Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CSK 608/12
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 12 kwietnia 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Kazimierz Zawada (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Zbigniew Kwaśniewski
SSN Marta Romańska
Protokolant Katarzyna Jóskowiak
w sprawie z powództwa M. G.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie […]
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej
w dniu 12 kwietnia 2013 r.,
skargi kasacyjnej powoda
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt […],
oddala skargę kasacyjną i zasądza od powoda na rzecz
Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa
kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów
zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.
2
Uzasadnienie
M. G. wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa – Wojewody […] kwoty
8 453 635 zł, z ustawowymi odsetkami, tytułem odszkodowania za ograniczenie
możliwości korzystania z nieruchomości położonej w C. przy ul. Ż. Podstawę
żądania stanowił art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony
środowiska (Dz. U. 2008.25.150 ze zm. – dalej: „u.p.o.ś.”).
Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r. zasądził od pozwanego
na rzecz powoda kwotę 2 904 000 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 16 września
2008 r. Na skutek apelacji pozwanego Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 26 kwietnia
2012 r. zmienił wyrok Sądu Okręgowego i oddalił powództwo.
Powód jest właścicielem niezabudowanej nieruchomości położonej w C.,
składającej się z działek nr 147/2 i nr 148/1. Jako podstawę nabycia własności
przez powoda wpisano w księdze wieczystej, co do działki nr 148/1 umowę
zamiany z dnia 27 kwietnia 2000 r., w której wartość tej działki określono na 3 000
zł, a poza tym – prawomocne orzeczenie Sądu Rejonowego z dnia 11 marca 1991
r. Nieruchomość powoda leży w nadmorskim pasie o szerokości 200 m., licząc od
podnóża brzegu klifowego. Wojewoda G. rozporządzeniem nr 5/94 z dnia 8
listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu,
określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz
wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. Gd.
1994, nr. 27, poz. 139 – dalej: „rozporządzenie z dnia 8 listopada 1994 r.”)
ustanowił na obszarze Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, obejmującego
nieruchomość powoda, zakaz zabudowy (§ 3 ust. 1 pkt 7). Rozporządzenie to
zostało znowelizowane rozporządzeniem nr 11/98 z dnia 3 września 1998 r. (Dz.
Urz. Woj. Gd. 1998, nr. 59, poz. 294) przez dodanie przepisu stanowiącego, że
parki krajobrazowe utworzone uchwałami byłej Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.
stają się parkami krajobrazowymi w rozumieniu art. 24 ustawy z dnia 16
października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 1991.114.492 ze zm.). W dniu 16
czerwca 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Wojewody P. nr 55/06 z dnia 15
maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom.
3
2006, nr 58, poz. 1192 – dalej: „rozporządzenie z dnia 15 maja 2006 r.), również
ustanawiające zakaz zabudowy nieruchomości położonych w nadmorskim pasie o
szerokości 200 m, licząc od podnóża brzegu klifowego (§ 3 ust. 1 pkt 8). W dniu 10
maja 2004 r. powód złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w
związku z planowaną inwestycją: budową ośrodka konferencyjnego. Burmistrz W.
decyzją z dnia 25 czerwca 2007 r. odmówił wydania decyzji o warunkach
zabudowy. Odmowa była konsekwencją postanowienia Wojewody z dnia 31
stycznia 2007 r., odmawiającego „uzgodnienia inwestycji” ze względu na położenie
nieruchomości w pasie objętym zakazem zabudowy na podstawie rozporządzenia z
dnia 15 maja 2006 r. W związku z tą odmową powód wystąpił do Starosty P. o
wypłacenie mu na podstawie art. 129 u.p.o.ś. odszkodowania w wysokości
11 500 000 zł. Decyzją z dnia 13 sierpnia 2008 r. Starosta P. umorzył postępowanie
w sprawie odszkodowania, wyjaśniając, że odszkodowanie nie może być
powodowi przyznane, gdyż rozporządzenie z dnia 15 maja 2006 r. nie wprowadzało
zakazu zabudowy na nieruchomości powoda, a jedynie kontynuowało taki zakaz,
wynikający już z rozporządzenia z dnia 8 listopada 1994 r.
W ocenie Sądu Okręgowego, powództwo należało na podstawie art. 129 ust.
2 Pr. ochr. środ. uwzględnić co do kwoty 2 904 000 zł. Według tego Sądu,
rozporządzenie z dnia 15 maja 2006 r. ustanawiało zakaz zabudowy nieruchomości
nieistniejący w chwili jego wejścia w życie. Wcześniejsze rozporządzenie z dnia
8 listopada 1994 r. utraciło moc obowiązującą z dniem 3 sierpnia 2001 r. na
podstawie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie
przyrody (Dz. U. 2001.3.21 – dalej: ustawa z dnia 7 grudnia 2000 r.). Według art. 11
ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r., przepisy wykonawcze wydane na podstawie
ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. zachowywały moc do czasu wejścia w życie
aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych
w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r., jednak nie dłużej niż przez
okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r., czyli nie
dłużej niż do dnia 2 sierpnia 2001 r. W chwili wydania rozporządzenia z dnia
8 listopada 1994 r. obowiązywał art. 37 ust. 1 pkt 23 ustawy o ochronie przyrody
z 1991 r., który w celu ochrony przyrody dopuszczał ustanowienie zakazu
zabudowy. Ustawa z dnia 7 grudnia 2000 r. uchyliła art. 37 ustawy o ochronie
4
przyrody z 1991 r. i wprowadziła do tej ustawy art. 26a, przewidujący możliwość
wydania zakazu zabudowy na obszarze parku krajobrazowego (ust. 1 pkt 1).
Zdaniem Sądu Okręgowego, rozporządzenie z dnia 8 listopada 1994 r.,
zawierające zakaz zabudowy, jako akt wykonawczy do ustawy o ochronie przyrody
z 1991 r. w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r.
utraciło, zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r., moc obowiązującą
z dniem 3 sierpnia 2001 r. W okresie od 3 sierpnia 2001 r. do dnia wejścia w życie
rozporządzenia z dnia 15 maja 2006 r. nie istniał więc zakaz zabudowy
nieruchomości powoda. Na skutek zakazu jej zabudowy, wynikającego
z rozporządzenia z dnia 15 maja 2006 r., jej wartość uległa, według ustaleń Sądu
Okręgowego, obniżeniu o 2 904 000 zł, i taką kwotę Sąd Okręgowy na podstawie
art. 129 ust. 2 u.p.o.ś. zasądził od pozwanego ma rzecz powoda.
Zdaniem natomiast Sądu Apelacyjnego, który zmienił wyrok Sądu
Okręgowego i oddalił powództwo, zakaz zabudowy wynikający z rozporządzenia
z dnia 15 maja 2006 r. stanowił kontynuację zakazu zabudowy ustanowionego
rozporządzeniem z dnia 8 listopada 1994 r., obowiązującym - zgodnie z art. 7
ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. i art. 153 ustawy o ochronie przyrody z dnia
16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2009.151.1220 ze zm.) – aż do
dnia wejścia w życie rozporządzenia z dnia 15 maja 2006 r. Według art. 7 ustawy
z dnia 7 grudnia 2000 r., parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu,
pomniki przyrody utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stawały się
parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody
w rozumieniu ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r.. Analogiczne rozwiązanie przyjęte
zostało w art. 153 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. Sąd Apelacyjny uznał art. 7
ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. – nawiązując do jego wykładni ugruntowanej
w orzecznictwie sądów administracyjnych – za przepis szczególny w stosunku do
art. 11 tej ustawy. Gdyby bowiem dotychczasowe przepisy, określające formy
ochrony przyrody, nie obowiązywały do czasu zastąpienia ich nowymi, art. 7 ustawy
z dnia 7 grudnia 2000 r. nie miałby sensu.
Skarżąc w całości wyrok Sądu Apelacyjnego powód, nawiązując do swych
wcześniejszych twierdzeń, przytoczył jako podstawy kasacyjne naruszenie art. 7
5
i 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r., art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz
art. 129 ust. 2 w związku z art. 130 ust. 1 u.p.o.ś.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Obowiązujący od 1 października 2001 r. art. 129 u.p.o.ś. stanowi w ust. 1,
że jeżeli w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości
korzystanie z niej lub z jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny
z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone,
właściciel nieruchomości może żądać wykupienia nieruchomości lub jej części,
a w ust. 2 - że właściciel nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu
korzystania z niej może żądać odszkodowania za poniesioną szkodę, obejmującą
również zmniejszenie wartości nieruchomości; z roszczeniami tymi właściciel może
– zgodnie z ust. 4 - wystąpić w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia
lub aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenie sposobu korzystania
z nieruchomości. Jak widać, w przytoczonej regulacji, inaczej niż w obowiązującym
wcześniej art. 84 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu
środowiska (Dz. U. 1994.49.196 ze zm.), wyróżniono wyraźnie korzystanie
z nieruchomości w dotychczasowy sposób i korzystanie z nieruchomości zgodnie
z dotychczasowym jej przeznaczeniem oraz ustanowiono stosunkowo krótki,
dwuletni termin dochodzenia przyznanych roszczeń. Jednocześnie w art. 8 ustawy
z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska,
ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2001.100.1085)
postanowiono, że roszczenia związane z ograniczeniami sposobu korzystania
z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska, powstałe przed dniem
wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 1 października 2001 r., przedawniają się
z dniem 30 czerwca 2004 r. (zob. w związku z tym wyrok Sądu Najwyższego z dnia
26 marca 2009 r., I CSK 312/08, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia
2010 r., I CSK 86/10) oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 października
2012 r., IV CSK 216/12).
Istotą sporu w niniejszej sprawie, na obecnym etapie postępowania, jest to, czy
wydane na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r.
w pierwotnym brzmieniu rozporządzenie z dnia 15 maja 2006 r., przewidując w § 3
6
ust. 1 pkt 8 zakaz „lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m
od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego”,
wprowadziło na obszarze swego obowiązywania, uzasadniające przewidzianą
w art. 129 ust. 2 u.p.o.ś. odpowiedzialność odszkodowawczą, ograniczenie,
któremu nieruchomości położone na tym obszarze dotychczas nie podlegały, czy
też jedynie podtrzymało, nie mogące uzasadniać odpowiedzialności przewidzianej
w art. 129 ust. 2 u.p.o.ś., ograniczenie, któremu nieruchomość położone tam
podlegały już z mocy rozporządzenia z dnia 8 listopada 1994 r. (co do przesłanek
odpowiedzialności odszkodowawczej na podstawie art. 129 ust. u.p.o.ś. zob.
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 2010 r., III CZP 128/09
i cytowane w nim orzeczenia oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca
2012 r., IV CSK 28/12). Rozstrzygnięcie tej kwestii wymagało przede wszystkim
określenia zasięgu czasowego obowiązywania rozporządzenia z dnia 8 listopada
1994 r.: czy przestało ono obowiązywać dopiero z chwilą wejścia w życie
rozporządzenia z dnia 15 maja 2006 r. – jak twierdzi pozwany i jak przyjął Sąd
Apelacyjny, czy też już wcześniej – jak wywodzi powód i jak uznał Sąd Okręgowy.
Rozporządzenie z dnia 8 listopada 1994 r. zostało wydane na podstawie art. 32
w związku z art. 24 ust.1-5, art. 26, 35 i 37 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r.
Pierwszy z wymienionych przepisów stanowił, że wprowadzenie form ochrony
przyrody, o których mowa w art. 26 i 28-31, następuje w drodze rozporządzenia
wojewody, które określa nazwę obszaru lub obiektu, jego położenie, w miarę
potrzeb otulinę oraz ograniczenia, zakazy i nakazy przewidziane w art. 37 ust.1.
Artykuł 24 definiował w ust. 1 park krajobrazowy, a w ust. 4 i 5 regulował
kompetencje wojewody do utworzenia w drodze rozporządzenia parku
krajobrazowego i określenia w rozporządzeniu o utworzeniu parku krajobrazowego
m.in. ograniczeń, zakazów i nakazów przewidzianych w art. 37 ust. 1. W myśl art.
37 ust. 1 ograniczenia i zakazy wprowadzone w odniesieniu do przyrody mogły
w szczególności dotyczyć budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, linii
komunikacyjnych, urządzeń lub instalacji (pkt 23).
Ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r. art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody
z 1991 r. został uchylony (art. 1 pkt 37), jednocześnie ustawą z dnia 7 grudnia
2000 r. (art. 1 pkt 25) dodano do ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. art. 26a,
7
stanowiący w ust. 1 pkt 1, że w parku krajobrazowym zabrania się lokalizowania
nowych obiektów i instalowania nowych urządzeń, inwestycji szkodliwych dla
środowiska oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska lub trwale
naruszyć walory krajobrazowe, lokalizacji budownictwa letniskowego poza
miejscami wyznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Po zmianie dokonanej z mocą od dnia 1 października 2001 r., przepis ten zabraniał
w parku krajobrazowym „lokalizowania nowych obiektów zaliczanych do
przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu
przepisów o ochronie środowiska”. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia
2000 r.: „Parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody
utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się parkami
krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody
w rozumieniu niniejszej ustawy”, a według art. 11 tej ustawy: przepisy wykonawcze
wydane na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody z 1991 r.
w dotychczasowym brzmieniu zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów
wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu
nadanym niniejszą ustawą, w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie
dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.
Nie ma podstaw do akceptacji twierdzeń skarżącego, że w wyniku nowelizacji
ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r.
rozporządzenie z dnia 8 listopada 1994 r. utraciło moc stosownie do art. 11 ustawy
z dnia 7 grudnia 2000 r. już w dniu 3 sierpnia 2001 r. Należy podzielić ugruntowany
w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2004 r., IV SA 1731/03,
i 22 sierpnia 2006 r., IV SA/667/06 oraz wyroki Naczelnego Sadu
Administracyjnego z dnia: 8 kwietnia 2008 r., II OSK 1885/07; 1 października
2008 r., II OSK 371/08; 11 marca 2009 r., II OSK 1220/08; 13 stycznia 2010 r.,
II OSK 1808/09; 21 października 2009 r., II OSK 1667/08) pogląd, za którym
opowiedział się także Sąd Najwyższy, w wyrokach z dnia 27 czerwca 2012 r.,
IV CSK 28/12, i 12 października 2012 r., IV CSK 216/12, że art. 7 ustawy z dnia
7 grudnia 2000 r. wykluczał – tak jak przyjął Sąd Apelacyjny w zaskarżonym
wyroku - zastosowanie klauzuli derogacyjnej przewidzianej w art. 11 tej ustawy
8
w odniesieniu do form ochrony przyrody wymienionych w art. 7. Artykuł 7,
podobnie jaki art. 3 oraz 6 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r., wyrażał zasadę
ciągłości form organizacyjnych ochrony przyrody. Na podstawie wymienionych
przepisów poszczególne formy ochrony przyrody, w tym parki krajobrazowe,
utworzone na podstawie dotychczas obowiązującego prawa, stawały się formami
ochrony przyrody w rozumieniu nowej regulacji prawnej. Uwzględniając to,
że u podstaw poszczególnych form ochrony przyrody leżą określone akty prawne,
ustalające szczegółowe zakazy i nakazy postępowania na danym obszarze,
przyjęcie w art. 7 zasady ciągłości w odniesieniu do wymienionych w tym przepisie
form ochrony przyrody, w tym do parków krajobrazowych, musiało oznaczać,
inaczej niż przyjęto w art. 11, zachowanie tych aktów w mocy w ścisłym
powiązaniu z nową regulacją aż do czasu zastąpienia ich nowymi aktami. Nie może
istnieć forma ochrony przyrody bez kreującego ją aktu prawnego. Przyjęcie zatem
bronionej przez skarżącego wykładni art. 7 i 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r.
powodowałoby konieczność wydawania po wejściu w życie tej ustawy na nowo
wszystkich aktów prawnych ustanawiających poszczególne formy ochrony przyrody
– w tym oczywiście także aktów tworzących parki krajobrazowe – a wyrażenie
w art. 7 oraz art. 3 i 6 zasady ciągłości form organizacyjnych ochrony przyrody
miało temu niewątpliwie przeciwdziałać. Należy zauważyć, że zasada ciągłości
form organizacyjnych ochrony przyrody znalazła wyraz również w art. 153 ustawy
o ochronie przyrody z 2004 r., zatem także wejście w życie tej ustawy nie mogło
spowodować utraty mocy przez rozporządzenie z dnia 8 listopada 1994 r.; co do
tego nie pozostawiał wątpliwości zresztą również art. 157 wymienionej ustawy,
stanowiąc, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie
przepisów ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. zachowują moc do czasu wejścia
w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy.
Obowiązywanie rozporządzenia z dnia 8 listopada 1994 r. po wejściu w życie
ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r., a później ustawy o ochronie przyrody z dnia
2004 r., aż do czasu zastąpienia go rozporządzeniem z dnia 15 maja 2006 r., miało
więc podstawę ustawową, najpierw w art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r.,
a następnie – w art. 153 ustawy o ochronie przyrody z dnia 2004 r. Niezależnie od
tego należy się zgodzić z wyjaśnieniami Sądu Apelacyjnego, że zakaz zabudowy
9
przewidziany w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 8 listopada 1994 r., mający
w chwili jego ustanowienia podstawę w art. 37 ust. 1 pkt 23 ustawy o ochronie
przyrody z 1991 r., mieścił się także w granicach upoważnienia do wprowadzenia
ograniczeń dozwolonych w obowiązujących później przepisach: art. 26a ust. 1 pkt 1
tej ustawy w pierwotnym jego brzmieniu i w brzmieniu nadanym mu z mocą od
1 października 2001 r. oraz art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody
z 2004 r.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd Apelacyjny
przepisów art. 7 i 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. okazał się zatem bezzasadny.
Nie mają także uzasadnionych podstaw wywody skarżącego zmierzające do
wykazania, że rozporządzenie z dnia 8 listopada 1994 r. utraciło moc w wyniku
wejścia w życie w dniu 17 października 1997 r. Konstytucji, wskutek niezgodności
przepisów art. 24 i 37 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., powołanych jako
podstawa ustanowionych w tym rozporządzeniu zakazów, z art. 31 ust. 3 i art. 64
ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z dominującym poglądem sądy mają wprawdzie
kompetencję do samodzielnej oceny zgodności z normami konstytucyjnymi
podustawowych aktów prawnych (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia
28 lutego 2008 r., III CZP 151/07; w OSNC-ZD 2008 nr D, poz. 121, tekst tej
uchwały opublikowano z błędem: w jej uzasadnieniu chodzi oczywiście o „przepisy
rangi podustawowej”, a nie o „przepisy rangi podstawowej”), mogłoby więc być
dopuszczalne niezastosowanie przez sądy przepisów rozporządzenia z dnia
8 listopada 1994 r. w razie stwierdzenia braku upoważnienia do wydania zawartych
w nim zakazów w przepisach art. 24 i 37 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r.,
interpretowanych w zgodzie z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji (art. 94
Konstytucji). Zakazu zabudowy zawartego w tym rozporządzeniu nie można jednak
zasadnie uznać za zakaz pozbawiony podstaw w interpretowanych w zgodzie
z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji przepisach art. 24 ust. 4 i 5 i 37 ust. 21
pkt 23 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., a następnie – przepisach art. 26a tej
ustawy w pierwotnym i zmienionym brzmieniu oraz art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy
o ochronie przyrody z 2004 r., jak też przepisach art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia
2000 r. i art. 153 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r.
10
Gwarantowana w Konstytucji ochrona własności nie ma charakteru
absolutnego. Może ona doznawać ograniczeń na określonych zasadach
w oznaczonych sytuacjach. Według art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być
ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona
istoty prawa własności. Stosownie zaś do art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia
w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane
tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla
jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska,
zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób; ograniczenia te
nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny
w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, ocena konstytucyjnej dopuszczalności
ustawowego ograniczania prawa własności musi uwzględniać zarówno wymagania
przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji, jak i przesłanki konstruujące ogólną
zasadę wyrażoną w art. 31 ust. 3 konstytucji.
Rozpatrywany zakaz, zawarty w rozporządzeniu z dnia 8 listopada 1994 r., jest
niewątpliwie ze względu na jego podstawę ustawowym ograniczeniem własności.
Ograniczenie to zostało wprowadzone w celu ochrony środowiska, a więc jednej z
wymienionych w art. 31 ust. 1 Konstytucji wartości, mogących uzasadniać
ograniczenie konstytucyjnie chronionych praw (por. wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 1885/07). Nie ma przy tym
podstaw do zakwestionowania konieczności wprowadzenia takiego ograniczenia
z punktu widzenia tego celu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 8 lipca 2011 r., II OSK 665/11). Zgodnie z art. 74 ust. 1 Konstytucji, władze
publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne
współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Ograniczenia wynikającego
z rozporządzenia z dnia 8 listopada 1994 r. nie można również uznać za
naruszające istotę prawa własności (co do zakazu naruszenia istoty prawa lub
wolności por. powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego).
Wbrew zatem twierdzeniom skargi rozporządzenie z dnia 8 listopada 1994 r.
obowiązywało aż do czasu wejścia w życie rozporządzenia z dnia 15 maja 2006 r.,
a zawarty w rozporządzeniu z dnia 15 maja 2006 r. zakaz zabudowy był
11
kontynuacją zakazu zabudowy ustanowionego w rozporządzeniu z dnia 8 listopada
1994 r.
W związku z tym, że art. 129 ust.2 u.p.o.ś. przyznaje odszkodowanie za szkodę
spowodowaną wejściem w życie aktu prawnego wprowadzającego ograniczenie
sposobu korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub w sposób
zgodny z dotychczasowym jej przeznaczeniem, szkoda podlegająca naprawieniu
na podstawie tego przepisu nie powstaje, gdy – tak jak w niniejszej sprawie –
kolejny akt prawa miejscowego utrzymuje dotychczasowe ograniczenia sposobu
korzystania z nieruchomości. W konsekwencji bezzasadny okazał się także zarzut
kasacyjny naruszenia art. 129 ust. 2 w powiązaniu z art. 130 ust. 1 u.p.o.ś.,
wskazującym, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku
z ochroną zasobów środowiska może nastąpić m.in. przez poddanie ochronie
obszarów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody.
Z tych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39814
k.p.c. oddalił skargę
kasacyjną, a o kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnął zgodnie z art. 98
w związku z art. 108 §1 i art. 39821
k.p.c. oraz art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca
2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U nr 169, poz. 1417 ze zm.),
a także art. 99 k.p.c. i § 6 pkt 7 oraz § 13 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności
adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy
prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U.2013.461).
es