III SK 59/12
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Jednostka obsługująca sprawę:
-
Forma orzeczenia:
-
Typ składu:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Informacje o źródle orzeczenia:
- Link do źródła orzeczenia
-
Data publikacji:24-12-2013
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
Sygn. akt III SK 59/12
POSTANOWIENIE
Dnia 6 listopada 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)
SSN Halina Kiryło
SSN Maciej Pacuda (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa P. T. C.Spółki Akcyjnej w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
z udziałem zainteresowanej "T. D." Spółki Akcyjnej
o zmianę umowy,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 6 listopada 2013 r.,
skarg kasacyjnych strony pozwanej i zainteresowanej od wyroku Sądu
Apelacyjnego
z dnia 1 lutego 2012 r.,
postanawia:
I. na podstawie art. 267 ust. 3 TFUE zwrócić się do Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiej z następującymi pytaniami
prawnymi:
1. Czy art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych
ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa
ramowa) (Dz.Urz. UE z 2002 r., L 108/33) w związku z art. 28
dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7
marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami
i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o
2
usłudze powszechnej) (Dz.Urz. UE z 2002 r., L 108/51) należy
interpretować w ten sposób, że każdy środek podjęty przez krajowy
organ regulacyjny w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 28
dyrektywy 2002/22 oddziałuje na wymianę handlową pomiędzy
Państwami Członkowskimi, jeżeli tylko środek ten może zapewnić
użytkownikom końcowym z innych państw członkowskich możliwość
dostępu do numerów niegeograficznych na terytorium tego Państwa
Członkowskiego?
2. Czy art. 7 ust. 3 w związku z art. 6 oraz art. 20 dyrektywy
2002/21 należy interpretować w ten sposób, że krajowy organ
regulacyjny, rozstrzygając spór między przedsiębiorstwami
udostępniającymi sieci lub usługi łączności elektronicznej dotyczący
zapewnienia realizacji przez jedno z tych przedsiębiorstw obowiązku
wynikającego z art. 28 dyrektywy 2002/22, nie może przeprowadzić
postępowania konsolidacyjnego, nawet gdy środek oddziałuje na
wymianę handlową między Państwami Członkowskimi, a prawo
krajowe zobowiązuje krajowy organ regulacyjny do przeprowadzenia
postępowania konsolidacyjnego zawsze, gdy środek może na taką
wymianę oddziaływać?
3. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na pytanie nr 2, czy art. 7
ust. 3 w związku z art. 6 oraz art. 20 dyrektywy 2002/21 w związku z
art. 288 TFUE oraz art. 4 ust. 3 TUE należy interpretować w ten
sposób, że sąd krajowy ma obowiązek odmówić zastosowania
przepisów prawa krajowego nakazujących krajowemu organowi
regulacyjnemu przeprowadzenie postępowania konsolidacyjnego
zawsze, gdy podejmowany przez niego środek może oddziaływać na
wymianę handlową między państwami członkowskimi?
II. posiedzenie odroczyć.
3
UZASADNIENIE
I. Przedmiot postępowania
Spór w niniejszej sprawie toczy się między P. T. C. (dalej jako Powód) z
jednej strony a Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako Prezes
Urzędu) oraz T. D. S.A. (dalej jako Zainteresowany) z drugiej strony. Przedmiotem
sporu w postępowaniu zawisłym przed Sądem Najwyższym jest następująca
kwestia prawna wchodząca w zakres normowania prawa Unii Europejskiej, której
rozstrzygnięcie rzutuje na rozstrzygnięcie tej sprawy: czy wydając w niniejszej
sprawie na wniosek Zainteresowanego decyzję zmieniającą umowę łączącą
Zainteresowanego z Powodem Prezes Urzędu zobowiązany był przeprowadzić
postępowanie konsolidacyjne, o którym mowa w art. 7 ust. 3 dyrektywy
2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie
wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dalej jako
dyrektywa 2002/21).
II. Prawo Unii Europejskiej
Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca
2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności
elektronicznej (dyrektywa ramowa)
Artykuł 6
Wyjąwszy sytuacje objęte zakresem art. 7 ust. 6, 20 lub 21, Państwa Członkowskie
zapewnią, by krajowe organy regulacyjne, zmierzając do podjęcia środków
mogących mieć znaczący wpływ na relewantny rynek, zgodnie z postanowieniami
niniejszej dyrektywy lub dyrektyw szczegółowych, umożliwiły zainteresowanym
stronom wypowiedzenie się w rozsądnym terminie w kwestii proponowanych
środków. Krajowe organy regulacyjne ogłoszą przeprowadzenie procedur
konsultacyjnych. […]
4
Artykuł 7 ustęp 3
Oprócz konsultacji, o której mowa w art. 6, jeżeli krajowy organ regulacyjny
zamierza podjąć środek, który:
a) objęty jest zakresem art. 15 lub 16 niniejszej dyrektywy, art. 5 lub 8 dyrektywy
2002/19/WE (dyrektywy o dostępie) lub art. 16 dyrektywy 2002/22/WE
(dyrektywy o usłudze powszechnej), oraz
b) oddziaływałby na wymianę handlową pomiędzy Państwami Członkowskimi,
powinien on jednocześnie udostępnić projekt danego środka Komisji oraz krajowym
organom regulacyjnym, wraz z uzasadnieniem zastosowania danego środka,
zgodnie z art. 5 ust. 3, oraz zawiadomić o tym Komisję i inne krajowe organy
regulacyjne.
Artykuł 20 ustęp 1
W przypadku sporu powstałego w związku z obowiązkami wynikającymi z niniejszej
dyrektywy i dyrektyw szczegółowych między przedsiębiorstwami udostępniającymi
sieci lub usługi łączności elektronicznej w danym Państwie Członkowskim, dany
krajowy organ regulacyjny, na wniosek którejkolwiek ze stron i niezależnie od
postanowień ust. 2, wyda wiążącą decyzję celem rozstrzygnięcia sporu w możliwie
najkrótszym terminie, a w każdym razie w terminie nieprzekraczającym czterech
miesięcy, chyba, że zachodzą wyjątkowe okoliczności. Dane Państwo
Członkowskie zażąda, by wszystkie strony sporu w pełni współpracowały z
krajowym organem regulacyjnym.
Dyrektywa 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca
2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami
łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze
powszechnej)
Artykuł 28
Państwa Członkowskie zapewniają użytkownikom końcowym z innych Państw
Członkowskich możliwość dostępu do numerów niegeograficznych na ich
terytorium w przypadku, gdy jest to technicznie i ekonomicznie możliwe, z
5
wyjątkiem przypadków, gdy wywołany abonent zdecydował, z powodów
handlowych, ograniczyć wywołania przychodzące z określonych obszarów
geograficznych.
Prawo polskie
Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2004 r.
nr 171, poz. 1800, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji)
Art. 15. Prezes UKE przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawach:
1) analizy rynku i wyznaczenia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego o znaczącej
pozycji rynkowej lub uchylenia decyzji w tej sprawie,
2) nałożenia, zniesienia, utrzymania lub zmiany obowiązków regulacyjnych w
stosunku do przedsiębiorcy telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji lub
nieposiadającego takiej pozycji,
3) decyzji dotyczących dostępu telekomunikacyjnego, o których mowa w art.
28-30,
4) innych wskazanych w ustawie
- przeprowadza postępowanie konsultacyjne, umożliwiając zainteresowanym
podmiotom wyrażenie na piśmie w określonym terminie stanowiska do projektu
rozstrzygnięcia.
Art. 18. Jeżeli rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 15, mogą mieć wpływ na
stosunki handlowe między państwami członkowskimi, Prezes UKE równocześnie z
postępowaniem konsultacyjnym rozpoczyna postępowanie konsolidacyjne,
przesyłając Komisji Europejskiej i organom regulacyjnym innych państw
członkowskich projekty rozstrzygnięć wraz z ich uzasadnieniem.
Art. 27.1. Prezes UKE może, na pisemny wniosek każdej ze stron negocjacji o
zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym albo z urzędu, w drodze
postanowienia, określić termin zakończenia negocjacji o zawarcie tej umowy, nie
6
dłuższy niż 90 dni, licząc od dnia wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy o
dostęp telekomunikacyjny.
2. W przypadku niepodjęcia negocjacji, odmowy dostępu telekomunikacyjnego
przez podmiot do tego obowiązany lub niezawarcia umowy w terminie, o którym
mowa w ust. 1, każda ze stron może zwrócić się do Prezesa UKE z wnioskiem o
wydanie decyzji w sprawie rozstrzygnięcia kwestii spornych lub określenia
warunków współpracy.
[…]
Art. 28. 1. Prezes UKE podejmuje decyzję o dostępie telekomunikacyjnym w
terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w art. 27 ust. 2, biorąc
pod uwagę następujące kryteria:
1) interes użytkowników sieci telekomunikacyjnych;
2) obowiązki nałożone na przedsiębiorców telekomunikacyjnych;
3) promocję nowoczesnych usług telekomunikacyjnych;
4) charakter zaistniałych kwestii spornych oraz praktyczną możliwość wdrożenia
rozwiązań dotyczących technicznych i ekonomicznych aspektów dostępu
telekomunikacyjnego, zarówno zaproponowanych przez przedsiębiorców
telekomunikacyjnych będących stronami negocjacji, jak też mogących stanowić
rozwiązania alternatywne;
5) zapewnienie:
a) integralności sieci oraz interoperacyjności usług,
b) niedyskryminujących warunków dostępu telekomunikacyjnego,
c) rozwoju konkurencyjnego rynku usług telekomunikacyjnych;
[…]
4. Decyzja o dostępie telekomunikacyjnym zastępuje umowę o dostępie
telekomunikacyjnym w zakresie objętym decyzją.
[…]
6. Decyzja o dostępie telekomunikacyjnym może zostać zmieniona przez Prezesa
UKE na wniosek każdej ze stron, której ona dotyczy, lub z urzędu, w przypadkach
uzasadnionych potrzebą zapewnienia ochrony interesów użytkowników końcowych,
skutecznej konkurencji lub interoperacyjności usług.
7
7. W sprawach dochodzenia roszczeń majątkowych, z tytułu niewykonania lub
nienależytego wykonania obowiązków wynikających z decyzji o dostępie
telekomunikacyjnym, właściwa jest droga postępowania sądowego.
[…]
Art. 79. 1. Operator publicznej sieci telefonicznej zapewnia użytkownikom
końcowym swojej sieci oraz użytkownikom końcowym z innych państw
członkowskich możliwość, w przypadku gdy jest to technicznie i ekonomicznie
wykonalne, zrealizowania połączenia do numeru niegeograficznego na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej, z wyjątkiem przypadków, gdy wywoływany abonent
ograniczył połączenia przychodzące od użytkowników końcowych zlokalizowanych
w poszczególnych obszarach geograficznych.
III. Przebieg postępowania
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia 19 grudnia 2008 r.
(dalej jako decyzja) zmienił zasady rozliczeń i współpracy za usługi dostępu
użytkowników sieci Powoda do usług sieci inteligentnej realizowanych za
pośrednictwem sieci Zainteresowanego. Decyzja została wydana w postępowaniu
wszczętym na wniosek Zainteresowanego o zmianę umowy łączącej go z
Powodem, ponieważ umowa ta nie została zmieniona w terminie zakreślonym
przez Prezesa Urzędu w postanowieniu z dnia 1 października 2006 r.
W decyzji Prezes Urzędu zobowiązał Zainteresowanego między innymi do
świadczenia usługi zakańczania połączeń w jego sieci w zamian za wynagrodzenie
określone w decyzji, zaś Powoda zobowiązał do zapewnienia swoim abonentom
dostępu do usług informacyjnych świadczonych w sieci Zainteresowanego w
zamian za wynagrodzenie pobierane od Zainteresowanego określone w decyzji.
Powód zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem.
Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z dnia 21 marca 2011 r., uchylił decyzję
Prezesa Urzędu, wskazując między innymi, że Prezes Urzędu nie przeprowadził
postępowania konsolidacyjnego w rozumieniu art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21.
Według Sądu Okręgowego, decyzja Prezesa Urzędu reguluje zasady rozliczeń i
8
współpracy w zakresie zapewnienie dostępu do usług użytkownikom końcowym
innych sieci ruchomych, którzy korzystają z usług świadczonych w sieci Powoda w
ramach roamingu. Dlatego decyzja wpływa na stosunki handlowe między
państwami członkowskimi, ponieważ dotyczy obywateli krajów członkowskich Unii
Europejskiej korzystających z usługi roamingu w sieci Powoda.
Prezes Urzędu i Zainteresowany zaskarżyli wyrok Sądu Okręgowego
apelacjami.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 1 lutego 2012 r., oddalił obie apelacje.
W ocenie Sądu drugiej instancji, decyzja Prezesa Urzędu, wydana na
podstawie art. 28 Prawa telekomunikacyjnego (który to przepis wdraża art. 5
dyrektywy 2002/19), należy do tego rodzaju decyzji, co do których Prawo
telekomunikacyjne przewiduje obowiązek przeprowadzenia postępowania
konsolidacyjnego. Sąd Apelacyjny uznał także, że każde państwo członkowskie ma
prawo rozszerzyć zakres postępowań, z którymi wiąże obowiązek konsolidacji.
Dlatego nawet jeżeli zakres obowiązku przeprowadzenia postępowania
konsolidacyjnego jest w prawie polskim szerszy niż wynika to z art. 7 ust. 3
dyrektywy 2002/21, to przepisy Prawa telekomunikacyjnego nie są w tym zakresie
niezgodne z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21.
Odnosząc się do przewidzianej w art. 18 Prawa telekomunikacyjnego (w ślad
za art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21) przesłanki wpływu rozstrzygnięcia Prezesa
Urzędu na stosunki handlowe między państwami członkowskimi, Sąd drugiej
instancji powołał się na akapit 38 preambuły dyrektywy 2002/21. Wskazał, że
zastosowany środek regulacyjny może dotyczyć usług międzynarodowych, skoro
Powoda zobowiązano do zapewnienia swoim abonentom dostępu do usług
informacyjnych świadczonych w sieci Zainteresowanego, a przez abonenta rozumie
się także użytkownika innej sieci ruchomej, który korzysta z usług świadczonych w
sieci powódki w ramach usługi roamingu. Ponadto w decyzji wskazano, że
stosownie do art. 79 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego Powód zobowiązany jest
zapewnić użytkownikom końcowym swojej sieci oraz użytkownikom z innych
państw członkowskich zrealizowanie połączenia do numeru niegeograficznego na
terytorium RP. Dlatego, w ocenie Sądu Apelacyjnego, decyzja Prezesa Urzędu
potencjalnie zapewnia użytkownikom końcowym z innych państw członkowskich
9
dostęp do numerów niegeograficznych w zlokalizowanej na terytorium Polski sieci
Zainteresowanego, czyli potencjalnie może mieć wpływ na stosunku handlowe
między państwami członkowskim w rozumieniu art. 18 Prawa telekomunikacyjnego
i art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21. Ponadto, decyzja Prezesa Urzędu ustala ceny
usług telekomunikacyjnych i zasady zmiany tych cen, ceny mają zaś wpływ na
warunki dostępu do rynku i możliwość świadczenia usług przez operatorów i
dostawców usług w tym podmioty mające siedzibę w innych państwach
członkowskich, co uzasadnia przyjęcie założenia, zgodnie z którym decyzja
Prezesa Urzędu może wpłynąć choćby pośrednio i potencjalnie na stosunki
handlowe między państwami członkowskimi.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną, w
której zarzucił między innymi naruszenie art. 15 pkt 1-4 Prawa telekomunikacyjnego
w związku z art. 18 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w
chwili wydania zaskarżonej decyzji oraz art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21 poprzez
błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu
miała wpływ na stosunki handlowe między państwami członkowskimi.
Zdaniem Prezesa Urzędu, z prawa unijnego wynika, że postępowanie
konsolidacyjne przeprowadza się tylko wtedy, gdy proponowany środek może mieć
istotny wpływ na stosunki handlowe i jest objęty zakresem normowania art. 5 lub 16
dyrektywy 2002/21, bądź art. 5 lub art. 8 dyrektywy 2002/19. Ponadto, Prezes
Urzędu zarzucił wyrokowi Sądu drugiej instancji naruszenie art. 28 ust. 1 pkt 1-8
Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 79 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego
i art. 18 w związku z art. 15 pkt 1-8 Prawa telekomunikacyjnego poprzez przyjęcie,
że konieczne jest przeprowadzenie postępowania konsolidacyjnego, gdy
zaskarżona decyzja nie odnosi się do przedsiębiorstw mających siedzibę innych
krajach członkowskich i nie ma wpływu na warunki dostępu innych przedsiębiorców
do sieci Powoda i Zainteresowanego.
Zainteresowany również zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą
kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił między innymi naruszenie art. 6, art. 7
ust. 3 oraz art. 20 dyrektywy 2002/21 oraz art. 18 Prawa telekomunikacyjnego
przez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ art. 18 Prawa telekomunikacyjnego jest
sprzeczny z powołanymi przepisami dyrektywy 2002/21 w zakresie w jakim
10
przewiduje obowiązek prowadzenia postępowania konsolidacyjnego również co do
rozstrzygnięcia sporów miedzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi. Dodatkowo
Zainteresowany zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 18 Prawa
telekomunikacyjnego w związku z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21 poprzez
przyjęcie, że decyzja Prezesa Urzędu wydana w niniejszej sprawie wpływa na
wymianę handlową między państwami członkowskimi.
Powód w odpowiedziach na obie skargi kasacyjne nie ustosunkował się
wprost do zarzutu sprzeczności przepisów Prawa telekomunikacyjnego z dyrektywą
2002/21. Podniósł natomiast, że decyzja Prezesa Urzędu wydana w niniejszej
sprawie wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi, a w
konsekwencji przeprowadzenie postępowania konsolidacyjnego było konieczne.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Rozstrzygnięcie o zasadności obu skarg kasacyjnych wymaga uprzedniego
rozwiązania przedstawionego na wstępie problemu prawnego, który w ocenie Sądu
Najwyższego uzasadnia wystąpienia z trzema pytaniami prejudycjalnymi
dotyczącymi wykładni przepisów dyrektyw 2002/21 oraz 2002/22 w pierwotnym
brzmieniu (ponieważ decyzja Prezesa Urzędu została wydana w 2008 r.).
Pierwsze pytanie
Pierwsze pytanie prejudycjalne dotyczy wykładni art. 7 ust. 3 dyrektywy
2002/21 w zakresie rozumienia przesłanki „wpływ na wymianę handlową między
państwami członkowskimi” w przypadku środków regulacyjnych podejmowanych
przez krajowe organy regulacyjne na podstawie art. 28 dyrektywy 2002/22 w
związku z art. 5 dyrektywy 2002/19.
Przepis art. 28 dyrektywy 2002/22 zobowiązuje Państwa Członkowskie do
zapewnienia, pod pewnymi warunkami, użytkownikom końcowym z innych państw
członkowskich możliwości dostępu do numerów niegeograficznych na ich
terytorium. Wydana w niniejszej sprawie decyzja Prezesa Urzędu ma na celu
11
realizację tego obowiązku. Obowiązek ten do prawa polskiego wdraża art. 79
Prawa telekomunikacyjnego.
Decyzja krajowego organu regulacyjnego nakłada na powoda obowiązek
zapewnienia dostępu do numerów niegeograficznych użytkownikom końcowym
korzystającym z usług Powoda w ramach roamingu. Decyzja nie różnicuje między
roamingiem krajowym, unijnym i międzynarodowym. Decyzja krajowego organu
regulacyjnego wydana w niniejszej sprawie zapewnia realizację obowiązku, o
którym mowa w art. 28 dyrektywy 2002/22 w bardzo ograniczonym zakresie. Nie
daje możliwości dostępu do numerów niegeograficznych użytkownikom końcowym
znajdującym się w innych państwach członkowskich, a jedynie zapewnia możliwość
dostępu do numerów niegeograficznych tym użytkownikom końcowym z innych
państw członkowskich, którzy przebywając na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej
korzystają z roamingu zapewnianego na rzecz ich macierzystego operatora przez
Powoda.
W ocenie Sądu Najwyższego, samo podjęcie przez Prezesa Urzędu środka
regulacyjnego, dzięki któremu użytkownicy końcowi z innych państw członkowskich
przebywający na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej i korzystający z roamingu w
sieci polskiego operatora będą mieli zapewnioną możliwość dostępu do numerów
niegeograficznych, za pomocą których świadczone są usługi w sieci stacjonarnej
innego polskiego operatora na takich samych zasadach jak wszyscy inni
użytkownicy końcowi tego operatora mieszkający stale w Polsce, nie oznacza, że
decyzja Prezesa Urzędu wpływa na stosunki handlowe między państwami
członkowskimi w rozumieniu art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21.
Zdaniem Sądu Najwyższego, przy wykładni pojęcia „wpływu na stosunki
handlowe między państwami członkowskimi” z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21
można kierować się dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości
Unii Europejskiej dotyczącym przesłanki wpływu na handel między państwami
członkowskimi z art. 101 i 102 TFUE. Z wykładni tych przepisów dokonanej przez
TSUE wynika zaś, że o wpływie na stosunki handlowe między państwami
członkowskimi w rozumieniu art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21 można mówić dopiero
po rozważeniu szeregu okoliczności konkretnej sprawy, na które składają się w
szczególności: 1) treść środka podejmowanego przez krajowy organ regulacyjny;
12
2) kontekst prawno-gospodarczy, w jakim środek jest podejmowany; 3) charakter
usług, na świadczenie których środek może oddziaływać; 4) pozycja rynkowa
przedsiębiorstw, do których środek jest adresowany, itp.
W przekonaniu Sądu Najwyższego, środek zastosowany w niniejszej
sprawie przez Prezesa Urzędu na podstawie przepisu krajowego wdrażającego art.
28 dyrektywy 2002/22 (w związku z przepisem wdrażającym art. 5 dyrektywy
2002/19) nie wpływa, choćby potencjalnie, na stosunki handlowe między
państwami członkowskimi z następujących względów. Po pierwsze, środek nie
odnosi się do transgranicznych usług telekomunikacyjnych. Po drugie, nie różnicuje
stawek za połączenia na numery niegeograficzne ani zasad rozliczenia w
zależności od tego, czy z usługi korzysta użytkownik z innego państwa
członkowskiego, czy użytkownik polski. Po trzecie, decyzja Prezesa Urzędu
reguluje stawki opłat uiszczane przez Powoda na rzecz Zainteresowanego za
usługi świadczone w sieci Zainteresowanego przez innych przedsiębiorców.
Decyzja nie określa stawek, jakie użytkownicy końcowi z innych państw
członkowskich korzystający z roamingu w sieci powoda płacą na rzecz Powoda z
tytułu skorzystania z usług świadczonych przy wykorzystaniu sieci
Zainteresowanego. Nie określa także stawek, po jakich Powód rozlicza się z
macierzystymi operatorami użytkowników końcowych z innych państw
członkowskich z tytułu połączeń wykonanych w jego sieci. Po czwarte, decyzja
Prezesa Urzędu dotyczy usług świadczonych z zasady w języku polskim.
Okoliczności niniejszej sprawy przemawiają, zdaniem Sądu Najwyższego,
przeciwko uznaniu, że decyzja krajowego organu regulacyjnego może wpływać na
stosunki handlowe w rozumieniu art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21.
Sąd Najwyższy ma jednak na względzie, że z orzecznictwa Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczącego art. 101 i 102 TFUE wynika, iż w
przypadku niektórych praktyk ograniczających konkurencję wpływ na handel
między państwami członkowskimi wynika już z samej treści praktyki ograniczającej
konkurencję (np. zakazu eksportu lub importu). Mając na względzie, że art. 28
dyrektywy 2002/22 stanowi o zapewnieniu dostępu dla użytkowników końcowych z
innych państw członkowskich, Sąd Najwyższy powziął wątpliwość, czy przepisu
tego w związku z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21 nie należy wykładać w taki
13
sposób, że każdy środek podejmowany przez krajowy organ regulacyjny na
podstawie przepisów wdrażających art. 5 dyrektywy 2002/19 w celu realizacji
obowiązku, o którym mowa w art. 28 dyrektywy 2002/22, zawsze wpływa na
stosunki handlowe między państwami członkowskimi w rozumieniu art. 7 ust. 3
dyrektywy 2002/21, jeżeli tylko zapewnia możliwość dostępu do numerów
niegeograficznych użytkownikom końcowym z innych państw członkowskich.
Występując z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni art. 7 ust. 3
dyrektywy 2002/21 w związku z art. 28 dyrektywy 2002/22 w zakresie dotyczącym
przesłanki wpływu na handel między państwami członkowskimi Sąd Najwyższy
dodatkowo ma na uwadze, że stanowisko Sądu Apelacyjnego co do konieczności
przeprowadzenia postępowania konsolidacyjnego w niniejszej sprawie opiera się
na poglądach wyrażanych przez Komisję Europejską w uwagach wydawanych na
podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21 w postępowaniach konsolidacyjnych
prowadzonych w wyniku notyfikacji przez Prezesa Urzędu innych środków
regulacyjnych. W uwagach tych Komisja Europejska stwierdza, że każda decyzja
krajowego organu regulacyjnego, która ustala ceny usług telekomunikacyjnych i
zasady zmiany cen wpływa na stosunki handlowe między państwami
członkowskimi i podlega postępowaniu konsolidacyjnemu (np. pismo Komisji
Europejskiej z dnia 24 kwietnia 2009 r. (S-Greffe (2009) D/2381); pismo z dnia 15
maja 2009 r., SG-Greffe (2009) D/2752).
Mając na względzie, że pojęcie wpływu na stosunki handlowe między
państwami członkowskimi w rozumieniu art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21 nie było
jeszcze przedmiotem wykładni Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Sąd
Najwyższy uznaje wystąpienie z pierwszym pytaniem prejudycjalnym za
uzasadnione i niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy.
Drugie pytanie
Drugie pytanie prejudycjalne dotyczy wykładni art. 20 w związku z art. 6 i art.
7 ust. 3 dyrektywy 2002/21 z uwagi na wątpliwości Sądu Najwyższego w
przedmiocie zgodności przepisów art. 15 ust. 1 pkt 3 i art. 18 Prawa
telekomunikacyjnego z powołanymi przepisami dyrektywy 2002/21.
14
Zgodnie z przepisami art. 15 i 18 Prawa telekomunikacyjnego, wdrażającymi
art. 6 i 7 dyrektywy 2002/21, krajowy organ regulacyjny ma obowiązek
przeprowadzenia postępowania konsolidacyjnego zawsze, gdy podejmuje środek
regulacyjny na podstawie art. 28 Prawa telekomunikacyjnego (który to przepis
wdraża art. 5 dyrektywy 2002/19), o ile środek taki może wpływać na stosunki
handlowe między państwami członkowskimi.
Z jednej strony przepis art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21 można interpretować
w taki sposób, że w przypadku środków podejmowanych przez krajowy organ
regulacyjny, które mogą oddziaływać na wymianę handlową między państwami
członkowskimi, postępowanie konsolidacyjne przeprowadza się wówczas, gdy
zgodnie z art. 6 dyrektywy 2002/21 przeprowadza się także postępowanie
konsultacyjne. Przepis art. 6 dyrektywy 2002/21 stanowi zaś, że postępowanie
konsultacyjne przeprowadza się „wyjąwszy sytuacje objęte zakresem art. 7 ust. 6,
20 lub 21”. Przepis art. 6 dyrektywy 2002/21 można wykładać w ten sposób, że w
przypadku rozstrzygania przez krajowy organ regulacyjny sporu, o którym mowa w
art. 20 dyrektywy 2002/21, postępowania konsolidacyjnego nie przeprowadza się
nawet, gdy rozstrzygnięcie sporu w formie decyzji krajowy organ regulacyjny
zmieniającej umowę między przedsiębiorstwami może oddziaływać na wymianę
handlową między państwami członkowskimi.
W sprawie zawisłej przed Sądem Najwyższym decyzja krajowego organu
regulacyjnego została wydana w odpowiedzi na wniosek Zainteresowanego
wniesiony z uwagi na fiasko negocjacji z Powodem w przedmiocie zawarcia
kolejnego aneksu do umowy w zakresie rozliczeń za realizację usług dostępu
użytkowników końcowych w sieci Powoda do usług sieci inteligentnej
realizowanych za pośrednictwem Zainteresowanego. Można więc przyjąć, że
decyzja krajowego organu regulacyjnego wydana w niniejszej sprawie rozstrzyga
spór – w rozumieniu art. 20 dyrektywy 2002/21 - między przedsiębiorstwami co do
zasad, według których wykonywany będzie obowiązek, o którym mowa w art. 28
dyrektywy 2002/22.
Z drugiej strony można uznać, że przewidziany w prawie krajowym
obowiązek przeprowadzenia postępowania konsolidacyjnego zawsze, gdy środek
nakładany przez krajowy organ regulacyjny oddziaływałby na wymianę handlową
15
między państwami członkowskimi, nie jest sprzeczny z celem dyrektywy 2002/21, a
w szczególności z celem jej art. 7 ust. 3. Przewidziany w tym przepisie obowiązek
przeprowadzenia postępowania konsolidacyjnego służy wypracowaniu spójnych
zasad stosowania dyrektywy 2002/21 i dyrektyw szczegółowych we wszystkich
państwach członkowskich, w drodze konsultacji krajowych organów regulacyjnych z
Komisją i organami regulacyjnymi innych państw członkowskich. Poddanie
konsultacji w ramach procedury konsolidacji takich środków, w przypadku których
konsultacja nie jest obowiązkowa, nie naraża na szwank realizacji tego celu. Nie
narusza także interesów przedsiębiorstw telekomunikacyjnych poprzez nadmierne
wydłużenie postępowania przed krajowym organem regulacyjnym.
Sąd Najwyższy zwraca także uwagę, że Komisja Europejska przyjmuje
notyfikacje środków regulacyjnych kierowane do niej na podstawie art. 7 ust. 3
dyrektywy 2002/21 przez Prezesa Urzędu w innych sprawach, w których krajowy
organ regulacyjny rozstrzyga spory między dwoma przedsiębiorstwami
telekomunikacyjnymi. W znanych Sądowi Najwyższemu z urzędu uwagach
wydawanych na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21 Komisja Europejska nie
podważała dopuszczalności i potrzeby dokonania notyfikacji w postępowania
spornych (np. decyzja z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie PL/2011/1273). Taka
praktyka Komisji Europejskiej wskazuje na możliwość takiej wykładni art. 20 w
związku z art. 6 i 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21, zgodnie z którą postępowanie
konsolidacyjne można przeprowadzać także w sprawach spornych.
Rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych podniesionych w drugim pytaniu ma
istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy przez Sąd Najwyższy.
Jeżeli z wykładni art. 20 w związku z art. 6 i 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21
dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości będzie wynikało, że przepisy Prawa
telekomunikacyjnego przewidujące obowiązek przeprowadzenia postępowania
konsolidacyjnego w każdym przypadku wydania przez Prezesa Urzędu decyzji w
sprawie spornej na podstawie przepisu wdrażającego art. 5 dyrektywy 2002/19 są
sprzeczne z art. 20 w związku z art. 6 i 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21, wówczas
rozstrzygnięcie o zasadności skarg kasacyjnych Prezesa Urzędu i
zainteresowanego zależeć będzie od odpowiedzi na pytanie nr 3.
16
Jeżeli zaś zdaniem TSUE wykładni art. 20 w związku z art. 6 i 7 ust. 3
dyrektywy 2002/21 należy dokonywać w taki sposób, że postępowanie
konsolidacyjne należy przeprowadzać zawsze, gdy środek podejmowany przez
krajowy organ regulacyjny oddziaływałby na wymianę handlowa między państwami
członkowskimi, wówczas Sąd Najwyższy uzna, że przepisy art. 15 i 18 Prawa
telekomunikacyjnego nie są sprzeczne z dyrektywą 2002/21 i rozstrzygnięcie
sprawy zależne będzie tylko od odpowiedzi na pytanie nr 1.
Trzecie pytanie
Jeżeli z dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
wykładni art. 20 w związku z art. 7 ust. 3 i 6 dyrektywy 2002/21 będzie wynikało, że
przepisy te wyłączają zastosowanie przepisów prawa krajowego przewidujących
obowiązek przeprowadzenia postępowania konsolidacyjnego w takich
okolicznościach, jak w niniejszej sprawie, wówczas rozstrzygnięcia wymaga
kwestia, czy sąd krajowy może odmówić zastosowania przepisów prawa krajowego
przewidujących obowiązek przeprowadzenia postępowania konsolidacyjnego także
w sprawach, o których mowa w art. 20 dyrektywy 2002/21.
Sąd Najwyższy zwraca uwagę, że w świetle stanowiska TSUE wyrażonego
w wyrokach z dnia 24 stycznia 2012 r. w sprawie C-282/10 Dominguez; z 24 maja
2012 r., C-97/11 Amia, z 10 października 2013 r., C-306/12 Spedition Welter
odmowa zastosowania przepisów prawa krajowego z powodu sprzeczności z
prawem unijnym stanowi ostateczność. Sąd krajowy ma obowiązek postąpić
zgodnie z regułą Simmenthal, gdy nie jest możliwa prounijna wykładnia przepisów
prawa krajowego oraz gdy przepis prawa unijnego, z którym niezgodne są przepisy
prawa krajowego jest bezpośrednio skuteczny.
W ocenie Sądu Najwyższego, prounijna wykładnia art. 18 Prawa
telekomunikacyjnego nie jest w niniejszej sprawie możliwa.
Sąd Najwyższy zna wypracowane w orzecznictwie Trybunale
Sprawiedliwości Unii Europejskiej zasady, ograniczenia oraz koncepcje dotyczące
bezpośredniego skutku dyrektyw. Sąd Najwyższy zwraca uwagę, że zgodnie z
utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej jednostka
17
może powoływać się na bezpośredni skutek dyrektywy przeciwko państwu
członkowskiemu. Sąd Najwyższy uznaje, że krajowy organ regulacyjny należy
traktować na użytek koncepcji bezpośredniego skutku dyrektywy, jako państwo
członkowskie.
Sąd Najwyższy przyjmuje, że o ile art. 20 w związku z art. 6 i art. 7 ust. 3
dyrektywy 2002/21 można uznać za przepisy jasne, precyzyjne i bezwarunkowe, to
jednak przepisy te nie przyznają przedsiębiorstwu żadnego uprawnienia w
rozumieniu koncepcji subiektywnego bezpośredniego skutku (subjective direct
effect). W niniejszej sprawie odwołanie się do bezpośredniego skutku art. 20 w
związku z art. 6 i 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21 prowadziłoby do niezastosowania art.
18 i 15 Prawa telekomunikacyjnego zgodnie z koncepcją obiektywnego
bezpośredniego skutku (objective direct effect). Przepisy dyrektywy 2002/21 nie
byłyby stosowane do rozstrzygnięcia sprawy zamiast przepisów Prawa
telekomunikacyjnego (jak w przypadku klasycznego bezpośredniego skutku w
rozumieniu reguły Simmenthal), a jedynie w celu wyłączenia możliwości
zastosowania przepisów ustawy krajowej sprzecznych z dyrektywą (exclusionary
effect of direct effect).
Sąd Najwyższy stwierdza również, że zgodnie z koncepcją pośredniego
bezpośredniego skutku (indirect direct effect) jednostka może doprowadzić do
uchylenia bądź zmiany decyzji administracyjnej adresowanej do innej jednostki, na
podstawie której jednostka ta nabyła prawo, jeżeli okaże się, że decyzja ta została
wydana z naruszeniem przepisów dyrektywy (wyrok TSUE z dnia 7 stycznia
2004 r., w sprawie C-201/02 Wells, Rec. 2004, s. I-723).
Wątpliwości Sądu Najwyższego wywołuje jednak to, czy wyrok w sprawie
C-201/02 Wells może znaleźć zastosowanie także w takich sprawach, jak niniejsza.
Źródłem wątpliwości Sądu Najwyższego nie jest okoliczność, że postępowanie w
niniejszej sprawie toczy się z udziałem - po jednej stronie przedsiębiorcy
telekomunikacyjnego (PTC), a po drugiej stronie krajowego organu regulacyjnego
(Prezes Urzędu) i przedsiębiorcy telekomunikacyjnego (Telefonia Dialog S.A.).
Zdaniem Sądu Najwyższego, sąd orzekający w sprawie z odwołania od decyzji
krajowego organu regulacyjnego rozstrzyga spór między przedsiębiorcą
telekomunikacyjnym a tym organem i ewentualnie innym przedsiębiorcą, którego
18
przedmiotem jest treść obowiązków nałożonych na przedsiębiorcę lub
przedsiębiorców telekomunikacyjnych w decyzji krajowego organu regulacyjnego.
W postępowaniach takich kwestionuje się zgodność decyzji krajowego organu
regulacyjnego z prawem krajowym i unijnym.
Źródłem wątpliwości Sądu Najwyższego co do możliwości wykorzystania w
niniejszej sprawie stanowiska TSUE zajętego w wyroku w sprawie C-201/02 Wells
jest okoliczność, że w postępowaniu sądowym takim jak w niniejszej sprawie
weryfikuje się zgodność z prawem decyzji krajowego organu regulacyjnego, która
rozstrzyga spór między jednostkami (przedsiębiorcami) i która kształtuje treść
umowy zawartej między jednostkami. Na etapie postępowania sądowego sądy
oceniają co prawda decyzję administracyjną (co wskazuje na możliwość
zastosowania wyroku w sprawie C-201/02 Wells), jednakże nie jest to typowa
decyzja administracyjna, która nakłada na jednostkę obowiązki lub przyznaje jej
uprawnienia w relacjach tej jednostki z państwem. Jest to decyzja, która kształtuje
treść cywilnoprawnej umowy łączącej dwie jednostki. Powoduje to, że spór taki jak
w niniejszej sprawie nie ma takiego samego charakteru, jak w sprawie C-201/02
Wells, lecz zbliżony jest do sporu między jednostkami, w którym jedna wywodzi
korzystne dla siebie skutki ze sprzeczności z dyrektywą niepoddających się
prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego (choć nie wywodzi z dyrektywy
uprawnienia, które byłoby dla innej jednostki obowiązkiem w rozumieniu koncepcji
horyzontalnego bezpośredniego skutku). Z wyroku TSUE z dnia 19 stycznia
2010 r., w sprawie C-555/07 Seda Kücükdeveci wynika zaś dla Sądu Najwyższego,
że w sporach między jednostkami odwołanie się do zasady bezpośredniego skutku
prawa unijnego celem niezastosowania przepisu prawa krajowego sprzecznego z
dyrektywą (zgodnie z koncepcją exclusionary effect of direct effect) jest
wykluczone, nawet gdyby prowadziło tylko do pominięcia tego przepisu lub jego
fragmentu i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie pozostałych, zgodnych z
dyrektywą przepisów prawa krajowego.
Przedstawione powyżej wątpliwości Sądu Najwyższego w przedmiocie
sposobu wywiązania się w tej sprawie z ciążących na nim obowiązków, jako sądzie
unijnym w znaczeniu funkcjonalnym, mają dodatkowe źródło.
19
W przypadku dokonania przez Trybunał Sprawiedliwości, w odpowiedzi na
drugie pytanie prejudycjalne, takiej wykładni art. 20 w związku z art. 6 i 7 ust. 3
dyrektywy 2002/21, zgodnie z którą przepisy te wyłączają zastosowanie art. 18 i 15
Prawa telekomunikacyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd Najwyższy
może orzec, że wyrok Sądu drugiej instancji zaskarżony skargą kasacyjną
odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia. Prezes Urzędu przeprowadził
bowiem w niniejszej sprawie postępowanie konsultacyjne na podstawie art. 15
Prawa telekomunikacyjnego. Jeżeli z wykładni art. 20 w związku z art. 6 i 7 ust. 3
2002/21 będzie wynikało, że wymóg przeprowadzenia postępowania
konsolidacyjnego w szerszym zakresie niż dozwolony przez przepisy dyrektywy
2002/21 jest sprzeczny z prawem unijnym, wówczas należy przyjąć, że
przeprowadzenie postępowania konsultacyjnego w szerszym zakresie także jest
niezgodne z prawem unijnym.
W konsekwencji powyższego decyzja Prezesa Urzędu, wydana po
przeprowadzeniu konsultacji na podstawie przepisów prawa krajowego
niezgodnych z prawem unijnym, dotknięta jest takim samym uchybieniem
proceduralnym, jak w przypadku przeprowadzenia bądź nieprzeprowadzenia
postępowania konsolidacyjnego wbrew wymogom prawa unijnego. Sąd Najwyższy
stwierdza przy okazji, że stanowisko Sądu Pierwszej Instancji wyrażone w
uzasadnieniu wyroku z dnia 12 grudnia 2007 r. w sprawie T-109/06 Vodafone
Espana, z uwagi na zasadę autonomii proceduralnej Państw Członkowskich, nie
rzutuje na możliwość podnoszenia w postępowaniu krajowym zarzutów
proceduralnych dotyczących uchybień krajowego organu regulacyjnego w zakresie
postępowania konsultacyjnego i konsolidacyjnego.
Dlatego Sąd Najwyższy powziął wątpliwości co do możliwości odmowy
zastosowania przepisów art. 15 i 18 Prawa telekomunikacyjnego w przypadku
ewentualnego stwierdzenia niezgodności tych przepisów z art. 20 w związku z art.
7 ust. 3 i 6 dyrektywy 2002/21 w wyniku wykładni dokonanej przez TSUE w
odpowiedzi na pytanie nr 2.
POSTANOWIENIE
Dnia 6 listopada 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)
SSN Halina Kiryło
SSN Maciej Pacuda (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa P. T. C.Spółki Akcyjnej w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
z udziałem zainteresowanej "T. D." Spółki Akcyjnej
o zmianę umowy,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 6 listopada 2013 r.,
skarg kasacyjnych strony pozwanej i zainteresowanej od wyroku Sądu
Apelacyjnego
z dnia 1 lutego 2012 r.,
postanawia:
I. na podstawie art. 267 ust. 3 TFUE zwrócić się do Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiej z następującymi pytaniami
prawnymi:
1. Czy art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych
ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa
ramowa) (Dz.Urz. UE z 2002 r., L 108/33) w związku z art. 28
dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7
marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami
i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o
2
usłudze powszechnej) (Dz.Urz. UE z 2002 r., L 108/51) należy
interpretować w ten sposób, że każdy środek podjęty przez krajowy
organ regulacyjny w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 28
dyrektywy 2002/22 oddziałuje na wymianę handlową pomiędzy
Państwami Członkowskimi, jeżeli tylko środek ten może zapewnić
użytkownikom końcowym z innych państw członkowskich możliwość
dostępu do numerów niegeograficznych na terytorium tego Państwa
Członkowskiego?
2. Czy art. 7 ust. 3 w związku z art. 6 oraz art. 20 dyrektywy
2002/21 należy interpretować w ten sposób, że krajowy organ
regulacyjny, rozstrzygając spór między przedsiębiorstwami
udostępniającymi sieci lub usługi łączności elektronicznej dotyczący
zapewnienia realizacji przez jedno z tych przedsiębiorstw obowiązku
wynikającego z art. 28 dyrektywy 2002/22, nie może przeprowadzić
postępowania konsolidacyjnego, nawet gdy środek oddziałuje na
wymianę handlową między Państwami Członkowskimi, a prawo
krajowe zobowiązuje krajowy organ regulacyjny do przeprowadzenia
postępowania konsolidacyjnego zawsze, gdy środek może na taką
wymianę oddziaływać?
3. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na pytanie nr 2, czy art. 7
ust. 3 w związku z art. 6 oraz art. 20 dyrektywy 2002/21 w związku z
art. 288 TFUE oraz art. 4 ust. 3 TUE należy interpretować w ten
sposób, że sąd krajowy ma obowiązek odmówić zastosowania
przepisów prawa krajowego nakazujących krajowemu organowi
regulacyjnemu przeprowadzenie postępowania konsolidacyjnego
zawsze, gdy podejmowany przez niego środek może oddziaływać na
wymianę handlową między państwami członkowskimi?
II. posiedzenie odroczyć.
3
UZASADNIENIE
I. Przedmiot postępowania
Spór w niniejszej sprawie toczy się między P. T. C. (dalej jako Powód) z
jednej strony a Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako Prezes
Urzędu) oraz T. D. S.A. (dalej jako Zainteresowany) z drugiej strony. Przedmiotem
sporu w postępowaniu zawisłym przed Sądem Najwyższym jest następująca
kwestia prawna wchodząca w zakres normowania prawa Unii Europejskiej, której
rozstrzygnięcie rzutuje na rozstrzygnięcie tej sprawy: czy wydając w niniejszej
sprawie na wniosek Zainteresowanego decyzję zmieniającą umowę łączącą
Zainteresowanego z Powodem Prezes Urzędu zobowiązany był przeprowadzić
postępowanie konsolidacyjne, o którym mowa w art. 7 ust. 3 dyrektywy
2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie
wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dalej jako
dyrektywa 2002/21).
II. Prawo Unii Europejskiej
Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca
2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności
elektronicznej (dyrektywa ramowa)
Artykuł 6
Wyjąwszy sytuacje objęte zakresem art. 7 ust. 6, 20 lub 21, Państwa Członkowskie
zapewnią, by krajowe organy regulacyjne, zmierzając do podjęcia środków
mogących mieć znaczący wpływ na relewantny rynek, zgodnie z postanowieniami
niniejszej dyrektywy lub dyrektyw szczegółowych, umożliwiły zainteresowanym
stronom wypowiedzenie się w rozsądnym terminie w kwestii proponowanych
środków. Krajowe organy regulacyjne ogłoszą przeprowadzenie procedur
konsultacyjnych. […]
4
Artykuł 7 ustęp 3
Oprócz konsultacji, o której mowa w art. 6, jeżeli krajowy organ regulacyjny
zamierza podjąć środek, który:
a) objęty jest zakresem art. 15 lub 16 niniejszej dyrektywy, art. 5 lub 8 dyrektywy
2002/19/WE (dyrektywy o dostępie) lub art. 16 dyrektywy 2002/22/WE
(dyrektywy o usłudze powszechnej), oraz
b) oddziaływałby na wymianę handlową pomiędzy Państwami Członkowskimi,
powinien on jednocześnie udostępnić projekt danego środka Komisji oraz krajowym
organom regulacyjnym, wraz z uzasadnieniem zastosowania danego środka,
zgodnie z art. 5 ust. 3, oraz zawiadomić o tym Komisję i inne krajowe organy
regulacyjne.
Artykuł 20 ustęp 1
W przypadku sporu powstałego w związku z obowiązkami wynikającymi z niniejszej
dyrektywy i dyrektyw szczegółowych między przedsiębiorstwami udostępniającymi
sieci lub usługi łączności elektronicznej w danym Państwie Członkowskim, dany
krajowy organ regulacyjny, na wniosek którejkolwiek ze stron i niezależnie od
postanowień ust. 2, wyda wiążącą decyzję celem rozstrzygnięcia sporu w możliwie
najkrótszym terminie, a w każdym razie w terminie nieprzekraczającym czterech
miesięcy, chyba, że zachodzą wyjątkowe okoliczności. Dane Państwo
Członkowskie zażąda, by wszystkie strony sporu w pełni współpracowały z
krajowym organem regulacyjnym.
Dyrektywa 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca
2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami
łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze
powszechnej)
Artykuł 28
Państwa Członkowskie zapewniają użytkownikom końcowym z innych Państw
Członkowskich możliwość dostępu do numerów niegeograficznych na ich
terytorium w przypadku, gdy jest to technicznie i ekonomicznie możliwe, z
5
wyjątkiem przypadków, gdy wywołany abonent zdecydował, z powodów
handlowych, ograniczyć wywołania przychodzące z określonych obszarów
geograficznych.
Prawo polskie
Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2004 r.
nr 171, poz. 1800, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji)
Art. 15. Prezes UKE przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawach:
1) analizy rynku i wyznaczenia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego o znaczącej
pozycji rynkowej lub uchylenia decyzji w tej sprawie,
2) nałożenia, zniesienia, utrzymania lub zmiany obowiązków regulacyjnych w
stosunku do przedsiębiorcy telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji lub
nieposiadającego takiej pozycji,
3) decyzji dotyczących dostępu telekomunikacyjnego, o których mowa w art.
28-30,
4) innych wskazanych w ustawie
- przeprowadza postępowanie konsultacyjne, umożliwiając zainteresowanym
podmiotom wyrażenie na piśmie w określonym terminie stanowiska do projektu
rozstrzygnięcia.
Art. 18. Jeżeli rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 15, mogą mieć wpływ na
stosunki handlowe między państwami członkowskimi, Prezes UKE równocześnie z
postępowaniem konsultacyjnym rozpoczyna postępowanie konsolidacyjne,
przesyłając Komisji Europejskiej i organom regulacyjnym innych państw
członkowskich projekty rozstrzygnięć wraz z ich uzasadnieniem.
Art. 27.1. Prezes UKE może, na pisemny wniosek każdej ze stron negocjacji o
zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym albo z urzędu, w drodze
postanowienia, określić termin zakończenia negocjacji o zawarcie tej umowy, nie
6
dłuższy niż 90 dni, licząc od dnia wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy o
dostęp telekomunikacyjny.
2. W przypadku niepodjęcia negocjacji, odmowy dostępu telekomunikacyjnego
przez podmiot do tego obowiązany lub niezawarcia umowy w terminie, o którym
mowa w ust. 1, każda ze stron może zwrócić się do Prezesa UKE z wnioskiem o
wydanie decyzji w sprawie rozstrzygnięcia kwestii spornych lub określenia
warunków współpracy.
[…]
Art. 28. 1. Prezes UKE podejmuje decyzję o dostępie telekomunikacyjnym w
terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w art. 27 ust. 2, biorąc
pod uwagę następujące kryteria:
1) interes użytkowników sieci telekomunikacyjnych;
2) obowiązki nałożone na przedsiębiorców telekomunikacyjnych;
3) promocję nowoczesnych usług telekomunikacyjnych;
4) charakter zaistniałych kwestii spornych oraz praktyczną możliwość wdrożenia
rozwiązań dotyczących technicznych i ekonomicznych aspektów dostępu
telekomunikacyjnego, zarówno zaproponowanych przez przedsiębiorców
telekomunikacyjnych będących stronami negocjacji, jak też mogących stanowić
rozwiązania alternatywne;
5) zapewnienie:
a) integralności sieci oraz interoperacyjności usług,
b) niedyskryminujących warunków dostępu telekomunikacyjnego,
c) rozwoju konkurencyjnego rynku usług telekomunikacyjnych;
[…]
4. Decyzja o dostępie telekomunikacyjnym zastępuje umowę o dostępie
telekomunikacyjnym w zakresie objętym decyzją.
[…]
6. Decyzja o dostępie telekomunikacyjnym może zostać zmieniona przez Prezesa
UKE na wniosek każdej ze stron, której ona dotyczy, lub z urzędu, w przypadkach
uzasadnionych potrzebą zapewnienia ochrony interesów użytkowników końcowych,
skutecznej konkurencji lub interoperacyjności usług.
7
7. W sprawach dochodzenia roszczeń majątkowych, z tytułu niewykonania lub
nienależytego wykonania obowiązków wynikających z decyzji o dostępie
telekomunikacyjnym, właściwa jest droga postępowania sądowego.
[…]
Art. 79. 1. Operator publicznej sieci telefonicznej zapewnia użytkownikom
końcowym swojej sieci oraz użytkownikom końcowym z innych państw
członkowskich możliwość, w przypadku gdy jest to technicznie i ekonomicznie
wykonalne, zrealizowania połączenia do numeru niegeograficznego na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej, z wyjątkiem przypadków, gdy wywoływany abonent
ograniczył połączenia przychodzące od użytkowników końcowych zlokalizowanych
w poszczególnych obszarach geograficznych.
III. Przebieg postępowania
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia 19 grudnia 2008 r.
(dalej jako decyzja) zmienił zasady rozliczeń i współpracy za usługi dostępu
użytkowników sieci Powoda do usług sieci inteligentnej realizowanych za
pośrednictwem sieci Zainteresowanego. Decyzja została wydana w postępowaniu
wszczętym na wniosek Zainteresowanego o zmianę umowy łączącej go z
Powodem, ponieważ umowa ta nie została zmieniona w terminie zakreślonym
przez Prezesa Urzędu w postanowieniu z dnia 1 października 2006 r.
W decyzji Prezes Urzędu zobowiązał Zainteresowanego między innymi do
świadczenia usługi zakańczania połączeń w jego sieci w zamian za wynagrodzenie
określone w decyzji, zaś Powoda zobowiązał do zapewnienia swoim abonentom
dostępu do usług informacyjnych świadczonych w sieci Zainteresowanego w
zamian za wynagrodzenie pobierane od Zainteresowanego określone w decyzji.
Powód zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem.
Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z dnia 21 marca 2011 r., uchylił decyzję
Prezesa Urzędu, wskazując między innymi, że Prezes Urzędu nie przeprowadził
postępowania konsolidacyjnego w rozumieniu art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21.
Według Sądu Okręgowego, decyzja Prezesa Urzędu reguluje zasady rozliczeń i
8
współpracy w zakresie zapewnienie dostępu do usług użytkownikom końcowym
innych sieci ruchomych, którzy korzystają z usług świadczonych w sieci Powoda w
ramach roamingu. Dlatego decyzja wpływa na stosunki handlowe między
państwami członkowskimi, ponieważ dotyczy obywateli krajów członkowskich Unii
Europejskiej korzystających z usługi roamingu w sieci Powoda.
Prezes Urzędu i Zainteresowany zaskarżyli wyrok Sądu Okręgowego
apelacjami.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 1 lutego 2012 r., oddalił obie apelacje.
W ocenie Sądu drugiej instancji, decyzja Prezesa Urzędu, wydana na
podstawie art. 28 Prawa telekomunikacyjnego (który to przepis wdraża art. 5
dyrektywy 2002/19), należy do tego rodzaju decyzji, co do których Prawo
telekomunikacyjne przewiduje obowiązek przeprowadzenia postępowania
konsolidacyjnego. Sąd Apelacyjny uznał także, że każde państwo członkowskie ma
prawo rozszerzyć zakres postępowań, z którymi wiąże obowiązek konsolidacji.
Dlatego nawet jeżeli zakres obowiązku przeprowadzenia postępowania
konsolidacyjnego jest w prawie polskim szerszy niż wynika to z art. 7 ust. 3
dyrektywy 2002/21, to przepisy Prawa telekomunikacyjnego nie są w tym zakresie
niezgodne z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21.
Odnosząc się do przewidzianej w art. 18 Prawa telekomunikacyjnego (w ślad
za art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21) przesłanki wpływu rozstrzygnięcia Prezesa
Urzędu na stosunki handlowe między państwami członkowskimi, Sąd drugiej
instancji powołał się na akapit 38 preambuły dyrektywy 2002/21. Wskazał, że
zastosowany środek regulacyjny może dotyczyć usług międzynarodowych, skoro
Powoda zobowiązano do zapewnienia swoim abonentom dostępu do usług
informacyjnych świadczonych w sieci Zainteresowanego, a przez abonenta rozumie
się także użytkownika innej sieci ruchomej, który korzysta z usług świadczonych w
sieci powódki w ramach usługi roamingu. Ponadto w decyzji wskazano, że
stosownie do art. 79 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego Powód zobowiązany jest
zapewnić użytkownikom końcowym swojej sieci oraz użytkownikom z innych
państw członkowskich zrealizowanie połączenia do numeru niegeograficznego na
terytorium RP. Dlatego, w ocenie Sądu Apelacyjnego, decyzja Prezesa Urzędu
potencjalnie zapewnia użytkownikom końcowym z innych państw członkowskich
9
dostęp do numerów niegeograficznych w zlokalizowanej na terytorium Polski sieci
Zainteresowanego, czyli potencjalnie może mieć wpływ na stosunku handlowe
między państwami członkowskim w rozumieniu art. 18 Prawa telekomunikacyjnego
i art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21. Ponadto, decyzja Prezesa Urzędu ustala ceny
usług telekomunikacyjnych i zasady zmiany tych cen, ceny mają zaś wpływ na
warunki dostępu do rynku i możliwość świadczenia usług przez operatorów i
dostawców usług w tym podmioty mające siedzibę w innych państwach
członkowskich, co uzasadnia przyjęcie założenia, zgodnie z którym decyzja
Prezesa Urzędu może wpłynąć choćby pośrednio i potencjalnie na stosunki
handlowe między państwami członkowskimi.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną, w
której zarzucił między innymi naruszenie art. 15 pkt 1-4 Prawa telekomunikacyjnego
w związku z art. 18 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w
chwili wydania zaskarżonej decyzji oraz art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21 poprzez
błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu
miała wpływ na stosunki handlowe między państwami członkowskimi.
Zdaniem Prezesa Urzędu, z prawa unijnego wynika, że postępowanie
konsolidacyjne przeprowadza się tylko wtedy, gdy proponowany środek może mieć
istotny wpływ na stosunki handlowe i jest objęty zakresem normowania art. 5 lub 16
dyrektywy 2002/21, bądź art. 5 lub art. 8 dyrektywy 2002/19. Ponadto, Prezes
Urzędu zarzucił wyrokowi Sądu drugiej instancji naruszenie art. 28 ust. 1 pkt 1-8
Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 79 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego
i art. 18 w związku z art. 15 pkt 1-8 Prawa telekomunikacyjnego poprzez przyjęcie,
że konieczne jest przeprowadzenie postępowania konsolidacyjnego, gdy
zaskarżona decyzja nie odnosi się do przedsiębiorstw mających siedzibę innych
krajach członkowskich i nie ma wpływu na warunki dostępu innych przedsiębiorców
do sieci Powoda i Zainteresowanego.
Zainteresowany również zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą
kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił między innymi naruszenie art. 6, art. 7
ust. 3 oraz art. 20 dyrektywy 2002/21 oraz art. 18 Prawa telekomunikacyjnego
przez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ art. 18 Prawa telekomunikacyjnego jest
sprzeczny z powołanymi przepisami dyrektywy 2002/21 w zakresie w jakim
10
przewiduje obowiązek prowadzenia postępowania konsolidacyjnego również co do
rozstrzygnięcia sporów miedzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi. Dodatkowo
Zainteresowany zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 18 Prawa
telekomunikacyjnego w związku z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21 poprzez
przyjęcie, że decyzja Prezesa Urzędu wydana w niniejszej sprawie wpływa na
wymianę handlową między państwami członkowskimi.
Powód w odpowiedziach na obie skargi kasacyjne nie ustosunkował się
wprost do zarzutu sprzeczności przepisów Prawa telekomunikacyjnego z dyrektywą
2002/21. Podniósł natomiast, że decyzja Prezesa Urzędu wydana w niniejszej
sprawie wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi, a w
konsekwencji przeprowadzenie postępowania konsolidacyjnego było konieczne.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Rozstrzygnięcie o zasadności obu skarg kasacyjnych wymaga uprzedniego
rozwiązania przedstawionego na wstępie problemu prawnego, który w ocenie Sądu
Najwyższego uzasadnia wystąpienia z trzema pytaniami prejudycjalnymi
dotyczącymi wykładni przepisów dyrektyw 2002/21 oraz 2002/22 w pierwotnym
brzmieniu (ponieważ decyzja Prezesa Urzędu została wydana w 2008 r.).
Pierwsze pytanie
Pierwsze pytanie prejudycjalne dotyczy wykładni art. 7 ust. 3 dyrektywy
2002/21 w zakresie rozumienia przesłanki „wpływ na wymianę handlową między
państwami członkowskimi” w przypadku środków regulacyjnych podejmowanych
przez krajowe organy regulacyjne na podstawie art. 28 dyrektywy 2002/22 w
związku z art. 5 dyrektywy 2002/19.
Przepis art. 28 dyrektywy 2002/22 zobowiązuje Państwa Członkowskie do
zapewnienia, pod pewnymi warunkami, użytkownikom końcowym z innych państw
członkowskich możliwości dostępu do numerów niegeograficznych na ich
terytorium. Wydana w niniejszej sprawie decyzja Prezesa Urzędu ma na celu
11
realizację tego obowiązku. Obowiązek ten do prawa polskiego wdraża art. 79
Prawa telekomunikacyjnego.
Decyzja krajowego organu regulacyjnego nakłada na powoda obowiązek
zapewnienia dostępu do numerów niegeograficznych użytkownikom końcowym
korzystającym z usług Powoda w ramach roamingu. Decyzja nie różnicuje między
roamingiem krajowym, unijnym i międzynarodowym. Decyzja krajowego organu
regulacyjnego wydana w niniejszej sprawie zapewnia realizację obowiązku, o
którym mowa w art. 28 dyrektywy 2002/22 w bardzo ograniczonym zakresie. Nie
daje możliwości dostępu do numerów niegeograficznych użytkownikom końcowym
znajdującym się w innych państwach członkowskich, a jedynie zapewnia możliwość
dostępu do numerów niegeograficznych tym użytkownikom końcowym z innych
państw członkowskich, którzy przebywając na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej
korzystają z roamingu zapewnianego na rzecz ich macierzystego operatora przez
Powoda.
W ocenie Sądu Najwyższego, samo podjęcie przez Prezesa Urzędu środka
regulacyjnego, dzięki któremu użytkownicy końcowi z innych państw członkowskich
przebywający na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej i korzystający z roamingu w
sieci polskiego operatora będą mieli zapewnioną możliwość dostępu do numerów
niegeograficznych, za pomocą których świadczone są usługi w sieci stacjonarnej
innego polskiego operatora na takich samych zasadach jak wszyscy inni
użytkownicy końcowi tego operatora mieszkający stale w Polsce, nie oznacza, że
decyzja Prezesa Urzędu wpływa na stosunki handlowe między państwami
członkowskimi w rozumieniu art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21.
Zdaniem Sądu Najwyższego, przy wykładni pojęcia „wpływu na stosunki
handlowe między państwami członkowskimi” z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21
można kierować się dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości
Unii Europejskiej dotyczącym przesłanki wpływu na handel między państwami
członkowskimi z art. 101 i 102 TFUE. Z wykładni tych przepisów dokonanej przez
TSUE wynika zaś, że o wpływie na stosunki handlowe między państwami
członkowskimi w rozumieniu art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21 można mówić dopiero
po rozważeniu szeregu okoliczności konkretnej sprawy, na które składają się w
szczególności: 1) treść środka podejmowanego przez krajowy organ regulacyjny;
12
2) kontekst prawno-gospodarczy, w jakim środek jest podejmowany; 3) charakter
usług, na świadczenie których środek może oddziaływać; 4) pozycja rynkowa
przedsiębiorstw, do których środek jest adresowany, itp.
W przekonaniu Sądu Najwyższego, środek zastosowany w niniejszej
sprawie przez Prezesa Urzędu na podstawie przepisu krajowego wdrażającego art.
28 dyrektywy 2002/22 (w związku z przepisem wdrażającym art. 5 dyrektywy
2002/19) nie wpływa, choćby potencjalnie, na stosunki handlowe między
państwami członkowskimi z następujących względów. Po pierwsze, środek nie
odnosi się do transgranicznych usług telekomunikacyjnych. Po drugie, nie różnicuje
stawek za połączenia na numery niegeograficzne ani zasad rozliczenia w
zależności od tego, czy z usługi korzysta użytkownik z innego państwa
członkowskiego, czy użytkownik polski. Po trzecie, decyzja Prezesa Urzędu
reguluje stawki opłat uiszczane przez Powoda na rzecz Zainteresowanego za
usługi świadczone w sieci Zainteresowanego przez innych przedsiębiorców.
Decyzja nie określa stawek, jakie użytkownicy końcowi z innych państw
członkowskich korzystający z roamingu w sieci powoda płacą na rzecz Powoda z
tytułu skorzystania z usług świadczonych przy wykorzystaniu sieci
Zainteresowanego. Nie określa także stawek, po jakich Powód rozlicza się z
macierzystymi operatorami użytkowników końcowych z innych państw
członkowskich z tytułu połączeń wykonanych w jego sieci. Po czwarte, decyzja
Prezesa Urzędu dotyczy usług świadczonych z zasady w języku polskim.
Okoliczności niniejszej sprawy przemawiają, zdaniem Sądu Najwyższego,
przeciwko uznaniu, że decyzja krajowego organu regulacyjnego może wpływać na
stosunki handlowe w rozumieniu art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21.
Sąd Najwyższy ma jednak na względzie, że z orzecznictwa Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczącego art. 101 i 102 TFUE wynika, iż w
przypadku niektórych praktyk ograniczających konkurencję wpływ na handel
między państwami członkowskimi wynika już z samej treści praktyki ograniczającej
konkurencję (np. zakazu eksportu lub importu). Mając na względzie, że art. 28
dyrektywy 2002/22 stanowi o zapewnieniu dostępu dla użytkowników końcowych z
innych państw członkowskich, Sąd Najwyższy powziął wątpliwość, czy przepisu
tego w związku z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21 nie należy wykładać w taki
13
sposób, że każdy środek podejmowany przez krajowy organ regulacyjny na
podstawie przepisów wdrażających art. 5 dyrektywy 2002/19 w celu realizacji
obowiązku, o którym mowa w art. 28 dyrektywy 2002/22, zawsze wpływa na
stosunki handlowe między państwami członkowskimi w rozumieniu art. 7 ust. 3
dyrektywy 2002/21, jeżeli tylko zapewnia możliwość dostępu do numerów
niegeograficznych użytkownikom końcowym z innych państw członkowskich.
Występując z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni art. 7 ust. 3
dyrektywy 2002/21 w związku z art. 28 dyrektywy 2002/22 w zakresie dotyczącym
przesłanki wpływu na handel między państwami członkowskimi Sąd Najwyższy
dodatkowo ma na uwadze, że stanowisko Sądu Apelacyjnego co do konieczności
przeprowadzenia postępowania konsolidacyjnego w niniejszej sprawie opiera się
na poglądach wyrażanych przez Komisję Europejską w uwagach wydawanych na
podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21 w postępowaniach konsolidacyjnych
prowadzonych w wyniku notyfikacji przez Prezesa Urzędu innych środków
regulacyjnych. W uwagach tych Komisja Europejska stwierdza, że każda decyzja
krajowego organu regulacyjnego, która ustala ceny usług telekomunikacyjnych i
zasady zmiany cen wpływa na stosunki handlowe między państwami
członkowskimi i podlega postępowaniu konsolidacyjnemu (np. pismo Komisji
Europejskiej z dnia 24 kwietnia 2009 r. (S-Greffe (2009) D/2381); pismo z dnia 15
maja 2009 r., SG-Greffe (2009) D/2752).
Mając na względzie, że pojęcie wpływu na stosunki handlowe między
państwami członkowskimi w rozumieniu art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21 nie było
jeszcze przedmiotem wykładni Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Sąd
Najwyższy uznaje wystąpienie z pierwszym pytaniem prejudycjalnym za
uzasadnione i niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy.
Drugie pytanie
Drugie pytanie prejudycjalne dotyczy wykładni art. 20 w związku z art. 6 i art.
7 ust. 3 dyrektywy 2002/21 z uwagi na wątpliwości Sądu Najwyższego w
przedmiocie zgodności przepisów art. 15 ust. 1 pkt 3 i art. 18 Prawa
telekomunikacyjnego z powołanymi przepisami dyrektywy 2002/21.
14
Zgodnie z przepisami art. 15 i 18 Prawa telekomunikacyjnego, wdrażającymi
art. 6 i 7 dyrektywy 2002/21, krajowy organ regulacyjny ma obowiązek
przeprowadzenia postępowania konsolidacyjnego zawsze, gdy podejmuje środek
regulacyjny na podstawie art. 28 Prawa telekomunikacyjnego (który to przepis
wdraża art. 5 dyrektywy 2002/19), o ile środek taki może wpływać na stosunki
handlowe między państwami członkowskimi.
Z jednej strony przepis art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21 można interpretować
w taki sposób, że w przypadku środków podejmowanych przez krajowy organ
regulacyjny, które mogą oddziaływać na wymianę handlową między państwami
członkowskimi, postępowanie konsolidacyjne przeprowadza się wówczas, gdy
zgodnie z art. 6 dyrektywy 2002/21 przeprowadza się także postępowanie
konsultacyjne. Przepis art. 6 dyrektywy 2002/21 stanowi zaś, że postępowanie
konsultacyjne przeprowadza się „wyjąwszy sytuacje objęte zakresem art. 7 ust. 6,
20 lub 21”. Przepis art. 6 dyrektywy 2002/21 można wykładać w ten sposób, że w
przypadku rozstrzygania przez krajowy organ regulacyjny sporu, o którym mowa w
art. 20 dyrektywy 2002/21, postępowania konsolidacyjnego nie przeprowadza się
nawet, gdy rozstrzygnięcie sporu w formie decyzji krajowy organ regulacyjny
zmieniającej umowę między przedsiębiorstwami może oddziaływać na wymianę
handlową między państwami członkowskimi.
W sprawie zawisłej przed Sądem Najwyższym decyzja krajowego organu
regulacyjnego została wydana w odpowiedzi na wniosek Zainteresowanego
wniesiony z uwagi na fiasko negocjacji z Powodem w przedmiocie zawarcia
kolejnego aneksu do umowy w zakresie rozliczeń za realizację usług dostępu
użytkowników końcowych w sieci Powoda do usług sieci inteligentnej
realizowanych za pośrednictwem Zainteresowanego. Można więc przyjąć, że
decyzja krajowego organu regulacyjnego wydana w niniejszej sprawie rozstrzyga
spór – w rozumieniu art. 20 dyrektywy 2002/21 - między przedsiębiorstwami co do
zasad, według których wykonywany będzie obowiązek, o którym mowa w art. 28
dyrektywy 2002/22.
Z drugiej strony można uznać, że przewidziany w prawie krajowym
obowiązek przeprowadzenia postępowania konsolidacyjnego zawsze, gdy środek
nakładany przez krajowy organ regulacyjny oddziaływałby na wymianę handlową
15
między państwami członkowskimi, nie jest sprzeczny z celem dyrektywy 2002/21, a
w szczególności z celem jej art. 7 ust. 3. Przewidziany w tym przepisie obowiązek
przeprowadzenia postępowania konsolidacyjnego służy wypracowaniu spójnych
zasad stosowania dyrektywy 2002/21 i dyrektyw szczegółowych we wszystkich
państwach członkowskich, w drodze konsultacji krajowych organów regulacyjnych z
Komisją i organami regulacyjnymi innych państw członkowskich. Poddanie
konsultacji w ramach procedury konsolidacji takich środków, w przypadku których
konsultacja nie jest obowiązkowa, nie naraża na szwank realizacji tego celu. Nie
narusza także interesów przedsiębiorstw telekomunikacyjnych poprzez nadmierne
wydłużenie postępowania przed krajowym organem regulacyjnym.
Sąd Najwyższy zwraca także uwagę, że Komisja Europejska przyjmuje
notyfikacje środków regulacyjnych kierowane do niej na podstawie art. 7 ust. 3
dyrektywy 2002/21 przez Prezesa Urzędu w innych sprawach, w których krajowy
organ regulacyjny rozstrzyga spory między dwoma przedsiębiorstwami
telekomunikacyjnymi. W znanych Sądowi Najwyższemu z urzędu uwagach
wydawanych na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21 Komisja Europejska nie
podważała dopuszczalności i potrzeby dokonania notyfikacji w postępowania
spornych (np. decyzja z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie PL/2011/1273). Taka
praktyka Komisji Europejskiej wskazuje na możliwość takiej wykładni art. 20 w
związku z art. 6 i 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21, zgodnie z którą postępowanie
konsolidacyjne można przeprowadzać także w sprawach spornych.
Rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych podniesionych w drugim pytaniu ma
istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy przez Sąd Najwyższy.
Jeżeli z wykładni art. 20 w związku z art. 6 i 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21
dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości będzie wynikało, że przepisy Prawa
telekomunikacyjnego przewidujące obowiązek przeprowadzenia postępowania
konsolidacyjnego w każdym przypadku wydania przez Prezesa Urzędu decyzji w
sprawie spornej na podstawie przepisu wdrażającego art. 5 dyrektywy 2002/19 są
sprzeczne z art. 20 w związku z art. 6 i 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21, wówczas
rozstrzygnięcie o zasadności skarg kasacyjnych Prezesa Urzędu i
zainteresowanego zależeć będzie od odpowiedzi na pytanie nr 3.
16
Jeżeli zaś zdaniem TSUE wykładni art. 20 w związku z art. 6 i 7 ust. 3
dyrektywy 2002/21 należy dokonywać w taki sposób, że postępowanie
konsolidacyjne należy przeprowadzać zawsze, gdy środek podejmowany przez
krajowy organ regulacyjny oddziaływałby na wymianę handlowa między państwami
członkowskimi, wówczas Sąd Najwyższy uzna, że przepisy art. 15 i 18 Prawa
telekomunikacyjnego nie są sprzeczne z dyrektywą 2002/21 i rozstrzygnięcie
sprawy zależne będzie tylko od odpowiedzi na pytanie nr 1.
Trzecie pytanie
Jeżeli z dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
wykładni art. 20 w związku z art. 7 ust. 3 i 6 dyrektywy 2002/21 będzie wynikało, że
przepisy te wyłączają zastosowanie przepisów prawa krajowego przewidujących
obowiązek przeprowadzenia postępowania konsolidacyjnego w takich
okolicznościach, jak w niniejszej sprawie, wówczas rozstrzygnięcia wymaga
kwestia, czy sąd krajowy może odmówić zastosowania przepisów prawa krajowego
przewidujących obowiązek przeprowadzenia postępowania konsolidacyjnego także
w sprawach, o których mowa w art. 20 dyrektywy 2002/21.
Sąd Najwyższy zwraca uwagę, że w świetle stanowiska TSUE wyrażonego
w wyrokach z dnia 24 stycznia 2012 r. w sprawie C-282/10 Dominguez; z 24 maja
2012 r., C-97/11 Amia, z 10 października 2013 r., C-306/12 Spedition Welter
odmowa zastosowania przepisów prawa krajowego z powodu sprzeczności z
prawem unijnym stanowi ostateczność. Sąd krajowy ma obowiązek postąpić
zgodnie z regułą Simmenthal, gdy nie jest możliwa prounijna wykładnia przepisów
prawa krajowego oraz gdy przepis prawa unijnego, z którym niezgodne są przepisy
prawa krajowego jest bezpośrednio skuteczny.
W ocenie Sądu Najwyższego, prounijna wykładnia art. 18 Prawa
telekomunikacyjnego nie jest w niniejszej sprawie możliwa.
Sąd Najwyższy zna wypracowane w orzecznictwie Trybunale
Sprawiedliwości Unii Europejskiej zasady, ograniczenia oraz koncepcje dotyczące
bezpośredniego skutku dyrektyw. Sąd Najwyższy zwraca uwagę, że zgodnie z
utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej jednostka
17
może powoływać się na bezpośredni skutek dyrektywy przeciwko państwu
członkowskiemu. Sąd Najwyższy uznaje, że krajowy organ regulacyjny należy
traktować na użytek koncepcji bezpośredniego skutku dyrektywy, jako państwo
członkowskie.
Sąd Najwyższy przyjmuje, że o ile art. 20 w związku z art. 6 i art. 7 ust. 3
dyrektywy 2002/21 można uznać za przepisy jasne, precyzyjne i bezwarunkowe, to
jednak przepisy te nie przyznają przedsiębiorstwu żadnego uprawnienia w
rozumieniu koncepcji subiektywnego bezpośredniego skutku (subjective direct
effect). W niniejszej sprawie odwołanie się do bezpośredniego skutku art. 20 w
związku z art. 6 i 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21 prowadziłoby do niezastosowania art.
18 i 15 Prawa telekomunikacyjnego zgodnie z koncepcją obiektywnego
bezpośredniego skutku (objective direct effect). Przepisy dyrektywy 2002/21 nie
byłyby stosowane do rozstrzygnięcia sprawy zamiast przepisów Prawa
telekomunikacyjnego (jak w przypadku klasycznego bezpośredniego skutku w
rozumieniu reguły Simmenthal), a jedynie w celu wyłączenia możliwości
zastosowania przepisów ustawy krajowej sprzecznych z dyrektywą (exclusionary
effect of direct effect).
Sąd Najwyższy stwierdza również, że zgodnie z koncepcją pośredniego
bezpośredniego skutku (indirect direct effect) jednostka może doprowadzić do
uchylenia bądź zmiany decyzji administracyjnej adresowanej do innej jednostki, na
podstawie której jednostka ta nabyła prawo, jeżeli okaże się, że decyzja ta została
wydana z naruszeniem przepisów dyrektywy (wyrok TSUE z dnia 7 stycznia
2004 r., w sprawie C-201/02 Wells, Rec. 2004, s. I-723).
Wątpliwości Sądu Najwyższego wywołuje jednak to, czy wyrok w sprawie
C-201/02 Wells może znaleźć zastosowanie także w takich sprawach, jak niniejsza.
Źródłem wątpliwości Sądu Najwyższego nie jest okoliczność, że postępowanie w
niniejszej sprawie toczy się z udziałem - po jednej stronie przedsiębiorcy
telekomunikacyjnego (PTC), a po drugiej stronie krajowego organu regulacyjnego
(Prezes Urzędu) i przedsiębiorcy telekomunikacyjnego (Telefonia Dialog S.A.).
Zdaniem Sądu Najwyższego, sąd orzekający w sprawie z odwołania od decyzji
krajowego organu regulacyjnego rozstrzyga spór między przedsiębiorcą
telekomunikacyjnym a tym organem i ewentualnie innym przedsiębiorcą, którego
18
przedmiotem jest treść obowiązków nałożonych na przedsiębiorcę lub
przedsiębiorców telekomunikacyjnych w decyzji krajowego organu regulacyjnego.
W postępowaniach takich kwestionuje się zgodność decyzji krajowego organu
regulacyjnego z prawem krajowym i unijnym.
Źródłem wątpliwości Sądu Najwyższego co do możliwości wykorzystania w
niniejszej sprawie stanowiska TSUE zajętego w wyroku w sprawie C-201/02 Wells
jest okoliczność, że w postępowaniu sądowym takim jak w niniejszej sprawie
weryfikuje się zgodność z prawem decyzji krajowego organu regulacyjnego, która
rozstrzyga spór między jednostkami (przedsiębiorcami) i która kształtuje treść
umowy zawartej między jednostkami. Na etapie postępowania sądowego sądy
oceniają co prawda decyzję administracyjną (co wskazuje na możliwość
zastosowania wyroku w sprawie C-201/02 Wells), jednakże nie jest to typowa
decyzja administracyjna, która nakłada na jednostkę obowiązki lub przyznaje jej
uprawnienia w relacjach tej jednostki z państwem. Jest to decyzja, która kształtuje
treść cywilnoprawnej umowy łączącej dwie jednostki. Powoduje to, że spór taki jak
w niniejszej sprawie nie ma takiego samego charakteru, jak w sprawie C-201/02
Wells, lecz zbliżony jest do sporu między jednostkami, w którym jedna wywodzi
korzystne dla siebie skutki ze sprzeczności z dyrektywą niepoddających się
prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego (choć nie wywodzi z dyrektywy
uprawnienia, które byłoby dla innej jednostki obowiązkiem w rozumieniu koncepcji
horyzontalnego bezpośredniego skutku). Z wyroku TSUE z dnia 19 stycznia
2010 r., w sprawie C-555/07 Seda Kücükdeveci wynika zaś dla Sądu Najwyższego,
że w sporach między jednostkami odwołanie się do zasady bezpośredniego skutku
prawa unijnego celem niezastosowania przepisu prawa krajowego sprzecznego z
dyrektywą (zgodnie z koncepcją exclusionary effect of direct effect) jest
wykluczone, nawet gdyby prowadziło tylko do pominięcia tego przepisu lub jego
fragmentu i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie pozostałych, zgodnych z
dyrektywą przepisów prawa krajowego.
Przedstawione powyżej wątpliwości Sądu Najwyższego w przedmiocie
sposobu wywiązania się w tej sprawie z ciążących na nim obowiązków, jako sądzie
unijnym w znaczeniu funkcjonalnym, mają dodatkowe źródło.
19
W przypadku dokonania przez Trybunał Sprawiedliwości, w odpowiedzi na
drugie pytanie prejudycjalne, takiej wykładni art. 20 w związku z art. 6 i 7 ust. 3
dyrektywy 2002/21, zgodnie z którą przepisy te wyłączają zastosowanie art. 18 i 15
Prawa telekomunikacyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd Najwyższy
może orzec, że wyrok Sądu drugiej instancji zaskarżony skargą kasacyjną
odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia. Prezes Urzędu przeprowadził
bowiem w niniejszej sprawie postępowanie konsultacyjne na podstawie art. 15
Prawa telekomunikacyjnego. Jeżeli z wykładni art. 20 w związku z art. 6 i 7 ust. 3
2002/21 będzie wynikało, że wymóg przeprowadzenia postępowania
konsolidacyjnego w szerszym zakresie niż dozwolony przez przepisy dyrektywy
2002/21 jest sprzeczny z prawem unijnym, wówczas należy przyjąć, że
przeprowadzenie postępowania konsultacyjnego w szerszym zakresie także jest
niezgodne z prawem unijnym.
W konsekwencji powyższego decyzja Prezesa Urzędu, wydana po
przeprowadzeniu konsultacji na podstawie przepisów prawa krajowego
niezgodnych z prawem unijnym, dotknięta jest takim samym uchybieniem
proceduralnym, jak w przypadku przeprowadzenia bądź nieprzeprowadzenia
postępowania konsolidacyjnego wbrew wymogom prawa unijnego. Sąd Najwyższy
stwierdza przy okazji, że stanowisko Sądu Pierwszej Instancji wyrażone w
uzasadnieniu wyroku z dnia 12 grudnia 2007 r. w sprawie T-109/06 Vodafone
Espana, z uwagi na zasadę autonomii proceduralnej Państw Członkowskich, nie
rzutuje na możliwość podnoszenia w postępowaniu krajowym zarzutów
proceduralnych dotyczących uchybień krajowego organu regulacyjnego w zakresie
postępowania konsultacyjnego i konsolidacyjnego.
Dlatego Sąd Najwyższy powziął wątpliwości co do możliwości odmowy
zastosowania przepisów art. 15 i 18 Prawa telekomunikacyjnego w przypadku
ewentualnego stwierdzenia niezgodności tych przepisów z art. 20 w związku z art.
7 ust. 3 i 6 dyrektywy 2002/21 w wyniku wykładni dokonanej przez TSUE w
odpowiedzi na pytanie nr 2.