Pełny tekst orzeczenia

170

POSTANOWIENIE
z dnia 14 grudnia 1999 r.
Sygn. U. 7/99


Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska – przewodnicząca
Lech Garlicki
Wiesław Johann – sprawozdawca


po rozpoznaniu 14 grudnia 1999 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Sejmiku Województwa Lubuskiego o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że decyzja FS8-2/D/99 Ministra Finansów z dnia 30 kwietnia 1999 r. w sprawie zmian w budżecie państwa na rok 1999 r. – w części dotyczącej Województwa Lubuskiego jest niezgodna z art. 2 i 167 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 47 ust. 1 i ust. 2 ustawy budżetowej na rok 1999 r. z dnia 17 lutego 1999 r. (Dz.U. Nr 17, poz. 154)


postanawia:


na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) umorzyć postępowanie w sprawie z uwagi na niedopuszczalność orzekania.



Uzasadnienie:

I

1. Uchwałą z 28 czerwca 1999 r. Nr IX/51/99, Sejmik Województwa Lubuskiego wystąpił z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego “o stwierdzenie zgodności decyzji Ministra Finansów FS8-2/D/99 z dnia 30 kwietnia 1999 r. w sprawie zmian w budżecie państwa na rok 1999 r. – w części dotyczącej województwa lubuskiego z przepisami art. 2, art. 167 Konstytucji RP i art. 47 ust. 1 i 2 ustawy budżetowej na 1999 rok z dnia 17 lutego 1999 r. (Dz.U. Nr 17, poz. 154)”. We wniosku, umocowanym powyższą Uchwałą, wniesiono “o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że decyzja FS8-2/D/99 Ministra Finansów z dnia 30 kwietnia 1999 r. (...) jest niezgodna” z powołanymi w uchwale wzorcami.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Minister Finansów przekazał Sejmikowi Województwa Lubuskiego projekt budżetu na rok 1999, zgodnie z którym w rozdziale 7971 przewidziano kwotę 455.000 zł, zaś w rozdziale 8295 - kwotę 813.000 zł, które to kwoty Sejmik Województwa przyjął uchwałą z dnia 29 marca 1999 r. Nr VII/25/99.
Zarząd Województwa Lubuskiego otrzymał 7 maja 1999 r. decyzję, będącą przedmiotem zaskarżenia, wydaną na wniosek Wojewody Lubuskiego i Ministra Edukacji Narodowej, “wyprowadzającą” z budżetu Samorządu Województwa Lubuskiego kwotę 1.268.000 zł, poprzez przesunięcie tej kwoty pomiędzy paragrafami klasyfikacji budżetowej.
Zdaniem wnioskodawcy decyzja Ministra Finansów narusza zasadę ochrony praw nabytych, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz wyrażoną w art. 167 Konstytucji RP zasadę zapewnienia udziału samorządu terytorialnego w dochodach publicznych w proporcji do przypadających zadań, bowiem zaskarżoną decyzją zmniejszono środki finansowe bez ograniczenia owych zadań.
Wnioskodawca podnosi też, że kwestionowana decyzja narusza art. 47 ust. 1 i 2 ustawy budżetowej na rok 1999, bowiem przepis ten nie upoważnia Ministra Finansów “do arbitralnego pozbawiania Samorządu Województwa Lubuskiego przyznanych wcześniej środków finansowych bez ustawowej zmiany kompetencji Sejmiku”.

2. Pismem z 20 listopada 1999 r. Prokurator Generalny przedstawił stanowisko, że postępowanie w przedmiotowej sprawie podlega umorzeniu wskutek niedopuszczalności badania konstytucyjności aktu, nie mającego charakteru normatywnego, a będącego jedynie decyzją.
W uzasadnieniu powyższego wskazał, że art. 47 ust. 1 i 2 ustawy budżetowej na rok 1999 upoważnia Ministra Finansów do dokonywania, w terminie do dnia 30 kwietnia 1999 r. przeniesień wydatków przeznaczonych na finansowanie zadań administracji rządowej i samorządowej w zakresie związanym ze zmianami kompetencji, wynikającymi z reformy ustrojowej państwa. Stwierdził, że załączniki szczegółowe do ustawy budżetowej obejmują części, działy i rozdziały, a więc wskazują dysponenta części budżetu i określają rodzaj finansowanej działalności, natomiast paragrafy, będące uszczegółowieniem rodzaju dochodów i wydatków według klasyfikacji budżetowej, wyszczególniane są w toku wykonywania budżetu państwa. Zdaniem Prokuratora Generalnego, zaskarżona decyzja nie zmieniła ustaleń ustawy budżetowej, bowiem Wojewoda Lubuski w dalszym ciągu dysponuje środkami na wykonywanie swych zadań w pierwotnej wysokości, zmieniony został jedynie sposób finansowania działalności, poprzez przeniesienie finansowania określonych przedsięwzięć pomiędzy paragrafami. Dlatego określona działalność finansowana będzie w tej samej wysokości, tyle, że z innych grup wydatków według układu wykonawczego dysponentów budżetowych.
Zaskarżona decyzja Ministra Finansów nie ma, zdaniem Prokuratora Generalnego, charakteru aktu normatywnego i będąc aktem indywidualnym, służącym wykonaniu ustawy budżetowej, nie podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego, jako że stanowi akt jednorazowy, ma imiennie określonego adresata i wygasa w sposób samoistny - nie wymagając uchylenia.
Prokurator Generalny wskazał, że układ wykonawczy przedstawiany Ministrowi Finansów przez dysponentów części budżetowych jest jedną z instytucji wykonywania budżetu, w ramach której dysponenci mogą dokonywać przeniesień wydatków między rozdziałami i paragrafami klasyfikacji wydatków w ramach danej części i działu budżetu państwa. Upoważnienie dane w art. 47 ust. 1 ustawy budżetowej na rok 1999 Ministrowi Finansów, który obok Rady Ministrów jest generalnym wykonawcą budżetu, ma podobny charakter. Za wykonanie budżetu odpowiada Rząd, posiadający wynikające z art. 146 ust. 4 pkt 6 Konstytucji RP prawo ustalania układu wykonawczego resortowych części budżetowych.
Zdaniem Prokuratora Generalnego kontrola konstytucyjności aktu wykonawczego o charakterze indywidualnym jest niemożliwa, bowiem nie mieści się w kompetencjach Trybunału Konstytucyjnego, określonych w art. 188-189 Konstytucji RP
Z tego względu Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

1. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest Decyzja Ministra Finansów FS8-2/D/99 z 30 kwietnia 1999 r. w sprawie zmian w budżecie państwa na rok 1999 r. (dalej: Decyzja). Kardynalne znaczenie ma zatem ustalenie, czy Trybunał Konstytucyjny jest władny co do takiego aktu orzekać.
Artykuł 188 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) stanowi, że Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami “przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe”. Norma ta została skonkretyzowana na gruncie ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643; dalej: ustawa o TK), której art. 1 stanowi, że Trybunał Konstytucyjny powołany jest do “badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i umów międzynarodowych”. Dlatego też konieczne jest ustalenie znaczenia pojęcia “akt normatywny”. Stwierdzić trzeba, że zagadnienie to było już przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego, który w kilku orzeczeniach dał wyraz swym poglądom w tym względzie.
Na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470 ze zm.), Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 7 czerwca 1989 r. (sygn. U. 15/88, OTK w latach 1986-1995, tom II s. 82-89), opierając się na poglądach doktryny, stwierdził, że “akt normatywny jest aktem ustanawiającym normy prawne o charakterze generalnym (a więc skierowane do pewnej klasy adresatów wyróżnionych z uwagi na jakąś ich wspólną cechę) i abstrakcyjnym (to znaczy ustanawiającym pewne wzory zachowań)” (s. 86), z czego wynika, iż “rozważając dany akt prawotwórczy należy uwzględnić (...) przede wszystkim charakter norm zawartych w danym akcie, od czego zależy uznanie danego aktu za akt normatywny” (s. 86). Odnośnie generalności i abstrakcyjności, Trybunał Konstytucyjny sprecyzował swe poglądy w postanowieniu z 6 grudnia 1994 r. (sygn. U. 5/94, OTK w 1994 r. - część II s. 109-132), wskazując, że “cecha generalności dotyczy tej części normy prawnej, którą określa się jako hipotezę (...) i zobowiązuje organ prawotwórczy do takiego konstruowania normy, w której adresat, jak również okoliczności zastosowania normy będą określone rodzajowo a nie indywidualnie. Adresat winien być określony jako element klasy podmiotów wyodrębnionych ze względu na określoną cechę lub cechy” (s. 119), zaś “abstrakcyjność dotyczy przedmiotu normy określającego należne zachowanie się adresata. Przedmiotem normy prawnej winna być klasa zachowań się, nie zaś konkretne zachowanie się adresata. Konsekwencją abstrakcyjności normy jest jej powtarzalność – to, że nie ulega umorzeniu czy “skonsumowaniu” poprzez jednorazowe zastosowanie” (s. 120). W tym samym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził też, że “kompetencje TK nie obejmują tych aktów organów państwa, które mają postać aktów indywidualnych, co oznacza, że kontroli konstytucyjności nie podlegają wyroki sądowe, decyzje administracyjne a także inne akty organów państwa (...), które co do swej treści są aktami indywidualnymi” (s. 115). Dodatkowo w orzeczeniu z 13 września 1990 r. (sygn. U. 4/90, OTK w latach 1986-1995, tom II, s. 229-232) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że forma aktu normatywnego nie ma znaczenia, bowiem ustawa “uzależnia objęcie kontrolą aktów normatywnych jedynie od ustanawiania przez nie norm prawnych” (s. 231). Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się także w orzeczeniu z 19 czerwca 1992 r. (sygn. U. 6/92, OTK w latach 1986-1995, tom III, s. 298-307), cytując pogląd Z. Ziembińskiego i wskazując, iż “dla oceny merytorycznej charakteru prawnego aktu nie ma (...) znaczenia “w jakim kształcie słownym zostanie sformułowana norma postępowania o charakterze normy generalnej i abstrakcyjnej ... byleby na podstawie danego tekstu można było niewątpliwie ustalić, że chodzi o skierowany do określonych rodzajów adresatów nakaz w określonych okolicznościach określonego typu postępowania” (s. 300). Mimo, iż obecnie obowiązująca powołana ustawa o Trybunale Konstytucyjnym nieco inaczej formułuje kompetencje Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzić należy, iż powyższe poglądy, wyrażone na gruncie ustawy poprzednio obowiązującej, w pełni zachowały aktualność.
2. Zaskarżona decyzja Ministra Finansów, której treścią jest dokonanie określonych zmian w budżecie państwa, oparta została na art. 47 ust. 1 ustawy budżetowej na rok 1999 z dnia 17 lutego 1999 (Dz.U. Nr 17, poz. 154; dalej: ustawa budżetowa). Z mocy tej decyzji, w ramach klasyfikacji budżetowej działów, rozdziałów, paragrafów i grup wydatków według układu wykonawczego, dokonane zostały wyrażone kwotowo w złotych polskich zmiany, polegające na przesunięciu określonych sum pomiędzy paragrafami. W uzasadnieniu decyzji Minister Finansów wskazał, iż zmiany te wprowadzone zostały celem “dostosowania wysokości wydatków do zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz Wojewodów w zakresie związanym ze zmianami kompetencji, wynikającymi z reformy ustrojowej państwa”. Adresatami decyzji są Wojewoda Lubuski oraz Departament Budżetu Państwa w Ministerstwie Finansów, natomiast Sejmik Województwa Lubuskiego nie jest ani adresatem, ani też nie został wyszczególniony wśród podmiotów, do wiadomości których decyzja została przekazana.
Wojewoda Lubuski, zarządzeniem Nr 80 z 21 maja 1999 r. zaakceptował stosowne zmiany, o czym pismem z 26 maja 1999 r. poinformował Marszałka Województwa Lubuskiego.
Powyższe pozwala stwierdzić, iż zaskarżona Decyzja dotyczy wykonania ustawy budżetowej, w drodze wprowadzenia konkretnych zmian w zakresie kwot wydatków budżetowych. Upoważnienie w tej ustawie zawarte nie dotyczy wydawania przepisów wykonawczych, lecz jedynie wykonywania pewnych czynności faktycznych o charakterze konkretnym.
3. Zaskarżona Decyzja jest niewątpliwie aktem indywidualnym i konkretnym, co przejawia się w określeniu zarówno jej adresata - Wojewody Lubuskiego, jak i przedmiotu - przesunięcia oznaczonych kwotowo środków budżetowych pomiędzy paragrafami. Oznacza to, że nie może być ona uznana za akt o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, bowiem adresat jest wymieniony imiennie i nie jest elementem klasy podmiotów, wyodrębnionych ze względu na posiadanie określonej cechy, zaś jej przedmiotem nie jest klasa zachowań. W tym kontekście przytoczyć należy znaną rzymską paremię ex his quae forte uno aliquo casu accidere possunt, iura non constituuntur oznaczającą, że praw nie stanowi się dla przypadków, które jeno raz zdarzyć się mogą. Niepowtarzalność tej Decyzji, przejawiająca się w wyczerpaniu jej treści poprzez jednorazowe zastosowanie przesądza o fakcie, iż nie jest ona aktem normatywnym, zaś mając podwójnie konkretny charakter, jest aktem stosowania prawa nie zaś jego stanowienia.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona Decyzja nie ma charakteru aktu normatywnego, zaczym zgodnie z przepisami ustawy o TK nie podlega ona kognicji Trybunału Konstytucyjnego, z tego też względu postępowanie - jako niedopuszczalne - podlega umorzeniu, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.