Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 67/12
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 3 października 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)
SSN Halina Kiryło
SSN Maciej Pacuda (sprawozdawca)
Protokolant Grażyna Grabowska
w sprawie z powództwa PKP Cargo Spółki Akcyjnej z siedzibą w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
z udziałem zainteresowanego C. Logistics Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością
w W.
o ochronę konkurencji,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 3 października 2013 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 20 marca 2012 r.,
uchyla zaskarżony wyrok oraz poprzedzający go wyrok Sądu
Okręgowego w W. - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
z dnia 9 maja 2011 r. i przekazuje sprawę temu sądowi do
ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach
postępowania kasacyjnego.
2
UZASADNIENIE
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Prezes Urzędu)
decyzją z dnia 7 lipca 2009 r. DOK-3/2009 uznał za praktykę ograniczającą
konkurencję w rozumieniu art. 8 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o
ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r. Nr 244, poz.
2080 ze zm., dalej jako uokik z 2000 r.) nadużywanie przez PKP Cargo S.A.
(powód) pozycji dominującej na krajowym rynku kolejowych przewozów
towarowych polegające na przeciwdziałaniu ukształtowaniu się warunków
niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji przez odmowę świadczenia
usług kolejowego przewozu towarów swoim konkurentom na zasadach
szczególnych, tj. w drodze zawierania umów przewidujących upusty od taryfy
towarowej powoda i nakazał jej zaniechanie. Prezes Urzędu nałożył na powoda
karę pieniężną w kwocie 60.362.071,69 zł.
Powód zaskarżył powyższą decyzję odwołaniem w całości. Zaskarżonej
decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na
rozstrzygnięcie, tj. art. 107 § 1 k.p.a.; art. 7, 10 i 107 § 3 k.p.a. poprzez doręczenie
powodowi egzemplarza decyzji nie zawierającego informacji stanowiących
integralną część jej uzasadnienia; art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 uokik z
2000 r.; art. 7 k.p.a. oraz art. 233 k.p.c.; art. 4 pkt 10 uokik z 2000 r.; art. 8 ust. 2 pkt
5 uokik z 2000 r., art. 90 uokik z 2000 r. w związku z art. 108 § 1 k.p.a.; art. 7 k.p.a.;
art. 101 ust. 1 pkt 1 i art. 104 uokik z 2000 r. poprzez wymierzenie kary rażąco
nieadekwatnej w stosunku do okresu, stopnia oraz okoliczności naruszenia
przepisów uokik.
Sąd Okręgowy w W. – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyrokiem z
dnia 9 maja 2011 r., oddalił odwołanie powoda, opierając się na następujących
ustaleniach faktycznych i ich ocenie prawnej.
Powód świadczy usługi przewozu koleją. Na dzień 31 października 2008 r.
licencje na dokonywanie przewozów ładunków koleją posiadało 77
przedsiębiorców, zaś 45 przewoźników faktycznie wykonywało taką działalność.
Powód świadczy usługi na podstawie Regulaminu sprzedaży, który obowiązuje od
1 lipca 2008 r., a wcześniej na podstawie „Zasad sprzedaży usług przewozów
3
towarowych. Na rynku zdefiniowanym jako krajowy rynek kolejowych przewozów
towarowych w 2008 r. powód przewoził 48,48% ładunków, zaś uwzględniając
odległość, tzw. tono-kilometry – 70,52%. W roku 2007 udział powoda wynosił
odpowiednio 49,282% oraz 75,396%. W Zasadach sprzedaży w wersji
obowiązującej od 1 maja 2006 r. i w kolejnych obowiązujących od 1 lipca 2007 r.
powód oferował realizację usług przewozowych na zasadach ogólnych, 2) z
zastosowaniem umów specjalnych oraz 3) z zastosowaniem umów wieloletnich.
Usługi realizowane na zasadach ogólnych są najdroższe. Do 31 grudnia 20008 r.
powód przy umowa zawieranych na zasadach ogólnych stosował upust stały w
wysokości 25% od opłaty określonej w Zasadach. Usługi realizowane w ramach
umów specjalnych miały na celu ukształtowanie stabilnych i stałych zasad
świadczenia usług z kontrahentami w okresie od 3 do 12 miesięcy. Usługi te
świadczone były przy zastosowaniu upustów określonych w Zasadach sprzedaży.
Umowy specjalne zawierano z klientami zlecającymi do przewozu określoną
ilościowo masę towarów w poszczególnych kwartałach. W usługach tych
przyznawane upusty podstawowe oraz dodatkowe. Podstawowe ustalono od opłaty
z tytułu przewoźnego z uwzględnieniem sumy masy rzeczywistej towaru
przewiezionej w ciągu ostatnich 12 miesięcy kalendarzowych. Upust podstawowy
był taki sam przez cały okres obowiązywania umowy specjalnej. Upust dodatkowy
uzależniono od wielkości zadeklarowanej masy towaru w stosunku do masy
faktycznie przewiezionej w ciągu ostatnich 12 miesięcy. Jego wysokość wynosiła
od 2 do 6%. W ramach umowy specjalnej klient zobowiązywał się do zlecenia do
przewozu powodowi w okresie trwania umowy ilości masy towarów w rozbiciu na
kwartały, przesyłania miesięcznych harmonogramów przewozów całopociągowych
w określonym terminie oraz dokonywania ewentualnej korekty harmonogramów
przewozów z odpowiednim wyprzedzeniem. Upusty i inne warunki handlowe
określano w wyniku negocjacji, po uwzględnieniu szeregu czynników. Powód
wielokrotnie zmieniał Zasad sprzedaży. Na skutek zmiany wprowadzonej od dnia 1
lipca 2007 r. umowy wieloletnie i specjalne zastąpiono umowami handlowymi, w
ramach których powód świadczy usługi na zasadach szczególnych. Z dniem 1 lipca
2008 r. Zasady sprzedaży zostały zastąpione przez Regulamin sprzedaży. Mimo
tych zmian Zasady sprzedaży zawierały niezmiennie postanowienie dotyczące
4
zasad współpracy powoda z przewoźnikiem uznanym za konkurenta – wszelkie
przewozy dla kontrahenta mającego status konkurenta mogły być świadczone
wyłącznie na zasadach ogólnych z wyłączeniem towarów nieprzewożonych przez
konkurenta oraz z możliwością wypowiedzenia umów wieloletnich i handlowych.
Uznając odwołanie za bezzasadne, Sąd Okręgowy wskazał, że zgodnie z
ugruntowanym orzecznictwem Sądu Najwyższego przeprowadzenie postępowania
administracyjnego jest warunkiem dopuszczalności drogi sądowej. Sąd Ochrony
Konkurencji i Konsumentów nie może ograniczyć się przy rozpoznawaniu sprawy
wynikającej z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu tylko do funkcji sprawdzającej
prawidłowość postępowania administracyjnego, które poprzedza postępowania
sądowe. Celem postępowania nie jest przeprowadzanie kontroli postępowania
administracyjnego, ale merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, której przedmiotem
jest spór powstały po wydaniu decyzji przez Prezesa Urzędu. Postępowanie przed
Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest postępowaniem
kontradyktoryjnym, w którym uwzględnia się materiał dowodowy zebrany w
postępowaniu administracyjnym, co nie pozbawia strony możliwości zgłoszenia
nowych twierdzeń faktycznych i nowych dowodów, według zasad k.p.c. W ocenie
Sądu Okręgowego, gdyby przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym doszło do
uchybień proceduralnych, to nie mogą one być przedmiotem postępowania
sądowego mającego na celu merytoryczne rozstrzygniecie sporu, bowiem Sąd
Okręgowy ma za zadanie zbadać wszechstronnie wszystkie istotne okoliczności
sprawy, przy uwzględnieniu zasad rozkładu ciężaru dowodu i obowiązku stron w
postępowaniu dowodowym.
Sąd Okręgowy uznał, że powód w odwołaniu nie przedstawił żadnych
konkretnych faktów istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i nie zgłosił
żadnych wniosków dowodowych. Sąd Okręgowy uznał także, że brak podstaw do
uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 8 ust. 2 pkt 5 uokik z 2000 r., poprzez
uznanie, że działanie powoda polegające na odmowie świadczenia usług
kolejowego przewozu towarów swoim konkurentom na zasadach szczególnych, tj.
w drodze zawierania umów przewidujących upusty od taryfy towarowej stanowi
praktykę ograniczającą konkurencję. Dyskryminacyjne działanie polegającej na
odmowie zawierania umów na zasadach szczególnych znacząco pogarsza
5
możliwość rozwoju konkurencji. Konkurenci nie mają możliwości uzyskania
upustów, mimo że spełniają wszystkie warunki jak podmioty nie będące
konkurentami powoda. Skoro w określonych warunkach powód ma mniejsze koszty
świadczenia usługi, uzasadnia niższe oczekiwania cenowe, to nie ma znaczenia,
czy podmiot zlecający usługę jest konkurentem powoda, czy nie. Odmowa
przyznania analogicznych upustów zmierza do stworzenia konkurentom istotnie
gorszych warunków działalności, co w konsekwencji tworzy barierę dla rozwoju
konkurencji, a przez to narusza art. 8 ust. 2 pkt 5 uokik z 2000 r.
Odnosząc się do wysokości kary pieniężnej Sąd Okręgowy uznał z kolei, że
wymierzona kara stanowi 11,1% jej maksymalnego ustawowego wymiaru, zatem
należy uznać, że została wymierzona w dolnych granicach zagrożenia
ustawowego. Dwuletni okres stosowania niedozwolonej praktyki należy uznać za
znaczny. Powód jest profesjonalistą, dlatego niepodobna uznać, że nie miał
świadomości skutków swojego działania. Zasady Regulaminu sprzedaży
jednoznacznie wskazują, że świadomym celem powoda było tworzenie istotnie
gorszych warunków korzystania z usług powoda podmiotom uznanym za
konkurentów.
Powód zaskarżył wyrok Sądu Okręgowego apelacją w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 9 § 1 w związku z art. 479 § 1 i 2
k.p.c., poprzez przyjęcie, że powodowi można było nie doręczyć załącznika nr 2 do
decyzji DOK-3/2009, co skutkuje nieważnością postępowania w wyniku
pozbawienia powoda możności obrony swoich praw; art. 236 w związku z art. 47914
§ 2 k.p.c., przez wydanie zaskarżonego wyroku na podstawie twierdzeń Prezesa
Urzędu zawartych w decyzji DOK-3/2009, co do których Prezes Urzędu nie zgłosił
odpowiednich wniosków dowodowych, a Sąd Okręgowy nie wydał żadnego
postanowienia o przeprowadzeniu dowodu; art. 210 § 3 k.p.c. i art. 233 § 1 k.p.a.;
art. 328 § 2 k.p.c., poprzez brak ustalenia istotnych dla wyniku postępowania
faktów, niewskazanie dowodów, na których Sąd Okręgowy oparł rozstrzygnięcie,
braku jednoznacznego wyjaśnienia, czy wyrok został wydany na podstawie
przepisów uokik 2000 czy uokik 2007; art. 47931a
§ 1 k.p.c. poprzez zastosowanie
zamiast art. 47931a
§ 3 k.p.c., poprzez oddalenie odwołania w sytuacji, gdy zmiana
postanowienia o wszczęciu postępowania jest niedopuszczalna; art. 104 uokik z
6
2000 r., poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest utrzymanie kary pieniężnej w
wysokości określonej w decyzji Prezesa Urzędu przy jednoczesnym ustaleniu
znacznie krótszego okresu trwania zakazanej praktyki; art. 8 ust. 1 w związku z art.
8 ust. 2 pkt 5 uokik z 2000 r.; art. 4 pkt 8 uokik z 2000 r., art. 4 pkt 9 uokik z 2000 r.,
art. 101 ust. 1 pkt 1 oraz art. 104 uokik z 2000 r., poprzez wymierzenie kary rażąco
nieadekwatnej w stosunku do okresu, stopnia oraz okoliczności naruszenia
przepisów ustawy.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 20 marca 2012 r., oddalił apelację powoda,
podzielając stanowisko Sądu Okręgowego, zarówno co do ustaleń faktycznych, jak
i oceny prawnej materiału dowodowego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 § 1 w zw. z art. 47933
§ 1-2 k.p.c. i
art. 62 ust. 1 pkt 1 uokik z 2000 r., Sąd Apelacyjny podniósł, że na podstawie art.
62 uokik z 2000 r. Prezes Urzędu mógł ograniczyć powodowi wgląd do materiału
dowodowego sprawy. W niniejszej sprawie w decyzji Prezesa Urzędu wskazano, że
załączniki nr 1 i 2 do decyzji zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Powodowi
udostępniono wersję jawną załącznika nr 1. Informacje ujęte w załącznikach
pochodziły z materiału dowodowego objętego ograniczeniem udostępniania go.
Wobec tego należy zgodzić się z Prezesem Urzędu, że zawarcie tych informacji w
załączniku do decyzji nie zmienia ich charakteru jako niejawnych dla powoda.
Powód nie kwestionował ponadto zastosowania art. 62 uokik z 2000 r., nie można
zatem zgodzić się z powodem, że nieprzesłanie mu wraz z decyzją załączników
pozbawiło go prawa do obrony.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 47914
§ 2 w związku z art. 236
k.p.c., Sąd Apelacyjny uznał z kolei, że w postępowaniu z odwołania od decyzji
Prezesa Urzędu uwzględnia się materiał dowodowy zebrany w toku postępowania
administracyjnego. Dowody zebrane w toku postępowania, wraz z ewentualnymi
dowodami przeprowadzonymi przez Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów,
podlegają ocenie, która to ocena znajduje wyraz w wyroku sądu. Dlatego też powód
nie może skutecznie podnosić zarzutu, że Prezes Urzędu rozstrzygnął sprawę
niniejszą jedynie na podstawie twierdzeń Prezesa Urzędu bez przeprowadzenia
postępowania dowodowego, bowiem pozwany w odpowiedzi na odwołanie nie
zawnioskował o przeprowadzenie jakichkolwiek dowodów.
7
Za bezzasadny Sąd Apelacyjny uznał zaś zarzut naruszenia art. 47931a
§ 3
k.p.c., poprzez jego niezastosowanie ze względu na nieuchylenie decyzji Prezesa
Urzędu z powodu zmiany postanowienia o wszczęciu postępowania. W ocenie
Sądu Apelacyjnego rację ma Prezes Urzędu, twierdząc, że brak wyraźnego zakazu
wydawania przez organ postanowienia zmieniającego postanowienie o wszczęciu
postępowania antymonopolowego.
Odwołując się do stanowiska wyrażonego w wyroku Sądu Najwyższego z
dnia 13 maja 2004 r., III SK 44/04, Sąd drugiej instancji przyjął, że do sądu należy
zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego na podstawie wyjaśnienia
podstawy faktycznej. Apelujący nie może zasadnie powoływać się na ewentualne
błędy proceduralne postępowania administracyjnego. Ponadto odesłanie w art. 126
k.p.a. do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. dotyczących decyzji do
postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność wznowienia
postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia
ich nieważności. Z odesłania tego wynika, że nie jest możliwa zmiana lub uchylenie
takich postanowień na podstawie art. 154, 155 i 161 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 2 pkt 5 uokik z 2000 r., Sąd
Apelacyjny stwierdził, że przepis ten ma charakter ogólny, a jednocześnie stanowi
swego rodzaju klauzulę generalną zakazującą stosowania praktyk godzących w
stan aktualnej lub potencjalnej konkurencji. Przepis ten daje więc swobodę w
dokonaniu oceny i uznaniu innych, poza wymienionymi w art. 8 uokik z 2000 r.,
praktyk jako nadużycia pozycji dominującej. Negatywne oddziaływanie na rynek
spedycji w niniejszej sprawie ma miejsce zarówno wówczas, gdy działania powoda
prowadzą wprost do wyeliminowania z rynku określonych spedytorów, jak i wtedy
gdy przewoźnik czyni to pośrednio oferując warunki nie do przyjęcia dla spedytora.
W ocenie Sądu Apelacyjnego, nie budzi wątpliwości, że stosowana przez powoda
praktyka w stosunku do jego konkurentów spełnia przesłanki art. 8 ust. 2 pkt 5
uokik z 2000 r. Nie można uznać za uzasadnioną argumentacji powoda, jakoby
sprawą decydującą dla udzielenia upustów były koszty związane z realizacją
zlecenia przewozów. Gdyby takie kryterium wchodziło w grę, powód nie
posługiwałby się pojęciem konkurenta. Skoro jednak powód odmawiał udzielenia
8
upustów swoim konkurentom, to przyjąć należy, że w tym zakresie wykorzystywał
swoją pozycję dominującą.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 101 oraz 104 uokik z 2000 r. Sąd
Apelacyjny wskazał na funkcję represyjną, prewencyjną oraz wychowawczą kary
pieniężnej. Podkreślił przy tym, iż Prezes Urzędu, prowadząc określoną politykę
karania, wskazuje uczestnikom rynku, jakie działania uznaje za niepożądane, a
jakie budzą jego aprobatę. Gdy organ w toku postępowania stwierdzi, że
przedsiębiorca nadużył pozycji dominującej, to taka sytuacja będzie podstawą do
nałożenia kary pieniężnej. Kara może być nałożona zarówno w sytuacji, gdy
przedsiębiorca kontynuuje bezprawne działania, jak i w sytuacji w której praktyka
zostaje zaniechana. Kara pieniężna orzekana na podstawie art. 101 ust. 2 pkt 1
uokik z 2000 r. ma charakter kary dodatkowej w tym znaczeniu, że zwiększa
dolegliwość kary zasadniczej, to jest nakazu zaniechania stosowania praktyki.
Dlatego uchylenie decyzji w tym zakresie może nastąpić w przypadku dojścia przez
Sąd Okręgowy do przekonania, że nie zachodzą powody do zastosowania art. 101
uokik z 2000 r., bądź że w świetle materiału dowodowego byłoby niecelowe
nakładanie takich kar dla wzmocnienia dolegliwości kary zasadniczej.
Naruszenie zakazu nadużywania pozycji dominującej może nastąpić
nieumyślnie. Kara także może zostać nałożona w przypadku nieumyślnego
naruszenia. Brak winy naruszyciela, rozumianej jako zamiar działania niezgodnego
z przepisami ustawy stanowi okoliczność, która ma wpływ na wymiar kary, w
szczególności na ustalenie jej wysokości. Zdaniem Sądu Apelacyjnego,
postanowienie zawarte w Regulaminie sprzedaży wskazuje jednoznacznie, że
świadomym celem powoda było stworzenie gorszych warunków korzystania z usług
powoda podmiotom uznanym za konkurentów. Powód działał w obronie własnej
pozycji rynkowej. Okoliczność ta winna mieć wpływ na wymiar kary pieniężnej.
Biorąc pod uwagę pozycję rynkową powoda, wysokość dochodów, określenie
wysokości kary na poziomie 11% maksymalnego ustawowego zagrożenie nie
sposób uznać kary za nadmiernie wygórowaną.
Powód zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w całości i
wniósł o jego uchylenie w całości wraz z wyrokiem Sądu Okręgowego w W. i
przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Okręgowemu wraz z
9
pozostawieniem temu Sądowi rozstrzygnięcia co do kosztów postępowania
kasacyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i
przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu wraz z
rozstrzygnięciem o kosztach postępowania kasacyjnego.
W ramach procesowej podstawy skargi powód zarzucił zaskarżonemu
wyrokowi naruszenie: 1) art. 9 § 1 w zw. z art. 47933
§ 1-2 k.p.c. i art. 62 ust. 1 pkt 1
uokik z 2000 r., poprzez przyjęcie, że powodowi można było nie doręczyć lub
uniemożliwić wgląd do załącznika nr 2 do decyzji DOK-3/2009, gdy załącznik ten
stanowi integralną część uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a nie materiał
dowodowy w sprawie; 2) art. 47914
§ 2 w związku z art. 382 i 391 § 1 k.p.c.,
poprzez przyjęcie, że odpowiedź Prezesa Urzędu na odwołanie od decyzji
administracyjnej nie podlega rygorom przewidzianym dla odpowiedzi na pozew i w
rezultacie oparcie rozstrzygnięcia na dowodach (bez wskazania jakich), które były
objęte prekluzją dowodową; 3) art. 236 w związku z art. 391 § 1 k.p.c., poprzez
przyjęcie, że twierdzenia Prezesa Urzędu w sprawie z zakresu ochrony konkurencji
nie podlegają ogólnym zasadom postępowania dowodowego w zakresie
formalnego dopuszczenia dowodów i w rezultacie wydanie zaskarżonego wyroku w
oparciu o twierdzenia Prezesa Urzędu zawarte w decyzji i odwołujące się do
znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego dokumentów, co do
których nie zostało wydane żadne postanowienie o przeprowadzeniu dowodu i
które nie zostały w ogóle przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku; 4) art.
328 § 2 w związku z art. 391 § 1 k.p.c., poprzez przyjęcie dopuszczalności
niewskazania dowodów, na jakich Sąd Apelacyjny oparł zaskarżone
rozstrzygnięcie, braku jednoznacznego wyjaśnienia w jakim zakresie zaskarżone
orzeczenie zostało wydane w oparciu o normy materialne zawarte w starej ustawie;
5) art. 385 k.p.c., przez oddalenie apelacji powoda, pomimo naruszenia przez Sąd
Okręgowy art. 47931a
§ 1 i 3 k.p.c. wskutek przyjęcia błędnej wykładni art. 110 k.p.a.
w związku z art. 44 ust. 1 i art. 84 ust. 3 uokik z 2000 r. oraz art. 126 k.p.a., poprzez
uznanie, że dopuszczalna jest zmiana postanowienia o wszczęciu postępowania
antymonopolowego na wniosek jednej z jego stron i tym samym zmiana zakresu
przedmiotowego postępowania już po jego wszczęciu i zawiadomieniu o tym stron,
co wpłynęło na zakres kognicji Sądów obu instancji; 6) art. 385 k.p.c., poprzez jego
10
zastosowanie zamiast art. 386 § 4 k.p.c., pomimo naruszenia przez Sąd Okręgowy
art. 47931a
§ 1 i 3 k.p.c. wskutek błędnej wykładni art. 84 ust. 1 i art. 86 uokik z
2000 r. przez przyjęcie, że skoro do postępowań wszczętych na podstawie starej
ustawy i niezakończonych do dnia wejścia w życie nowej ustawy stosuje się
przepisy dotychczasowe, to wniosek C. Logistics Sp. z o.o. z dnia 1 lipca 2008 r.
mógł być potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania, ewentualnie jego
zmianę, a nie jako zawiadomienie o podejrzeniu stosowania praktyk
ograniczających konkurencję, w wyniku czego wyrok został wydany w sprawie,
która częściowo nie mogła być objęta postępowaniem antymonopolowym
wszczętym przez Prezesa Urzędu w dniu 15 grudnia 2006 r., w stosunku do
podmiotu, który nie mógł posiadać statusu strony postępowania; 7) art. 321 § 1
k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c., poprzez orzeczenie o innej praktyce, niż
zarzuca w skarżonej decyzji (rynek spedycji zamiast rynku przewozu towarów
koleją oraz „niestosowanie wobec wszystkich kontrahentów niższych cen pomimo
ponoszenia mniejszych kosztów świadczenia usług” zamiast „przeciwdziałanie
przez odmowę świadczenia usług kolejowego przewozu towarów swoim
konkurentom na zasadach szczególnych”); 8) art. 217 § 2 k.p.c. i art. 227 k.p.c. w
związku z art. 391 § 1 k.p.c. oraz art. 382 k.p.c., poprzez przyjęcie dopuszczalności
wydania wyroku bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i pominięcie
wniosków dowodowych na okoliczność braku winy umyślnej powoda w naruszeniu
przepisów uokik z 2000 r.
Prezes Urzędu i zainteresowany wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej
powoda.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Skarga kasacyjna powoda opiera się na obu wskazanych w art. 398³ § 1 pkt
1-2 k.p.c. podstawach zaskarżenia, dlatego w pierwszej kolejności należy zbadać,
czy zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd Apelacyjny przepisów
prawa procesowego.
Na wstępie wypada przypomnieć, że w postępowaniu kasacyjnym rolą Sądu
Najwyższego jest dokonanie w interesie publicznym kontroli prawidłowości wykładni
11
i stosowania przepisów postępowania przez Sąd drugiej instancji. W sprawach z
odwołania od decyzji Prezesa Urzędu nie jest możliwe dokonanie przez Sąd
Najwyższy, rozpoznający merytorycznie skargę kasacyjną, bezpośredniej oceny
prawidłowości zastosowania przepisów postępowania przez Prezesa Urzędu oraz
Sąd Okręgowy w W. – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Ocena taka
możliwa jest jedynie pośrednio, poprzez weryfikację procesu wykładni i stosowania
przepisów proceduralnych stosowanych przez Sąd drugiej instancji. Ponadto,
zgodnie z unormowaniem wynikającym z art. 398³ § 1 pkt 2 k.p.c., uwzględnieniu
przez Sąd Najwyższy mogą podlegać jedynie takie zarzuty naruszenia przepisów
postępowania przez Sąd drugiej instancji, które miały istotny wpływ na wynik
sprawy.
Procesowe zarzuty skargi powoda koncentrują się na dwóch zasadniczych
problemach prawnych dotyczących podstaw funkcjonowania sądowego modelu
kontroli działalności Prezesa Urzędu, a mianowicie zakresu kognicji sądów
orzekających w sprawach z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu w odniesieniu do
zarzutów naruszenia przez organ antymonopolowy przepisów postępowania
administracyjnego oraz zasad postępowania dowodowego w ramach
kontradyktoryjnego postępowania sądowego w sprawach z odwołania od decyzji
Prezesa Urzędu. Dodatkowo obejmują kwestie intertemporalne wynikłe w związku z
wejściem w życie w toku postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu,
zakończonego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, przepisów ustawy z dnia
16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331,
dalej jako uokik z 2007 r.).
Począwszy od odwołania powoda od decyzji Prezesa Urzędu, inicjującego
postępowanie sądowe w niniejszej sprawie, zasadnicza część argumentacji stron
postępowania oraz Sądów obu instancji odnosiła się do zagadnienia, czy sądy
orzekające w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu mogą, kierując się
zarzutami odwołania i kolejnych środków zaskarżenia, weryfikować prawidłowość
procedowania przez Prezesa Urzędu na etapie postępowania administracyjnego
poprzedzającego wydanie decyzji i przeniesienie sprawy na drogę sądową
skutkiem wniesienia odwołania. U podstaw zaskarżonego wyroku, podobnie jak u
podstaw orzeczenia Sądu Okręgowego w W., leży założenie – mające oparcie w
12
orzecznictwie Sądu Najwyższego – co do pierwszoinstancyjnego charakteru
postępowania przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który jako sąd
merytoryczny nie uwzględnia zarzutów proceduralnych formułowanych w
odniesieniu do postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu. Ta linia
orzecznicza, podsumowana w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 sierpnia
2009 r., III SK 5/09, od pewnego czasu krytykowana jest w doktrynie. Wskazuje się
tam, że traktowanie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jako sądu
merytorycznego nie powinno wykluczać uwzględniania przez ten Sąd zarzutów o
charakterze proceduralnym. Przedmiotem merytorycznej oceny Sądu
powszechnego powinny być bowiem dowody zgromadzone i ustalenia poczynione
w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu antymonopolowym. Ponadto,
przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania sądowego w
sprawach z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu nie wyłączają w żaden sposób
możliwości weryfikacji respektowania przez Prezesa Urzędu standardów
proceduralnych. Wreszcie, naruszenia proceduralne uwzględniane są przez Sądy
obu instancji orzekające w identycznych rodzajowo sprawach z odwołania od
decyzji regulatorów rynku komunikacji elektronicznej oraz rynku energetycznego.
Odnosząc się do powyższego problemu, Sąd Najwyższy w obecnym
składzie stwierdza, że orzecznictwie Sądu Najwyższego w sprawach z zakresu
regulacji, ukształtowanym po wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 sierpnia 2009 r.,
III SK 5/09 i w nawiązaniu do wyrażonych w nim poglądów co do potrzeby
merytorycznej oceny przynajmniej niektórych zarzutów o charakterze
proceduralnym, została ugruntowana bardzo wyraźna linia orzecznicza, znajdująca
już potwierdzenie w licznych wyrokach Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
oraz Sądu Apelacyjnego, zgodnie z którą zakresem sądowej kontroli w sprawach z
zakresu ochrony konkurencji i regulacji objęte są także zarzuty proceduralne
odnoszące się do administracyjnego etapu postępowania. Prezentując pokrótce tę
linię orzeczniczą, i ograniczając się w tym zakresie jedynie do orzeczeń Sądu
Najwyższego, należy przypomnieć, że w wyroku z dnia 21 września 2010 r., III SK
8/10, kontrola postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Komunikacji
Elektronicznej polegała na tym, że uwzględniono wpływ funkcjonowania w Prawie
telekomunikacyjnym różnych trybów procedowania przez Prezesa Urzędu na
13
możliwość korzystania przez regulatora z przysługujących mu kompetencji do
nakładania kar pieniężnych. Z kolei w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r., III SK
20/10, uwzględniono, że decyzja Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki została
wydana w warunkach skutkujących jej nieważnością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3
k.p.a. (podobnie w wyroku z dnia 5 stycznia 2011 r., III SK 34/10). W wyroku z dnia
2 lutego 2011 r., III SK 18/10, uwzględniono z kolei wadliwość decyzji Prezesa
Urzędu Komunikacji Elektronicznej polegającą na nieprzeprowadzeniu
postępowania konsolidacyjnego przed jej wydaniem. Wreszcie, w wyroku Sądu
Najwyższego z dnia 7 lipca 2011 r., III SK 52/10, uwzględniono wpływ uprzedniego
wszczęcia postępowania kontrolnego na możliwość następczego wszczęcia
postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za to samo zachowanie.
Uwzględniono także, że postępowanie w sprawie nałożenia kary za niewykonanie
decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej wszczęto w lutym, a karę
nałożono za niewykonanie decyzji tego organu wydanej w kwietniu (a zatem za
zachowanie, które nastąpiło po wszczęciu postępowania w sprawie ukarania
przedsiębiorcy). Z kolei w wyroku z dnia 24 stycznia 2012 r., III SK 23/11, oceniano,
czy decyzja Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej została wydana z
poszanowaniem art. 25 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 106 § 1
k.p.a., to jest w trybie porozumienia między organami. Następnie, w wyroku z dnia
12 kwietnia 2013 r., III SK 26/12, weryfikowano prawidłowość określenia strony
postępowania przed Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki.
W pełnej zgodności z powyższą linią orzeczniczą Sądu Najwyższego w
praktyce Sądu Apelacyjnego w W. ukształtowała się stabilna linia orzecznicza,
zgodnie z którą nieprzeprowadzenie przez Prezesa Urzędu Komunikacji
Elektronicznej postępowania konsolidacyjnego, bądź też wadliwe przeprowadzenie
postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej bez wyczerpania trybu
postępowania kontrolnego stanowi tego rodzaju naruszenie prawa, które skutkuje
uchyleniem decyzji regulatora rynku komunikacji elektronicznej. Niekiedy zaś Sąd
Ochrony Konkurencji i Konsumentów dokonuje kontroli proceduralnych aspektów
działania Prezesa Urzędu, uchylając przykładowo decyzję Prezesa Urzędu tylko z
tego powodu, że jej sentencja nie zawierała precyzyjnie określonego czynu, za
14
który nakładana jest kara pieniężna (por. wyrok SOKiK z dnia 15 października 2012
r., XVII AmA 17/11, iKAR 2013/1).
W przekonaniu Sądu Najwyższego w obecnym składzie, powyższa linia
orzecznicza winna znajdować zastosowanie także w sprawach z zakresu ochrony
konkurencji i konsumentów. Jest to uzasadnione zwłaszcza wtedy, gdy decyzji
Prezesa Urzędu stwierdzającej naruszenie zakazów przewidzianych w ustawie o
ochronie konkurencji i konsumentów towarzyszy nałożenie kary pieniężnej, co
dodatkowo wzmacnia potrzebę dochowania najwyższych standardów
proceduralnych. Jak wskazano w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 maja
2012 r., III SK 37/11, merytoryczny charakter postępowania sądowego i nadzoru
nad działalnością Prezesa Urzędu nie oznacza, że z zakresu kognicji Sądu
Okręgowego (lub Sądu Apelacyjnego orzekającego jako sąd odwoławczy)
wyłączone są zarzuty dotyczące przepisów odnoszących się do postępowania,
jakie poprzedzało wydanie samej decyzji. W myśl przepisów ustawy o ochronie
konkurencji i konsumentów oraz Kodeksu postępowania cywilnego przedsiębiorca
wnosi odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu do Sądu Okręgowego. Przedmiotem
zainicjowanego wniesieniem odwołania postępowania sądowego jest
rozstrzygnięcie sporu między przedsiębiorcą a Prezesem Urzędu w zakresie
wyznaczonym przez zakres odwołania od decyzji i jego zarzuty. Z art. 47931a
§ 1-3
k.p.c. wynika zaś, że sąd rozpoznaje odwołanie, czyli weryfikuje zasadność
zarzutów sformułowanych w odwołaniu w odniesieniu do decyzji Prezesa Urzędu.
Jeżeli podstawy, na których oparto odwołanie, nie zostaną uwzględnione przez sąd,
wówczas odwołanie zostaje oddalone. Przepisy prawa odnoszące się do instytucji
odwołania od decyzji Prezesa Urzędu nie różnicują między zarzutami procesowymi
i materialnoprawnymi. Odwołujący się przedsiębiorca może podnosić wszelkiego
rodzaju zarzuty względem skarżonej decyzji. Rolą sądu rozpatrującego odwołanie
jest natomiast dokonanie oceny ich zasadności pod kątem wystąpienia podstaw do
uwzględnienia odwołania.
Jednocześnie, co podkreślano w powołanych powyżej orzeczeniach w ślad
za poglądem wyrażonym w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 sierpnia 2009 r.,
III SK 5/09, i co podtrzymuje Sąd Najwyższy w obecnym składzie, nie wszystkie
zarzuty odnoszące się do przepisów dotyczących postępowania przed Prezesem
15
Urzędu rzutują bezpośrednio, w przypadku ich uwzględnienia przez Sąd, na ocenę
zasadności samego odwołania. W szczególności, w przypadku formułowania w
odwołaniu zarzutów dotyczących ustaleń faktycznych, środków dowodowych,
oceny dowodów, niektórych wad formalnych samej decyzji, stwierdzenie przez Sąd
Okręgowy ewentualnych uchybień w tym zakresie w postępowaniu przed Prezesem
Urzędu nie stwarza potrzeby uchylenia decyzji. Poczynienie stosownych ustaleń,
ocena środków dowodowych, uzupełnienie materiału dowodowego nie jest bowiem
zastrzeżone do wyłącznej kompetencji Prezesa Urzędu, ponieważ po przekazaniu
sprawy na drogę sądową – należy do sądu. Odmiennie jest w przypadku
uwzględniania przez sąd sformułowanych w odwołaniu zarzutów dotyczących
niezachowania przez Prezesa Urzędu trybu postępowania, który jest konieczny,
ażeby przysługujące Prezesowi Urzędu kompetencje mogły zostać zastosowane
zgodnie z obowiązującym go prawem. Uwzględnienie takich zarzutów oznacza, że
zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą, której nie można konwalidować (zastąpić)
w postępowaniu sądowym.
Z powyższego wynika, że Sądy orzekające w sprawach z odwołania od
decyzji Prezesa Urzędu, rozstrzygając spór pomiędzy przedsiębiorcą a organem
antymonopolowym, którego zakres wskazany w odwołaniu obejmuje także
naruszenie przez organ antymonopolowy nałożonych na niego obowiązków
proceduralnych, podyktowanych potrzebą ochrony słusznych interesów
przedsiębiorcy i jego prawa do obrony, mogą dokonywać merytorycznej oceny
zarzutów odnoszących się do postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu.
W zależności zaś od rodzaju i wagi tych zarzutów ich uwzględnienie może
prowadzić do uznania odwołania za zasadne i uchylenia zaskarżonej decyzji bez
jednoczesnego rozstrzygnięcia, czy przedsiębiorca dopuścił się naruszenia reguł
konkurencji w zakresie wskazanym w decyzji Prezesa Urzędu.
Odnosząc powyższe zapatrywania do skargi kasacyjnej powoda, Sąd
Najwyższy uznaje za zasadny zarzut dotyczący dopuszczalności zmiany, w toku
postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu, postanowienia o wszczęciu
postępowania antymonopolowego, które to postępowanie zostało uruchomione na
wniosek (art. 44 w związku z art. 84 uokik z 2000 r.), jeżeli zmiana ta polega na
rozszerzeniu zakresu przedmiotowego postępowania.
16
Sąd Najwyższy zwraca uwagę, że przepisy uokik z 2000 r. nie przewidywały
możliwości zmiany postanowienia o wszczęciu postępowania antymonopolowego
przez Prezesa Urzędu, działającego zarówno na wniosek, jak i z urzędu.
Postanowienie o wszczęciu postępowania odgrywa istotną rolę w zapewnieniu
przedsiębiorcy, któremu zarzuca się stosowanie praktyk ograniczających
konkurencję odpowiednich gwarancji proceduralnych. W piśmiennictwie przyjmuje
się co prawda, że sama zmiana postanowienia o wszczęciu postępowania, nawet
gdy prowadzi do rozszerzenia zarzutów, nie narusza formułowanych w doktrynie
wymogów sprawiedliwości proceduralnej postępowania przed Prezesem Urzędu,
nie mniej doktryna zwraca równocześnie uwagę na brak normatywnych podstaw
dla akceptacji praktyki Prezesa Urzędu polegającej na zmienianiu w toku
postępowania właściwego (antymonopolowego) postanowienia o jego wszczęciu.
Zgodnie z ogólnymi regułami postępowania administracyjnego postanowienie, w
braku przepisów szczególnych, może podlegać zmianie tylko i wyłącznie na
zasadach określonych w k.p.a. Organ administracji jest zaś związany
postanowieniem jako aktem kształtującym sytuację prawnoproceduralną
adresatów.
Postępowanie antymonopolowe wszczęto w niniejszej sprawie
postanowieniem Prezesa Urzędu z dnia 15 grudnia 2006 r. Postępowanie dotyczyło
nadużywania przez powoda pozycji dominującej na krajowym rynku kolejowych
przewozów towarowych poprzez wprowadzenie z dniem 1 maja 2006 r. zmian w
„Zasadach sprzedaży”, a w szczególności zawartego w rozdziale I tych zasad § 5
ust. 6-10, który uprawnia powoda do odmowy podpisywania umów specjalnych z
przedsiębiorcami uznanymi w tychże „Zasadach sprzedaży” za konkurentów
powoda, co może stanowić praktykę określoną w art. 8 ust. 2 pkt 5 uokik z 2000 r.
Następnie postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2008 r. Prezes Urzędu zmienił
postanowienie z dnia 15 grudnia 2006 r. w ten sposób, że nadał mu następujące
brzmienie: „Działając na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o
ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2005 r. Nr 244, poz. 20890 ze zm.),
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów postanawia, na wniosek C.
Logistics S.A. z siedzibą w W., wszcząć postępowanie antymonopolowe w sprawie
nadużywania przez PKP Cargo S.A. z/s w W. pozycji dominującej na krajowym
17
rynku kolejowych przewozów towarowych, poprzez odmowę świadczenia usług
kolejowego przewozu towarów swoim konkurentom na zasadach szczególnych, tj.
w drodze zawierania umów przewidujących upusty od taryfy towarowej PKP Cargo
S.A., co może stanowić praktykę określoną w art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 15
grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów polegającą na
przeciwdziałaniu ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź
rozwoju konkurencji”.
Przedmiotem postępowania w zakresie wyznaczonym przez postanowienie o
wszczęciu postępowania z dnia z dnia 15 grudnia 2006 r. było zatem ustalenie
przez organ antymonopolowy, czy powód nadużył pozycji dominującej tylko i
wyłącznie poprzez odmowę świadczenia usług kolejowego przewozu towarów
swoim konkurentom na zasadach szczególnych przy wykorzystaniu opisanych w
postanowieniu Zasad sprzedaży. Po zmianie postanowienia o wszczęciu
postępowania, dokonanej postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2008 r., przedmiotem
postępowania było natomiast ustalenie negatywnego odziaływania na konkurencję
zachowania powoda polegającego na odmowie świadczenia usług kolejowego
przewozu towarów swoim konkurentom na zasadach szczególnych. W obu
przypadkach istota zachowania powoda, które kwestionował Prezes Urzędu, była
co prawda taka sama (odmowa świadczenia usług kolejowego przewozu towarów
swoim konkurentom na zasadach szczególnych), ale zgodnie z postanowieniem z
dnia 15 grudnia 2006 r., ewentualne naruszenie reguł konkurencji polegało jedynie
na odmowie świadczenia usług w oparciu o odpowiednie postanowienia Zasad
sprzedaży, podczas gdy w myśl postanowienia o wszczęciu postępowania w
brzmieniu nadanym postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2008 r. postępowanie
dotyczyło już generalnie nadużycia pozycji dominującej przez dowolne zachowanie
powoda polegające na odmowie świadczenia usług kolejowego przewozu towarów
swoim konkurentom na zasadach szczególnych, niezależnie od tego, czy odmowa
taka dokonywana była w oparciu o odpowiednio sformułowane i obowiązujące w
określonym przedziale czasu postanowienia Zasad sprzedaży. Po wszczęciu
postępowania postanowieniem z dnia 15 grudnia 2006 r. powód mógł, kierując się
treścią zarzutu, podejmować działania zmierzające do minimalizacji ryzyka oraz
dolegliwości ewentualnych sankcji dodatkowych, jakie Prezes Urzędu może
18
zastosować niezależnie od uznania zachowania za antykonkurencyjne i nakazania
zaniechania stosowania praktyki (stwierdzenia jej zaniechania). Zmiana
kwestionowanych przez Prezesa Urzędu „Zasad sprzedaży…” skutkowałaby
zaniechaniem stosowania praktyki objętej zakresem postępowania.
Zdaniem Sądu Najwyższego, w sprawach z zakresu ochrony konkurencji
brak podstaw do posłużenia się wnioskowaniem analogicznym do rozumowania
przedstawionego w uzasadnieniach wyroków sądów administracyjnych w sprawach
z zakresu kontroli skarbowej (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 marca 2008 r.,
I SA/Rz 699/07; wyrok WSA w Opolu z dnia 24 listopada 2010 r., I SA/Op 219/10).
Prezes Urzędu przed wszczęciem postępowania właściwego w sprawie
antymonopolowej, uruchamianego pod rządami uokik 2000 na wniosek, mógł
bowiem – na podstawie art. 43 tej ustawy i oczywiście w zakresie w nim
uregulowanym – wszcząć postępowanie wyjaśniające. Celem postępowania
wyjaśniającego było zaś wstępne ustalenie, czy istnieją podstawy do podjęcie
interwencji przez Prezesa Urzędu. Postępowanie wyjaśniające służyło zatem także
zebraniu odpowiednich informacji pozwalających na określenie w postanowieniu o
wszczęciu postępowania jego przedmiotu. Skoro zatem Prezes Urzędu dysponuje i
dysponował możliwością wszczęcia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia
(wstępnego) sytuacji na rynku oraz potwierdzenia antymonopolowego charakteru
sprawy z wniosku podmiotu legitymowanego na podstawie art. 84 ust. 1 uokik z
2000 r., to nie można mówić o występowaniu potrzeby zapewnienia Prezesowi
Urzędu elastyczności działania poprzez modyfikowanie postanowienia o wszczęciu
postępowaniu w toku postępowania, w sytuacji gdy art. 126 k.p.a. w związku z 110
k.p.a. wiąże z wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania określone skutki
dla organu. Postępowanie antymonopolowe nie służy zgromadzeniu dowodów
pozwalających na zakwestionowanie przez Prezesa Urzędu dowolnego
zachowania przedsiębiorcy, lecz polega na rozstrzygnięciu o zasadności
podejrzenia naruszenia reguł konkurencji w zakresie wskazanym w postanowieniu
o wszczęciu postępowania.
Mając powyższe na względzie, należy zatem uznać za zasadny zarzut
naruszenia art. 47931a
§ 3 k.p.c., poprzez nieudzielenie ochrony prawnej powodowi
w sytuacji, gdy przepisy uokik z 2000 r. w związku z art. 126 k.p.a. i art. 110 k.p.a.
19
nie upoważniały Prezesa Urzędu do zmiany postanowienia o wszczęciu
postępowania zakończonego wydaniem decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie, a
która to wada nie podlegała konwalidacji w postępowaniu sądowym.
Niezależnie od wyżej przedstawionego stanowiska Sąd Najwyższy ma na
względzie i to, że w niniejszej sprawie Prezes Urzędu pod rządami uokik z 2007 r.
zmienił postanowienie o wszczęciu postępowania, wydane pod rządami uokik z
2000 r. Sąd Najwyższy stwierdza w związku z tym, że art. 131 ust. 1 uokik z 2007 r.
wykluczał możliwość uwzględniania po wejściu w życie uokik z 2007 r. wniosków o
zmianę postanowienia o wszczęciu postępowania. Jak wynika z tego przepisu,
stosowanie „przepisów dotychczasowych” dotyczy postępowań wszczętych pod
rządami uokik z 2000 r. W okresie obowiązywania tej ustawy postępowania
uruchamiane przez Prezesa Urzędu wszczynano w drodze postanowienia o
wszczęciu postępowania. Zatem dopiero od wydania takiego postanowienia można
mówić o postępowaniu wszczętym i niezakończonym w rozumieniu art. 131 uokik z
2007 r. i tylko do czynności podejmowanych w ramach takiego postępowania
stosuje się przepisy dotychczasowe.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia 47931a
§ 3 k.p.c. jest
też zasadny z dodatkowego powodu. Decyzją DOK-3/2009 Prezes Urzędu uznał
bowiem za praktykę ograniczającą konkurencję w rozumieniu art. 8 ust. 2 pkt 5
uokik z 2000 r. zachowanie powoda opisane w postanowieniu o wszczęciu
postępowania w brzmieniu nadanym mu przez postanowienie z dnia 12 sierpnia
2008 r. Z powyższego wynika, że Prezes Urzędu - w okresie obowiązywania uokik
z 2000 r. a następnie uokik z 2007 r. - prowadził na podstawie przepisów uokik z
2000 r. postępowanie w sprawie uznania za praktykę ograniczającą konkurencję w
rozumieniu uokik z 2000 r. zachowania przedsiębiorcy, które rozpoczęło się pod
rządami uokik z 2000 r. i było kontynuowane po wejściu w życie uokik z 2007 r. i
pod rządami uokik 2007 uległo zmianie. Zgodnie z poglądami doktryny w prawie
administracyjnym materialnym obowiązuje zasada tempus regit actum. O ile więc
ustawodawca nie postanowi inaczej, do oceny prawnej zdarzeń zaszłych pod
rządami dawnego prawa należy stosować przepisy prawa materialnego
obowiązujące w dacie ziszczenia się przesłanek zastosowania wynikającej z nich
normy prawa materialnego.
20
W niniejszej sprawie podstawę prawną dla dalszego stosowania przez
Prezesa Urzędu przepisów uokik z 2000 r. stanowił, jak wynika to z uzasadnienia
decyzji oraz wydawanych w toku postępowania postanowień, art. 131 ust. 1 z uokik
2007 r. Zgodnie z art. 131 ust. 1 uokik z 2007 r. „Do postępowań wszczętych na
podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów i
niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy
dotychczasowe”. W ocenie Prezesa Urzędu, przepis art. 131 uokik z 2007 r.
zawiera także materialnoprawną regulację intertemporalną, w konsekwencji czego
w postępowaniach wszczętych pod rządami uokik z 2000 r. Prezes Urzędu po 21
kwietnia 2007 r. stosował przepisy uokik z 2000 r. na użytek prawnej kwalifikacji
zachowań przedsiębiorców. W piśmiennictwie poświęconym stricte problematyce
zmiany materialnego prawa administracyjnego wskazuje się jednak,
przekonywująco dla Sądu Najwyższego, że używane w przepisach przejściowych
sformułowanie „do postępowań wszczętych” ma jedynie wydźwięk proceduralny i
oznacza tylko i wyłącznie możliwość dalszego stosowania przez organ administracji
publicznej przepisów procesowych. Nie można zatem z art. 131 ust. 1 uokik z
2007 r. wywodzić dla Prezesa Urzędu uprawnienia do orzekania pod rządami uokik
z 2007 r. na podstawie przepisów uokik z 2000 r. w odniesieniu do zachowań
przedsiębiorców, które miały miejsce po dniu wejścia w życie uokik z 2007 r.
Tymczasem w niniejszej sprawie Prezes Urzędu objął zakresem decyzji, wydanej
na podstawie uokik z 2000 r., zachowania powoda sprzed wejścia w życie uokik z
2007 r. i po wejściu w życie tej ustawy.
Kontynuując po 21 kwietnia 2007 r. postępowanie wszczęte w dniu 15
grudnia 2006 r., Prezes Urzędu mógł stosować materialne przepisy uokik 2000
tylko w odniesieniu do zachowania powoda z okresu poprzedzającego wejście w
życie uokik 2007. Po wejściu w życie uokik 2007 zachowanie powoda, które miało
miejsce po 21 kwietnia 2007 r., powinno zaś podlegać ocenie na podstawie
przepisów uokik 2007. Sąd Najwyższy jest wprawdzie zdania, że wskazanie w
uzasadnieniu decyzji wadliwej podstawy prawnej nie stanowi wady skutkującej
uchyleniem decyzji, jeżeli organ miał kompetencję do wydania decyzji o takiej treści
na podstawie obowiązujących przepisów (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r.,
II OSK 527/12). Rozumowanie to jest adekwatne w niniejszej sprawie - nie zmieniły
21
się bowiem przesłanki zakazu nadużywania pozycji, zaś treść praktyki przypisanej
powodowi na podstawie art. 8 ust. 2 pkt 5 uokik 2000 jest taka sama w art. 9 ust. 2
pkt 5 uokik 2007. Norma wynikająca z przepisów „starych” i „nowych” jest w
konsekwencji taka sama. Jednakże rozumowanie to odnosi się tylko do
ewentualnego „rozciągnięcia” w czasie zastosowania przepisów uokik 2000 do tego
samego zachowania powoda, które miało miejsce w okresie obowiązywania uokik
2000, a następnie było kontynuowane po wejściu w życie uokik 2007. Ponieważ,
jak wskazano powyżej, skutkiem zmiany zachowania powoda pod rządami uokik
2007 oraz zmiany postanowienia Prezesa Urzędu o wszczęciu postępowania było
objęcie zakresem rozstrzygnięcia decyzji DOK-3/2009 różnych zachowań powoda,
podejmowanych w okresie obowiązywania uokik 2000 oraz uokik 2007, decyzja
Prezesa Urzędu wydana w niniejszej sprawie dotknięta jest taką wadą, która nie
może być konwalidowana na etapie postępowania sądowego. Mając powyższe na
względzie należy uznać za zasadny również zarzut naruszenia art. 47931a
§ 3
k.p.c., poprzez nieudzielenie ochrony prawnej powodowi w sytuacji, gdy art. 131
uokik 2007 nie upoważniał Prezesa Urzędu do stosowania przepisów materialnych
uokik z 2000 r. do oceny zachowania powoda mającego miejsce po wejściu w życie
uokik 2007.
Nie można natomiast uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 385 k.p.c.
poprzez oddalenie apelacji powoda. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd drugiej
instancji oddala apelację, jeżeli jest ona bezzasadna. Jest on adresowany do sądu
drugiej instancji i wskazuje, w jaki sposób sąd ten ma rozstrzygnąć sprawę, jeżeli
stwierdzi, że apelacja jest bezzasadna. Dlatego o jego naruszeniu może być mowa
jedynie wtedy, gdy sąd drugiej instancji stwierdza, że apelacja jest zasadna, a jej
nie uwzględnia. Sąd drugiej instancji nie narusza natomiast art. 385 k.p.c., jeżeli
uwzględni apelację na podstawie oceny, że jest ona zasadna, niezależnie od
twierdzenia strony przeciwnej, iż była bezzasadna i odwrotnie, kiedy nie uwzględni
apelacji, uznając ją za bezzasadną, w sytuacji gdy strona skarżąca twierdziła
inaczej (por. postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 27 sierpnia 2008 r., II UK
79/08, LEX nr 785530 i z dnia 16 grudnia 2008 r., I PK 96/08, LEX nr 529754 oraz
wyrok z dnia 27 czerwca 2011 r., I UK 400/10, LEX nr 1043986). Z tych samych
22
przyczyn nie może być uznany za zasadny także sformułowany w skardze
kasacyjnej powoda zarzut naruszenia art. 386 § 4 k.p.c.
Sąd Najwyższy nie uznaje również za zasadny zarzutu naruszenia art. 9 § 1
w zw. z art. 47933
§ 1-2 k.p.c. i art. 62 ust. 1 pkt 1 uokik z 2000 r. Naruszenia tych
przepisów powód upatruje w stanowisku Sądu Apelacyjnego zawartym w
uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym powodowi można było nie
doręczyć lub uniemożliwić wgląd do załącznika nr 2 do decyzji DOK-3/2009, gdy
załącznik ten stanowi integralną część uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a nie
materiał dowodowy w sprawie. Zarzut ten stanowi powtórzenie tak samo
sformułowanego i uzasadnionego zarzutu apelacyjnego, który z kolei stanowił
modyfikację zarzutu zawartego w odwołaniu. Powyższy zarzut skargi powoda jest
de facto wymierzony w praktykę Prezesa Urzędu polegającą na tym, że organ
antymonopolowy najpierw na podstawie art. 62 uokik z 2000 r. ograniczał prawo
wglądu do materiału dowodowego, a następnie wydawał decyzję, której
uzasadnienie nawiązywało do informacji chronionych tajemnicą przedsiębiorstwa.
Wówczas informacje te były pomijane w treści uzasadnienia i zamieszczano je w
dołączonym do decyzji załączniku. Art. 62 uokik z 2000 r. upoważniał Prezesa
Urzędu do ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego. Powód słusznie
podnosi, że zakres normowania tego przepisu nie rozciąga się na decyzję i jej
uzasadnienia. Przepisy k.p.a. także nie pozwalają na wyłączenie jawności – dla
strony – treści decyzji. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądów
administracyjnych załącznik do decyzji stanowi jej integralną część. Brak zatem
podstaw dla uznania za dopuszczalne doręczenia powodowi decyzji, której
uzasadnienie odwołuje się do załącznika, którego powód nie otrzymał. Prezes
Urzędu, powołując się w uzasadnieniu decyzji na informacje, które są chronione
tajemnicą przedsiębiorstwa i do których dostęp został stronie ograniczony na
podstawie art. 62 uokik z 2000 r., powinien więc poprzestać na odesłaniu do
odpowiednich kart akt postępowania administracyjnego.
Jednakże, mimo iż dla opisanej powyżej praktyki Prezes Urzędu w
odniesieniu do umieszczania w załącznikach do decyzji informacji i dowodów
objętych postanowieniem z art. 62 uokik z 2000 r. nie ma umocowania w
obowiązujących przepisach, powołane w podstawie prawnej tego zarzutu przepisy
23
prawa nie dotyczą tego problemu, ani czynności podejmowanych przez Sąd drugiej
instancji w związku z rozpoznawaniem apelacji powoda. Przepis art. 62 uokik z
2000 r. dotyczy ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego załączonego
do akt sprawy – przepis ten niewątpliwie nie był stosowany w niniejszej sprawie po
to, by ograniczyć powodowi prawo wglądu do załączników do decyzji. Nie mógł
zostać więc naruszony przez Sąd Apelacyjny. Także art. 47933
§ 1-2 k.p.c. nie
zostały naruszone, ponieważ Sąd Apelacyjny nie ograniczył na podstawie tego
przepisu wglądu do akt sprawy. Nie odmówił również, na podstawie tego przepisu,
wglądu do załącznika do decyzji.
W ocenie Sądu Najwyższego, brak także podstaw do uznania, że
niedoręczenie powodowi decyzji Prezesa Urzędu wraz z załącznikami prowadzi do
nieważności postępowania w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 379 pkt 5 k.p.c.
ze względu na pozbawienie powoda prawa do obrony. W odpowiedzi na apelację
powoda zawarto przekonywujący dla Sądu Najwyższego wywód Prezesa Urzędu
co do charakteru i źródeł danych, do których powód nie miał dostępu, a które
zawarto w załączniku nr 2 do decyzji. Dane zawarte w pominiętych w decyzji
wykresach nie są, w zestawieniu z pozostałymi danymi i tabelami zawartymi w
decyzji, takimi danymi, do których brak dostępu można byłoby uznać za
pozbawienie powoda możliwości obrony swoich praw na etapie postępowania
sądowego.
Sąd Najwyższy nie znajduje także podstaw dla uwzględnienie zarzutu
naruszenia art. 321 § 1 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c. Orzeczenie o innej
praktyce miałoby miejsce, gdyby Sąd Apelacyjny zmienił decyzję Prezesa Urzędu.
Tymczasem wyrok Sądu Apelacyjnego nie zmienia decyzji Prezesa Urzędu w ten
sposób, że przypisuje powodowi inne zachowanie, niż to, które zostało określone w
decyzji Prezesa Urzędu.
Brak również podstaw dla uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 328 § 2 w
związku z art. 391 § 1 k.p.c. Wyrok Sądu Apelacyjnego, który został wydany w
oparciu o ustalenia faktyczne Sądu Okręgowego, podzielone w całości przez Sąd
drugiej instancji, poddaje się kontroli kasacyjnej Sądu Najwyższego co do podstaw
faktycznych, prawnych i argumentacyjnych wydanego orzeczenia.
24
Pozostałe zarzuty procesowe skargi kasacyjnej powoda odnoszą się do
kolejnego zagadnienia prawnego niniejszej sprawy, a mianowicie zasad
postępowania dowodowego w ramach kontradyktoryjnego postępowania sądowego
w sprawach z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu. Zgodnie z utrwalonym
orzecznictwem Sądu Najwyższego na etapie postępowania sądowego ciężar
dowodu w zakresie naruszenia przepisów prawa spoczywa na Prezesie Urzędu (w
sprawach z zakresu ochrony konkurencji wyrok SN z dnia 19 sierpnia 2009 r., III SK
5/09, OSNP z 2011 r., Nr 9-10, poz. 144; wyrok SN z dnia 17 marca 2010 r., III SK
40/09, LEX nr 585839; w sprawach z zakresu regulacji energetyki wyrok SN z dnia
21 września 2010 r., III SK 12/10, niepubl.; w sprawach z zakresu regulacji
telekomunikacji wyrok SN z dnia 7 lipca 2011 r., III SK 52/10). Dlatego w wyroku
Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 2011 r., III SK 52/10, podkreślono, że zasady
sądowego postępowania dowodowego zostały ukształtowane tak, aby zapewnić
stronom postępowania możliwość wyrażania stanowiska odnośnie do podstaw
rekonstrukcji faktycznej podstawy rozstrzygnięcia sprawy. Postanowienie
dowodowe umożliwia określenie wobec stron zakresu poddanych w sprawie
wyjaśnieniu faktów i środków, które będą wzięte pod uwagę. Zapewnienie stronom
możliwości przedstawienia stanowiska odnośnie do każdego z przeprowadzonych
dowodów jest konieczne dla wyrobienia sobie przez sąd przekonania, że określone
istotne fakty zostają stwierdzone w sposób wiarygodny. Powyższe aspekty
postępowania dowodowego uzyskują jeszcze większe znaczenie w sprawach,
takich jak niniejsza, w których chodzi o weryfikację podstaw do nałożenia na
przedsiębiorcę kary pieniężnej, gdyż ukarany w postępowaniu administracyjnym
powinien mieć zapewnione efektywne środki „wysłuchania”. Przedsiębiorca
wnoszący odwołanie powinien wskazać dowody, nowe lub znajdujące się w aktach
postępowania, przemawiające za uwzględnieniem odwołania. Prezes Urzędu
powinien zaś wskazać Sądowi orzekającemu w sprawie z odwołania dowody, z
których wywiódł naruszenie przesłanek zakazu nadużywania pozycji dominującej.
Jest to tym bardziej istotne, gdy w decyzji Prezesa Urzędu brak odwołań do
konkretnych dowodów (i kart postępowania administracyjnego), na podstawie
których poczynione zostały ustalenia faktyczne leżące u podstaw prawnej
kwalifikacji zachowania przedsiębiorcy oraz w oparciu o które organ
25
antymonopolowy czynił użytek z przysługujących mu uprawnień, w szczególności
zaś tych o uznaniowym charakterze. Odnotować także należy, że ustalenia
poczynione w niniejszej sprawie przez Sądy ograniczały się do udziału powoda w
rynku kolejowych przewozów towarowych oraz zasad świadczenia usług
przewozowych przyjętych przez powoda i ich ewolucji.
Mając jednakże na względzie, że skarga kasacyjna powoda okazała się
zasadna ze względu na naruszenie przez Sąd drugiej instancji przepisów
postępowania w wyniku nieudzielenia powodowi żądanej przez niego ochrony
prawnej, poprzez weryfikację respektowania przez Prezesa Urzędu wymogów
proceduralnych obowiązujących na etapie postępowania administracyjnego,
odniesienie powyższych założeń do zarzutów skargi kasacyjnej powoda
dotyczących art. 47914
§ 2 w związku z art. 382 i 391 § 1 k.p.c.; art. 236 w związku
z art. 391 § 1 k.p.c. oraz art. 217 § 2 k.p.c. i art. 227 k.p.c. w związku z art. 391 § 1
k.p.c. oraz art. 382 k.p.c. jest, zdaniem Sądu Najwyższego, na tym etapie
postępowania przedwczesne.
Analogiczna sytuacja zachodzi w odniesieniu do zarzutów naruszenia
przepisów prawa materialnego. Na marginesie należy jedynie wskazać, że zgodnie
z utrwalonym już stanowiskiem Sądu Najwyższego, art. 8 ust. 2 pkt 5 uokik z
2000 r. nie stanowi emanacji ogólnego zakazu nadużywania pozycji dominującej,
lecz egzemplifikację szczególnej praktyki ograniczającej konkurencję w rozumieniu
art. 8 ust. 1 uokik z 2000 r., która posiada własne, konkretne i restrykcyjnie
zakreślone przez ustawodawcę przesłanki zastosowania.
Kierując się przedstawionymi motywami oraz opierając się na treści art.
39815
§ 1 k.p.c., a także mając na uwadze fakt, iż nie zostały spełnione przesłanki
stosowania art. 39816
k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o
kosztach postepowania kasacyjnego zostało wydane na podstawie art. 108 § 2
k.p.c. w związku z art. 39821
k.p.c.