Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 9/12
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 18 grudnia 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Halina Kiryło (przewodniczący)
SSN Jerzy Kwaśniewski
SSN Maciej Pacuda (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa Skarbu Państwa - Krajowej Stacji Chemiczno - Rolniczej
w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
z udziałem zainteresowanej J. P. – K.
o ochronę konkurencji i nałożenie kary pieniężnej,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 14 grudnia 2012 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 29 marca 2011 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Prezes Urzędu)
decyzją z dnia 29 grudnia 2008 r. uznał za praktykę ograniczającą konkurencję i
naruszającą zakaz, o którym mowa w art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 15
grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 244,
poz. 2080, ze zm., dalej jako ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów),
nadużywanie przez Krajową Stację Chemiczno-Rolniczą (powód) pozycji
dominującej na krajowym rynku analiz chemicznych gleby pod uprawę roślin
rolniczych oraz sadowniczych, poprzez uzależnianie zaopiniowania planu
nawozowego od wykonania analizy gleby w Okręgowej Stacji Chemiczno-Rolniczej
lub akredytowanym laboratorium. Za stwierdzone naruszenie reguł konkurencji
nałożył na powoda karę pieniężną w wysokości 15.886 zł.
Powód zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem w całości.
Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyrokiem z dnia
23 kwietnia 2010 r. uwzględnił odwołanie powoda i zmienił decyzję Prezesa Urzędu
w ten sposób, że nie stwierdził stosowania przez powoda zarzucanej mu praktyki
ograniczającej konkurencję oraz nie nałożył z tego tytułu kary pieniężnej.
Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na następujących
przesłankach. Powód realizuje zadania określone w przepisach ustawy z dnia 10
lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2007 r., nr 147, poz. 1033, ze zm.,
dalej jako ustawa o nawozach). Świadczy zatem usługi o charakterze użyteczności
publicznej. Ma w konsekwencji tego status przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o
ochronie konkurencji i konsumentów. Jednakże nawet przy założeniu, że na rynku
właściwym powód ma pozycję dominującą, to sam fakt jej posiadania nie jest
zakazany, lecz jedynie jej nadużywanie, a takiej okoliczności Sąd Okręgowy nie
dopatrzył się w niniejszej sprawie. Sąd Okręgowy wskazał, że w myśl art. 27 pkt 1 i
pkt 4 oraz art. 28 pkt 1 ustawy o nawozach, ustawodawca nałożył na powoda
określone obowiązki w trosce o ochronę środowiska zagrożonego stosowaniem
nieprawidłowego nawożenia. Wykonując powierzone w interesie ogólnospołecznym
obowiązki, powód opracował zasady opiniowania planów nawożenia. Zasady te
przewidują, że sporządzenie opinii o planie nawożenia uzależnione jest od
wykonania analizy gleby przez laboratoriom okręgowej stacji chemiczno-rolniczej
3
lub inne akredytowane laboratorium. Wyklucza to możliwość przyjęcia, że wymogi
stawiane przez powoda są sztucznie wykreowanym zwyczajem nie będącym
niezbędnym dla prawidłowego opracowania opinii dotyczącej planu nawożenia. Sąd
Okręgowy uznał, że analizy gleby mogą być, w przypadku prowadzenia ich przez
różne laboratoria, wykonywane różnymi metodami, co uniemożliwia sporządzenie
miarodajnej opinii przez instytucję ustawowo powołaną do sprawowania
agrochemicznej obsługi rolnictwa.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Okręgowego apelacją. Apelację
wniosła także J. P.-K. (zainteresowana w sprawie). W apelacji Prezesa Urzędu
zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 18, art. 26 ust. 1, art. 27 pkt 1 i
4, art. 28 ust. 1 pkt 4 ustawy o nawozach poprzez błędną wykładnię polegająca na
uznaniu, że na podstawie tych przepisów powód ma prawo uzależniać
zaopiniowanie planu nawozowego od wykonania analizy gleby w okręgowej stacji
chemiczno-rolniczej lub w akredytowanym laboratorium. Zainteresowana w swojej
apelacji zarzuciła z kolei naruszenie art. 8 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o ochronie
konkurencji i konsumentów, poprzez przyjęcie, że powód nie nadużywa pozycji
dominującej, uzależniając pozytywne zaopiniowanie planu nawożenia od
wcześniejszego wykonania analiz gleby przez laboratorium okręgowej stacji
chemiczno-rolniczej lub akredytowanego laboratorium.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 29 marca 2011 r. oddalił obie apelacje. W
uzasadnieniu tego wyroku Sąd drugiej instancji wskazał, że nie doszło do
naruszenia swobody działalności gospodarczej przez wewnętrzny akt Krajowej
Stacji Chemiczno-Rolniczej. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, przepisy ustawy o
nawozach mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy z dni 2 lipca 2004 r. o
swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. 2010 nr 220, poz. 1447, ze zm.). W
zakresie zastosowania przepisów ustawy o nawozach Sąd Apelacyjny podzielił
zapatrywania Sądu Okręgowego. Przepisy tej ustawy mają na celu ochronę
czystości wód przez zagrożeniami wynikającymi z niewłaściwego stosowania
nawozów. W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią jest zaś to, czy każde
działające legalnie laboratorium może przeprowadzać badania, których wyniki będą
stanowić podstawę dla podejmowania działania przewidzianych w ustawie o
nawozach. Zakwestionowane przez Prezesa Urzędu zasady opiniowania planu
4
nawozowego dotyczącą producentów prowadzących na wielką skalę hodowlę
trzody chlewnej i drobiu, która to działalność może stanowić szczególne zagrożenie
dla środowiska, a tym samym wymaga szczególnej kontroli. Zdaniem Sądu drugiej
instancji, z art. 27 ust. 1 ustawy o nawozach wynika obowiązek powoda – a nie
uprawnienie – do określenia sposobu prowadzenia badań agrochemicznych, w tym
dobór metod badawczych. Skoro obowiązek taki ustawodawca nałożył na powoda,
musi on mieć możliwość stawiania wymogów i określenia warunków pozwalających
na wywiązanie się z tego obowiązku. Dlatego powodowi nie można zarzucić, że
ogranicza konkurencję poprzez wprowadzenie - przy sporządzaniu planów
nawożenia – wymogu korzystania z usług podmiotów wykonujących badania
metodami określonymi przez powoda, zgodnie z art. 27 pkt 1 ustawy o nawozach, a
nie przez wszystkie laboratoria.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w
całości i wniósł o jego uchylenie oraz zmianę wyroku Sądu Okręgowego poprzez
oddalenie odwołania powoda, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i
przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 18, art. 26 ust.
1, art. 27 pkt 1 i pkt 4, art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o nawozach poprzez błędną
wykładnię polegająca na uznaniu, że na ich podstawie powód ma prawo uzależniać
zaopiniowanie planu nawozowego od wykonania analizy gleby w okręgowej stacji
chemiczno-rolniczej lub akredytowanym laboratorium, a kompetencje Prezesa
Urzędu do oceny tego stanu faktycznego pod kątem naruszenia ustawy o ochronie
konkurencji i konsumentów są wyłączone; 2) naruszenie art. 18, art. 26 ust. 1, art.
27 pkt 1 i 4, art. 28 ust. 1 pkt ustawy o nawozach i przepisów ustawy o swobodzie
działalności gospodarczej poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że art. 18, art.
26 ust. 1, art. 27 pkt 1 i pkt 4, art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o nawozach stanowią lex
specialis w stosunku do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu okazała się zasadna, choć nie wszystkie
podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
5
Przystępując do oceny zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd Apelacyjny
wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów art. 18, 26 ust. 1, 27 pkt 1 i pkt 4,
art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o nawozach należy zauważyć, że u podstaw
zaskarżonego wyroku leży następujące założenie interpretacyjne. Po pierwsze,
przepisy powołanej wyżej ustawy o nawozach i nawożeniu, a w szczególności art.
27 tej ustawy, nakładają na powoda obowiązek w zakresie określenia sposobu
prowadzenia badań agrochemicznych, w tym dobór metod badawczych. Po drugie,
wykonując te obowiązki, powód „musi stawiać wymogi i warunki pozwalające na ich
realizację”. Po trzecie, konsekwencją wynikających z ustawy o nawozach
obowiązków ciążących na powodzie jest to, że nie można przypisać mu
dopuszczenia się ograniczenia konkurencji, poprzez ustanowienie wymogu
obligatoryjnego sporządzenie planu nawożenia z uwzględnieniem wysokich
standardów spełnianych przez takie podmioty, które wykonują badania metodami
określonymi przez powoda na podstawie art. 27 ust. 1 (powinno być pkt 1) ustawy.
Wskazanemu powyżej założeniu interpretacyjnemu Sądu drugiej instancji
Prezes Urzędu zarzuca, że zostało ono oparte na błędnej wykładni art. 18, 26 ust.
1, 27 pkt 1 i pkt 4, art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o nawozach poprzez przyjęcie, że na
podstawie tych przepisów „powód ma prawo uzależniać zaopiniowanie planu
nawozowego od wykonania analizy gleby w okręgowej stacji chemiczno-rolniczej
lub akredytowanym laboratorium, a kompetencje Prezesa UOKiK co do oceny tego
stanu faktycznego pod kątem naruszenia prawa ochrony konkurencji są
wyłączone”.
Przystępując do rozstrzygnięcia zasadności tego zarzutu należy w pierwszej
kolejności stwierdzić, że przepis art. 18 ustawy o nawozach składa się z 7 ustępów,
dotyczących różnych zagadnień. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalił się
zaś pogląd, że przytoczenie podstaw kasacyjnych wymaga wskazania konkretnych
przepisów, których naruszenie skarżący zarzuca (por. między innymi postanowienie
Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 2010 r., I CSK 414/09 oraz wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 27 stycznia 2010 r., II CSK 352/09). Niewłaściwe jest zatem
ogólnikowe powołanie w podstawie skargi kasacyjnej przepisu złożonego z wielu
ustępów.
6
Niezależnie od powyższego należy zważyć, że art. 18 ust. 1 ustawy o
nawozach nakłada pewne obowiązki na niektóre podmioty prowadzące chów lub
hodowlę drobiu. Ustęp 2 nakłada na nabywcę nawozu naturalnego obowiązek
opracowania planu nawożenia. Ustęp 3 stanowi o sporządzeniu opinii o planie
nawożenia przez okręgową stację chemiczno-rolniczą. Ust. 4, 5 i 7 dotyczą opłat za
sporządzenie przedmiotowej opinii. Ustęp 6 dotyczy przekazania kopii planu
nawożenia wraz z opinią właściwym organom. Przepis art. 18 ustawy o nawozach
nie odnosi się do kompetencji Prezesa Urzędu, zatem Sąd Apelacyjny nie mógł go
naruszyć w sposób wskazywany przez Prezesa Urzędu. Przepis ten nie zawiera
także unormowań dotyczących zasad opiniowania planu nawozowego. Ponadto, w
uzasadnieniu wyroku Sądu Apelacyjnego brak wypowiedzi, którą można byłoby
traktować jako błędną wykładnię tego przepisu, zarówno w sposób wskazany przez
Prezesa Urzędu, jak i w jakikolwiek inny. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 18
ustawy o nawozach nie może zostać uwzględniony.
Z przytoczonych powyżej względów, odnoszących się do wymogów ścisłej
konkretyzacji przepisów prawa materialnego składających się na podstawę skargi
kasacyjnej, za oczywiście bezzasadny należy uznać ogólnikowy zarzut naruszenia
powołanych ogólnie w podstawach skargi przepisów ustawy o swobodzie
działalności gospodarczej. Brak powołania konkretnych przepisów tej ustawy w
uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zwalnia Prezesa Urzędu z obowiązku
powołania w skardze kasacyjnej tych przepisów ustawy o swobodzie działalności
gospodarczej, z którymi sprzeczne są, w jego ocenie, treść i uzasadnienie
orzeczenia wydanego przez Sąd drugiej instancji.
Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu jest także bezpodstawna w zakresie
dotyczącym art. 26 ust. 1 ustawy o nawozach. Przepis ten stanowi, że Krajowa
Stacja Chemiczno-Rolnicza oraz okręgowe stacje chemiczno-rolnicze wykonują
zadania związane z agrochemiczną obsługą rolnictwa. Z przepisu tego nie wynika,
jakie konkretnie zadania oraz w jaki sposób wykonuje powód. W szczególności z
przepisu tego nie wynika, by powód mógł uzależnić zaopiniowanie planu nawożenia
od przedstawienia analizy gleby wykonanej w zaakceptowanym przez powoda
podmiocie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyrażono także
zapatrywania, jakoby przepis art. 26 ust. 1 ustawy o nawozach stanowił podstawę
7
dla takiego założenia interpretacyjnego, a trzeba pamiętać, że Prezes Urzędu
zarzuca Sądowi drugiej instancji błędną wykładnię tego przepisu. Analogicznie
należy potraktować zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o nawozach, który
wymienia zadania okręgowych stacji chemiczno-rolniczych.
Natomiast zasadnie Prezes Urzędu zarzuca Sądowi Apelacyjnemu
naruszenie przez błędną wykładnię art. 27 pkt 1 i 4 ustawy o nawozach. Przepis art.
27 ustawy o nawozach wymienia zadania powoda, do których zaliczono między
innymi określenie sposobu prowadzenia badań agrochemicznych, w tym dobór
metod badawczych (pkt 1) oraz podejmowanie działań w zakresie udziału
laboratoriów okręgowych stacji w badaniach dokładności wykonywania analiz
chemicznych (pkt 4). Z przepisów tych nie wynika, jak trafnie wywodzi Prezes
Urzędu, aby ustawodawca nałożył na powoda obowiązek takiego określenia zasad
wykonywania analiz gleby na potrzeby opiniowania planów nawożenia, który w
konsekwencji ogranicza krąg podmiotów uprawnionych do dokonywania takich
analiz. W art. 27 pkt 1 ustawy o nawozach mowa jedynie o metodach badawczych,
jakie powinny być stosowane przy analizowaniu gleby w relewantnym dla niniejszej
sprawy zakresie. Dlatego błędne jest założenie interpretacyjne Sądu drugiej
instancji, zgodnie z którym przepisy art. 27 pkt 1 i 4 ustawy o nawozach wyłączają
zastosowanie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w
okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Wbrew temu założeniu, nie
narzucają one bowiem powodowi takiego sposobu działania, który Prezes Urzędu
zakwalifikował jako praktykę ograniczającą konkurencję.
Błędna wykładnia art. 27 pkt 1 i 4 ustawy o nawozach dokonana przez Sąd
Apelacyjny była jedyną przyczyną oddalenia apelacji Prezesa Urzędu. Dlatego
zaskarżony wyrok należało uchylić i przekazać sprawę Sądowi drugiej instancji do
ponownego rozpoznania celem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, czy zarzucane
powodowi zachowanie stanowi praktykę ograniczającą konkurencję w rozumieniu
art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, zarówno pod
względem podmiotowym (to jest odnoszącym się do statusu powoda jako przedsiębiorcy), jak i
przedmiotowym (to jest odnoszącym się do prawidłowości dokonanej identyfikacji
rynków właściwych oraz skutków zachowania powoda).
8
Opierając się na treści art. 39815
§ 1 k.p.c., a w odniesieniu do kosztów
postępowania kasacyjnego na podstawie art. 108 § 2 k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł
jak w sentencji.