Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 87/13
UCHWAŁA
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego
Dnia 8 kwietnia 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Henryk Pietrzkowski (przewodniczący)
SSN Marian Kocon
SSN Anna Owczarek
SSN Marta Romańska (sprawozdawca)
SSN Bogumiła Ustjanicz
SSN Tadeusz Wiśniewski
SSN Dariusz Zawistowski
Protokolant Iwona Budzik
w sprawie z wniosku P. S. E. S.A. w W. (poprzednio P. S. E. O. S.A. w K.)
przy uczestnictwie A.C. i Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta C.
o stwierdzenie nabycia służebności przez zasiedzenie,
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym
w dniu 8 kwietnia 2014 r.,
przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Wojciecha Kasztelana,
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Najwyższy
postanowieniem z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt V CSK 276/12,
do rozstrzygnięcia składowi powiększonemu tego Sądu,
„Czy wykonywanie uprawnień wynikających z decyzji wydanej
na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U.
z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) stanowiącej tytuł prawny do ich
wykonywania, prowadzi do nabycia przez zasiedzenie służebności
gruntowej odpowiadającej treścią służebności przesyłu?”
podjął uchwałę:
2
Wykonywanie uprawnień w zakresie wynikającym z decyzji
wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca
1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst
jedn.: Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), stanowiącej tytuł
prawny do ich wykonywania, nie prowadzi do nabycia przez
zasiedzenie służebności gruntowej odpowiadającej treści
służebności przesyłu.
Uzasadnienie
3
Postanowieniem z dnia 28 maja 2013 r., V CSK 276/13, Sąd Najwyższy,
przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wnioskodawcy P. S. E. SA w W. od
postanowienia Sądu Okręgowego w C. w sprawie prowadzonej z udziałem A. C. i
Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta C. o stwierdzenie
nabycia służebności gruntowej przez zasiedzenie, na podstawie art. 59 ustawy
z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (jedn. tekst: Dz. U. z 2013 r.,
poz. 499), przekazał składowi siedmiu sędziów do rozstrzygnięcia zagadnienie
prawne sformułowane następująco: „czy wykonywanie uprawnień wynikających
z decyzji wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1974 r.,
Nr 10, poz. 64, ze zm.) stanowiącej tytułu prawny do ich wykonywania, prowadzi do
nabycia przez zasiedzenie służebności gruntowej odpowiadającej treścią
służebności przesyłu?”
W sprawie, w której zapadło powyższe postanowienie wnioskodawca wniósł
o stwierdzenie, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie z dniem 2 stycznia
1975 r. na nieruchomości uczestniczki służebność gruntową polegającą na
zapewnieniu każdoczesnemu właścicielowi linii energetycznej 400 kV relacji J. – T.
nieodpłatnego prawa dostępu, przechodu i przejazdu w celu wykonywania
eksploatacji, konserwacji, remontów, przeprowadzania innych napraw oraz
wymiany słupów, przewodów lub innych niezbędnych elementów przechodzącej
przez tę nieruchomość linii energetycznej.
Postanowieniem z dnia 27 września 2011 r. Sąd Rejonowy w C. oddalił ten
wniosek, po ustaleniu, że w przestrzeni nad nieruchomością gruntową uczestniczki
usytuowane są przewody linii energetycznej o napięciu 400 kV relacji J. – T., a w
stacjach J. i T. dochodzi do transformacji napięcia na niższe. Obie stacje są
własnością wnioskodawcy i wchodzą w skład jego przedsiębiorstwa. Linia
energetyczna umieszczona nad nieruchomością uczestniczki została wybudowana
w 1963 r., na podstawie decyzji Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia 29
października 1962 r., wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 13 marca
1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z
4
1974 r., Nr 10, poz. 64, ze zm.; dalej: „ustawa z 12 marca 1958 r.” albo „u.z.t.w.n.”).
Zgodnie z nią Zakłady Energetyczne Okręgu D. w W. uzyskały zezwolenie
na wybudowanie linii wysokiego napięcia na nieruchomościach stanowiących
własność osób zamieszkałych na terenie Gromadzkich Rad Narodowych: G., L., R.,
M. i O. Odbiór techniczny linii nastąpił dnia 21 listopada 1963 r. i od tej pory linia
jest eksploatowana, konserwowana i przeglądana. Początkowo czynności te
wykonywały Zakłady Energetyczne Okręgu P., potem Zakład Energetyczny C. w C.,
a następnie po podziale przedsiębiorstw państwowych i kolejnych
przekształceniach własnościowych, linia jest składnikiem majątku przedsiębiorstwa
wnioskodawcy.
Sąd Rejonowy dopuścił możliwość stwierdzenia nabycia przez zasiedzenie
przed dniem 3 sierpnia 2008 r. służebności gruntowej o treści odpowiadającej
służebności przesyłu, ale – zajmując krytyczne stanowisko wobec linii orzeczniczej
Sądu Najwyższego o możliwości nabycia takiej służebności na rzecz przedsiębiorcy
bez oznaczenia nieruchomości władnącej – uznał, że nie może być uwzględniony
wniosek, w którym nie oznaczono nieruchomości władnącej. Wskazał nadto,
że wnioskodawca legitymuje się tytułem prawnym do wstępu na nieruchomość
uczestniczki celem przeprowadzenia robót konserwatorskich i naprawczych, a jest
nim decyzja z dnia 29 października 1962 r. wydana na podstawie art. 35 u.z.t.w.n.,
co jest wystarczającą przesłanką do oddalenia wniosku. Na podstawie decyzji
z dnia 29 października 1962 r. przedsiębiorca korzystający z urządzeń
przesyłowych uzyskał szczególnego rodzaju służebność publicznoprawną,
a każdoczesny właściciel nieruchomości miał obowiązek znosić korzystanie z jego
gruntu w granicach jej treści. Skoro źródłem uprawnień wnioskodawcy była
ta decyzja, to nie mógł on korzystać z gruntu uczestniczki w sposób właściwy dla
instytucji cywilnoprawnych. Publicznoprawny tytuł do korzystania z nieruchomości
uczestniczki wyłączył możliwość uzyskania przez zasiedzenie cywilnego tytułu do
korzystania w ten sam sposób z tego samego gruntu.
Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2012 r. Sąd Okręgowy w C. oddalił
apelację wnioskodawcy od postanowienia z dnia 27 września 2011 r.
Sąd Okręgowy zaakceptował stanowisko Sądu Rejonowego, że uzyskanie przez
skarżącego prawa do korzystania z gruntu uczestniczki na podstawie decyzji
5
administracyjnej wyklucza możliwość zakwalifikowania władztwa, które sprawował
nad jej nieruchomością jako posiadania prowadzącego do zasiedzenia służebności
o treści odpowiadającej służebności przesyłu.
Przedstawiając składowi powiększonemu zagadnienie prawne powstałe przy
rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wnioskodawcy od postanowienia z dnia
12 stycznia 2012 r., opartej na obu podstawach kasacyjnych, zwykły skład Sądu
Najwyższego wskazał, że wątpliwości wywołuje charakter prawny i skutki
uregulowania przewidzianego w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., które stanowiło podstawę
do wydania decyzji administracyjnej upoważniającej do zakładania
i przeprowadzania na nieruchomościach ciągów drenażowych, przewodów
służących do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzeń
technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych
urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
W konsekwencji tego zezwolenia przedsiębiorca korzystający z urządzeń
przesyłowych zyskiwał prawo dostępu do nich w celu wykonywania czynności
związanych z konserwacją lub naprawą. Podobną regulację ustawodawca
przewidział w kolejno obowiązujących ustawach regulujących przesłanki i tryb
wywłaszczenia nieruchomości, a jej zachowanie obok wprowadzonych do kodeksu
cywilnego przepisów o służebności przesyłu zdaje się wskazywać na traktowanie
obu tych instytucji jako niezależnych, aczkolwiek zmierzających do zaspokojenia
tych samych rodzajowo potrzeb społecznych i potrzeb przedsiębiorców.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego decyzje wydawane na podstawie art. 35
u.z.t.w.n. uznawane były za akty ograniczające prawo własności nieruchomości
poprzez kreowanie obowiązku znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego
przeprowadzeniem przez nią urządzeń przesyłowych. Tworzone nimi ograniczenie
miało charakter rzeczowy, gdyż kształtowało prawo własności nieruchomości i było
skuteczne względem każdego jej właściciela. Nie jest jednak jasne,
jakie uprawnienia rodziła wspomniana decyzja po stronie przedsiębiorcy
korzystającego z urządzeń przesyłowych.
W uchwale z dnia 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09 (OSNC-ZD 2010, nr 3,
poz. 92), Sąd Najwyższy wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 35
6
u.z.t.w.n. jest tytułem prawnym do stałego korzystania z nieruchomości, której
dotyczy. Rodzi to pytanie, czy przedsiębiorstwo korzystające z urządzeń
przesyłowych wykonujące uprawnienia przewidziane w art. 35 ust. 2 u.z.t.w.n.
może być jednocześnie posiadaczem nieruchomości w zakresie służebności
przesyłu, ze skutkiem w postaci możliwości nabycia tej służebności przez
zasiedzenie. Gdyby przyjąć, że władanie nieruchomością przez przedsiębiorcę
w związku z wydaniem na jego rzecz decyzji mającej podstawę w art. 35 ust. 1
u.z.t.w.n. jest tożsame z wykonywaniem posiadania służebności o treści
odpowiadającej służebności przesyłu, to rodzi się pytanie o potrzebę zastąpienia
jednego tytułu do korzystania z nieruchomości innym tytułem, ale
i o dopuszczalność takiego zastąpienia. Skoro bowiem posiadanie w zakresie treści
służebności (art. 352 § 1 w zw. z art. 172 § 1 k.c.) prowadzi do jej zasiedzenia,
to istotna jest ocena czy konkretne akty faktycznego władania są wykonywaniem
tych uprawnień, które wynikają z decyzji administracyjnej oraz art. 35 ust. 2
u.z.t.w.n., czy też są od tych uprawnień niezależne. Jeśli miałyby być niezależne,
to rodzi się pytanie, w jaki sposób właściciel nieruchomości miałby odróżnić
wykonywanie obu rodzajów władztwa i w jaki sposób miałaby się przeciwstawić
tym, które mają prowadzić do zasiedzenia służebności odpowiadającej treścią
służebności przesyłu. Każda zmiana charakteru posiadania i zmiana woli
wykonywania oznaczonego prawa, tak samo jak zmiana jego zakresu, musi być dla
otoczenia rozpoznawalna. Przed wejściem w życie art. 3051
-3054
k.c. służebność
przesyłu nie była znana systemowi prawnemu, a wola władania nieruchomością
w zakresie treści prawa nieznanego systemowi prawnemu nie mogła doprowadzić
do jego powstania przez zasiedzenie. Do czasu podjęcia przez Sąd Najwyższy
uchwały z dnia 17 stycznia 2003 r., III CZP 79/02 (OSNC 2003, nr 11, poz. 142),
nie zdawano sobie sprawy z tego, że możliwe będzie ustanowienie służebności
gruntowej o treści odpowiadającej przyszłej służebności przesyłu, gdyż
wcześniejsze orzecznictwo o służebności drogi koniecznej miało zastosowanie do
nieruchomości sąsiednich. Przez długi czas uważano, że jedną drogą uzyskania
przez przedsiębiorcę korzystającego z urządzeń przesyłowych uprawnień do
korzystania z nieruchomości na potrzeby wykonywania zadań gospodarczych jest
wykorzystanie przepisów o wywłaszczeniu i uzyskanie na tej drodze ograniczenia
7
w prawie własności właścicieli nieruchomości, które do tego wykonywania zadań
były niezbędne.
Z powyższych przyczyn, niezależnie od kształtującej się odmiennej linii
orzecznictwa, Sąd Najwyższy opowiedział się przeciwko możliwości nabycia
w drodze zasiedzenia przed dniem 3 sierpnia 2008 r. przez Skarb Państwa
albo bezpośrednio przez przedsiębiorcę korzystającego z urządzeń przesyłowych,
który uzyskał tytuł do ich założenia na nieruchomości uczestnika na podstawie art.
35 ust. 2 u.z.t.w.n., służebności o treści odpowiadającej treści służebności przesyłu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przekazanego powiększonemu
składowi Sądu Najwyższego wymaga przeanalizowania uregulowań mogących
tworzyć tytuł dla przedsiębiorcy do korzystania z gruntu innych osób w celu
założenia i utrzymywania na nim urządzeń przesyłowych, rozważania zakresu
uprawnień, jakie dla takiego przedsiębiorcy wynikały z decyzji wydanej na jego
rzecz na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. oraz odpowiedzi na pytanie, czy
uprawnienia te mogły być wykonywane obok takich aktów władania
nieruchomościami zajętymi pod te urządzenia, które by można postrzegać jako
manifestację ich samoistnego posiadania w zakresie treści służebności
odpowiadającej treści służebności przesyłu.
Określenie zasad wykorzystania nieruchomości gruntowych na potrzeby
przedsiębiorstw, które nie mogą wykonywać zadań gospodarczych z zakresu
dostarczania wody, odbioru ścieków, wytwarzania i sprzedaży energii elektrycznej
i innych jej postaci oraz świadczenia usług telekomunikacyjnych bez wykorzystania
urządzeń przesyłowych jest dla prawa stosunkowo nowym problem. Korzystanie
z cudzych nieruchomości w celach przesyłowych wiąże się z ograniczeniem
uprawnień ich właścicieli, niezależnie od tego, czy rozważane jest z perspektywy
interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy przez zapewnienie sobie
dostępu do wody, różnych postaci energii oraz usług telekomunikacyjnych chcą
uczynić wygodniejszym korzystanie ze swoich nieruchomości i podnieść ich
wartość na rynku, czy też z perspektywy przedsiębiorców, którzy bez tego nie są
w stanie wykonywać swoich zadań gospodarczych.
8
Podstawy do ustanawiania służebności, jako praw ograniczających prawo
własności, przewidziane zostały w dekrecie z dnia 11 października 1946 r. - Prawo
rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.; dalej: „pr. rzecz.”). W przepisach dekretu
ustawodawca rozróżnił służebności gruntowe (art. 167-174 pr. rzecz.) i osobiste
(art. 176-183 pr. rzecz.). Te pierwsze obciążały nieruchomość służebną w celu
zapewnienia korzyści każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości władnącej
i mogły polegać albo na prawie korzystania z nieruchomości służebnej w zakresie
oznaczonym, albo na prawie żądania, ażeby właściciel nieruchomości służebnej nie
wykonywał w zakresie oznaczonym swego prawa własności.
Zgodnie z zamieszczonym w rozdziale o służebnościach gruntowych art. 175
pr. rzecz., służebność mogła być ustanowiona także na rzecz każdoczesnego
właściciela oznaczonego przedsiębiorstwa, bez związku z konkretną
nieruchomością władnącą. Do takiej służebności należało odpowiednio stosować
przepisy o służebnościach gruntowych. Zadaniem tej służebności było zwiększenie
funkcjonalności oznaczonego przedsiębiorcy, nie zaś przysporzenie korzyści
każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości władnącej.
Przepisy dekretu o prawie rzeczowym dotyczące służebności zostały
uchylone z dniem 1 stycznia 1965 r. (art. III pkt 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.
– Przepisy wprowadzające kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 94). W okresie od
dnia 1 stycznia 1965 r. do dnia 3 sierpnia 2008 r. na podstawie przepisów kodeksu
cywilnego dopuszczalne było wyłącznie ustanowienie służebności gruntowych
i osobistych, których konstrukcję opisywały – odpowiednio – art. 285-295 i art. 296-
305 k.c. Nie zawierały one odpowiednika art. 175 pr. rzecz. W uzasadnieniu
uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 9 sierpnia 2011 r., III CZP 10/11
(OSNC 2011, nr 12, poz. 129), Sąd Najwyższy wyjaśnił, że istota służebności
gruntowych tkwi w tym, że ograniczają one prawo własności każdoczesnego
właściciela nieruchomości obciążonej na korzyść każdoczesnego właściciela
nieruchomości władnącej, powodując ograniczenie prawa własności nieruchomości
obciążonej na korzyść nieruchomości władnącej w celu zwiększenia jej
użyteczności.
W orzecznictwie sądowym przepisy o służebnościach gruntowych poddaje
9
się szerokiej wykładni, dopuszczając możliwość ich stosowania przez analogię.
W związku z problemem rozważanym w niniejszej sprawie trzeba wspomnieć
o sytuacjach ustanawiania służebności gruntowych w relacjach między
właścicielami nieruchomości sąsiednich, z których jedna ma bezpośredni dostęp do
sieci wodociągowej, elektrycznej czy innej, a właściciel drugiej chce taki dostęp
uzyskać i w tym celu ubiega się o obciążenie nieruchomości przylegającej do sieci,
lub także dalszych, kolejnych nieruchomości oddzielających jego nieruchomość od
niej, służebnością polegającą na doprowadzeniu po nich właściwych urządzeń
w celu zaopatrzenia jego nieruchomości w wodę, energię lub w celu stworzenia dla
niej warunków dla świadczenia mu usług telekomunikacyjnych. Pogląd
o dopuszczalności uregulowania tego rodzaju stosunków między
współwłaścicielami przez zastosowanie per analogiam przepisów o służebności
gruntowej został wyrażony na gruncie prawa rzeczowego w orzeczeniu Sądu
Najwyższego z dnia 31 grudnia 1962 r., II CR 1006/62 (OSPiKA 1964, poz. 91),
a w okresie obowiązywania kodeksu cywilnego został podtrzymany w uchwale
Sądu Najwyższego z dnia 3 czerwca 1965 r., III CO 34/65 (OSNC 1966, nr 7-8,
poz. 109) oraz w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 30 sierpnia 1991 r., III CZP
73/91 (OSNCP 1992, nr 4, poz. 53). Możliwość zastosowania do powyższej sytuacji
per analogiam przepisów o służebności gruntowej nie budziła i nie budzi większych
wątpliwości, gdyż nie wiąże się z odstąpieniem od ustawowej konstrukcji
służebności gruntowej. Służebność o rozważanej treści niewątpliwie zwiększa
użyteczność nieruchomości władnącej (art. 285 § 2 k.c.), a jej wykonywanie ma dla
obu nieruchomości znaczenie odpowiadające określonemu w art. 285 § 1 k.c.
Przepisy o służebności przesyłu zostały wprowadzone do kodeksu cywilnego
obowiązującą od dnia 3 sierpnia 2008 r. ustawą z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie
ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116,
poz. 731; dalej: „ustawa z dnia 30 maja 2008 r.”). Ustawodawca zadecydował o jej
wyodrębnieniu od służebności gruntowej i przyjął, że polega ona na obciążeniu
nieruchomości na rzecz przedsiębiorcy prawem, polegającym na tym, że może on
korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, zgodnie
z przeznaczeniem tych urządzeń (art. 3051
k.c.). Służebność ta trwa
na nieruchomości tak długo, jak długo istnieje przedsiębiorstwo wykorzystujące
10
urządzenia przesyłowe.
W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że po dniu 3 sierpnia 2008 r.
nieruchomość może być umownie obciążona służebnością na rzecz
przedsiębiorstwa wykorzystującego urządzenia przesyłowe, a identyfikowanie dla
tej służebności nieruchomości władnącej byłoby nie tylko zbędne, ale nawet
sprzeczne z jej ustawową konstrukcją. Nie ma też wątpliwości, że po odpowiednio
długim czasie (dwadzieścia lub trzydzieści lat od dnia 3 sierpnia 2008 r.) może
dojść do zasiedzenia służebności przesyłowej przez przedsiębiorstwo, które
korzysta z cudzej nieruchomości na zasadach określonych w art. 3051
k.c.
Przytoczone wyżej przepisy kodeksu cywilnego mają zastosowanie
w stosunkach cywilnoprawnych, nawiązywanych dobrowolnie, między
równorzędnymi podmiotami, upoważnionymi do ukształtowania ich treści na tyle
swobodnie, na ile pozwalają na to przepisy ustawy. Prawo publiczne wkracza
w te stosunki i oddziałuje na nie, w różnym czasie z większą lub mniejszą
intensywnością, ale zawsze po to, by poprzez tę ingerencję zagwarantować
możliwość realizacji różnych postaci interesu publicznego.
Prawo własności nie ma absolutnego charakteru; jego wykonywanie podlega
ograniczeniom wynikającym z ustaw, z zasad współżycia społecznego oraz
ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa (art. 140 k.c.). Zdarzenia
będące podstawą nabycia i utraty prawa własności, treść tego prawa oraz formy
jego ograniczeń regulowane są nie tylko prawem cywilnym, ale też przez ustawy,
w których przeważa publicznoprawna metoda normowania stosunków społecznych,
a ustawodawca wskazuje na dopuszczalność lub konieczność zastosowania takich
form oddziaływania na nie, które są właściwe prawu publicznemu. O tej kwalifikacji
decyduje ustanowienie dla organów administracji publicznej kompetencji do
wkraczania w te stosunki i kształtowania ich treści przy zastosowaniu form działania
opartych na wykorzystaniu władztwa państwowego.
Tytuł do wkroczenia na cudzą nieruchomość i jednorazowego wykorzystania
jej w określonym celu lub wykorzystywania jej w pewnych celach przez dłuższy
czas może wynikać nie tylko z ustawy czy z umowy z właścicielem nieruchomości,
rodzącej skutki rzeczowe lub tylko obligacyjne, ale też z aktu administracyjnego.
11
Ustawodawca stosunkowo często przyznaje organom administracji kompetencje do
wydawania aktów administracyjnych, które wywołują bezpośrednie lub pośrednie
skutki w sferze prawa cywilnego. Wydanie takiego aktu jest przesłanką, od której
zależy możliwość dokonania czynności cywilnoprawnej albo też zastępuje
tę czynność, w tym sensie, że sam akt powoduje powstanie praw i obowiązków,
które - bez wykorzystania przez organ administracji przyznanej mu kompetencji -
dla swojego powstania wymagałyby złożenia oświadczenia woli przez podmioty
stosunku prawnego, w którym akt ma wywoływać skutki.
W naszym porządku prawnym wywłaszczenie uznaje się za instytucję prawa
publicznego. Taki charakter przypisuje się odjęciu lub ograniczeniu prawa
własności w celu nabycia go przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu
terytorialnego dla zrealizowania celów publicznych, aktualnie – w standardzie
wyznaczonym przez art. 21 ust. 2 Konstytucji z 1997 r. – musi ono nastąpić
za słusznym odszkodowaniem.
Obowiązująca od dnia 5 kwietnia 1958 r. do dnia 31 lipca 1985 r. ustawa
z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości
przewidywała, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie na rzecz Państwa, chociaż
może się o nie ubiegać zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja
państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe (art. 2 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n.).
O jego dopuszczalności decydowała niezbędność konkretnej nieruchomości dla
ubiegającego się o wywłaszczenie na konkretne rodzaje celów publicznych (art. 3
ust. 1 u.z.t.w.n.). Mogło ono polegać na całkowitym odjęciu lub ograniczeniu prawa
własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, w odniesieniu do całej
nieruchomości lub jej części (art. 4 i art. 5 ust. 1 u.z.t.w.n.). Przed wszczęciem
postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie zobowiązany
był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i –
o ile nastąpiło porozumienie – zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej
umowę prowadzącą do jej nabycia. Wywłaszczenie następowało
za odszkodowaniem, a obowiązek jego zapłaty ciążył na ubiegającym się
o wywłaszczenie (art. 7 u.z.t.w.n.).
W okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 1958 r. za „szczególny
12
tryb wywłaszczenia” (rozdział 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.) ustawodawca
uważał także instytucję przewidzianą w art. 35 u.z.t.w.n. Przepis ten stanowił,
że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą
za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach - prezydenta lub naczelnika
miasta (dzielnicy) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie
z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące
do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne
łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia
techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Nieruchomość,
na której założono i przeprowadzono przewody i urządzenia podlegała
wywłaszczeniu w trybie zwykłym tylko wtedy, gdy wskutek tych działań przestała
się nadawać do dalszego racjonalnego użytkowania przez właściciela na cele
dotychczasowe (art. 35 ust. 3 u.z.t.w.n.). Przeprowadzenie przewodów i urządzeń
wiązało się z zagwarantowaniem prawa dostępu do nich w późniejszym czasie
w celu wykonania czynności związanych z konserwacją przez osoby upoważnione
przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe (art. 35 ust. 2
u.z.t.w.n.).
Odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1
i 2 u.z.t.w.n. strony ustalały na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu
organ administracji orzekał o nim decyzją administracyjną (art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n.).
Art. 42 u.z.t.w.n., w rozdziale 6 u.z.t.w.n.: „zajęcie nieruchomości”, stanowił,
że naczelnik powiatu może zezwolić na czasowe zajęcie nieruchomości na okres
nie dłuższy niż dwa lata, jeżeli jest ono niezbędne dla czasowego tylko czynienia
z niej określonego użytku, którego osiągnięcie nie wymaga wywłaszczenia ani
wzniesienia na niej trwałych urządzeń. Po upływie dwóch lat zajęcie ustawało
z mocy prawa i nie mogło być przedłużone. Za zajęcie nieruchomości jej
właścicielowi także należało się odszkodowanie (art. 44 u.z.t.w.n.).
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. została uchylona w związku z wejściem
w życie – obowiązującej w okresie od dnia 1 sierpnia 1985 r. do dnia 31 grudnia
1997 r. – ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu
nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 126, dalej: „ustawa z dnia
13
29 kwietnia 1985 r.” albo „u.g.g.”), która regulowała przesłanki i tryb wywłaszczenie
nieruchomości w rozdziale 6, zatytułowanym „wywłaszczenie nieruchomości”.
Także w rozumieniu tej ustawy za wywłaszczenie nieruchomości należało
uznać odjęcie lub ograniczenie w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa
rzeczowego na nieruchomości, co do całej nieruchomości albo jej części (art. 47
ust. 1 u.g.g.), za odszkodowaniem (art. 55 ust. 1 u.g.g.), prowadzące do nabycia
prawa własności wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę
i do wygaśnięcia innych obciążających ją praw (art. 50 ust. 1 u.g.g.).
Z art. 46 ust. 1 i 2 u.g.g. wynikało, że przepisy o wywłaszczeniu
nieruchomości stosuje się, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny
sposób niż przez wywłaszczenie, a nieruchomość nie może być nabyta w drodze
umowy. Ustawa określała zasady ustalania odszkodowania zarówno za odjęcie
prawa własności, jak i za jego ograniczenie. Ustawodawca przyjął, że w tym drugim
przypadku powinno ono odpowiadać procentowemu zmniejszeniu się wartości
nieruchomości. Jeżeli ograniczenie prawa własności nie powodowało zmniejszenia
wartości nieruchomości, a jedynie utratę pożytków - nie powinno ono przekraczać
10-krotnej rocznej wartości utraconych pożytków (art. 58 u.g.g.).
Zamieszczony w rozdziale 6, art. 70 ust. 1 i 3 u.g.g. (art. 75, według
oznaczenia w tekście pierwotnym ustawy), stanowił, że zakładanie
i przeprowadzanie na nieruchomościach, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu, ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących
do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń
technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych
urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń,
wymaga zezwolenia rejonowego organu rządowej administracji ogólnej.
Jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń uniemożliwia dalsze
racjonalne korzystanie z nieruchomości przez właściciela na cele dotychczasowe,
nieruchomość podlega wywłaszczeniu w trybie i na zasadach przewidzianych
w ustawie. Właściciel nieruchomości miał obowiązek udostępnienia terenu osobom
i jednostkom zobowiązanym do wykonania czynności związanych z eksploatacją
i konserwacją założonych przewodów i urządzeń (art. 70 ust. 2 u.g.g.).
14
Wydanie zezwolenia na założenie na nieruchomości urządzeń przesyłowych
musiało być poprzedzone negocjacjami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie
zgody na wykonanie tych prac i mogło być udzielone, gdy właściciel sprzeciwił się
im (art. 73 u.g.g.). Właścicielowi nieruchomości przysługiwało od jednostki, której
udostępniono nieruchomość, odszkodowanie za straty wyrządzone na skutek jej
zajęcia i przeprowadzenia działań określonych w art. 70 ust. 1 u.g.g. W braku
porozumienia stron, odszkodowanie ustalał organ administracji, z zastosowaniem
zasad przewidzianych przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 74 ust. 1 i 2 u.g.g.).
Od dnia 1 stycznia 1998 r. tryb i zasady wywłaszczenia nieruchomości
reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
(tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: „u.g.n.”), w rozdziale 4 -
„wywłaszczanie nieruchomości”, zamieszczonym w dziale III - „wykonywanie,
ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości”. Zgodnie z art. 112 u.g.n.
wywłaszczenie całej lub części nieruchomości polega na pozbawieniu albo
ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego
lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości położonej na obszarach
przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości,
dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu
publicznego. Można je przeprowadzić, jeżeli cele publiczne nie mogą być
zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do
nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Nieruchomość
może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu
terytorialnego (art. 113 ust. 1 u.g.n.). Do wszczęcia postępowania z urzędu może
dojść na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza
realizować cel publiczny (art. 115 ust. 1 u.g.n.).
Zamieszczony w tym rozdziale art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi, że starosta,
wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze
decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na
zakładanie i przeprowadzenie na niej ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń
służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej
oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych,
naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania
15
z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty
nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie
z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu
lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Zezwolenia udziela starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji
rządowej z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu
terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej (art. 124 ust. 2 u.g.n.).
Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub
użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac,
o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Rokowania przeprowadza osoba lub
jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie.
Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust.
3 u.g.n.).
Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży
obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po
założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń. Jeżeli przywrócenie
nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne
trudności lub koszty, właścicielowi nieruchomości należy się odszkodowanie
(art. 124 ust. 4 u.g.n.). Gdyby założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów
i urządzeń uniemożliwiało właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze
prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób
zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty
może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu
administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, nabył od niego
na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste
nieruchomości (art. 124 ust. 5 u.g.n.).
Ostateczna decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., stanowi
podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Dokonuje się go na wniosek
starosty lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli
zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki (art. 124 ust. 7 u.g.n.).
16
Dalsze konsekwencje założenia na nieruchomości ciągów, przewodów
i urządzeń dla prawa jej własności reguluje art. 124 ust. 6 u.g.n., z którego wynika,
że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić
nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz
usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Obowiązek ten podlega
egzekucji administracyjnej.
Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze
decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której
przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia
nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami
oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń,
nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub
dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności
publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub
nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów
i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń
i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne
prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja
o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu
zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Wydaje się ją
z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności
(art. 124b ust. 1 i 2 u.g.n.). Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być
ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy (art. 124b ust. 3 u.g.n.). Podlega on
egzekucji administracyjnej (art. 124b ust. 5 u.g.n.).
Za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na skutek czynności
prowadzących do założenia urządzeń, przysługuje odszkodowanie w wysokości
uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której
przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu
udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie
30 dni od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony
w decyzji, starosta wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania
(art. 124b ust. 4 u.g.n.).
17
W rozdziale 5 „Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości”, w art. 128
ust. 4 u.g.n. ustawodawca postanowił, że odszkodowanie przysługuje również za
szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 u.g.n. Powinno ono
odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy
się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą
temu zmniejszeniu.
Z zacytowanych wyżej przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika,
że tytuł prawny przedsiębiorcy wykorzystującego urządzenia przesyłowe do ich
zainstalowania na cudzej nieruchomości mógł powstawać w związku z wydaniem
przez wskazany w ustawie organ decyzji, mającej charakter wywłaszczeniowy,
ograniczającej właściciela konkretnej nieruchomości w jego prawie w związku
z koniecznością ustawienia na niej urządzeń przesyłowych (art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n.).
Poglądy doktryny i orzecznictwa na temat charakteru praw i obowiązków,
które powstają wskutek wydania decyzji mających podstawę w art. 35 ust. 1
u.z.t.w.n. nie są jednolite. Decyzję wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n.
uznawano za źródło prawa podmiotowego, na którego treść składało się
uprawnienie do korzystania z cudzej nieruchomości poprzez trwałe posadowienie
na niej urządzeń i dostęp do nich. Uprawnienie wynikające z tej decyzji i będące
jego odpowiednikiem ograniczenie prawa własności opisywano czasami jako prawo
osobiste powodujące nawiązanie ciągłego stosunku cywilnoprawnego, ale też jako
ograniczone prawo rzeczowe, służebność, służebność szczególnego rodzaju,
zwaną też czasem służebnością przesyłu. Podobne wątpliwości rodziły
uregulowania będące odpowiednikami art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. w kolejnych ustawach
wywłaszczeniowych.
Za dominującą trzeba jednak uznać koncepcję, że decyzja wydana na
podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. (art. 70 ust. 1 u.g.g., art. 124 ust. 1 u.g.n.) była
aktem kształtującym treść prawa własności zgodnie z art. 140 k.c. Nie powodowała
powstania służebności w ścisłym tego słowa znaczeniu, ponieważ skutki
ograniczenia prawa własności (art. 147, 149 i 152 k.c.) różnią się od skutków
prawnych wywołanych przez ustanowienie służebności, a podobieństwo między
nimi wynika z kreowanego nimi obowiązku znoszenia (pati) przez właściciela zmian
18
rzeczowych na jego nieruchomości. Z decyzji tej wynikają uprawnienia
o charakterze administracyjnym, czasami nazwane szczególną służebnością
ustawową.
Poglądy na temat trwałości skutków powodowanych przez te decyzje są
w mniejszym stopniu zróżnicowane niż te, które wiążą się z opisaniem ich
charakteru, chociaż bez ich uwzględnienia nie sposób jest go właściwie ocenić.
W mniejszości pozostaje pogląd, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1
u.g.n. uprawnia tylko do czasowego zajęcia nieruchomości i – powodując
wprawdzie ograniczenie właściciela w jego prawie – nie tworzy dla korzystającego z
jego nieruchomości żadnego trwałego tytułu do takiego działania (taki pogląd został
też wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 lutego 2006 r., II CSK
139/05, nie publ., ale jest wyraźnie odosobniony).
Zarówno w nauce, jak i w orzecznictwie dominuje stanowisko, że wydanie
decyzji mającej podstawę w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. (art. 70 ust. 1 u.g.g., art. 124
ust. 1 u.g.n.) prowadzi do trwałego ograniczenia prawa własności nieruchomości,
gdyż sprawia, że jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu faktycznego
ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez strefę, w której było lub mogło być
wykonywane jego prawo. Gdyby w decyzji tej chodziło o możliwość zajęcia
nieruchomości na pewien ograniczony czas, to ustawodawca powinien go oznaczyć
(por. min. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09;
wyroki Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2008 r., II CSK 432/07, nie publ.; z dnia
9 marca 2007, II CSK 457/06, Mon. Prawn. 2007, nr 7, s. 339, postanowienie Sądu
Najwyższego z dnia 5 lipca 2007 r., II CSK 156/07, OSNC 2008, nr 9, poz. 103).
Gdy chodzi o charakter praw i obowiązków będących konsekwencją wydania
decyzji na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. (art. 70 ust. 1 u.g.g., art. 124 ust. 1
u.g.n.), to w orzecznictwie dominuje stanowisko, że jako akt wywłaszczeniowy,
powoduje ona trwałe ograniczenie prawa własności, w celu wykonywania na niej
uprawnień o treści zbliżonej do tych, które są właściwe służebności zwanej
w literaturze przesyłową. Skoro jednak źródłem obciążenia jest ustawa i akt
administracyjny, to mają one charakter publicznoprawny. Nie jest to służebność
tożsama z kodeksową służebnością gruntową, do której można by stosować
19
regulację dotyczącą tej służebności (por. np. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia
10 listopada 2005 r., III CZP 80/05, OSNC 2006, nr 9, poz. 146; wyroki Sądu
Najwyższego z dnia 20 marca 2002 r., V CKN 1863/00, nie publ.; z dnia 10 lipca
2002 r., II CKN 1316/00, nie publ.; z dnia 8 czerwca 2005 r., V CK 680/04, nie publ.;
z dnia 21 stycznia 2009 r., II CSK 394/08, nie publ.; z dnia 9 marca 2007 r., II CSK
457/06).
W postanowieniu z dnia 17 grudnia 2008 r., I CSK 171/08 (OSNC 2010, nr 1,
poz. 15), Sąd Najwyższy – charakteryzując skutki decyzji wydanej na podstawie art.
35 ust. 1 u.z.t.w.n. – stwierdził, że „dalszą zaś konsekwencją wydania decyzji
administracyjnej na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. było takie ograniczenie
własności nieruchomości, które należy uznać za swojego rodzaju służebność,
nazywaną służebnością publiczną lub służebnością przesyłową, która po wydaniu
takiej decyzji administracyjnej powstawała z mocy prawa. Inwestor po wydaniu
decyzji administracyjnej na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. nie musiał liczyć się
z oporem właściciela w razie instalowania urządzeń przesyłowych na jego gruncie
i miał ustawowe prawo dostępu do nieruchomości w celu konserwacji tych
urządzeń, co właściciel musiał każdorazowo znosić”. Osobną kwestią jest, że tego
rodzaju ocena charakteru praw i obowiązków przedsiębiorcy nie stała na
przeszkodzie zakwalifikowania przez Sąd Najwyższy aktów władania
nieruchomością wykonywanych przez niego, jako aktów posiadania mogących
prowadzić do zasiedzenia służebności cywilnoprawnej, co zostanie
rozważone niżej.
Decyzje są aktami administracyjnymi, które z samego założenia mają być
trwałe, co oznacza, że za trwałe trzeba też uznawać powodowane nimi skutki,
a dopuszczalne wyjątki od tej zasady muszą mieć podstawę ustawową.
Odwołanie się do wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji nie
pozwala jednak objaśnić wszystkich problemów związanych z odpowiedzią na
pytanie o trwałość jej skutków. W nauce nie ma wątpliwości co do tego,
że ustawodawca może postanowić o ograniczeniu mocy wiążącej w czasie, jaka
przynależy decyzji administracyjnej jako aktowi konkretyzującemu prawa
i obowiązki adresata w ustalonym stanie faktycznym, a nawet – w wybranym
20
momencie – może ją znieść. Zdarza się, że sam ustawodawca określa, jak długo
mają trwać skutki wywołane decyzją (por. art. 42 u.z.t.w.n.) albo w prawie
materialnym administracyjnym tworzy podstawy do określenia w niej terminu,
z upływem którego one wygasają (art. 124b ust. 3 u.g.n.). W takich przypadkach
sam tylko upływ czasu, bez konieczności wystąpienia żadnych dodatkowych
zdarzeń i bez konieczności wydawania dodatkowych orzeczeń, spowoduje
wygaśnięcie decyzji. Jednak co do zasady, norma prawna zindywidualizowana
i skonkretyzowana w decyzji wiąże tak długo, jak długo istnieje stan faktyczny
odpowiadający stanowi opisanemu w abstrakcyjnej normie prawnej, która była
podstawą nawiązania stosunku prawnego skonkretyzowanego w decyzji.
Systematyka ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz zestawienie regulacji
ustalonej w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. z przepisami zamieszczonymi w rozdziale
6 u.z.t.w.n., w tym przede wszystkim z art. 42 u.z.t.w.n., usprawiedliwiają wniosek,
że decyzje wydawane na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. miały i mają charakter
trwały. Dotyczyły one takich obiektów budowlanych, które – po wzniesieniu na
lub nad powierzchnią gruntu, względnie po zamontowaniu ich pod nią - wchodziły
w skład określonej struktury technicznej urządzeń wykorzystującego
je przedsiębiorstwa i nie mogły być w dowolnym czasie z tej struktury wyłączone,
czy choćby przesunięte w jej obrębie w inne miejsce. Większość takich urządzeń
instalowana była na poszczególnych nieruchomościach w związku z realizacją
inwestycji dzisiaj zwanych „liniowymi”, o specyfice których Trybunał Konstytucyjny
wypowiedział się nieco szerzej w wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10
(OTK-A 2012, nr 9, poz. 106). Takie decyzje muszą wywoływać trwałe skutki.
Dalszym wymagającym rozważenia problemem jest to, że podstawa prawna
dla decyzji, z której wynika tytuł wnioskodawcy w niniejszej sprawie do korzystania
z nieruchomości uczestniczki w sposób określony w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. została
uchylona wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Ustawodawca
nie przewidział w niej żadnych przepisów przejściowych określających, jakie są losy
decyzji wydanych na podstawie poprzedniej ustawy wywłaszczeniowej oraz czy
instytucje przewidziane nową ustawą mają być traktowane jako tożsame
z powstałymi na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, do których –
na zasadzie ciągłości – można stosować przepisy nowej ustawy.
21
Samo uchylenie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. niewątpliwie nie pozbawia
mocy wiążącej decyzji wydanych na jej podstawie, ale skoro kształtowanie przez
nie tych stosunków prawnych, w które wkraczały miało podstawę nie w samej tylko
skonkretyzowanej nimi normie prawnej, lecz i w ustawie, bo przecież nie z samej
tylko decyzji, ale też z art. 35 ust. 2 u.z.t.w.n. wynikała podstawa prawna
wyznaczająca zakres uprawnień przedsiębiorstwa do korzystania z nieruchomości
zajętej pod urządzenia przesyłowe już po ich zainstalowaniu, to po uchyleniu art. 35
ust. 2 u.z.t.w.n. powstaje kwestia, czy uprawnienia te mogły być wykonywane po
dniu 31 lipca 1985 r. na podstawie art. 70 ust. 2 u.g.g., a po dniu 1 stycznia 1998 r.
– na podstawie art. 124 ust. 6 u.g.n. Ustawodawca nie wypowiedział się co do tego
wyraźnie w przepisach wprowadzających ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i z dnia
21 sierpnia 1997 r.
Gdyby przyjąć, że uchylenie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – przy braku
jakichkolwiek przepisów przejściowych wiążących instytucję uregulowaną w art. 35
ust. 1 u.z.t.w.n. z instytucją uregulowaną w art. 70 ust. 1 u.g.g., a następnie w art.
124 ust. 1 u.g.n. – nie pozbawia wprawdzie przedsiębiorcy przesyłowego tytułu
prawnego do cudzej nieruchomości, na której posadowił urządzenia przesyłowe,
ale odbiera mu możliwość wykorzystywania nieruchomości w sposób określony
w art. 35 ust. 2 u.z.t.w.n., to oznaczałoby to, że po dniu 1 sierpnia 1985 r.
przedsiębiorca ten miał wprawdzie tytuł do utrzymywania na cudzej nieruchomości
swoich urządzeń, ale stracił uprawnienie do dostępu do nich. Taki kierunek
wykładni przepisów ustaw wywłaszczeniowych stawiałby pod znakiem zapytania
racjonalność ustawodawcy.
Porównanie brzmienia art. 35 u.z.t.w.n., art. 70 u.g.g. i art. 124 u.g.n.
wskazuje na tożsamość unormowanych nimi instytucji, a to usprawiedliwia
wnioskowanie, że do stosunku prawnego skonkretyzowanego w decyzji
administracyjnej wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., po jego uchyleniu,
znajdują zastosowanie przepisy, którymi ustawodawca zastąpił go w systemie
prawnym. Oznacza to, że przedsiębiorca wykorzystujący urządzenia przesyłowe,
który zainstalował je na cudzej nieruchomości w związku z wydaniem na podstawie
art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. decyzji ograniczającej uprawnienia właściciela, może
22
aktualnie, na podstawie art. 124 ust. 6 u.g.n., uzyskać orzeczenie zezwalające mu
na dostęp do nich.
Trwałość skutków decyzji wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n.,
art. 70 ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust. 1 u.g.n. w postaci ograniczenia prawa własności
nieruchomości w konkretny sposób oznacza, że dotyczą one nie tylko tej osoby,
która była właścicielem nieruchomości w chwili prowadzenia postępowania
administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji, lecz i każdego kolejnego jej
właściciela. Na uprawnienia w stosunku do wywłaszczonej w ten sposób
nieruchomości może się powoływać nie tylko ten przedsiębiorca wykorzystujący
urządzenia przesyłowe, który instalował je w związku z wydaniem decyzji, ale też
każdy kolejny, który uzyskał do tych urządzeń tytuł, a w związku z tym jest
odpowiedzialny za ich utrzymanie i eksploatację.
Wyrazem tego stanowiska jest również postanowienie z dnia 5 lipca 2007 r.,
II CSK 156/07, w uzasadnieniu którego Sąd Najwyższy stwierdził, że skoro art. 124
ust. 1 u.g.n. jest odpowiednikiem art. 70 ust. 1 u.g.g., a decyzje ograniczające
sposób korzystania z nieruchomości przez zezwolenie na zakładanie
i przeprowadzenie określonych urządzeń wydawane były również przed dniem
1 stycznia 1998 r., to decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., jest decyzja
ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, bez względu na datę jej
wydania. Użyte w art. 124 ust. 5-8 u.g.n. sformułowanie „decyzja ostateczna,
o której mowa w ust. 1” może być bowiem rozumiane również jako nawiązanie do
rodzaju decyzji, a nie tylko do jej podstawy prawnej. Z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
wynika z kolei, że uzyskanie przez decyzję cechy ostateczności powoduje
niemożność ponownego orzekania w tej samej sprawie.
Także w uchwale z dnia 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09, Sąd Najwyższy
przyjął, że decyzja wydana na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. jest tytułem
prawnym dla przedsiębiorcy przesyłowego do stałego korzystania z wymienionej
w tej decyzji nieruchomości.
W każdej z kolejno obowiązujących ustaw normujących publicznoprawne
aspekty gospodarowania nieruchomościami ustawodawca umieścił decyzje
wydawane na podstawie art. 35 u.z.t.w.n., art. 70 u.g.g. i art. 124 u.g.n. w obrębie
23
regulacji dotyczącej wywłaszczania nieruchomości, które może polegać nie tylko na
odjęciu prawa do niej, ale i na jego ograniczeniu. Decyzje wydawane na podstawie
wymienionych wyżej przepisów prowadziły zatem do ograniczenia prawa własności
nieruchomości w związku z koniecznością znoszenia takiego jej wykorzystania dla
celów publicznych, dla zrealizowania którego je wydano.
Każde wywłaszczenie nieruchomości, niezależnie od jego formy, następuje
na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie zaś
bezpośrednio na rzecz podmiotu prawa prywatnego, nawet jeśli z powołaniem się
na konieczność zrealizowania celu publicznego wnioskował on o wszczęcie
procedury wywłaszczeniowej. W związku z powyższym podmiot o takim statusie
może wywodzić swoje uprawnienia do korzystania z nieruchomości, do której
prawo odjęto lub ograniczono właścicielowi od tej osoby, na której rzecz
wywłaszczenie nastąpiło. Decyzja wydawana na podstawie art. art. 35 ust. 1
u.z.t.w.n. (art. 70 ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust. 1 u.g.n.) odbiera część uprawnień
właścicielskich, uszczuplając tym samym treść prawa własności oznaczonej
nieruchomości. W zakresie tego ograniczenia, przedsiębiorca korzystający
z urządzeń przesyłowych na cele działalności gospodarczej wiążącej się
z zaspokajaniem podstawowych potrzeb społecznych, uzyskuje uprawnienie do
korzystania z cudzej nieruchomości przez założenie i eksploatację urządzeń
przesyłowych nie od wywłaszczonego właściciela nieruchomości lecz od podmiotu,
na rzecz którego możliwe było wywłaszczenie. Decyzja ta oraz inne akty
administracyjne, które przedsiębiorca musiał uzyskać przed zrealizowaniem
procesu inwestycyjnego tworzyły po jego stronie trwały tytuł do postawienia na lub
nad albo umieszczenia pod cudzym gruntem urządzeń przesyłowych, a przepisy
ustawy upoważniały i upoważniają go do korzystania z tych urządzeń i dostępu do
nich na ustalonych nimi zasadach.
Przedsiębiorca przesyłowy, z inicjatywy którego na podstawie art. 35 ust. 1
u.z.t.w.n. wydano decyzję zezwalającą na korzystanie z cudzej nieruchomości
w sposób oznaczony w ust. 2 tego przepisu, także aktualnie ma tytuł do
utrzymywania na tej nieruchomości urządzeń, które postawił w związku z wydaniem
decyzji. Decyzja ta nie traci bowiem mocy obowiązującej wskutek upływu czasu.
Trzeba przyjąć, że obecnie, po uchyleniu art. 35 ust. 2 u.z.t.w.n., w razie
24
potrzeby wejścia na nieruchomość w celu zapewnienia konserwacji
urządzeń przesyłowych, przedsiębiorca może ubiegać się o wydanie decyzji
zezwalającej mu na to, w razie braku zgody właściciela, a nałożony nimi obowiązek
znoszenia ingerencji w uprawnienia właściciela podlega egzekucji administracyjnej
(art. 124 ust. 6 u.g.n.).
We wszystkich ustawach regulujących zasady i tryb wywłaszczania
nieruchomości jako zasadę przyjęto, że publicznoprawna ingerencja w prawo
własności prowadząca do jego odebrania lub ograniczenia dla zrealizowania celu
publicznego jest możliwa dopiero wtedy, gdy podmiotowi zabiegającemu
o zrealizowanie celu publicznego nie uda się wyjednać zgody właściciela
nieruchomości na zawarcie umowy prowadzącej do uzyskania przez Skarb
Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego tytułu prawnego do niej.
We wszystkich tych przepisach ustawodawca preferował i preferuje wykorzystanie
cywilnoprawnych form działania administracji dla zrealizowania nałożonych na nią
zadań, a do form wiążących się z wykorzystaniem imperium państwowego
nakazuje sięgać w dalszej kolejności, ultima ratio.
Postanowienia będące wyrazem obowiązywania przytoczonej wyżej zasady
ustawodawca zamieścił w przepisach ogólnych ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
(art. 6 ust. 1 i art. 7 u.z.t.w.n.), ale nie powtórzył ich już w rozdziale o „szczególnym
trybie wywłaszczenia”, polegającym między innymi na zezwoleniu na założenie na
nieruchomości urządzeń przesyłowych (art. 35 u.z.t.w.n.), za wyjątkiem jednak
postanowień określających zasady ustalenia odszkodowania za szkodę poniesioną
przez właściciela nieruchomości, m.in. wskutek działań prowadzących do
zainstalowania na niej urządzeń przesyłowych. Odszkodowanie to strony miały
negocjować, a dopiero w razie sporu organ administracji orzekał o nim decyzją
administracyjną (art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n.).
W kolejnych ustawach regulujących zasady i tryb wywłaszczania
nieruchomości ustawodawca wyraźnie uzależnił możliwość wydania decyzji
o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości w celu umieszczenia na niej urządzeń
przesyłowych od niepowodzenia rozmów z jej właścicielem mających doprowadzić
25
do ustalenia cywilnoprawnego tytułu do korzystania z jego nieruchomości na
powyższe cele (art. 73 u.g.g., art. 124 ust. 3 u.g.n.).
W świetle powyższego powstaje pytanie, jakiego rodzaju cywilny tytuł
prawny mógł stanowić podstawę do zajęcia nieruchomości w celu umieszczenia na
niej urządzeń przesyłowych oraz czy należało go ustalić na rzecz Skarbu Państwa
lub (po dniu 27 maja 1990 r.) jednostki samorządu terytorialnego, czy też na rzecz
samego przedsiębiorcy przesyłowego.
Skoro przedsiębiorca przesyłowy podejmował negocjacje z właścicielem
nieruchomości w celu wyjednania jego zgody na jej wykorzystanie na cele
związane z realizacją wykonywanych przez niego zadań gospodarczych,
wymagających trwałego tytułu do gruntów, na których umieszczał urządzenia
wchodzące w skład przedsiębiorstwa, to niewątpliwie oświadczenie właściciela
nieruchomości mogło być alternatywą dla decyzji wydawanej na podstawie art. 35
ust. 1 u.z.t.w.n. tylko pod warunkiem, że zapewniało taki stabilny tytuł.
W wyroku z dnia 28 czerwca 2005 r., I CK 14/05 (nie publ.), Sąd Najwyższy
stwierdził, że „zezwolenie przez właściciela na założenie instalacji przesyłowych
i ich eksploatację kształtuje nowy stan prawny, powodując nawiązanie między
przedsiębiorstwem i właścicielem nieruchomości stosunku cywilnoprawnego
charakteryzującego się trwałością i ciągłością. Trwałość i ciągłość tego stosunku
wynika z jego natury i jedynie w wyjątkowych wypadkach właściciel gruntu będzie
mógł spowodować zniesienie tego stosunku przez żądanie likwidacji założonych
urządzeń”. Z powyższej wypowiedzi nie wynika jednak jasno, czy rozważany tytuł
miał mieć naturę obligacyjną, czy też tworzyć – po stronie przedsiębiorcy
przesyłowego, albo Skarbu Państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego –
rzeczowe podstawy do korzystania z nieruchomości, a jeśli tak, to przy
wykorzystaniu której instytucji znanej tej gałęzi prawa cywilnego.
Zanim jeszcze weszła w życie nowelizacja kodeksu cywilnego polegająca na
dodaniu art. 3051
-3054
k.c. w orzecznictwie sądowym dopuszczono możliwość
umownego ustanowienia służebności gruntowej, która treścią odpowiada
służebności przesyłu. Takie stanowisko Sąd Najwyższy zajął w uchwale
z 17 stycznia 2003 r., III CZP 79/02, w której stwierdził, że okoliczność,
26
iż nieruchomość władnąca wchodzi w skład przedsiębiorstwa energetycznego
sama przez się nie wyklucza możliwości zrealizowania przez strony umowy
o ustanowienie służebności gruntowej w celu określonym w art. 285 § 2 k.c.
Trzeba podkreślić, że w uchwale tej Sąd Najwyższy rozpoczął rozważania od
przypomnienia imperatywnego charakteru przepisów prawa cywilnego
o służebnościach, dostrzegł brak odpowiednika art. 175 pr. rzecz. w kodeksie
cywilnym oraz jednoznacznie przez ustawodawcę wyartykułowane przyczyny
pominięcia tego przepisu w aktualnie obowiązującej ustawie i ostatecznie
opowiedział się za dopuszczalnością ustalenia tytułu do korzystania z cudzej
nieruchomości dla celów założenia na niej urządzeń przesyłowych przez
przedsiębiorstwo, mającego źródło w służebności gruntowej, ustanawianej zgodnie
z regułami określonymi w przepisach kodeksu cywilnego o tych służebnościach -
na rzecz właściciela nieruchomości władnącej stanowiącej część przedsiębiorstwa,
nie zaś na rzecz samego przedsiębiorstwa przesyłowego.
Pogląd, że w drodze umowy można ustanowić służebność o treści
odpowiadającej służebności przesyłu był powtarzany w kolejnych orzeczeniach.
Sąd Najwyższy nie oceniał w nich jednak konkretnych umów, które miałyby
prowadzić do powstania takiej służebności, ale wnioski o stwierdzenie nabycia
przez zasiedzenie służebności o treści odpowiadającej służebności przesyłu
(por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 10 lipca 2008 r., III CSK 73/08,
„Rejent” 2008, nr 7-8, s. 222). W orzeczeniach tych nie objaśniono zatem,
jaką treść miałaby mieć umowa zawarta przed dniem 1 sierpnia 2008 r.
o obciążenie nieruchomości służebnością odpowiadającą służebności przesyłu,
a w szczególności, czy miałaby identyfikować nieruchomość władnącą, czy samego
tylko przedsiębiorcę przesyłowego.
Pogląd wyrażony w uchwale z dnia 17 stycznia 2003 r., III CZP 79/02, nie
zyskał powszechnej aprobaty. Jego krytycy podkreślali, że wobec obowiązywania
na gruncie prawa rzeczowego zasady numerus clausus praw rzeczowych,
uczestnicy obrotu mogą posługiwać się tylko takimi ich konstrukcjami, jakie
ustanowił prawodawca i nie mogą zmieniać ich treści, charakteru czy konstrukcji.
Służebność gruntowa może być ustanowiona jedynie na rzecz nieruchomości
władnącej i w celu zwiększenia jej wartości, natomiast nie powinna być
27
wykorzystywana dla ułatwienia działalności gospodarczej przedsiębiorcy
z wykorzystaniem cudzych nieruchomości, pod pozorem zwiększenia użyteczności
sztucznie wyszukanej w jego majątku nieruchomości władnącej. System prawny nie
stoi na przeszkodzie temu, by przedsiębiorca zawarł z właścicielem nieruchomości
umowę ustalającą określony sposób korzystania z jego nieruchomości na cele
posadowienia na niej urządzeń przesyłowych oraz dostępu do nich w celu
wykonania niezbędnej konserwacji (o czym wypowiedział się także Sąd Najwyższy
w motywach wyroku z dnia 10 lipca 2002 r., II CKN 1316/00). Tego rodzaju
oświadczenia prowadzą do ustanowienia na rzecz przedsiębiorcy prawa
osobistego, względnego, które – na podstawie art. 17 ustawy o księgach
wieczystych i hipotece – może uzyskać rozszerzoną skuteczność w związku z jego
ujawnieniem w księdze wieczystej.
Stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 stycznia
2003 r., III CZP 79/02, stanowiło podstawę wypracowania tezy, że skoro przed
dniem 3 sierpnia 2008 r. możliwe było umowne nabycie służebności o treści
odpowiadającej służebności przesyłu, to dopuszczalne było także jej nabycie
w drodze zasiedzenia na podstawie art. 292 k.c. Początkowo pogląd ten kształtował
linię orzeczniczą dopuszczającą wprawdzie możliwość zasiedzenia służebności, ale
w „klasycznej” dla służebności gruntowej postaci, a zatem na rzecz każdoczesnego
właściciela nieruchomości władnącej, którą wnioskodawca musiał zidentyfikować.
Za podmiot, na rzecz którego służebność mogła być nabyta przed 1 lutego 1989 r.
uznawano nie przedsiębiorcę przesyłowego, ale Skarb Państwa, a od 1 lutego
1989 r. – przedsiębiorcę przesyłowego, o ile potrafił wykazać, że Skarb Państwa
przeniósł w określonym momencie na jego rzecz posiadanie nieruchomości
władnącej (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 października 2009 r.,
III CZP 70/09, OSNC 2010, nr 5, poz. 64; wyrok Sądu Najwyższego z dnia
9 grudnia 2009 r., IV CSK 291/09, Mon. Prawn. 2010, nr 2, s. 68; postanowienia
Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2011 r., V CSK 502/10, „Rejent” 2012,
nr 12, s. 159, z dnia 13 czerwca 2013 r., IV CSK 672/12, nie publ., z dnia
25 stycznia 2006 r., I CSK 11/05; BSN 2006, nr 5, s. 11; z dnia 10 lipca 2008 r.,
III CSK 73/08 oraz odmienny pogląd, wyrażony w postanowieniu z dnia 12 stycznia
2012 r., IV CSK 183/11, nie publ., z którego wynika, że i przed dniem 1 lutego
28
1989 r. przedsiębiorstwo państwowe mogło nabyć służebność gruntową
bezpośrednio na swoją rzecz).
Za przesłankę nabycia przez zasiedzenie służebności gruntowej tworzącej
dla przedsiębiorcy przesyłowego tytuł do korzystania z urządzeń przesyłowych
posadowionych na cudzym gruncie uznawano polepszenie sytuacji przedsiębiorcy
w związku z zainstalowaniem i korzystaniem z urządzeń oraz zwiększenie
użyteczności nieruchomości, na której znajdują się składniki przedsiębiorstwa, jeśli
nieruchomość ta wchodzi w skład przedsiębiorstwa. Sąd Najwyższy argumentował,
iż okoliczność, że służebność gruntowa zwiększy użyteczność przedsiębiorstwa
prowadzonego przez właściciela nieruchomości nie może automatycznie wykluczać
istnienia nieruchomości władnącej. W skład przedsiębiorstwa mogą wchodzić także
nieruchomości (art. 551
pkt 2 k.c.), a funkcjonowanie przedsiębiorstwa
energetycznego bez takich nieruchomości jest trudne do wyobrażenia.
Bez znaczenia jest, że w skład przedsiębiorstwa wchodzi wiele nieruchomości.
Ułatwienie funkcjonowania przedsiębiorstwa może, w okolicznościach konkretnej
sprawy, stanowić jednocześnie zwiększenie użyteczności nieruchomości należącej
do tego przedsiębiorstwa (por. postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia
8 września 2006 r., II CSK 112/06, Mon. Prawn. 2006, nr 19, s. 1016; z dnia
10 lipca 2008 r., III CSK 73/08; z dnia 5 czerwca 2009 r., I CSK 392/08, nie publ.;
z dnia 4 października 2006 r., II CSK 119/06, Mon. Prawn. 2006, nr 21, s. 1128).
Z czasem w orzecznictwie Sądu Najwyższego doszedł do głosu pogląd,
że możliwe jest nabycie przez zasiedzenie przed dniem 3 sierpnia 2008 r.
służebności o treści odpowiadającej służebności przesyłu, ustanawianej nie
na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości władnącej, bo tej w ogóle nie
należy identyfikować, ale bezpośrednio na rzecz Skarbu Państwa (do dnia 1 lutego
1989 r.) albo przedsiębiorcy przesyłowego (od dnia 1 lutego 1989 r.).
Takie stanowisko zostało wyrażone w uchwałach Sądu Najwyższego z dnia
7 października 2008 r., III CZP 89/08, BSN 2008, nr 10, s. 7; z dnia 27 czerwca
2013 r., III CZP 31/13, OSNC 2014, nr 2, poz. 11; z dnia 22 maja 2013 r., III CZP
18/13, OSNC 2013, nr 12, poz. 139; w wyroku Sądu Najwyższego z dnia
12 grudnia 2008 r., II CSK 389/08, nie publ.; w postanowieniach Sądu
Najwyższego: z dnia 22 lipca 2010 r., I CSK 606/09, nie publ.; z dnia 14 listopada
29
2012 r., II CSK 120/12, nie publ.; z dnia 6 lutego 2013 r., V CSK 129/12, nie publ.;
z dnia 14 czerwca 2013 r., V CSK 321/12, nie publ.).
Próbę pogodzenia obu poglądów na temat charakteru i konstrukcji
służebności gruntowej o treści odpowiadającej służebności przesyłu Sąd Najwyższy
podjął w uzasadnieniu postanowienia z dnia 16 stycznia 2013 r., II CSK 289/12
(nie publ.), w którym stwierdził, że odstąpienie w drodze wykładni od konieczności
określenia w czynności prawnej bądź orzeczeniu nieruchomości władnącej,
na rzecz której wystąpił ex lege skutek zasiedzenia, nastąpiło w rezultacie
odwołania się do pojęcia przedsiębiorstwa w ujęciu przedmiotowym i przyjęcia
domniemania, że składnikiem przedsiębiorstwa przesyłowego jest zawsze taka
nieruchomość. Przy tego rodzaju koncepcji brak określenia nieruchomości
władnącej jest tylko technicznym uproszczeniem służącym przyspieszeniu
postępowania i nie świadczy o braku wystąpienia przesłanki merytorycznej
w postaci nieruchomości władnącej.
Rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego nie wymaga
zajęcia stanowiska wobec zrelacjonowanej wyżej linii orzecznictwa.
Z uwag poczynionych wyżej wynika, że w okresie od dnia 1 stycznia 1947 r.
do dnia 31 grudnia 1964 r. systemowi prawnemu znana była służebność przesyłu,
jako pewien szczególny rodzaj służebności gruntowej. Przedsiębiorca korzystający
z urządzeń przesyłowych mógł zatem uzyskać tytuł do korzystania z cudzej
nieruchomości na własne cele, zabiegając o ustanowenie na swoją rzecz tego
rodzaju prawa. Mógł także objąć w posiadanie cudzą nieruchomość w zakresie
odpowiadającym jej treści, a wykonywanie aktów świadczących o posiadaniu
służebności doprowadziłoby do jej zasiedzenia, gdyby trwało to przez odpowiednio
długi okres.
Na mocy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., obowiązującej od dnia 5 kwietnia
1958 r., ustawodawca przewidział możliwość ograniczenia właściciela
nieruchomości aktem administracyjnym o charakterze wywłaszczeniowym w jego
prawie własności, w celu umożliwienia przedsiębiorcom korzystającym z urządzeń
przesyłowych rozwinięcia ich infrastruktury technicznej, dzięki której zaspokajają
potrzeby społeczne w zakresie zaopatrzenia w wodę, energię albo umożliwienia im
30
świadczenia usług telekomunikacyjnych. Wydanie takiej decyzji na podstawie art.
35 u.z.t.w.n. oznaczało, że właściciel nieruchomości został trwale ograniczony
w przysługującym mu prawie własności, gdyż musiał bezterminowo godzić się na
zainstalowanie urządzeń przedsiębiorcy przesyłowego na swojej nieruchomości,
trwanie tych urządzeń na jego gruncie i podejmowanie przez przedsiębiorcę
koniecznych czynności technicznych w celu utrzymania urządzeń w stanie zdatnym
do zaspokojenia potrzeb społecznych. Z decyzji tej pośrednio, w związku
z ograniczeniem uprawnień właściciela, wynikało uprawnienie przedsiębiorcy do
posadowienia urządzeń przesyłowych na jego gruncie, a upoważnienie do wstępu
na ten gruntu w celu podjęcia czynności zmierzających do utrzymania urządzeń
w należytym stanie miało źródło w ustawie.
Między dniem 5 kwietnia 1958 r. a dniem 31 grudnia 1964 r. ograniczenie
prawa własności ustanawiane decyzją administracyjną w celu umożliwienia
wykorzystania nieruchomości na cele przesyłowe funkcjonowało w systemie
prawnym formalnie obok służebności przesyłu, ale w dobie jednolitego funduszu
własności państwowej przedsiębiorstwa państwowe nie ustanawiały tej służebności
ani na swoją rzecz, ani na rzecz Skarbu Państwa, w imieniu którego wykonywały
wszelkie prawa rzeczowe (szerzej o tych relacjach w uzasadnieniu wyroku Sądu
Najwyższego z dnia 10 maja 2013 r., I CSK 495/12, nie publ.).
W okresie od dnia 1 stycznia 1965 r. do dnia 3 sierpnia 2008 r. polski system
prawny nie tworzył podstaw do ustanawiania służebności przesyłu, w kształcie
odpowiadającym służebności unormowanej w art. 175 pr. rzecz., czy następnie
w art. 3051
k.c., przy utrzymaniu w mocy służebności ustanowionych wcześniej
(art. XL w związku z art. XXXVIII p.w.k.c.), a jednocześnie w każdej kolejno
obowiązującej ustawie wywłaszczeniowej ustawodawca przewidział instytucje
tożsame z uwagi na charakter i konstrukcję z ustaloną w art. 35 u.z.t.w.n. (art. 70
ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust. 1 u.g.n.). Ich wykorzystanie pozwalało przedsiębiorcom
korzystającym z urządzeń przesyłowych przed dniem 3 sierpnia 2008 r. uzyskać
trwały tytuł do ich zainstalowania na cudzych gruntach i eksploatowania tych
urządzeń w celu zaspokojenia potrzeb społecznych. Jeśli przedsiębiorca
przesyłowy, z którym właściciel nieruchomości odmówił zawarcia umowy
upoważniającej do korzystania z jego gruntu na cele przesyłowe wystąpił o wydanie
31
decyzji na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. (art. 70 ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust. 1
u.g.n.) i taka decyzja została wydana, to – w związku z niewygaszeniem przez
ustawodawcę skuteczności tego rodzaju decyzji po wejściu w życie przepisów
o służebności przesyłu – ma on w dalszym ciągu tytuł prawny do korzystania
z cudzej nieruchomości na te cele, o których orzeczono w decyzji. Źródłem jego
uprawnienia do wkraczania na nieruchomość w celu utrzymania urządzeń
w sprawności technicznej był przepis ustawy (art. 35 ust. 2 u.z.t.w.n., art. 70 ust. 2
u.g.g.), a aktualnie, w razie nieuzyskania na to zgody właściciela – może nim być
decyzja administracyjna (art. 124 ust. 6 u.g.n.).
Przesłanki nabycia służebności gruntowej przez zasiedzenie zostały
szczegółowo objaśnione w orzecznictwie Sądu Najwyższego, a ostatnio w uchwale
składu siedmiu sędziów z dnia 9 sierpnia 2011 r., III CZP 10/11. W jej uzasadnieniu
Sąd Najwyższy podkreślił, że służebność gruntowa jest jedynym ograniczonym
prawem rzeczowym, które może powstać ex lege wskutek zasiedzenia,
na zasadach określonych w art. 292 k.c. Nabycie służebności gruntowej przez
zasiedzenie następuje na rzecz jej posiadacza, a jest nim ten, kto faktycznie
korzysta z cudzej nieruchomości w zakresie odpowiadającym treści służebności
(art. 352 k.c.); do posiadania służebności stosuje się odpowiednio przepisy
o posiadaniu rzeczy. Sąd Najwyższy przyjął, że w przypadku posiadania
służebności gruntowej w rachubę nie wchodzi, jak przy nabyciu własności,
posiadanie samoistne, lecz posiadanie w zakresie odpowiadającym treści
służebności. Podmiot wykonujący służebność korzysta z cudzej rzeczy tylko
w oznaczonym zakresie, nierzadko bardzo wąskim, w istocie nie władając nią.
Posiadanie służebności gruntowej jest więc posiadaniem specyficznym (art. 336
k.c.), a posiadanie prowadzące do zasiedzenia służebności gruntowej polega
na korzystaniu z gruntu w takim zakresie i w taki sposób, w jaki czyniłaby to osoba,
której przysługuje służebność; władanie w zakresie służebności gruntowej musi być
wykonywane dla siebie (cum animo rem sibi habendi).
Ustawodawca potraktował zasiedzenie służebności gruntowej w sposób
szczególny także przez wprowadzenie ograniczenia polegającego na tym,
że można ją nabyć tylko wtedy, gdy posiadanie nieruchomości polega na
korzystaniu z trwałego i widocznego urządzenia przez odpowiedni czas, zależnie
32
od dobrej lub złej wiary posiadacza (art. 292 k.c.). Jest nim odpowiednie urządzenie
materialne umożliwiające lub ułatwiające korzystanie z cudzej nieruchomości
w zakresie treści służebności, sporządzone na obcej nieruchomości lub co najmniej
wkraczające w jej sferę. Charakter tego urządzenia ma być trwały, a nie chwilowy
i musi ono być widoczne. Przesłanka ta niewątpliwie ma na celu
ochronę właściciela nieruchomości, a także niedopuszczenie do przekształcania się
przypadków grzecznościowego korzystania z cudzej nieruchomości w stosunki
prawnorzeczowe. Urządzenia, o których mowa w art. 292 k.c., powinny spełniać
funkcję ostrzegawczą dla właściciela nieruchomości, a jest tak wtedy, zostaną
wzniesione przez osobę, która faktycznie korzysta z nieruchomości, w takim
zakresie i w taki sposób, w jaki czyniłaby to osoba, której przysługuje służebność
(tak też Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroków z dnia 25 maja 1999 r.,
SK 9/98, OTK 1999, nr 4, poz. 78 i z dnia 28 października 2003 r., P 3/03, OTK-A
2003, nr 8, poz. 82).
Po 2003 r. o stwierdzenie zasiedzenia służebności gruntowej o treści
odpowiadającej służebności przesyłu występowali przedsiębiorcy przesyłowi, nie
tyko ci, którzy nie potrafili wylegitymować się żadnym tytułem do zajęcia
i wykorzystywania cudzej nieruchomości na cele własnej działalności gospodarczej
(por. np. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 2013 r., V CSK 129/12;
z dnia 16 stycznia 2013 r., II CSK 289/12; postanowienie z dnia 19 grudnia 2012 r.,
II CSK 218/12, nie publ.; z dnia 14 lutego 2013 r., II CSK 389/12, OSNC-ZD 2014,
nr A, poz. 3; z dnia 14 czerwca 2013 r., V CSK 321/12; z dnia 24 maja 2013 r.,
V CSK 287/12, OSNC 2014, nr 2, poz. 20), co pozostaje poza zakresem rozważań
w niniejszej sprawie, ale też tacy, którzy korzystali z nich w związku z wydaniem
w stosunku do właściciela decyzji administracyjnej mającej podstawę w art. 35 ust.
1 u.z.t.w.n. (art. 70 u.g.g. i art. 124 u.g.n.), których zakres władania nieruchomością
odpowiada zakresowi władania znajdującego podstawę w art. 35 ust. 2 u.z.t.w.n.
(art. 70 ust. 2 u.g.g. i art. 124 ust. 6 u.g.n.). W efekcie, w kilku orzeczeniach
Sąd Najwyższy rozważał przesłanki nabycia przez zasiedzenie służebności o treści
odpowiadającej służebności przesyłu także przez takiego przedsiębiorcę
przesyłowego, który korzystał z cudzego gruntu po wydaniu w stosunku
33
do właściciela decyzji na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. (art. 70 ust. 1 u.g.g. i art.
124 ust. 1 u.g.n.).
W postanowieniach z dnia 17 grudnia 2008 r., I CSK 171/08 i z dnia
21 lutego 2013 r., I CSK 354/12 (OSNC-ZD 2014, nr A, poz. 5) Sąd Najwyższy
przyjął, że wykonywanie przez przedsiębiorstwo korzystające z urządzeń
przesyłowych uprawnień do cudzej nieruchomości, w sytuacji wydania w stosunku
do właściciela nieruchomości decyzji mającej podstawę w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n.
(art. 70 ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust. 2 u.g.n.) jest równoznaczne z objęciem
nieruchomości we władanie przez przedsiębiorcę jako posiadacza w zakresie treści
służebności przesyłu. Takie władztwo może być zakwalifikowane jako posiadanie
służebności (gruntowej albo przesyłowej). Z kolei posiadanie służebności wraz
z upływem stosownego czasu stanowią dostateczne przesłanki jej nabycia przez
zasiedzenie (art. 292 k.c. w związku z art. 172 § 1 k.c.). W takim przypadku
korzystanie z nieruchomości było legalne, miało źródło w ostatecznej,
niepodważonej i wiążącej decyzji administracyjnej oraz w ustawie, a tym samym
należy uznać je za posiadanie w dobrej wierze. Posiadacz miał bowiem
usprawiedliwione podstawy do przekonania, że przysługuje mu takie prawo
do władania nieruchomością, jakie wykonuje, tj. prawo do władania nią w zakresie
przysługującej mu ustawowo służebności przesyłu.
W postanowieniu z dnia 14 listopada 2012 r., II CSK 120/12, Sąd Najwyższy
stwierdził, że „państwowe osoby prawne, które w okresie przed dniem 31 stycznia
1989 r., w wyniku realizacji inwestycji przesyłowych, przebiegających przez
nieruchomości nie należące do przedsiębiorstwa przesyłowego, co do których
wydane były decyzje administracyjne o przebiegu linii przesyłowej i pozwolenia
budowlane, objęły w dobrej wierze posiadanie służebności, jako korzystanie
z cudzej nieruchomości w zakresie odpowiadającym treści tej służebności (art. 172
§ 1 w związku z art. 292 i art. 352 k.c.)”.
Niewątpliwie, działania przedsiębiorstwa polegające najpierw na założeniu
na cudzej nieruchomości urządzeń przesyłowych, a potem na korzystaniu z tej
nieruchomości na cele ich utrzymania i zapewnienia im sprawności technicznej są
manifestacją posiadania nieruchomości. Przypisanie im cech aktów świadczących
34
o posiadaniu służebności gruntowej, czy służebności o treści odpowiadającej
służebności przesyłu nie jest jednak możliwe, ż przyczyn następujących.
Trzeba przypomnieć myśl, do której odwołał się Sąd Najwyższy
w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 9 sierpnia 2011 r., III CZP
10/11, że wykładnia przepisów o zasiedzeniu musi uwzględniać aspekt
konstytucyjnie gwarantowanej ochrony własności. Zasadą konstytucyjnie określoną,
od której ustawodawca wyjątkowo odstępuje, jest nienaruszalność prawa
własności. Instytucja zasiedzenia, mająca daleko idące skutki w odniesieniu do
prawa własności, jest przykładem takiego wyjątkowego odstępstwa, wszelkie zatem
wątpliwości nasuwające się przy jej interpretowaniu powinny być tłumaczone -
co podkreślają także przedstawiciele nauki prawa cywilnego - na rzecz ochrony
własności. Podobnie ocenił ten problem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia
25 maja 1999 r., SK 9/98, w którym oceniał konstytucyjność art. 292 k.c., jako
dopuszczającego nabycie służebności gruntowej przez zasiedzenie.
Należy zauważyć, że inny jest charakter władania cudzą nieruchomością
w zakresie treści służebności gruntowej (po dniu 3 sierpnia 2008 r. - służebności
przesyłu), a inny jest charakter władania nieruchomością przez przedsiębiorcę,
w związku z wydaniem w stosunku do jej właściciela decyzji mających podstawy
w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. (art. 70 ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust. 1 u.g.n.).
Decyzja mająca podstawę w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. (art. 70 ust. 1
u.g.g. i art. 124 ust. 1 u.g.n.) wywołuje trwałe skutki nie tylko w tym sensie, że nie
można ich dowolnie odwrócić, ale i w tym sensie, że nie konsumują się one przez
jedno doniosłe dla obrotu prawnego zdarzenie (jak np. w typowym wywłaszczeniu –
odjęcie prawa własności). Decyzja ta prowadzi do wywłaszczenia właściciela
nieruchomości przez trwałe ograniczenie jego prawa. Przedsiębiorca korzystający
z urządzeń przesyłowych przystępuje do wykonywania uprawnień, jakie dla niego
wynikają z ustaw wywłaszczeniowych nie „obok” właściciela, niejako wytyczając
sobie zakres władztwa nad cudzą nieruchomością działaniami manifestowanymi na
zewnątrz (co jest właściwe dla posiadacza służebności gruntowej), ale w obszarze,
w którym właściciel został ograniczony w przysługującym mu prawie w interesie
publicznym i na rzecz Państwa. Zakres uprawnień, jakie przysługują przedsiębiorcy
35
przesyłowemu po wydaniu w stosunku do właściciela nieruchomości decyzji na
podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. (art. 70 ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust. 1 u.g.n.)
determinowała i determinuje ustawa (art. 35 ust. 2 u.z.t.w.n. i art. 70 ust. 2 u.g.g.),
a od dnia 1 sierpnia 1998 r., tylko co do wejścia na nieruchomość w celu
przeprowadzenia konserwacji urządzeń, musi on mieć podstawę w umowie
z właścicielem lub w decyzji administracyjnej (art. 124 ust. 6 u.g.n.).
Działania przedsiębiorcy korzystającego z urządzeń przesyłowych, które
legalnie postawił na cudzej nieruchomości w związku z wywłaszczeniem jej
właściciela przez ograniczenie przysługującego mu prawa własności, polegające na
wstępie na tę nieruchomość i podejmowanie w stosunku do własnych urządzeń
działań koniecznych dla zapewnienia im sprawności technicznej, jest
wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych takiemu przedsiębiorcy w ustawie
(art. 35 ust. 2 u.z.t.w.n. i art. 70 ust. 2 u.g.g.), albo w decyzji, dla której podstawę
tworzy art. 124 ust. 6 u.g.n. Nie są to akty posiadania cudzej nieruchomości,
skierowane przeciwko jej właścicielowi, których wykonywanie mogłoby doprowadzić
do zasiedzenia służebności gruntowej, w zakres której wchodziłoby uprawnienia do
wykonywania w stosunku do nieruchomości takich działań, na które przedsiębiorcy
pozwalają ustawy wywłaszczeniowe.
Ograniczony w przysługującym mu prawie własności właściciel
nieruchomości na podstawie zewnętrznych cech władztwa manifestowanego nad
jego nieruchomością przez przedsiębiorcę korzystającego z urządzeń przesyłowych
nie jest w stanie odróżnić, czy przedsiębiorcy w jego działaniach towarzyszy
animus posiadania jego nieruchomości w zakresie treści służebności gruntowej
(służebności przesyłu), czy też wkracza na tę nieruchomość jako wykonujący
uprawnienie ustawowe.
Wykonywanie przewidzianych ustawą i decyzją administracyjną uprawnień
do utrzymywania urządzeń przesyłowych posadowionych na cudzej nieruchomości
na podstawie tytułu prawnego mającego źródło w decyzji o charakterze
wywłaszczeniowym ograniczającej prawo właściciela oraz uprawnień do dostępu
do tych urządzeń w celu ich utrzymania we właściwym stanie technicznym, jest
36
działaniem podejmowanym w tym obszarze, w którym właściciel nieruchomości
został w swoim prawie trwale ograniczony.
Instytucja zasiedzenia służebności ma na celu uporządkowanie
długotrwałych stosunków prawnorzeczowych i zmobilizowanie biernego właściciela
do zajęcia się przedmiotem swojej własności (tak Sąd Najwyższy w uzasadnieniu
postanowienia z dnia 13 października 2011 r., V CSK 502/10). Właścicielowi
nieruchomości, na której urządzenia przesyłowe umieszczone zostały bez tytułu
prawnego można po odpowiednio długim czasie korzystania w określony sposób
z jego nieruchomości postawić zarzut, że pozostawał bierny wobec tych aktów,
co doprowadziło do obciążenia nieruchomości służebnością gruntową.
Tego samego zarzutu nie można postawić właścicielowi nieruchomości legalnie
(a zatem w związku z wykorzystaniem podstaw do działania administracji
przewidzianych w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., art. 70 ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust. 1 u.g.n.)
zajętej pod urządzenia przesyłowe. Ustawowe upoważnienie przedsiębiorcy
korzystającego z takich urządzeń do podejmowania w stosunku do nieruchomości,
na której je legalnie zainstalował czynności zmierzających do utrzymania ich
w należytym stanie technicznym sprawia, że właściciel nieruchomości nie mógłby
się im skutecznie przeciwstawić, tamując przedsiębiorcy drogę do zasiedzenia
służebności cywilnoprawnej na jego nieruchomości.
Inaczej wygasza się prawa i obowiązki mające źródło w ustawie lub akcie
administracyjnym, a inaczej - wynikające ze stosunku cywilnoprawnego. Skoro
ustawodawca w związku z uchwaleniem ustawy z dnia 30 maja 2008 r. nie
zdecydował się na wygaszenie uprawnień przedsiębiorców korzystających
z urządzeń przesyłowych na cudzych nieruchomościach, w związku z wydaniem
decyzji administracyjnych mających podstawę w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. (art. 70
ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust. 1 u.g.n.), to drogą wykładni nie można dochodzić do
„konwersji” tych uprawnień w uprawnienia właściwe podmiotom, które uzyskały
służebność przesyłu.
W konkluzji, na zadane pytanie należało odpowiedzieć jak na wstępie.