Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 3/13
POSTANOWIENIE
Dnia 24 września 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Halina Kiryło
w sprawie z powództwa Telekomunikacji Polskiej S.A. z siedzibą w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
o nałożenie kary pieniężnej,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 24 września 2013 r.,
na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 27 lipca 2012 r.,
1. odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania;
2. zasądza od pozwanego na rzecz powódki kwotę 180 (sto
osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa
procesowego w postępowaniu kasacyjnym.
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 27 lipca 2012 r., oddalił apelację Prezesa
Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) od wyroku Sądu Okręgowego
w W. z dnia 20 grudnia 2011 r., w sprawie z odwołania Telekomunikacji Polskiej
S.A. z/s w W. (powód) o nałożenie kary pieniężnej.
Decyzją z dnia 19 sierpnia 2009 r. (dalej jako decyzja) Prezes Urzędu
nałożył na powoda karę pieniężną w wysokości 15.000.000 zł w związku z
niewypełnieniem obowiązków w zakresie dostępu do infrastruktury
telekomunikacyjnej określonych w decyzji Prezesa Urzędu Regulacji
2
Telekomunikacji i Poczty z 14 grudnia 2005 r., zmienionej w części decyzją
Prezesa Urzędu z 30 czerwca 2006 r.
Powód zaskarżył decyzję odwołaniem w całości i wniósł o jej uchylenie
ewentualnie zmianę przez obniżenie wysokości kary pieniężnej.
Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów uchylił
zaskarżoną decyzję opierając się na następujących ustaleniach faktycznych i ich
ocenie prawnej.
W dniach od 19 lutego 2009 r. do 6 marca 2009 r. kontrolerzy Urzędu
Komunikacji Elektronicznej przeprowadzili kontrolę u powoda, której przedmiotem
było wypełnianie przez powoda obowiązków określonych w art. 43 ust. 6 Prawa
telekomunikacyjnego oraz art. 139 Prawa telekomunikacyjnego. Podstawę prawną
kontroli stanowił art. 199 Prawa telekomunikacyjnego. W dniu 21 kwietnia 2009 r.
Prezes Urzędu wydał zalecenia pokontrolne i wezwał powoda do usunięcia
stwierdzonych nieprawidłowości w terminie 30 dni. Zawiadomieniem z dnia 15
kwietnia 2009 r. Prezes Urzędu poinformował powoda o wszczęciu z urzędu
postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, w związku z
niewypełnieniem obowiązków w zakresie dostępu do infrastruktury
telekomunikacyjnego określonych w decyzji Prezesa Urzędu z dnia 30 czerwca
2006 r.
Sąd Okręgowy uznał za słuszny zarzut naruszenia art. 209 ust. 1 pkt 22
Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 199-201 Prawa telekomunikacyjnego
przez wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, pomimo przeprowadzenia
postępowania kontrolnego w przedmiocie wypełnienia obowiązków określonych w
art. 139 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz w Ramowej ofercie TP o dostępie
telekomunikacyjnym w części infrastruktura telekomunikacyjna w zakresie
kanalizacji kablowej z dnia 14 grudnia 2005 r., zmienionej częściowo decyzją
Prezesa Urzędu z dnia 30 czerwca 2006 r. (dalej jako Ramowa oferta). Sąd
Okręgowy wskazał, że w stosunku do powoda przeprowadzono postępowanie
kontrolne, którego przedmiotem było wypełnienie przez powoda obowiązków
wynikających z art. 43 ust. 6 Prawa telekomunikacyjnego i art. 139 ust. 1 Prawa
telekomunikacyjnego oraz Ramowej oferty. Ustalenia poczynione w toku kontroli
przeprowadzonej na podstawie art. 199 Prawa telekomunikacyjnego stanowiły
3
podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja ta została wydana na podstawie
art. 210 ust. 1 i art. 209 ust. 1 pkt 22 w związku z art. 206 ust. 1 Prawa
telekomunikacyjnego, które to przepisy stanowią samodzielną podstawę do
nałożenia kary pieniężnej bez konieczności uprzedniego prowadzenia
postępowania kontrolnego z art. 199 Prawa telekomunikacyjnego.
Sąd Okręgowy uznał, że postępowanie Prezesa Urzędu w niniejszej sprawie
było nieprawidłowe, ponieważ wszczęcie postępowania kontrolnego na podstawie
art. 199 Prawa telekomunikacyjnego determinuje prowadzenie dalszego
postępowania w oparciu o przepis art. 201 Prawa telekomunikacyjnego. Skoro
przepis art. 201 Prawa telekomunikacyjnego normuje sposób postępowania w
przypadku stwierdzenia uchybień w działalności przedsiębiorcy
telekomunikacyjnego w zakresie w jakim Prezes Urzędu wykrył te uchybienia w
wyniku postępowania kontrolnego wszczętego na podstawie art. 199 Prawa
telekomunikacyjnego, niedozwolone jest wszczęcie odrębnego postępowania na
podstawie art. 210 ust. 1 w związku z art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.
Sąd Okręgowy zwrócił ponadto uwagę, że Prezes Urzędu nie odniósł się do
stanowiska powoda zajmowanego w kolejnych pismach kierowanych do Prezesa
Urzędu po wydaniu zaleceń pokontrolnych, że kwestionowane w tychże
zaleceniach pokontrolnych naruszenia i wskazane działania zostały zrealizowane i
są skutecznie wykonywane przez powoda. Niezrozumiałe jest więc postępowanie
Prezesa Urzędu, który po przeprowadzeniu kontroli na podstawie art. 199 Prawa
telekomunikacyjnego nie wyczerpał trybu postępowania przewidzianego przez
przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjnego. Dlatego nałożenie kary pieniężnej w
wyniku postępowania wszczętego w dniu 15 kwietnia 2009 r. było niezasadne i Sąd
pierwszej instancji uchylił decyzję Prezesa Urzędu.
Prezes Urzędu zaskarżył powyższy wyrok apelacją w całości, zarzucając
naruszenie art. 210 ust. 1 w związku z art. 209 ust. 1 pkt 22 Prawa
telekomunikacyjnego, art. 201 ust. 1 i 3 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego, art.
47964
§ 1 i 2 k.p.c. Prezes Urzędu wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości
przez oddalenie odwołania oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o
uchylenie wyroku Sądu Okręgowego i skierowanie sprawy do ponownego
4
rozpoznania. Ponadto, wniósł o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym.
Oddalając apelację Prezesa Urzędu Sąd Apelacyjny wyjaśnił, że Sąd
pierwszej instancji dokonał wykładni przepisów art. 199, 201, 209 i 210 Prawa
telekomunikacyjnego, którą Sąd Apelacyjny w pełni podziela. Wykładnia ta jest zaś
dodatkowo zbieżna z poglądami wyrażonymi w ugruntowanym orzecznictwie Sądu
Najwyższego. Sąd drugiej instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie Prezes
Urzędu najpierw wszczął postępowanie kontrolne na podstawie art. 199 Prawa
telekomunikacyjnego, a następnie wszczął postępowanie w sprawie nałożenia kary
pieniężnej włączając w charakterze dowodów szereg dokumentów, w tym protokół
z kontroli.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w
całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy
2002/20 w związku z art. 201 Prawa telekomunikacyjnego przez uznanie, że
nałożenie kary pieniężnej na powoda za niewypełnienie obowiązków w zakresie
dostępu do kanalizacji kablowej, określonych w decyzji Prezesa Urzędu Regulacji
Telekomunikacji i Poczty z dnia 14 grudnia 2005 r. jest niedozwolone, gdy nie
został dopełniony tryb postępowania określony w art. 201 Prawa
telekomunikacyjnego oraz naruszenie art. 209 ust. 1 pkt 22 w związku z art. 210
ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przez ich niezastosowanie.
Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania Prezes Urzędu
powołał się na występowanie w sprawie istotnego zagadnienia prawnego, czy
przewidziany w art. 201 Prawa telekomunikacyjnego tryb postępowania w sprawie
naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli, o której mowa w art. 199 Prawa
telekomunikacyjnego, z uwagi na brzmienie art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20 w
pierwotnym brzmieniu, powinien znaleźć zastosowanie także w przypadku
naruszenie obowiązków związanych z dostępem do kanalizacji kablowej mających
miejsce przed 19 grudnia 2009 r., które nie zostały nałożone na przedsiębiorcę
telekomunikacyjnego posiadającego znaczącą pozycję na danym rynku
telekomunikacyjnym?
Ponadto Prezes Urzędu powołał się na potrzebę wykładni przepisów
budzących poważne wątpliwości i wywołujących rozbieżności w orzecznictwie
5
sądów polegające na wyjaśnieniu, czy przewidziane w art. 201 ust. 3 Prawa
telekomunikacyjnego kara pieniężna jest odrębną od przewidzianej w art. 209 ust. 1
Prawa telekomunikacyjnego sankcją, którą Prezes Urzędu władny jest zastosować
wobec przedsiębiorcy telekomunikacyjnego za uchylenie się od wykonania zaleceń
pokontrolnych, czy też jest sankcją za naruszenie określone w art. 209 ust. 1 Prawa
telekomunikacyjnego stwierdzone w wyniku kontroli i nieusunięte przez
przedsiębiorcę telekomunikacyjnego pomimo doręczenia mu zaleceń
pokontrolnych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu wniosku o przyjęcie do
rozpoznania skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu nie jest dla Sądu Najwyższego
przekonująca z następujących powodów.
Ustawodawca w przepisach Prawa telekomunikacyjnego przewidział tryb
postępowania kontrolnego mający określoną sekwencję podejmowanych kolejno
czynności. Uruchomienie trybu postępowania kontrolnego narzuca określony
sposób postępowania, od którego przepisy proceduralne i kompetencyjne Prawa
telekomunikacyjnego nie przewidują odstępstw (wyroki Sądu Najwyższego z dnia
21 września 2010 r., III SK 8/10; z dnia 7 lipca 2011 r., III SK 52/10 oraz z dnia 6
października 2011 r., III SK 9/11). W aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie
jest zatem możliwe ani konstytucyjnie dopuszczalne, stworzenie w wyniku
orzecznictwa sądowego szczególnego trybu postępowania ułatwiającego
Prezesowi Urzędu korzystanie z kompetencji do nakładania kar pieniężnych na
przedsiębiorców telekomunikacyjnych, który to tryb pozwalałby Prezesowi Urzędu
wykorzystywać postępowanie kontrolne z art. 199 i n. Prawa telekomunikacyjnego
do weryfikacji działalności przedsiębiorców telekomunikacyjnych i pozyskiwania
informacji i dowodów o niezgodności tej działalności z przepisami obowiązującego
prawa, a następnie – ignorując sekwencje czynności przewidzianą dla
postępowania kontrolnego – wszczynać samoistne postępowanie w sprawie
nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków objętych przedmiotem
postępowania kontrolnego. Obowiązujące przepisy Prawa telekomunikacyjnego w
6
zakresie postępowania w sprawie nakładania kar pieniężnych pozwalają jedynie na
przyjęcie założenia o dopuszczalności nałożenia kary pieniężnej bez uprzedniego
przeprowadzenia postępowania kontrolnego, w tym na podstawie informacji
uzyskanych w toku postępowania kontrolnego o innym przedmiocie (dotyczącego
innego obowiązku ciążącego na przedsiębiorcy telekomunikacyjnym), niż
postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej (wyrok Sądu Najwyższego z
dnia 14 lutego 2012 r., III SK 24/11).
Zawarte w dotychczasowych rozstrzygnięciach Sądu Najwyższego
odwołania do postanowień dyrektywy 2002/20 w zakresie relacji między
postępowaniem kontrolnym a samoistnym postępowaniem w sprawie nałożenia
kary pieniężnej mają dwojaki charakter. Po pierwsze, treść art. 10 dyrektywy
2002/20 w brzmieniu pierwotnym jak i po zmianach wprowadzonych na mocy
dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140 z dnia 25 listopada 2009 r.
zmieniającej dyrektywy 2002/21/WE w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i
usług łączności elektronicznej, 2002/19/WE w sprawie dostępu do sieci i usług
łączności elektronicznej oraz wzajemnych połączeń oraz 2002/20/WE w sprawie
zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. Urz. UE z
2009 L337, s. 37) dostarcza jedynie dodatkowych argumentów przemawiających za
stanowiskiem przyjętym przez Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 21 września
2010 r., III SK 8/10 oraz z dnia 7 lipca 2011 r., III SK 52/10. Odwołania te służą
także zwróceniu uwagi Sądów niższych instancji na potrzebę dokonywania oceny
zgodności przepisów prawa polskiego z prawem unijnym zwłaszcza w tych
postępowaniach, w których zastosowanie znajdują przepisy prawa krajowego
wdrażające postanowienia dyrektyw. W przekonaniu Sądu Najwyższego, z
brzmienia art. 10 dyrektywy 2002/20 (w wersji pierwotnej i po nowelizacji) można
wyprowadzić konkluzję, że w odniesieniu do „wymogów związanych z ogólnym
zezwoleniem lub prawami użytkowania oraz szczególnych obowiązków, o których
mowa w art. 6 ust. 2” dyrektywy 2002/20 wymóg przeprowadzenia postępowania
kontrolnego jest w świetle prawa unijnego (w brzmieniu przed nowelizacją)
obligatoryjny. Powoduje to ewentualną niedopuszczalność nałożenia kary
pieniężnej na podstawie samoistnego postępowania, bez uprzedniego
przeprowadzenia i wyczerpania trybu postępowania kontrolnego. Wyłącznie w
7
takich sytuacjach znaczenie prawne ma kwestia wykładni art. 10 ust. 2 i 3
dyrektywy 2002/20 oraz jej załącznika.
Gdy kara pieniężna zostaje nałożona przez Prezesa Urzędu w wyniku
samoistnego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie
obowiązku niewymienionego w załączniku do dyrektywy 2002/20, a z ustaleń
faktycznych wynika, że w tej samej sprawie przeprowadzono już postępowanie
kontrolne i nie wyczerpano trybu procedowania określonego w art. 201 Prawa
telekomunikacyjnego, zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Sądu
Najwyższego decyzja o nałożeniu kary pieniężnej została wydana z naruszeniem
standardów proceduralnych wiążących Prezesa Urzędu na podstawie przepisów
Prawa telekomunikacyjnego. Powoduje to, że postawiony przez Prezesa Urzędu
problem, czy tryb postępowania z art. 201 Prawa telekomunikacyjnego powinien
znaleźć zastosowanie także w przypadku naruszenia obowiązku związanego z
dostępem do kanalizacji kablowej jest jedynie pozornie istotnym zagadnienie
prawnym, które nie zostało jeszcze rozstrzygnięte w orzecznictwie Sądu
Najwyższego.
Nie zachodzi również potrzeba wykładni przepisów budzących poważne
wątpliwości i wywołujących rozbieżności w orzecznictwie. Rozbieżności takiej
Prezes Urzędu upatruje w stanowisku wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Sądu
Najwyższego z dnia 16 marca 2008 r., III SK 35/08, zgodnie z którym sankcja z art.
209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego ma charakter samoistny, to znaczy przepis
ten sankcjonuje każde niewypełnienie obowiązku nałożonego przez przepisy Prawa
telekomunikacyjnego. Kara zaś przewidziana w art. 201 ust. 3 Prawa
telekomunikacyjnego jest sankcją stosowaną wobec przedsiębiorcy
telekomunikacyjnego z tytułu niewykonania zaleceń pokontrolnych, a nie sankcją z
tytułu dopuszczenia się przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego naruszeń
wymienionych enumeratywnie w art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. W
wyroku z dnia 16 marca 2008 r., III SK 35/08 Sąd Najwyższy wyraźnie stwierdził, że
postępowanie kontrolne w tej sprawie nie zostało przeprowadzone. Nie było zatem
przeszkód, by wszcząć samoistne postępowanie w sprawie nałożenia kary
pieniężnej z tytułu niedopełnienie wynikających z Prawa telekomunikacyjnego
obowiązków informacyjnych. W pozostałych sprawach rozstrzygniętych wyrokami
8
Sądu Najwyższego, tak samo jak w niniejszej sprawie, Prezes Urzędu najpierw
przeprowadził postępowanie kontrolne mające określony przedmiot, a następnie –
opierając się na nieprawidłowościach wykrytych w ramach postępowania
kontrolnego i dotyczących przedmiotu tego postępowania – wszczynał samoistne
postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy sekwencja działań
Prezesa Urzędu w przypadku wszczęcia postępowania kontrolnego i stwierdzenia
nieprawidłowości w zachowaniu przedsiębiorcy telekomunikacyjnego nie pozwala
na tego rodzaju tryb procedowania.
Mając powyższe na uwadze, z mocy art. 3989
§ 2 k.p.c., Sąd Najwyższy
orzekł jak w sentencji.