Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II PK 178/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 10 kwietnia 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Zbigniew Hajn (przewodniczący)
SSN Romualda Spyt (sprawozdawca)
SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec
w sprawie z powództwa M. C.
przeciwko Skarbowi Państwa - Areszt Śledczy w Z.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 10 kwietnia 2014 r.,
skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych
z dnia 5 marca 2013 r.,
1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala apelację strony pozwanej
od wyroku Sądu Rejonowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w Z. z dnia 17 grudnia 2012 r., oraz zasądza od
strony pozwanej na rzecz powoda kwotę 900 zł tytułem zwrotu
kosztów postępowania przed Sądem drugiej instancji,
2. zasądza od strony pozwanej na rzecz powoda kwotę 930 zł
tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r. Sąd Rejonowy - Sąd Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych zasądził od pozwanego Skarbu Państwa - Aresztu
Śledczego na rzecz powoda M. C. kwotę 18.305,43 zł z ustawowymi odsetkami od
dnia 15 grudnia 2010 r. do dnia zapłaty, oddalając powództwo w pozostałym
zakresie.
Sąd Rejonowy ustalił, że powód od 2006 r. jest funkcjonariuszem służby
więziennej, wykonującym pracę w Areszcie Śledczym. W dniu 14 listopada 2008 r.
powód wystąpił z wnioskiem do dyrektora Aresztu Śledczego o udzielenie pomocy
finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wniosek powoda został przyjęty i
zarejestrowany zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
29 lipca 2010 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu
mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147, poz. 986). Do
wniosku powód dołączył kserokopię aktu notarialnego dotyczącego zakupu lokalu
mieszkalnego oraz umowę dotyczącą kredytu hipotecznego na zakup tego lokalu.
Powód oświadczył również, że ani on, ani jego małżonka nie posiadają innego
własnego mieszkania, domu jednorodzinnego oraz że w przeszłości nie korzystał z
pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Powód złożył wniosek wraz
z załącznikami, zgodnie z informacją udzieloną mu przez pracownika działu
kwatermistrzowskiego, że ma on złożyć wniosek już po tym, kiedy uzyska komplet
dokumentów, w tym między innymi, kiedy będzie miał już zawartą umowę kupna
mieszkania w formie aktu notarialnego.
M. C. zakupił wraz z małżonką lokal mieszkalny celem zaspokojenia potrzeb
mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby i właśnie z uwagi na ten fakt ubiegał
się o udzielenie mu pomocy finansowej. Nie posiadał tytułu prawnego do żadnego
innego lokalu. Zgodnie z umową sprzedaży z dnia 18 sierpnia 2008 r. lokal
mieszkalny miał zostać wydany powodowi w ciągu 14 dni, jednak z uwagi na
konieczny remont, powód z rodziną zamieszkał w nim dopiero około 2 miesiące
później.
Dyrektor Aresztu Śledczego pismem z dnia 21 listopada 2008 r.,
poinformował powoda, że jego wniosek został zarejestrowany pod pozycją 37 oraz
że zostanie rozpatrzony do dnia 30 kwietnia 2009 r., po uzyskaniu środków
3
finansowych na ten cel. Pismem z dnia 24 kwietnia 2009 r. poinformowano powoda,
że w związku z trudną sytuacją jednostek budżetowych, jego wniosek w sprawie
przyznania pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom służby więziennej
na uzyskanie lokalu mieszkalnego zostanie rozpatrzony w późniejszym terminie po
uzyskaniu środków finansowych na ten cel. W 2009 r. powód został ponownie
poinformowany o rozpatrzeniu jego wniosku w późniejszym terminie.
W dniu 14 lutego 2011 r. powód złożył pismo do dyrektora Aresztu
Śledczego z prośbą o rozpatrzenie jego wniosku w sprawie pomocy finansowej na
uzyskanie lokalu mieszkalnego i wydanie stosownej decyzji. W odpowiedzi w
piśmie z dnia 28 lutego 2011 r. powód po raz kolejny uzyskał informację, iż złożony
wniosek został wpisany do rejestru wniosków pod pozycją 37 i jest piątym w
kolejności wnioskiem oraz że z przyczyn niezależnych od jednostki - brak środków
finansowych na ten cel - zostanie rozpatrzony do końca roku.
W dniu 3 marca 2011 r. powód złożył do Dyrektora Okręgowego Służby
Więziennej w […] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez dyrektora
Aresztu Śledczego w Z. Postanowieniem nr […] z dnia 30 marca 2011 r. Dyrektor
Okręgowy Służby Więziennej uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie
za uzasadnione i nakazał wydanie do dnia 8 kwietnia 2011 r. decyzji
rozstrzygającej sprawę.
Decyzją z dnia 27 maja 2011 r. strona pozwana odmówiła powodowi
przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
Kredyt zaciągnięty przez powoda na zakup lokalu mieszkalnego nie został
jeszcze spłacony.
Dotychczas pozwany przyznawał funkcjonariuszom służby więziennej pomoc
finansową na zakup lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy złożenie przez nich
wniosku następowało już po zakupie lokalu mieszkalnego.
Wysokość ewentualnie należnej powodowi pomocy finansowej na zakup
lokalu mieszkalnego wynosi 18.305,43 zł.
Oceniając zasadność powództwa, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że
wniosek o przyznanie pomocy finansowej z dnia 14 listopada 2008 r. dotyczy
nabycia prawa do konkretnego lokalu mieszkalnego. Złożenie wniosku pozostaje
ściśle w związku czasowym i przyczynowym z zakupem tego mieszkania, będącym
4
realizacją prawa podmiotowego funkcjonariusza (art. 170 i 171 ustawy z dnia 9
kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej; Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.). To zaś, że w
niniejszej sprawie samo nabycie lokalu poprzedzało złożenie wniosku, jest
wynikiem wyłącznie niewydolności systemu realizującego powołane prawo
podmiotowe funkcjonariusza do zapewnienia mu mieszkania w miejscowości
pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Podkreślono, że powód (podobnie jak
inni funkcjonariusze) był informowany, iż wniosek winien złożyć wówczas, gdy
będzie posiadał „komplet” dokumentów, tj. między innymi umowę zakupu lokalu
mieszkalnego i przyznany kredyt. Odmienne kwalifikowanie sytuacji faktycznej
powoda sprzeciwiałoby się – zdaniem Sądu Rejonowego – celowi ustawy, która to
prawo podmiotowe kształtuje. Nie można bowiem prawa do udzielenia
funkcjonariuszowi pomocy finansowej wywodzić wyłącznie i wprost z relacji między
datą nabycia przez funkcjonariusza domu (lokalu) mieszkalnego a datą złożenia
wniosku o pomoc finansową, bez analizy okoliczności kształtujących tę relację,
istotne jest przede wszystkim to, czy funkcjonariusz ma zaspokojone prawo do
mieszkania w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej.
Sąd Okręgowy - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 5
marca 2013 r., na skutek apelacji strony pozwanej, zmienił zaskarżony wyrok i
oddalił powództwo.
Sąd Okręgowy, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał,
że świadczenie w postaci pomocy finansowej przysługuje nie w związku z
uzyskaniem lokalu mieszkalnego, ale na jego uzyskanie, czyli w celu uzyskania
mieszkania umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkanie w miejscu pełnienia
służby lub w miejscowości pobliskiej. Przyjęcie innej interpretacji prawa do pomocy
finansowej musiałoby prowadzić do uznania, że świadczenie to przysługuje
każdemu funkcjonariuszowi w każdym czasie i niezależnie od tego, jakie aktualnie
posiada warunki mieszkaniowe.
Powód zaskarżył ten wyrok skargą kasacyjną w całości, zarzucając mu
naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, a także
niewłaściwą wykładnię: art. 187 pkt 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie
Więziennej, przez jego zastosowanie - zamiast art. 90 poprzedniej ustawy i jego
aktu akt wykonawczego - w sytuacji, gdy nowa ustawa nie obowiązywała w czasie
5
powstania cywilnego roszczenia powoda (a więc w 2009 r.), z jednoczesnym
niedopuszczalnym uznaniem, że przepis ten ma być podstawą i przedmiotem
łącznej interpretacji z aktem wykonawczym (wydanym na podstawie poprzednio
obowiązującej ustawy o służbie więziennej (w czasie obowiązywania której to
ustawy roszczenie powoda powstało), a więc aktem wykonawczym, który utracił
moc wraz z uchyleniem ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z
2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), na podstawie art. 273 i 272 obecnej ustawy o
Służbie Więziennej, i to w sytuacji, gdy wniosek z winy pozwanego został
rozpoznany na gruncie nowej ustawy (zwlekanie przez niemal 2 lata z jego
rozpoznaniem), gdy do wniosku przedłożony został - zgodnie z żądaniem
pozwanego - akt notarialny; § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z
24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom
Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235),
przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten - w chwili powstania
roszczenia powoda - stanowił, że do wniosku o pomoc funkcjonariusz dołącza
umowę kupna lokalu mieszkalnego oraz jednoczesne przyjęcie, że pomoc nie
należy się powodowi, bowiem nabył on lokal przed złożeniem wniosku o przyznanie
pomocy, podczas gdy poprzednia ustawa i rozporządzenie wskazywały (wobec
możności przedłożenia aktu notarialnego, potwierdzającego posiadanie lokalu), że
momentem i przesłanką oceny tego, czy funkcjonariuszowi należy się pomoc
finansowa (gdy sam nabywał on lokal), jest to, czy miał on zaspokojone potrzeby
mieszkaniowe właśnie w chwili zakupu lokalu; art. 268 ust. 2 obecnie obowiązującej
ustawy o Służbie Więziennej, przez niezasadne zastosowanie i uznanie, że
przepisy tej ustawy stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych ostateczną
decyzją do dnia jej wejścia w życie w sytuacji, gdy w sprawie pomocy finansowej na
uzyskanie lokalu nie wydaje się decyzji administracyjnych, co bezspornie wynika z
treści art. 218, 219 i 220 tej ustawy, a roszczenie funkcjonariusza z uwagi na swój
charakter natury cywilnoprawnej nie ma natury administracyjnej i nie może być
dochodzone na drodze administracyjnej, a także naruszenia przepisów
postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 328 § 2 k.p.c., przez
niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia podstaw prawnych
wydanego orzeczenia.
6
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie
Więziennej, funkcjonariuszowi służby więziennej w służbie stałej przysługuje prawo
do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w
miejscowości pobliskiej. Na podstawie art. 171 tej ustawy prawo do lokalu
mieszkalnego realizuje się przez: przydział lokalu (pkt 1); przyznanie pomocy
finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zwanej dalej „pomocą finansową”
(pkt 2). Stosownie do art. 184 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej,
funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydziału lokalu
mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji
administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu
mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu
mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości
pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W myśl art. 187 - lokalu mieszkalnego
na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi: w razie
otrzymania pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1 (pkt 1);
posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej
lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo dom jednorodzinny lub dom
mieszkalno-pensjonatowy albo lokal mieszkalny stanowiący odrębną
nieruchomość, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni
mieszkalnej (pkt 2); którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony
w pkt 2 (pkt 3); w razie zbycia przez niego lub jego małżonka lokalu mieszkalnego
lub domu, o którym mowa w pkt 2 (pkt 4).
Zgodnie z art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie
Więziennej, postępowania dotyczące decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego,
przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznania
równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania albo równoważnika
pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanych na podstawie
poprzednio obowiązującej ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej,
7
wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej
ustawy są prowadzone na podstawie przepisów niniejszej ustawy.
W ocenie Sądu Najwyższego, w aktualnej ustawie o Służbie Więziennej nie
można się dopatrzeć żadnych istotnych zmian w stosunku do analogicznych
unormowań z ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (pod rządami
której powód złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej).
Już na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy sądy administracyjne
rozważały, czy nabycie przez funkcjonariusza służby więziennej prawa do lokalu
mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której
mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, i
przedstawiły stanowisko, że nabycie lokalu przed złożeniem wniosku nie wyklucza
samo przez się przyznania tej pomocy, przyjmując, że art. 90 ust. 1 tej ustawy nie
może być traktowany jako samoistna i wyłączna podstawa roszczeń o takie
świadczenie, a w procesie wykładni tego przepisu nie można poprzestać na
językowych dyrektywach interpretacyjnych. Należy dokonywać wykładni
systemowej i celowościowej. Pomoc finansowa w rozumieniu omawianych
przepisów, to przyznanie środków, których celem jest zrekompensowanie
funkcjonariuszowi części wydatków ponoszonych przez niego na uzyskanie domu
(lokalu mieszkalnego). Tak więc po stronie funkcjonariusza musi występować
wydatek już poniesiony albo taki, który wkrótce ma nastąpić. Dokumenty, które
starający się o pomoc finansową jest zobowiązany przedstawić, mają jedynie ten
fakt potwierdzać. Taki zatem jest cel unormowania zawartego w § 5 ust. 3
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy
finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu
mieszkalnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2010 r., LEX nr
755094). Identyczne stanowisko wyrażono w orzecznictwie Naczelnego Sądu
Administracyjnego - w wyrokach z dnia 4 lutego 2000 r., I SA 324/1999 (LEX nr
53778); z dnia 14 stycznia 1999 r., I SA 825/98 (LEX nr 150916); z dnia 11 maja
2011 r., OSK 81/11 (LEX nr 795518) oraz z dnia 19 września 2007 r., I OSK 874/06
(LEX nr 443891).
Przedstawiona wyżej wykładnia zachowuje swoją aktualność w odniesieniu
do obecnej ustawy o Służbie Więziennej. „Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu
8
mieszkalnego” (art. 184 ust. 1) to nic innego jak pokrycie części kosztów
„uzyskania” lokalu przez funkcjonariusza, który przed nabyciem lokalu spełniał
warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na
podstawie decyzji administracyjnej o przydziale (choć miał do tego prawo), w
wysokości limitowanej przez ustawę. Jest to forma rekompensaty za niewykonanie
zobowiązania przydziału mieszkania funkcjonariuszowi, mającemu niezaspokojone
potrzeby mieszkaniowe. Przybiera ona postać pomocy finansowej umożliwiającej
nabycie lokalu lub refundacji kosztów już poniesionych.
Ustawodawca uzależnił pomoc finansową od spełnienia trzech przesłanek.
Wymaga mianowicie, aby funkcjonariusz, po pierwsze, spełniał warunki do
przydzielenia mu lokalu na podstawie decyzji administracyjnej (art. 184 w związku z
art. 172 ustawy), po drugie, nie uzyskał przydziału lokalu, po trzecie, podjął
czynności prawne zmierzające do uzyskania lokalu mieszkalnego.
Celem unormowania wynikającego z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia
2010 r. o Służbie Więziennej jest pomoc funkcjonariuszowi w zaspokojeniu potrzeb
jego mieszkaniowych. Wstępnym warunkiem osiągnięcia tego celu jest
zaciągnięcie przez funkcjonariusza zobowiązania finansowego prowadzącego do
nabycia prawa do lokalu. Pomoc finansowa oznacza udział w kosztach wykonania
tego zobowiązania. W związku z powyższym uprawnienie do pomocy finansowej w
celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych ocenia się na datę złożenia wniosku o
tę pomoc, badając, czy funkcjonariusz przed tym dniem zaciągnął zobowiązanie
„na uzyskanie lokalu mieszkalnego” w celu „zaspokojenia potrzeb
mieszkaniowych”. Istotne jest więc, aby datę powstania stosunku
zobowiązaniowego poprzedzał stan „niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych”
(por. też orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2013 r., II PK
120/13, oraz z dnia 20 grudnia 2013 r., II PK 86/13 - niepublikowane).
Dodać też trzeba, że rozporządzenia wykonawcze (aktualne i uprzednio
obowiązujące) w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom
służby więziennej na uzyskanie lokalu, zgodnie z delegacją ustawową, regulują
(regulowały) wyłącznie zasady postępowania przed właściwym organem, którego
celem jest jedynie stwierdzenie aktem deklaratoryjnym istnienie lub brak tego
prawa do pomocy finansowej oraz kwestie techniczne związane ze spełnieniem
9
tego świadczenia. Nie mogą one zatem służyć do definiowania omówionych wyżej
zwrotów użytych w obu ustawach o Służbie Więziennej i formułowania
pozaustawowych warunków nabycia prawa do pomocy finansowej (zob.
uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 13 sierpnia 2013 r., III PZP 5/13,
LEX nr 1360419, oraz uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 29
kwietnia 2009 r., I OPS 7/08, ONSAiWSA 2009 nr 4, poz. 66).
Z tych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c. uchylił
zaskarżony wyrok, o kosztach postępowania kasacyjnego orzekając stosownie do
art. 108 § 2 k.p.c. w związku z art. 39821
k.p.c.