemach emerytalnych.
Skarżący kwestionuje nałożenie na ubezpieczonych, urodzonych po dniu 31
grudnia 1968 r. obowiązku odprowadzania składki do otwartego funduszu emerytal-
nego w ramach II filaru. Tymczasem konstruowanie systemu przezorności na wypa-
dek nastąpienia określonego zdarzenia losowego może być oparte na technice
ubezpieczeniowej, zaopatrzeniowej lub pomocowej. Obowiązek składkowy w syste-
mach emerytalnych opartych na zasadach ubezpieczeniowych nie jest co do zasady
problematyczny, gdyż nieodłączną cechą takiego systemu jest obowiązek odprowa-
dzania składki. Wybór sposobu realizacji zabezpieczenia społecznego należy do
ustawodawcy, który kieruje się względami politycznymi, uwarunkowaniami społecz-
nymi, gospodarczymi i demograficznymi oraz koniecznością zabezpieczenia równo-
wagi budżetowej (od której zależy przecież zdolność państwa do działania i rozwią-
zywania jego różnorodnych problemów), a także musi uwzględniać określoną w art. 2
Konstytucji RP zasadę sprawiedliwości społecznej, która wymaga trudnego w prak-
tyce wyważenia interesów i oczekiwań potencjalnych adresatów świadczeń z intere-
sami tych osób, które je w ostatecznym rozrachunku finansują. W tym kontekście nie
można również tracić z pola widzenia okoliczności, że przejście z repartycyjnego
systemu finansowania emerytur na system kapitałowy wiąże się z okresem przej-
ściowym, w którym zachodzi konieczność jednoczesnego finansowania dwóch sys-
temów: dotychczasowego - do czasu jego wygaśnięcia wskutek śmierci uprawnio-
nych do świadczeń oraz nowego - opartego na zgromadzonym na nowych zasadach
kapitale. Obecna konstrukcja ubezpieczenia (także związana z zasadą solidarności)
powoduje zatem z jednej strony przekazywanie pobieranych z tytułu ubezpieczenia
12
składek zarówno na rzecz funduszy przyszłych emerytur osób objętych obowiązkiem
ubezpieczenia jak i aktualnych beneficjentów systemu, a z drugiej - przekazanie
przez państwo ubezpieczonemu (w systemie opartym na indywidualizacji ubezpie-
czenia i zorganizowaniu go na podstawie zasady zdefiniowanej składki) odpowie-
dzialności za wysokość przyszłej emerytury, która jest kształtowana przez cały okres
składkowy.
Stosownie do przepisów ustawy systemowej, składki na ubezpieczenia emery-
talne i rentowe finansują z własnych środków, w równych częściach, ubezpieczeni i
płatnicy składek albo sami ubezpieczeni (art. 16), składki obliczają, rozliczają i prze-
kazują co miesiąc do Zakładu płatnicy składek (art. 17), część składki na ubezpie-
czenie emerytalne pochodząca ze składki ubezpieczonego, wynosząca 7,3 % pod-
stawy wymiaru jest odprowadzana przez Zakład do wybranego przez ubezpieczone-
go otwartego funduszu emerytalnego (art. 22 ust. 3), a ten podział składki jest obo-
wiązkowy dla ubezpieczonych urodzonych po dniu 31 grudnia 1968 r. (art. 111 ust.
1). Wprowadzenie przez ustawodawcę dwóch obowiązkowych filarów systemu eme-
rytalnego nie spowodowało zatem wzrostu obciążenia ubezpieczonych urodzonych
po dniu 31 grudnia 1968 r. dodatkową lub zwiększoną składką emerytalną, a jedynie
podział składki przekazywanej do Zakładu w ramach realizacji obowiązku ubezpie-
czenia społecznego i odprowadzanie jej części do otwartego funduszu emerytalnego.
W tym zakresie nastąpiła zarówno zmiana sposobu finansowania świadczenia eme-
rytalnego jak i zmiana istoty emerytury, która przekształciła się ze świadczenia z
ubezpieczenia społecznego, przysługującego na wypadek utraty zdolności do pracy
z powodu wieku, w prawo żądania, z osiągnięciem określonego wieku, wypłaty
zgromadzonych na nowych zasadach oszczędności z tytułu opłacanych składek
ubezpieczeniowych i wpłat na fundusz, w formie emerytury miesięcznej, skalkulowa-
nej na podstawie rachunku ubezpieczeniowego. Celem tak skonstruowanego syste-
mu była - co wyżej podkreślono - jego stabilność i efektywność, poprzez stworzenie
mechanizmu gromadzenia środków finansowych łagodzących w dalszej przyszłości
zwiększenie wydatków związanych z postępującym procesem starzenia się ludności,
przy ograniczeniu roli państwa, na które został nałożony obowiązek dopłaty do gwa-
rantowanej emerytury minimalnej w przypadku, gdy emerytura przysługująca z Fun-
duszu Ubezpieczeń Społecznych łącznie z emeryturą dożywotnią z zakładu emery-
talnego okaże się niższa niż kwota minimalnej emerytury gwarantowanej (art. 87 ust.
1 i 2 ustawy emerytalnej).
13
Nie budzi wątpliwości, że - w świetle zasad funkcjonowania zreformowanego
systemu emerytalnego - art. 22 ust. 3 ustawy systemowej nakładając określony obo-
wiązek wyznacza jeden z podstawowych elementów konstrukcyjnych systemu finan-
sowania świadczeń osób wymienionych w art. 111 ust. 1 tej ustawy. Wskazuje bo-
wiem na określony środek (obowiązek składkowy) służący realizacji zakładanego
celu (prawa do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego).
Kwestia relacji pomiędzy środkiem zastosowanym przez ustawodawcę w nowym
systemie emerytalnym (obciążenie składką) a zamierzonym celem (realizacja prawa
do zabezpieczenia społecznego) w zakresie odnoszącym się do ryzyka wyboru fun-
duszu, prowadzonej polityki inwestycyjnej czy uwarunkowań związanych z dokoń-
czeniem reformy emerytalnej uchyla się spod rozważań Sądu Najwyższego wobec
sformułowania przez skarżącego zarzutów w tym zakresie wyłącznie w kontekście
ingerencji w sferę prawa własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Należy jedynie zauwa-
żyć, że w przyjętym przez ustawodawcę mechanizmie finansowania świadczeń rela-
cja pomiędzy składką i świadczeniem nie ma wymiaru wyłącznie indywidualnego,
gdyż niezależnie od metody finansowania świadczeń (repartycyjna czy kapitałowa),
finansowa wydolność systemu świadczeń zawsze zależy od środków, jakie w danym
okresie pozostają do dyspozycji świadczeniobiorców. W przypadku otwartych fundu-
szy emerytalnych mechanizm ten zacznie funkcjonować już od 1 stycznia 2009 r,
początkowo w stosunku do nielicznej grupy uprawnionych, a relacja płacących
składki do świadczeniobiorców ulegnie zasadniczej zmianie po upływie 30 lat od
wprowadzenia nowego systemu (od 2029 r.), kiedy to świadczenia będą wypłacane
podobnie jak przy repartycyjnej metodzie ich finansowania. Należy również zwrócić
uwagę, że zarówno w systemie finansowanym repartycyjnie jak i kapitałowo nie do
uniknięcia jest wprowadzenie elementów solidarności ubezpieczonych, co wynika z
konieczności uwzględnienia ryzyka dłuższego życia aniżeli średnia długość życia dla
danej płci. W takim przypadku osoby, które przeżyją ponad ten wiek będą korzystały
ze środków niewypracowanych samodzielnie.
System emerytalny ma charakter powszechny i jego celem jest urzeczywist-
nienie zawartego w art. 67 ust. 1 Konstytucji prawa każdego obywatela do zabezpie-
czenia społecznego na wypadek osiągnięcia wieku emerytalnego. Nie został on
skonstruowany przez ustawodawcę dla indywidualnych ubezpieczonych, z uwzględ-
nieniem ich przymiotów osobistych takich jak zaradność, przedsiębiorczość, znajo-
mość reguł rynku kapitałowego, przewidywalność czy przezorność, ale dla ogółu
14
osób objętych ubezpieczeniem, które w przyszłości staną się beneficjentami systemu
emerytalnego. Dlatego kwestia docelowej realizacji prawa do zabezpieczenia spo-
łecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego leży w gestii ustawodawcy i nie podlega
ocenie w zakresie, w jakim odnosi się do określonych warunków społeczno-gospo-
darczych, w szczególności w sytuacji, w której przepisy mogące stanowić podstawę
oceny nie zostały jeszcze uchwalone. Prowadzi to do konkluzji, że art. 111 ust. 1 w
związku z art. 22 ust. 3 ustawy systemowej nie narusza art. 67 ust. 1 Konstytucji RP,
a konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego obejmuje także - wynikający
z przyjętej przez ustawodawcę ubezpieczeniowej techniki realizacji tego prawa -
obowiązek zawarcia przez ubezpieczonego umowy z otwartym funduszem emerytal-
nym.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2
ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104)
już tylko dlatego, że ustalenie konstytucyjnej treści prawa własności oraz prawa do
zabezpieczenia społecznego mającej na celu ocenę konstytucyjności określonego
przepisu ustawy zwykłej nie może być dokonywane przez pryzmat innego przepisu
ustawowego. Nadto okoliczność, że w sektorze finansów publicznych nie zostały
wymienione otwarte fundusze emerytalne nie wpływa na prawną kwalifikację części
składki emerytalnej odprowadzanej do tego podmiotu oraz brak możliwości objęcia
jej ochroną na podstawie zasady ochrony własności, na którą powołuje się skarżący.
Ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy systemowej przesądził, że zadania z za-
kresu zabezpieczenia społecznego w odniesieniu do ubezpieczenia emerytalnego
wykonywane są częściowo przez otwarte fundusze emerytalne, określone w przepi-
sach ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy eme-
rytalnych (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 159, poz. 1667 ze zm., zwanej dalej
ustawą o funduszach emerytalnych). Konsekwencją takiej regulacji jest między in-
nymi zabezpieczenie środków zgromadzonych na rachunku członka funduszu, po-
przez z jednej strony - niemożność ich potraktowania jako części sektora finansów
publicznych i przeznaczenia na inne cele, a z drugiej strony - niemożność rozporzą-
dzania nimi przez członka funduszu, za wyjątkiem rozporządzeń na wypadek śmierci
(i to, zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, wyłącznie do momentu rozpoczę-
cia wypłaty świadczenia - art. 107 ustawy o funduszach emerytalnych) oraz prowa-
dzenia z nich egzekucji (art. 108 tej ustawy).
15
Przy ocenie charakteru prawnego składki na ubezpieczenie emerytalne nie
można tracić z pola widzenia okoliczności, że system emerytalny oparty na zasadach
ubezpieczeniowych charakteryzuje się przymusem ubezpieczenia społecznego zwią-
zanym ściśle z obowiązkiem odprowadzania składek, a powstający z mocy przepi-
sów ustawy systemowej stosunek ubezpieczenia społecznego ma charakter publicz-
noprawny. Inaczej rzecz ujmując, środki na ubezpieczenie społeczne, w szczególno-
ści emerytalne, są i będą przeznaczane na wypłatę świadczeń dla innych podmiotów,
aniżeli ich płatnik i w tym znaczeniu są środkami publicznymi, podlegającymi ścią-
gnięciu oraz zabezpieczeniu na zasadach dotyczących składek na ubezpieczenia
społeczne. Z art. 22 ust. 3 ustawy systemowej wynika przy tym roszczenie funduszu
do Zakładu o nakazanie przekazania części składki, sankcjonowane odpowiedzial-
nością za odsetki (art. 47 ust. 10a i 10b tej ustawy). Oznacza to, że Zakład pełni wo-
bec funduszu w istocie rolę płatnika części składki przekazywanej mu przez właści-
wego płatnika składek. Obowiązek Zakładu przekazania części składki emerytalnej
wynika z ustawy systemowej i jest częścią złożonego stosunku emerytalnego ubez-
pieczenia społecznego. Wszystko to prowadzi do wniosku, że składki na ubezpie-
czenie emerytalne odprowadzane do funduszu nie są prywatną własnością członka
funduszu, a pochodzą z podziału przekazywanej Zakładowi składki na to właśnie
ubezpieczenie i przeliczone na jednostki rozrachunkowe stanowią podstawę naby-
wania przez członka funduszu uprawnień cząstkowych do przyszłej emerytury do
czasu nabycia prawa do całości środków zgromadzonych na indywidualnym koncie.
Zatem składka emerytalna, z uwagi na jej przeznaczenie na tworzenie funduszu
emerytalnego, posiada publicznoprawny ubezpieczeniowy charakter, który zacho-
wuje nadal po przekazaniu przez Zakład jej części do funduszu (por. także uzasad-
nienie posiadającej moc zasady prawnej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 5 kwiet-
nia 2006 r., III CZP 121/05, OSNP 2007 nr 3-4, poz. 50).
Wobec braku niezgodności art. 111 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3 ustawy
systemowej z zasadami konstytucyjnymi w zakresie wskazanym przez skarżącego, w
konsekwencji bezpodstawny okazał się zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 Konstytucji
RP.
Z tych względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 39814
k.p.c.
========================================