Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 28/12
UCHWAŁA
Dnia 21 czerwca 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Mirosław Bączyk (przewodniczący)
SSN Marian Kocon (sprawozdawca)
SSN Bogumiła Ustjanicz
w sprawie z powództwa A. C., E. W., E. B.
i J. S.
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Prezydenta Miasta
Stołecznego Warszawy
o odszkodowanie,
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym
w dniu 21 czerwca 2012 r.,
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny
postanowieniem z dnia 26 stycznia 2012 r.,
"Czy stroną w rozumieniu art. 160 k.p.a. oprócz osób biorących
udział w postępowaniu zakończonym wydaniem niezgodnej
z prawem decyzji administracyjnej są również osoby nie biorące
w nim udziału, ale których interesu prawnego lub obowiązku
dotyczyło to postępowanie (art. 28 k.p.a.)?"
podjął uchwałę:
Osoby niebiorące udziału w postępowaniu zakończonym
wydaniem decyzji z naruszeniem prawa określonym
w art. 156 § 1 k.p.a. są również uprawnione do dochodzenia
odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a.
Uzasadnienie
2
Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 18 marca 2011 r. zasądził od Skarbu
Państwa na rzecz powodów bliżej określone kwoty tytułem odszkodowania za
wydanie ostatecznych decyzji administracyjnych w przedmiocie sprzedaży lokali w
budynku, który stanowił własność ich poprzedników prawnych i następnie został
objęty działaniem przepisów dekretu o gruntach warszawskich. Decyzje w
przedmiocie sprzedaży, które uniemożliwiły powodom odzyskanie własności lokali,
wydane z naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 k.p.a., podjęte zostały
przed komunalizacją mienia państwowego na mocy ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
– Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o
pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W postępowaniu o
stwierdzenie nieważności tych decyzji brał udział tylko jeden z powodów. Pozostali
są następcami prawnymi P. W., będącego spadkobiercą byłego właściciela
nieruchomości oraz uczestnikiem postępowań nadzorczych.
Przy rozpoznawaniu apelacji pozwanego Sąd Apelacyjny powziął poważne
wątpliwości, którym dał wyraz w zagadnieniu prawnym przedstawionym Sądowi
Najwyższemu do rozstrzygnięcia na podstawie art. 390 § 1 k.p.c.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Przedstawione zagadnienie prawne koncentruje się na kwestii, w jaki sposób
należy wyznaczyć zakres pojęcia „strona”, użytego w art. 160 § 1 k.p.a. Wątpliwości
Sądu Apelacyjnego wynikają z faktu, że powodowie nie brali udziału
w postępowaniu zakończonym wydaniem wadliwych ostatecznych decyzji
w przedmiocie sprzedaży lokali.
Godzi się przypomnieć, że art. 160 k.p.a. został uchylony z dniem 1 września
2004 r. przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy
- Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 z ze zm.
- dalej: "ustawa nowelizująca"). Na podstawie art. 5 ustawy nowelizującej do
zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia jej w życie stosuje się
art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do tego dnia.
W myśl uchwały pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia
31 marca 2011 r., III CZP 112/10 (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75) do roszczeń
o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną
przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art.
3
156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a.
Sąd Najwyższy uznał, że jakkolwiek decyzja nadzorcza jest nieodzowna do uznania
ostatecznej wadliwej decyzji za czyn niedozwolony, to taka kwalifikacja decyzji
wadliwej musi być odniesiona ze względu na skutek wsteczny decyzji nadzorczej
do chwili wydania decyzji kontrolowanej. Obowiązkiem odszkodowawczym objęte
jest bowiem tylko wyrządzenie szkody decyzją naruszającą prawo, a decyzja
nadzorcza jest wynikiem zgodnego z prawem postępowania zmierzającego do
usunięcia naruszeń prawa.
Sąd Najwyższy ponadto przyjął, że do dochodzenia roszczenia powstałego
na skutek wydania decyzji naruszającej prawo właściwe jest - bez względu na datę
wydania ostatecznej decyzji nadzorczej - tylko postępowanie przed sądami
powszechnymi. Stąd w tezie powołał się na art. 160 § 1–3 i 6 k.p.a., a co wymaga
podkreślenia, pominął § 4 i 5. Sąd Najwyższy wskazał, że żadne racje leżące
u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają za dalszym stosowaniem art. 160
§ 4 i 5 k.p.a. nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania
z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem
1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej.
Podleganie danego zdarzenia prawu obowiązującemu w chwili jego nastąpienia
w najmniejszym stopniu nie sprzeciwia się dochodzeniu roszczenia wynikającego
z tego zdarzenia w później unormowanym postępowaniu.
Powyższe stanowisko Sądu Najwyższego oznacza, że zarówno
w odniesieniu do wcześniejszych decyzji, jak i zapadłych obecnie, zdarzeniem,
z którym wiąże się powstanie szkody, jest wydanie ostatecznej wadliwej decyzji.
Do powstania odpowiedzialności odszkodowawczej konieczne jest wydanie decyzji
nadzorczej, stwierdzającej nieważność lub niezgodność z prawem decyzji będącej
przedmiotem tego postępowania nadzwyczajnego (postępowania w sprawie
stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej). Ostateczna decyzja nadzorcza,
która ma charakter ex tunc, a więc skutek wsteczny, w sprawie o odszkodowanie
stanowi prejudykat przesądzający o jednej z przesłanek odpowiedzialności
deliktowej - bezprawności działania organu podczas wydawania decyzji. Wiąże sąd
w zakresie wypełnienia podstawowej przesłanki odpowiedzialności
odszkodowawczej przewidzianej w art. 160 k.p.a. Objęte tym przepisem roszczenie
4
odszkodowawcze za delikt administracyjny stanowi sprawę cywilną w rozumieniu
art. 1 k.p.a., do której rozpoznawania powołane są jedynie sądy powszechne (art. 2
§ 1 k.p.a.). Inaczej mówiąc, o odszkodowaniu przysługującym od organu, który
wydał wadliwą decyzję nie orzeka organ administracji publicznej, a sąd
powszechny.
Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycznia 2002 r., I CKN 581/99 (OSNC
2002, nr 10, poz. 128) stanął na stanowisku, że skoro powód dochodzący
roszczenia odszkodowawczego nie był stroną w postępowaniu administracyjnym,
w którym wydano decyzję z naruszeniem prawa, to nie znajduje do niego
zastosowanie art. 160 § 1 k.p.a., a zgłoszone przez niego roszczenie
odszkodowawcze podlega ocenie na podstawie art. 417 k.c. (podobnie Sąd
Najwyższy w wyrokach z dnia 18 listopada 2004 r., I CK 588/04, nie publ. oraz
z dnia 13 października 2010 r., I CSK 25/10, nie publ.).
Stanowisko odmienne wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 maja
2011 r., I CSK 164/10 (nie publ.) mianowicie, że brak formalnego statusu strony
w postępowaniu, w którym doszło do wydania decyzji z naruszeniem prawa, nie
wyklucza później dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie art.
160 k.p.a. (podobnie w wyroku z dnia 11 maja 2011, I CSK 289/10, nie publ. oraz
z dnia 3 kwietnia 2012 r., ICSK 402/11, nie publ.).
Skład Sądu Najwyższego rozstrzygający przedstawione zagadnienie prawne
podziela stanowisko przyjęte w ostatnio przytoczonych orzeczeniach. Przychyla się
do argumentów powołanych na jego uzasadnienie w wyroku z dnia 3 kwietnia
2012 r., które wyczerpują w pełni wchodzącą w rachubę analizę prawnoprocesową
i prawnomaterialną.
Z punktu widzenia realizacji prawa dochodzenia roszczenia
odszkodowawczego, jak wskazano, niezbędne jest wydanie decyzji nadzorczej,
która ujawnia bezprawność organu władzy publicznej wyrządzającego szkodę,
w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji
administracyjnej.
Postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji
administracyjnej ma charakter nadzwyczajny i kontrolny w stosunku do decyzji
administracyjnej, zwykle ostatecznej, wydanej w sprawie administracyjnej, a zatem
5
konkretyzującej treść stosunku administracyjnoprawnego w relacjach pomiędzy
orzekającym organem administracji a osobą mającą status strony postępowania
w rozumieniu art. 28 k.p.a. Status ten określają – co do zasady – normy prawa
materialnego (administracyjnego lub też cywilnego), bo one decydują o istnieniu
interesu prawnego konkretnej osoby w konkretnej sytuacji faktycznej w uzyskaniu
rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może być wszczęte
z urzędu, albo też na wniosek strony (art. 157 § 1 k.p.a.). Uprawnienie do
wszczęcia tego postępowania przysługuje także osobie, która powinna korzystać
ze statusu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną
decyzją, a która bez własnej winy w postępowaniu tym nie brała udziału.
Pozbawienie takiej osoby możliwości działania w postępowaniu administracyjnym
stanowi wadę postępowania uzasadniającą jego wznowienie (art. 145 § 1 pkt 4
k.p.a.), ale – w zgodzie z poglądem utrwalonym w doktrynie i w orzecznictwie
– postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji stosowane jest
z wyprzedzeniem postępowania o wznowienie postępowania, gdyż dotyczy tak
istotnych wad materialnoprawnych decyzji, które uzasadniają jej wyeliminowanie
z obrotu prawnego, bez podejmowania właściwych dla wznowienia postępowania
czynności zmierzających do ustalenia, czy konkretne uchybienie wpłynęło na wynik
sprawy, i w jaki sposób sprawa powinna się zakończyć po wyeliminowaniu
uchybienia. Ocena, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od
legitymowanego podmiotu, należy w tym przypadku (ale i w każdym innym) do
organu administracji publicznej właściwego do przeprowadzenia tego
nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Dostrzegając brak legitymacji
do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot
niemający w nim statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a., właściwy organ
powinien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na
jego wniosek - art. 157 § 3 k.p.a. (aktualnie powinien zastosować art. 61a k.p.a.
i orzec w tym przedmiocie w formie postanowienia). Równocześnie jednak, jeżeli
istnieje podejrzenie występowania w decyzji którejś z wad wymienionych w art. 156
§ 1 k.p.a., organ ten może wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie
nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom.
6
Pojęcia „strona”, użyte w art. 160 § 1 k.p.a., należy oceniać przez pryzmat
posiadania interesu prawnego do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym
wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej będącej przedmiotem
postępowania nadzorczego. Stwierdzenie w postępowaniu nadzorczym
nieważności decyzji bądź wydania decyzji z naruszeniem art. 156§1 k.p.a.
powoduje, że tracą na znaczeniu m. in. ustalenia organu administracji dotyczące
stron postępowania zakończonego jej wydaniem. Zatem sąd w postępowaniu
o odszkodowanie na podstawie art. 160 k.p.a. przy ocenie, czy powodowi, jego
poprzednikowi prawnemu, przysługiwał status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
w postępowaniu, w którym zapadła taka decyzja, nie jest w tym zakresie związany
ustaleniami wadliwej decyzji. Przy tej ocenie jest uprawniony do brania pod uwagę
okoliczności, które były podstawą wydania decyzji nadzorczej. To oznacza,
że osoby niebiorące udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem wadliwej
decyzji są również uprawnione do dochodzenia odszkodowania na podstawie art.
160 § 1 k.p.a.
Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak na wstępie.