Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II PK 294/12
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 4 czerwca 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Małgorzata Gersdorf (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Bogusław Cudowski
SSN Jolanta Strusińska-Żukowska
w sprawie z powództwa S. L.
przeciwko Komendantowi Głównemu Policji w Warszawie
o odsetki,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 4 czerwca 2013 r.,
skargi kasacyjnej powoda od postanowienia Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych w B.
z dnia 24 kwietnia 2012 r.,
uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je
postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia 8 lutego 2012 r., i
przekazuje sprawę Sądowi Rejonowemu w B. do rozpoznania i
orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
Powód S. L. domagał się od Komendanta Głównego Policji w Warszawie
odsetek od nieterminowo wypłaconego uposażenia.
Postanowieniem z dnia 7 lutego 2012 r., Sąd Rejonowy w B. przekazał
sprawę Komendantowi Głównemu Policji celem rozpoznania. W uzasadnieniu
wskazał, że sąd powszechny nie jest właściwy do rozpoznania sprawy na obecnym
jej etapie. Przypomniał, że w świetle orzecznictwa (uchwała SN z dnia 26 stycznia
2006 r., sygn. III PZP 1/05, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 maja 2008 r., sygn.
IV SAB/Po 2/08) sprawy funkcjonariuszy o odsetki mają charakter cywilny, ale
jedynie w sytuacji, gdy organ umarza postępowanie w tym przedmiocie uznając się
za niewłaściwy. Zasadą pozostaje natomiast dochodzenie przez funkcjonariusza
roszczeń na drodze administracyjnej. Zdaniem sądu art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia
6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) nie wyłącza
objęcia odsetek od uposażenia decyzją Komendanta Głównego Policji. W związku
z tym sprawa ta nie należy, stosownie do art. 2 § 3 k.p.c. do kognicji sądu
powszechnego. Przypomniał sąd, iż Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 10 lutego
2010 r., sygn. II PK 281/08, w sprawie żołnierza zawodowego o potrąconą część
uposażenia i odsetki za zwłokę uznał, że droga przed sądem powszechnym jest
niedopuszczalna, chyba że uprzedni organ administracji wojskowej lub sąd
administracyjny uznały się w tych sprawach za niewłaściwe. Nie ma przy tym
racjonalnego uzasadnienia dla rozdzielania drogi sądowej w sprawie o świadczenie
główne (przed organem a następnie sądem administracyjnym) od spraw o
roszczenie akcesoryjne, która miałaby być prowadzona przez sąd powszechny.
Zażalenie na to postanowienie oddalił postanowieniem z dnia 24 kwietnia
2012 r., Sąd Okręgowy w B. Sąd Okręgowy potwierdził, że stosunek służby
funkcjonariusza ma charakter administracyjny. W związku z tym dochodzenie przez
niego roszczeń dotyczących uposażenia ma taki sam charakter i wymaga
skierowania sprawy na drogę postępowania administracyjnego, a następnie
sądowo-administracyjnego. Zdaniem Sądu nie zachodzi w niniejszej sprawie
podstawa do zastosowania uchwały z dnia 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05, a
zatem zażalenie wymagało oddalenia.
3
Skargę kasacyjną wniosła od tego orzeczenia pełnomocnik skarżącego,
zarzucając naruszenie art. 2 § 3 k.p.c. w zw. z art. 1 k.p.c. i art. 464 § 1 k.p.c.
polegające na przyjęciu, że sprawa o odsetki nie ma charakteru sprawy cywilnej i
nie przysługuje droga sądowa oraz art. 107 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia
6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z art. 2 § 3 k.p.c. przez przyjęcie, że przepis ten
ustanawia drogę administracyjną dla dochodzenia samodzielnego roszczenia o
odsetki. Skarżący przedstawił w toku postępowania 2 decyzje Komendanta
Głównego Policji. Pierwsza z nich, z dnia 23 lipca 2012 r., umarza postępowanie
administracyjne w sprawie zapłaty odsetek ustawowych jako sprawy
niepodlegającej drodze administracyjnej, druga, z dnia 27 września 2012 r., w trybie
ponownego rozpoznania sprawy, utrzymuje pierwszą decyzję w mocy.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy, co uzasadniało uchylenie
zaskarżonego orzeczenia. Spór dotyczy odsetek za nieterminowo zapłacone
wynagrodzenie.
W piśmiennictwie pojawia się zapatrywanie, iż administracyjno-prawny
charakter stosunków służbowych funkcjonariuszy mundurowych determinuje
zasadę, w myśl której roszczenia wynikające z tego stosunku są dochodzone w
trybie KPA, z możliwością złożenia skargi do sądu administracyjnego. Obecnie
widoczna jest jednak także tendencja do odchodzenia od dotychczasowej zasady w
kierunku przeniesienia niektórych kwestii na drogę postępowania sądowego.
Wynika to przede wszystkim z odesłania wielu spraw do regulacji prawa pracy lub –
w innych kwestiach – wynika to z niewskazywania wyraźnie, jaki organ ma
rozstrzygać spór. Tak często unormowana jest kwestia odsetek za opóźnienie w
wypłacie wynagrodzenia wobec funkcjonariusza służb mundurowych.
W nadal aktualnej – w zakresie uzasadnienia - uchwale Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. W 14/94, przyjęto, że
niewypłacenie uposażenia: funkcjonariuszowi Policji zgodnie z art. 105 w związku z
art. 78 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze
zmianami), funkcjonariuszowi Urzędu Ochrony Państwa zgodnie z art. 92 w
4
związku z art. 65 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz.
U. Nr 30, poz. 180 ze zmianami) oraz funkcjonariuszowi Straży Granicznej zgodnie
z art. 109 w związku z art. 82 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży
Granicznej (Dz. U. Nr 78, poz. 462 ze zmianami), stanowi opóźnienie się ze
spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1
Kodeksu cywilnego żądanie odsetek przed sądem powszechnym.
W motywach tego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawowo
nałożony obowiązek płatności uposażeń służb mundurowych "z góry" rodzi skutki
prawne. W razie opóźniania się dłużnika ze spełnieniem świadczenia pieniężnego
wierzycielowi przysługuje roszczenie o odsetki za czas opóźnienia (art. 481 § 1
k.c.). Jeżeli stopa odsetek za opóźnienie nie była z góry oznaczona, należą się
odsetki ustawowe (art. 481 § 2 k.c.). Wspomnieć przy tym należy, że odsetki zwłoki
przysługują także z tytułu zobowiązań podatkowych, których administracyjnoprawny
charakter nie budzi wątpliwości. W razie nadpłaty podatku, ceł, czy innych
zobowiązań publicznoprawnych, można dochodzić zwrotu na drodze
cywilnoprawnej, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Na tym tle
wyłączenie drogi cywilnoprawnej dla dochodzenia roszczeń z tytułu nieterminowego
spełnienia świadczenia - zapłaty uposażenia - byłoby niezrozumiałe. Brakuje zatem
- zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - społecznych racji dla praktyki
dyskryminującej funkcjonariuszy służb mundurowych w porównaniu z pozostałymi
pracownikami mianowanymi, np. urzędnikami państwowymi, sędziami i
prokuratorami, którym w sytuacji opóźnienia należą się odsetki. Odstępstwo od
powszechnie obowiązujących przepisów w tak ważnej dziedzinie stosunków
prawnych powinno wynikać wyraźnie z przepisów prawa, nie zaś z doktrynalnej
wykładni nierozerwalności roszczenia ubocznego od głównego.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego u podstaw każdej wykładni przepisu
prawnego tkwić powinno założenie racjonalności ustawodawcy. Interpretator
natomiast powinien dążyć do takiego tłumaczenia norm, które by tworzyło spójny z
prakseologicznego punktu widzenia system. Gdyby zatem z braku regulacji o
dopuszczalności drogi sądowej dla dochodzenia przez funkcjonariuszy służb
mundurowych ich roszczeń wyciągać wniosek, że ustawodawca chciał w ten
sposób, nie wyrażając jednak swojej woli wprost, potraktować tę grupę nierówno w
5
stosunku do innych grup pracowników mianowanych, to trzeba byłoby
domniemywać niezgodną z aksjologią ustrojową intencję ustawodawcy. Przemawia
to za poglądem, że brak pozytywnego przepisu (określenia drogi sądowej) w tak
ważnej dziedzinie stosunków społecznych, jaką jest ochrona konstytucyjnego
prawa do zatrudnienia za wynagrodzeniem, nie może być rozumiane jako
wyłączenie powszechnie obowiązujących zasad. Jak to już Trybunał Konstytucyjny
wielokrotnie podkreślał, prawo do sądu jest jednym z fundamentalnych założeń
demokratycznego państwa prawnego, wynika więc z ustrojowej aksjologii
Rzeczypospolitej Polskiej. Płynie z tego wniosek, że brak wypowiedzi ustawodawcy
w tym względzie nie może być rozumiany jako wyłączenie drogi sądowej. Milczenie
bowiem ustawy nie może być interpretowane w sposób sprzeczny z konstytucyjną
zasadą prawa do sądu (orzeczenie TK z dnia 25 lutego 1992 r., sygn. akt K. 3/91,
OTK w 1992 r., cz. I, s. 34). W państwie prawnym prawo do sądu – zdaniem
Trybunału Konstytucyjnego - nie może być rozumiane jedynie formalnie, jako
dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz i materialnie, jako możliwość prawnie
skutecznej ochrony praw na drodze sądowej. Jakkolwiek nie ma podstaw, aby
ustawodawcy zwykłemu całkowicie odmawiać możliwości wyboru sądów
powszechnych bądź szczególnych przy kształtowaniu drogi sądowej, to zawsze
jednak konieczne jest, by sądowa ochrona miała rzeczywisty charakter. Ów
rzeczywisty charakter oznacza m.in. prawo dochodzenia przez uprawnionych
ochrony ich interesów przed sądem wyposażonym w kompetencję rozpoznania
sprawy ze skutkiem zapewniającym realizację ich roszczeń.
W niniejszej sprawie przedmiotem wykładni nie są podstawowe
administracyjnoprawne elementy stosunku służbowego funkcjonariuszy służb
mundurowych, lecz skutki prawne wynikające z nieterminowego spełnienia
świadczenia pieniężnego w postaci uposażenia. Owa nieterminowość stanowi w
takim wypadku zdarzenie prawne o charakterze cywilnoprawnym. Istnienie zaś
takiego uprawnienia nie może aktualnie - po szeroko skomentowanym wyroku
Trybunału Konstytucyjnego - budzić wątpliwości. Kwestyjne pozostaje natomiast, w
jakim trybie funkcjonariusz Policji ma prawo de lege lata realizacji tego uprawnienia
dochodzić.
6
Wypada wskazać, że stan prawny w zakresie uprawnienia do żądania
odsetek od nieterminowych wypłat uposażenia lub innych należności na rzecz
funkcjonariuszy pozostaje niezwykle podzielony. W zależności od konkretnej służby
istnieją - lub nie - w przepisach szczególnych normy prawne regulujące te kwestie.
Dla przykładu, prawo do dochodzenia odsetek od nieterminowych wypłat
przewidziano w art. 111 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży
Granicznej (t.j.: Dz.U. z 2011 r., Nr 116 poz. 675 ze zm.), tyle, że norma ta
obowiązuje od dnia 11 czerwca 2007 r. Analogiczne uregulowanie przewiduje np.
art. 227 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. 79 poz. 523
ze zm.), czy art. 165 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.
U. Nr 168 poz. 1323 ze zm.) a także art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r.
o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t .j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90 poz. 593 ze
zm.).
W stosunku służbowym policjanta unormowania takiego brakuje, nietrafnie
bowiem sądy powszechne upatrują możliwości żądania odsetek w treści art. 107
ustawy o Policji. Podobnie prawa do odsetek nie przewiduje ustawa z dnia 24
sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t .j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 12 poz. 68
ze zm.). Nie oznacza to jednak, że funkcjonariusz nie dysponuje takim roszczeniem
a także, a może przede wszystkim, że musi ono być dochodzone na drodze
administracyjnej. Wadliwie bowiem sądy odczytały stanowisko Sądu Najwyższego,
wyrażone w uchwale z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. III PZP 1/05, Sąd Najwyższy
nie warunkuje bowiem istnienia drogi sądowej w sprawie o odsetki funkcjonariusza
Straży Granicznej od uprzedniego podjęcia (wyczerpania) drogi administracyjnej.
Analiza przedstawionych, różnorodnych uregulowań stosunków służbowych i
zapadłego na ich tle orzecznictwa sądowego – sądów powszechnych i
administracyjnych – prowadzi do wniosku, że droga administracyjna w przedmiocie
dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki
służbowej przewiduje prawo do odsetek a jednocześnie nie zawarował dla ich
dochodzenia drogi przed sądem powszechnym.
Nie pozostaje na razie dostępne orzecznictwo w sprawach funkcjonariuszy
Służby Więziennej. W ustawie o Służbie Celnej przewidziano wprawdzie wprost
prawo dochodzenia odsetek, ale jednocześnie (art. 189 ustawy) zastrzeżono dla
7
tego rodzaju roszczeń drogę przed sądem powszechnym. Istnieje natomiast bogate
orzecznictwo sądów administracyjnych na tle art. 75 ust. 2 ustawy o służbie
wojskowej żołnierzy zawodowych. Nie wydaje się budzić wątpliwości także w
orzecznictwie Sądu Najwyższego, że właśnie droga administracyjna pozostaje w
tych sprawach właściwa (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 2008 r.,
sygn. II PK 8/08, z dnia 25 września 2008 r., sygn. II PK 55/08, z dnia 25 listopada
2008 r., II PK 99/08).
Odwoływanie się do uchwały z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. III PZP 1/05,
nie ma racji bytu o tyle, że stan prawny dotyczący funkcjonariuszy Straży
Granicznej uległ zmianie. O ile w momencie ferowania uchwały sprawa odsetek nie
podlegała regulacji ustawowej, o tyle od dnia 11 czerwca 2007 r. obowiązuje już
art. 111 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, przewidujący prawo do odsetek. Wyrok
WSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. II SA/Wa 689/08 trudno uznać
za miarodajny w tym zakresie, gdyż dotyczył on okresu sprzed wejścia w życie
art. 111 ust. 4 tej ustawy.
Rozbieżną pozornie praktykę orzekania w sprawach odsetek funkcjonariuszy
tłumaczy treść art. 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej działają na
podstawie i w granicach prawa. Jeśli zatem istnieje regulacja określonej pragmatyki,
która przewiduje prawo do odsetek, w sprawie właściwa pozostaje droga
administracyjna, o tyle o ile (jak w przypadku Służby Celnej) ustawa nie zastrzegła
drogi przed sądem powszechnym. Ten ostatni sąd (sąd powszechny) będzie
natomiast rozpatrywał roszczenia o odsetki w tych wszystkich sprawach, w których
pragmatyka wprost nie przewiduje uprawnienia do odsetek, co uniemożliwia
organowi działanie w granicach prawa i przyznanie takiego świadczenia.
Mając na uwadze, że ustawa o Policji nie przewiduje prawa funkcjonariusza
do odsetek, a niewypłacenie w terminie uposażenia funkcjonariuszowi Policji
stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na
podstawie art. 481 § 1 k.c. żądanie odsetek przed sądem powszechnym w sprawie
właściwy pozostaje ten sąd. Takie stanowisko pozostaje w pełni uprawnione.
Dodatkowo uzasadnia je zachowanie samego Komendanta Głównego Policji. Z
jednej strony Komendant, występuje w niniejszym sporze, m.in. w odpowiedzi na
skargę kasacyjną, iż droga sądowa nie przysługuje, z drugiej strony w decyzjach
8
administracyjnych uznaje niedopuszczalność drogi administracyjnej. Tego rodzaju
rozbieżność musi być rozstrzygnięta na zasadzie art. 2 § 3 k.p.c. na korzyść drogi
sądowej. Należy jednak, jak to już wywiedziono, dopatrywać się jej pierwotnego
istnienia a nie wtórnie, dopiero w razie odmowy rozpoznania sprawy przez organ
administracji.
Reasumując: de lege lata funkcjonariusz policji ma prawo do dochodzenia
przed sądem powszechnym odsetek z tytułu nieterminowego otrzymania
uposażenia.
Z uwagi na powyższe, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.