P 12/98
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
67
POSTANOWIENIE
z dnia 22 marca 2000 r.
Sygn. P. 12/98
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Stefan J. Jaworski – przewodniczący
Teresa Dębowska-Romanowska
Lech Garlicki
Wiesław Johann – sprawozdawca
Andrzej Mączyński
po rozpoznaniu 22 marca 2000r. na posiedzeniu niejawnym pytania prawnego składu orzekającego Sądu Wojewódzkiego w Częstochowie o udzielenie odpowiedzi:
czy wypełnienie treści art. 71 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jednolity z 1994 r. Dz.U. Nr 7, poz. 25 ze zm.) poprzez Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe w brzmieniu przed 1 stycznia 1998 roku (Dz.U. z 1995 r. Nr 48, poz. 249; zm.: Nr 153, poz. 774; z 1996 r. Nr 103, poz. 476, Nr 146, poz. 681) – jest zgodne z art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
postanawia:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) umorzyć postępowanie w związku z niedopuszczalnością orzekania.
Uzasadnienie:
I
1. Postanowieniem z 18 listopada 1998 r. (sygn. akt IV Pa 127/98) Sąd Wojewódzki w Częstochowie przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: czy wypełnienie treści art. 71 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jednolity z 1994 r. Dz.U. Nr 7, poz. 25 ze zm.; dalej: prawo o ustroju sądów powszechnych) poprzez Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe w brzmieniu przed 1 stycznia 1998 roku (Dz.U. Nr 48, poz. 249 ze zm.; dalej: Rozporządzenie o wynagrodzeniach na stanowiskach kierowniczych) – jest zgodne z art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zagadnienie to powstało na gruncie sprawy, w której powód – sędzia – domagał się od pozwanego – Sądu Rejonowego zasądzenia odszkodowania w związku z faktem, iż w okresie od 17 października 1997 r. do 31 grudnia 1997 r. otrzymywał wynagrodzenie w wysokości niezgodnej z Konstytucją RP. Powód wskazywał, że zgodnie z art. 178 ust. 2 Konstytucji RP sędziom zapewnia się wynagrodzenie odpowiadające godności urzędu i zakresowi obowiązków, zaś mimo wejścia w życie konstytucji, wynagrodzenia sędziów – władzy sądowniczej – pozostały na nie zmienionym poziomie. Podniósł znaczną dysproporcję wynagrodzeń sędziów w stosunku do wynagrodzeń pozostałych władz państwa – ustawodawczej i wykonawczej.
Sąd Rejonowy w części uwzględnił powództwo, zasądzając na rzecz powoda wyrównanie, na podstawie prognozowanego średniego wynagrodzenia w cywilnej sferze budżetowej w 1997 r. (897,80 zł) i obliczając wynagrodzenie powoda na poziomie wynagrodzenia wicewojewody. W toku postępowania Sąd stwierdził, że powód otrzymywał wynagrodzenie ustalone jako wielokrotność prognozowanego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej, co wynika z art. 71 prawa o ustroju sądów powszechnych; w ten sam sposób, to jest jako wielokrotność prognozowanego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej kształtowane są wynagrodzenia przedstawicieli władz ustawodawczej i wykonawczej, przy czym mnożnik w spornym okresie wynosił w odniesieniu do posła i senatora 5,6, zaś w odniesieniu do wicewojewody 5,9. W tym samym czasie, w odniesieniu do powoda – sędziego sądu rejonowego – mnożnik określony Rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych oraz asesorów i aplikantów sądowych (Dz.U. Nr 155, poz. 758; dalej: rozporządzenie o wynagrodzeniach sędziów) wynosił 2,7, dodatkowo zaś prawo o ustroju sądów powszechnych nie przewiduje dla sędziów nagród ani premii. Sąd Rejonowy stwierdził, że w świetle art. 8 Konstytucji RP, jej art. 178 ust. 2 ma bezpośrednie zastosowanie, zaś odczytując jego treść posłużyć się można kryterium normatywnym, analizą literalną oraz kryterium wynagrodzenia godziwego. Zgodnie z art. 10 Konstytucji RP ustrój Rzeczypospolitej oparty jest na podziale i równowadze władz ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, przy czym między władzami ustawodawczą i wykonawczą istnieje swoista równowaga oraz powiązanie w zakresie ustalania zasad wynagradzania. Zdaniem Sądu, dysproporcje sięgające w wypadku powoda 50% dochodów przedstawicieli innych władz, naruszają konstytucyjnie gwarantowaną równowagę władz. Sąd stwierdził, że punktem odniesienia wysokości wynagrodzeń członków władzy ustawodawczej jest wynagrodzenie podsekretarza stanu. Skoro podsekretarz stanu (zatem także poseł lub senator) otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 5745,92 zł, zaś przychody powoda oscylują około 3200 zł, uznać trzeba, że istnieje w tym zakresie rażąca dysproporcja. Ponadto ustalane według mnożnika 2,7 wynagrodzenie sędziego, pozostaje w rażącej dysproporcji nawet do wynagrodzenia najniższego stanowiska z grupy stanowisk kierowniczych – wicewojewody, w odniesieniu do którego mnożnik, określony przepisami rozporządzenia o wynagrodzeniach na stanowiskach kierowniczych wynosi 4,5 plus 1,4, czyli łącznie 5,9. Sąd zważył, że wejście w życie nowej Konstytucji RP uczyniło z sędziów trzecią władzę, w związku z tym minimalne wynagrodzenie sędziego nie powinno być niższe od wynagrodzenia osiągalnego na najniższym stanowisku z grupy stanowisk kierowniczych. Zdaniem Sądu wynagrodzenie sędziego, które winno wszak odpowiadać godności urzędu oraz zakresowi obowiązków jest najniższe spośród zawodów prawniczych. Niższe jest ono nawet od wynagrodzeń prokuratorów, którym w myśl Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie wynagrodzeń prokuratorów oraz asesorów i aplikantów prokuratury (Dz.U. Nr 158, poz. 810; dalej: Rozporządzenie o wynagrodzeniach prokuratorów) przysługują nagrody. Miernikiem godziwości wynagrodzenia jest zapewnienie pracownikowi i jego rodzinie przyzwoitego poziomu życia – a więc możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb, właściwych dla stopnia rozwoju społeczeństwa z uwzględnieniem sytuacji gospodarczej kraju. Godne wynagrodzenie musi też zaspokajać szereg potrzeb wyższego rzędu, gwarantujących niezawisłość i stopień niezależności, ma więc umożliwić dostęp do pewnych dóbr materialnych i niematerialnych. Zdaniem Sądu dochody powoda nie zapewniają dostępu do tak podstawowych dóbr jak mieszkanie czy średniej klasy samochód.
2. Od orzeczenia Sądu Rejonowego apelację wniosły obie strony. Pozwany, wnosząc o zmianę wyroku w całości i o oddalenie powództwa, zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 2 Konstytucji RP, które nie dają podstaw do ustalenia wysokości wynagrodzenia za pracę konkretnego sędziego. Zarzucił, że orzekający Sąd przekroczył swe uprawnienia, w istocie uznając, że prawo o ustroju sądów powszechnych w związku z art. 31 ust. 1 pkt 5 ustawy budżetowej z dnia 21 lutego 1997 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 106) oraz rozporządzenie o wynagrodzeniach sędziów są niezgodne z Konstytucją RP i odstąpił od ich stosowania, stwarzając w stosunku do powoda nowe normy prawne. Zdaniem pozwanego, zagadnienie wymaga rozstrzygnięcia systemowego nie zaś jednostkowego, a wiążącą w tym zakresie ocenę wyrazić może Trybunał Konstytucyjny.
Powód zarzucił wyrokowi błędną wykładnię art. 178 konstytucji, poprzez przyjęcie iż minimalne wynagrodzenie sędziego równe winno być wynagrodzeniu wicewojewody.
3. Sąd Wojewódzki podkreślił, że sprawa ma charakter precedensowy. Uznał, że art. 178 ust. 2 Konstytucji RP stanowi o zapewnieniu sędziom warunków pracy i wynagrodzenia, odpowiadających godności urzędu oraz zakresowi obowiązków. Wejście w życie nowej konstytucji uczyniło z sędziów trzecią władzę – porównywalną do pozostałych władz w państwie. Zdaniem Sądu, wynagrodzenie sędziego nie powinno być zatem niższe od wynagrodzenia osiąganego na najniższym stanowisku z grupy stanowisk kierowniczych, tymczasem pozostaje ono w rażącej dysproporcji nie tylko do wynagrodzenia posła czy podsekretarza stanu, ale nawet do najniżej opłacanego wicewojewody, jest też najniższe wśród zawodów prawniczych, jeśli porównywać je z zawodami prokuratora, adwokata czy notariusza. Skoro Sąd Rejonowy podwyższył de facto wynagrodzenie powoda do wysokości wynagrodzenia wicewojewody, a zatem uznał za uzasadnione wypełnienie art. 71 prawa o ustroju sądów powszechnych treścią rozporządzenia o wynagrodzeniach na stanowiskach kierowniczych, wyjaśnienia i systemowego rozstrzygnięcia wymaga kwestia czy obowiązujące przepisy prawne: prawo o ustroju sądów powszechnych, art. 31 ust. 1 pkt 5 ustawy budżetowej oraz Rozporządzenie o wynagrodzeniach sędziów są zgodne z art. 178 Konstytucji RP, co uzasadnia zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z przedmiotowym pytaniem prawnym.
4. W piśmie z 2 lutego 1999 r. Prokurator Generalny przedstawił stanowisko, że Rozporządzenie o wynagrodzeniach na stanowiskach kierowniczych nie pozostaje w związku z art. 71 prawa o ustroju sądów powszechnych, uzasadniającym kontrolę jego zgodności z art. 178 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu powyższego, na wstępie odniósł się do kwestii bezpośredniego stosowania art. 178 ust. 2 Konstytucji RP, stwierdzając iż konstytucję można stosować bezpośrednio jedynie w obszarze uregulowań konstytucyjnych, wyłącznie w zakresie rozstrzygania o treści, zakresie obowiązków i uprawnień dających się bezpośrednio oraz wyczerpująco normować jej przepisami i tylko w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne i prawne sprawy pozwalają na bezpośrednie stosowanie normy konstytucyjnej. Zważywszy, że prawny skutek bezpośredniego stosowania konstytucji jest analogiczny do skutków bezpośredniego stosowania ustawy, przepis o charakterze klauzuli generalnej nie może stanowić podstawy sądowego rozstrzygnięcia o roszczeniach finansowych. Zdaniem Prokuratora Generalnego art. 178 ust. 2 Konstytucji RP, nie mogąc stanowić podstawy roszczeń i rozstrzygnięć w sprawach wynagrodzenia sędziów, jest jednocześnie wyraźnym wskazaniem dla organów państwa, aby wynagrodzenie sędziów odpowiadało godności ich urzędu.
Prokurator Generalny podkreślił, iż zasada trójpodziału władzy wyrażona została już w Małej Konstytucji, zaś nowa Konstytucja RP dokonała jej wyraźnego rozwinięcia. Konstytucyjnie gwarantowana odrębność sądownictwa, stanowiąca konsekwencję zasady podziału władz przejawia się w dwóch zasadach: niezależności sądów (od podporządkowania władzom ustawodawczej i wykonawczej) oraz niezawisłości sędziów (określającej ich szczególny status). Owa odrębność nie odbiera jednakże władzy ustawodawczej możliwości ustanowienia normy zawartej w art. 71 prawa o ustroju sądów powszechnych, bowiem zdaniem Prokuratora Generalnego możliwość ta wynika z art. 176 ust. 2 konstytucji stanowiącego, iż “ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy”, zaś ingerencja w status sędziego, również w zakresie jego wynagrodzenia nie może być uznana za niekonstytucyjną.
Prokurator Generalny powołał orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 1995 r. (sygn. akt K. 13/94 OTK w 1995 r., cz. I), w którym stwierdzono, że “naruszenia zasady trójpodziału władz można dopatrywać się w pozostawieniu Prezydentowi Rzeczypospolitej nieograniczonej swobody w kształtowaniu wysokości wynagrodzeń sędziowskich”, podniósł jednak, że owa swoboda Prezydenta ograniczona jest stanem budżetu państwa oraz koniecznością uzyskania opinii Krajowej Rady Sądownictwa.
Zdaniem Prokuratora Generalnego określone w rozporządzeniu o wynagrodzeniach sędziów uposażenie, wbrew poglądowi Sądu Wojewódzkiego odpowiada godności urzędu, o której mowa w art. 178 ust. 2 Konstytucji RP.
Prokurator Generalny uznał, że Rozporządzenie o wynagrodzeniach na stanowiskach kierowniczych nie pozostaje w prawnym związku z art. 71 ust. 2 prawa o ustroju sądów powszechnych, bowiem aktem wykonawczym do tego przepisu jest tylko Rozporządzenie o wynagrodzeniach sędziów. Pytanie Sądu nie dotyczy zatem konstytucyjności wymienionych przepisów, lecz stosowania prawa, jako, że Sąd Rejonowy zastosował zamiast Rozporządzenia o wynagrodzeniach sędziów – rozporządzenie o wynagrodzeniach na stanowiskach kierowniczych.
W opinii Prokuratora Generalnego “wypełnienie treści art. 71 ustawy o ustroju sądów powszechnych nie może (...) nastąpić innym przepisem, niż to wynika z upoważnienia zawartego w ust. 2 tego artykułu, nie podlega więc ocenie konstytucyjnej – według wzorca zawartego w art. 178 konstytucji – gdyż przepis ten nie dotyczy materii związanej z wynagradzaniem osób zajmujących stanowiska kierownicze w państwie”.
5. Pismem z 31 sierpnia 1999 r. Prezes Rady Ministrów przedstawił stanowisko, iż rozporządzenie o wynagrodzeniach na stanowiskach kierowniczych nie jest aktem wykonawczym wydanym na podstawie art. 71 prawa o ustroju sądów powszechnych, bowiem aktem tym jest rozporządzenie o wynagrodzeniach sędziów. Podniósł, że w myśl art. 176 ust. 2 Konstytucji RP ustrój sądów regulowany jest ustawami, więc określanie przez ustawodawcę statusu sędziego nie może być uznane za niekonstytucyjne. Wskazał, iż wynagrodzenia sędziów składają się z wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego (w wypadku powołania do pełnienia funkcji kierowniczej lub powierzenia pełnienia obowiązków kierowniczych) oraz dodatku za wieloletnią pracę – uzależnionego od indywidualnego stażu pracy każdego sędziego.
Prezes Rady Ministrów przedstawił pogląd, że art. 178 ust. 2 Konstytucji RP “należy rozumieć jedynie jako zasadę, którą powinien kierować się ustawodawca przy określaniu wynagrodzenia sędziów oraz wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego”.
Stwierdził, że z dokonanych kalkulacji wynika, iż podwyższenie mnożnika wynagrodzenia zasadniczego sędziów o 0,5 punktu spowoduje w skali roku dodatkowe skutki finansowe dla budżetu państwa w wysokości około 66 mln złotych. Zważywszy, iż podwyższone musiałyby być wynagrodzenia prokuratorów oraz pracowników administracyjnych w sądach i prokuraturach, powyższy wzrost wynagrodzenia sędziów spowodowałby łączne skutki dla budżetu państwa w skali roku w wysokości około 227 mln złotych.
Reasumując Prezes Rady Ministrów stwierdził, że w razie zrównania wynagrodzeń sędziów i prokuratorów z wynagrodzeniami osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz podwyższenia wynagrodzeń pracowników administracyjnych, skutki finansowe dla budżetu państwa wyniosłyby w skali roku ponad 900 mln złotych.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Zarówno w wyroku Sądu Rejonowego, jak i w pytaniu prawnym Sądu Wojewódzkiego pojawia się problem bezpośredniego stosowania norm konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zauważa, że – na tle art. 8 ust. 2 Konstytucji z 1997 r. – “przepisy konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że sama konstytucja stanowi inaczej”. Wynika stąd nie tylko nakaz – adresowany m.in. do wszystkich organów władzy publicznej – bezpośredniego stosowania konstytucji, ale także założenie możliwości tego bezpośredniego stosowania, bo zostaje ono wykluczone tylko, w przypadku gdy sama konstytucja tak stanowi. Nie tylko nie ma więc przeszkód dla bezpośredniego stosowania konstytucji przez sądy ale też uznać należy, że sądy te powinny sięgać do tego bezpośredniego stosowania w tych wszystkich sytuacjach, gdy jest to potrzebne i możliwe.
Bezpośrednie stosowanie konstytucji przybiera różne formy, których odrębności nie wolno zacierać. Może ono polegać na traktowaniu norm i zasad konstytucji jako bezpośredniej podstawy rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. Nie ma przeszkód, aby sądy wykorzystywały konstytucję w taki sposób, ale wymaga to zwrócenia uwagi na dwie dalsze kwestie. Po pierwsze, możliwość stosowania postanowień konstytucji jako wyłącznej podstawy rozstrzygnięć sądowych pojawi się tylko wtedy gdy dane postanowienie sformułowane będzie w sposób na tyle precyzyjny i jednoznaczny, że możliwe będzie rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej tylko na jego podstawie. Po drugie, bezpośrednie stosowanie konstytucji nie może prowadzić do pomijania obowiązujących regulacji ustawowych. Ponieważ w naszym porządku prawnym bardzo niewiele jest materii, w których unormowania konstytucyjne nie znalazły konkretyzacji i rozwinięcia w ustawodawstwie zwykłym, proces bezpośredniego stosowania konstytucji przybiera zwykle postać współstosowania normy (zasady) konstytucyjnej i odpowiednich norm ustawowych.
Trybunał Konstytucyjny uważa, że wszędzie tam, gdzie jakaś materia jest normowana równolegle przez konstytucję i ustawy zwykłe, konieczne jest łączne uwzględnianie tych wzorców. Na tle art. 193 konstytucji każdy sąd może oczywiście rozważać kwestię zgodności unormowania ustawowego z postanowieniami konstytucyjnymi (lub prawnomiędzynarodowymi) i – w razie pojawienia się wątpliwości -–kierować odpowiednie pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego. Dopóki jednak sąd nie zdecyduje się na skorzystanie z tej drogi dla wyeliminowania normy ustawowej, nie może jej po prostu pomijać w procesie orzekania. Nie pozwala na to art. 178 ust. 1 konstytucji, mówiący o podległości sędziego zarówno konstytucji, jak i ustawom zwykłym. Innymi słowy, proces bezpośredniego stosowania konstytucji może dla sędziego przybrać postać już to konstruowania podstawy rozstrzygnięcia w oparciu o łączne stosowanie norm konstytucyjnych i ustawowych, już to podejmowania próby usunięcia normy ustawowej z systemu prawa poprzez zakwestionowanie jej zgodności z konstytucją. Nie może on być natomiast rozumiany jako możliwość orzekania na podstawie konstytucji zamiast orzekania na podstawie ustawy. Dodatkowe możliwości przysługują sądom przy stosowaniu aktów podustawowych – rozporządzeń.
Wobec tego, że obowiązujące ustawy zwykłe są – na ogół – zgodne z konstytucją, najbardziej typową postacią bezpośredniego stosowania konstytucji jest współstosowanie jej norm i zasad z unormowaniami ustaw zwykłych. Normy i zasady konstytucyjne mogą w szczególności wyznaczać sposób rozumienia przepisów ustawowych, ich zakres stosowania, a także ich zakres obowiązywania. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że w procesie takiego stosowania konstytucji sądy działają samodzielnie, a ich rozstrzygnięcia mogą być weryfikowane i determinowane tylko w ramach procedur sądowych, a więc – w ostatecznym rachunku przez Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny. Trybunał Konstytucyjny nie jest w ten proces włączony bezpośrednio, bo jego kognicja nie obejmuje ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ani konstytucji, ani ustaw. Dopóki więc proces stosowania (współstosowania) konstytucji polega na ustalaniu znaczenia stosowanych przepisów (konstruowaniu normy stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), a więc np. na ustalaniu, jaki przepis powinien stanowić podstawę rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, nie ma obecnie proceduralnej możliwości włączenia Trybunału Konstytucyjnego do tego procesu. Kognicja Trybunału Konstytucyjnego pojawia się dopiero, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do zgodności przepisów różnego rzędu i da im wyraz w pytaniu prawnym, skierowanym do Trybunału. Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, że – w świetle art. 193 Konstytucji – przedmiotem takiego pytania może być tylko wątpliwość co do zgodności przepisów różnego rzędu (zwłaszcza ich konstytucyjności). Inne problemy wynikające w procesie bezpośredniego stosowania konstytucji muszą sądy rozstrzygać samodzielnie, a Trybunał Konstytucyjny – straciwszy w 1997 r. kompetencję ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw – nie jest właściwy w tym zakresie do orzekania.
2. Trybunał Konstytucyjny uważa, że jedną z cech konstytucji, jako ustawy zasadniczej, jest jej charakter aktu normatywnego, a więc aktu w całości zbudowanego z postanowień, które mogą stanowić budulec dla konstruowania norm prawnych. Jak już wspomniano, różny jest wprawdzie stopień precyzji i konkretności poszczególnych postanowień konstytucji, ale nie zmienia to faktu, że domniemywać należy możliwość wydobycia określonych treści prawnych z każdego z nich.
Dotyczy to także art. 178 ust. 2 konstytucji, w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje zapewnienie sędziom warunków pracy i wynagrodzenia odpowiadających m.in. “godności urzędu”. Zauważyć trzeba, że obowiązująca konstytucja odnosi to wymaganie wyłącznie do sądów i sędziów, co jest jednym z przejawów uznania szczególnej ich roli w demokratycznym państwie prawa.
Określenie “godność urzędu” jest zwrotem niedookreślonym, trudnym lub wręcz niemożliwym do zdefiniowania. Pewną pomocą służyć może definicja pojęcia godności zamieszczana w licznych słownikach języka polskiego. Głosi ona, że godność to “poczucie, świadomość własnej wartości, szacunku dla samego siebie; honor, duma”. Można zatem na potrzeby sprawy niniejszej przyjąć definicję, iż “godność urzędu” to świadomość jego wartości i szacunek dlań, żywiony zarówno przez osoby go pełniące jak i przez osoby postronne, a szerzej – całe społeczeństwo; w pojęciu tym zawiera się także poczucie dumy z przynależności do grupy osób urząd ten sprawujących. Zdając sobie sprawę z umowności powyższej definicji i zakładając, iż na użytek doktryny tworzyć można wiele definicji odmiennych, godzi się uznać, że spełnia ona co najmniej jedno – jednakże niezwykle istotne kryterium: spójności z powszechnym wyczuciem językowym.
Tak rozumiana “godność urzędu” musi być realizowana wielopłaszczyznowo, w pierwszym rzędzie przez takie sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, aby utrwalało ono obraz sądu bezstronnego, sprawiedliwego i niezawisłego. Skoro jednak art. 178 ust. 3 konstytucji w sposób wyraźny zwrócił uwagę na kwestię warunków pracy i wynagrodzenia sędziów, to przyjąć należy, że uznał te elementy za na tyle istotne, aby sformułować dla nich szczególną gwarancję na poziomie konstytucyjnym. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się już w kwestii niezawisłości sędziowskiej i czynników mających na nią wpływ. Między innymi w orzeczeniu z 8 listopada 1994 r. (P. 1/94, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 37) stwierdził, że “materialna niezależność sędziego była zawsze w doktrynie traktowana jako istotny element wspomagający gwarancję niezawisłości”. Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając, że nie można ignorować związków pomiędzy sędziowską niezawisłością a materialna pozycja sędziów, wskazał równocześnie, iż “nie można byłoby jednak wyprowadzić prostej zależności pomiędzy zasadą niezawisłości a statusem materialnym sędziów”. Niewątpliwie ujmowanie tego zagadnienia w kategoriach prostego sprzężenia stanowiłoby ujmę zarówno dla sędziów jako obywateli jak i dla autorytetu państwa. Wiodłoby bowiem do wniosku, że sędzia nienależycie wynagradzany przestaje być niezawisły, zaś konkluzja taka byłaby niesprawiedliwa i krzywdząca. Prowadzi to do wniosku, że ustalanie poziomu i składników wynagrodzenia sędziego jest w pierwszym rzędzie sprawą ustawodawcy.
Zarazem jednak z art. 178 ust. 2 konstytucji wynika nie tylko (pozytywny) nakaz kształtowania (przez ustawodawcę) wynagrodzeń sędziów na poziomie korespondującym z ich godnością, ale też (negatywny) zakaz ustanawiania unormowań, które nadawałyby wynagrodzeniom sędziowskim kształt kolidujący z zasadą “godności urzędu”. Mogłoby to przybierać postać np. uznaniowego ustalania wysokości wynagrodzenia poszczególnych sędziów przez władze administracyjne; mogłoby też łączyć się z pozostawieniem innym władzom nadmiaru swobody w wyznaczaniu wynagrodzeń sędziów poszczególnych sądów (zwracał na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 14 marca 1995 r., K. 13/94, OTK w 1995 r., cz. I, s. 79-80); albo być rezultatem przyjęcia unormowań nagle zmniejszających wynagrodzenia sędziowskie bądź takich, które utrzymywałyby poziom wynagrodzenia oczywiście niepołączalny z rangą i zadaniami urzędu sędziowskiego. We wszystkich tych sytuacjach możliwe byłoby postawienie zarzutu niezgodności ustaw czy rozporządzeń z art. 178 ust. 2 konstytucji. Raz jeszcze trzeba podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny nie jest ustawodawcą pozytywnym i nie jest powołany do określania wysokości i kształtu wynagrodzeń sędziowskich. Rola Trybunału może sprowadzać się jedynie do uznania niekonstytucyjności regulacji, które kolidowałyby z prawnymi treściami składającymi się na art. 178 ust. 2. Jest przy tym rzeczą oczywistą, że Trybunał zawsze musi uwzględniać pełny kontekst konstytucyjnych rozstrzyganych problemów, a więc nawiązywać m.in. do takich wartości, jak równowaga budżetowa (wyrok z 5 października 1999 r., U. 4/99, OTK ZU Nr 6/1999, poz. 118, s. 670) i sprawiedliwość społeczna (wyrok z 22 czerwca 1999 r., K. 5/99, OTK ZU Nr 5/1999, poz. 100, s. 539), a także mieć świadomość, że obywatele nie mogą nie ponosić skutków ekonomicznych niepowodzeń swego państwa (wyrok z 16 czerwca 1999 r., P. 4/98, OTK ZU Nr 5/1999, poz. 98, s. 520).
Trybunał Konstytucyjny uważa, że błędne byłoby twierdzenie, iż art. 178 ust. 2 konstytucji ma charakter jedynie deklaracji i nie można go uznawać za normę prawa materialnego. Przepis ten może bowiem stanowić wzorzec kontrolny dla oceny przepisów wynagrodzeniowych, a w pewnych – szczególnie drastycznych – sytuacjach może stać się też podstawą uznania niekonstytucyjności tych przepisów. Tak ujęte znaczenie prawne art. 178 ust. 2 dotyczy jednak tylko sfery kontroli hierarchicznej zgodności norm różnego rzędu. Zupełnie czymś innym jest natomiast sfera współstosowania konstytucji i ustaw oraz – pojawiające się w niej – pytanie, czy art. 178 ust. 2 formułuje na tyle konkretne normy prawne, aby mógł być traktowany jako materialnoprawna podstawa roszczenia o wynagrodzenie. Jak już jednak wskazano, udzielanie odpowiedzi na takie pytania nie należy do Trybunału Konstytucyjnego.
3. Na tle powyższych ustaleń Trybunał Konstytucyjny rozważył dopuszczalność pytania prawnego przedstawionego przez Sąd Wojewódzki w Częstochowie. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że – w myśl art. 193 konstytucji i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – pytanie prawne ma dotyczyć “zgodności aktu normatywnego z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą”. Pytanie prawne nie może natomiast dotyczyć innych kwestii, a w szczególności nie można przedmiotem pytania czynić wątpliwości co do sposobu stosowania prawa przez sądy. Prowadziłoby to do przekształcenia pytania o hierarchiczną zgodność norm we wniosek o ustalenie wykładni ustawy lub aktu podustawowego. Trybunał Konstytucyjny nie jest już właściwy do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, nigdy zresztą sądy nie miały możliwości inicjowania postępowania przed Trybunałem w tym zakresie.
Treścią pytania prawnego Sądu Wojewódzkiego jest zgodność z konstytucją wypełniania treści art. 71 ustroju sadów powszechnych przez rozporządzenie Prezydenta RP w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. Ponieważ to pytanie prawne zostało sformułowane na tle wyroku Sądu Rejonowego, który takiego wypełnienia dokonał, pytanie to – w swej istocie – dotyczy prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego, które przepisy prawa mają stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Odpowiedź wymaga ustalenia, jakie przepisy prawa – na poszczególnych szczeblach systemu źródeł prawa – znajdują zastosowanie w sprawie i jakie są efekty ich wzajemnego oddziaływania. Jest to problem o dużej wadze, ale jego rozstrzygnięcie nie należy do Trybunału Konstytucyjnego, bo jest on właściwy do orzekania o konstytucyjności przepisów prawa, a nie o prawidłowości interpretowania i stosowania tych przepisów przez sądy. Ocena tego sposobu należy do sądów powszechnych i Sądu Najwyższego i ze wszech miar może być przy tym wskazane posłużenie się przez nie techniką współstosowania konstytucji oraz ustaw.
Udział Trybunału Konstytucyjnego w tym procesie pojawi się dopiero, gdy sąd – nabrawszy wątpliwości co do konstytucyjności ustawy bądź aktu podustawowego – zwróci się z pytaniem prawnym, problem tej zgodności podnoszącym. Tylko takie ujęcie treści wystąpienia sądu nadaje mu charakter pytania prawnego w rozumieniu art. 193 konstytucji i pozwala na przejście do oceny, czy dochowane zostały inne wymagania, w szczególności wymaganie relewantności pytania prawnego.
Pytanie prawne Sądu Wojewódzkiego w Częstochowie nie zostało ujęte w taki sposób i dlatego uznać je należy za pytanie dotyczące procesu stosowania prawa przez sądy, co pozostaje poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego. Nie konwaliduje tego braku wskazanie w uzasadnieniu postanowienia Sądu Wojewódzkiego, że “wyjaśnienia wymaga kwestia, czy obowiązujące przepisy prawne kształtujące wynagrodzenie [sędziowskie] (...) są zgodne z normą art. 178 konstytucji”. Zgodnie z art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, “Trybunał orzekając jest związany granicami (...) pytania prawnego”. Granice te wyznacza tenor pytania prawnego, a samodzielne rekonstruowanie pytania z wywodów uzasadnienia prowadziłoby do działania Trybunału z inicjatywy własnej, czego obecne przepisy nie przewidują. Zaznaczyć trzeba, że w tenorze pytania prawnego podniesiono prawidłowość zastosowania – przez Sąd Rejonowy – przepisów rozporządzenia Prezydenta z 1995 r. dla wypełnienia treści art. 71 ustroju sądów powszechnych. Natomiast podniesione w uzasadnieniu wątpliwości konstytucyjne dotyczą samego art. 71 ustroju sądów powszechnych, a także przepisów ustawy budżetowej na 1997 r. i przepisów rozporządzenia Prezydenta z 1996 r. W tej sytuacji wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia merytorycznego w tych kwestiach byłoby oczywistym wyjściem poza granice pytania prawnego.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że pytanie prawne Sądu Wojewódzkiego w Cz. nie mieści się w pojęciu “pytań prawnych” przyjętym przez art. 193 konstytucji, a tym samym orzekanie w przedmiocie tego pytania jest niedopuszczalne wobec braku kognicji.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.
POSTANOWIENIE
z dnia 22 marca 2000 r.
Sygn. P. 12/98
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Stefan J. Jaworski – przewodniczący
Teresa Dębowska-Romanowska
Lech Garlicki
Wiesław Johann – sprawozdawca
Andrzej Mączyński
po rozpoznaniu 22 marca 2000r. na posiedzeniu niejawnym pytania prawnego składu orzekającego Sądu Wojewódzkiego w Częstochowie o udzielenie odpowiedzi:
czy wypełnienie treści art. 71 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jednolity z 1994 r. Dz.U. Nr 7, poz. 25 ze zm.) poprzez Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe w brzmieniu przed 1 stycznia 1998 roku (Dz.U. z 1995 r. Nr 48, poz. 249; zm.: Nr 153, poz. 774; z 1996 r. Nr 103, poz. 476, Nr 146, poz. 681) – jest zgodne z art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
postanawia:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) umorzyć postępowanie w związku z niedopuszczalnością orzekania.
Uzasadnienie:
I
1. Postanowieniem z 18 listopada 1998 r. (sygn. akt IV Pa 127/98) Sąd Wojewódzki w Częstochowie przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: czy wypełnienie treści art. 71 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jednolity z 1994 r. Dz.U. Nr 7, poz. 25 ze zm.; dalej: prawo o ustroju sądów powszechnych) poprzez Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe w brzmieniu przed 1 stycznia 1998 roku (Dz.U. Nr 48, poz. 249 ze zm.; dalej: Rozporządzenie o wynagrodzeniach na stanowiskach kierowniczych) – jest zgodne z art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zagadnienie to powstało na gruncie sprawy, w której powód – sędzia – domagał się od pozwanego – Sądu Rejonowego zasądzenia odszkodowania w związku z faktem, iż w okresie od 17 października 1997 r. do 31 grudnia 1997 r. otrzymywał wynagrodzenie w wysokości niezgodnej z Konstytucją RP. Powód wskazywał, że zgodnie z art. 178 ust. 2 Konstytucji RP sędziom zapewnia się wynagrodzenie odpowiadające godności urzędu i zakresowi obowiązków, zaś mimo wejścia w życie konstytucji, wynagrodzenia sędziów – władzy sądowniczej – pozostały na nie zmienionym poziomie. Podniósł znaczną dysproporcję wynagrodzeń sędziów w stosunku do wynagrodzeń pozostałych władz państwa – ustawodawczej i wykonawczej.
Sąd Rejonowy w części uwzględnił powództwo, zasądzając na rzecz powoda wyrównanie, na podstawie prognozowanego średniego wynagrodzenia w cywilnej sferze budżetowej w 1997 r. (897,80 zł) i obliczając wynagrodzenie powoda na poziomie wynagrodzenia wicewojewody. W toku postępowania Sąd stwierdził, że powód otrzymywał wynagrodzenie ustalone jako wielokrotność prognozowanego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej, co wynika z art. 71 prawa o ustroju sądów powszechnych; w ten sam sposób, to jest jako wielokrotność prognozowanego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej kształtowane są wynagrodzenia przedstawicieli władz ustawodawczej i wykonawczej, przy czym mnożnik w spornym okresie wynosił w odniesieniu do posła i senatora 5,6, zaś w odniesieniu do wicewojewody 5,9. W tym samym czasie, w odniesieniu do powoda – sędziego sądu rejonowego – mnożnik określony Rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych oraz asesorów i aplikantów sądowych (Dz.U. Nr 155, poz. 758; dalej: rozporządzenie o wynagrodzeniach sędziów) wynosił 2,7, dodatkowo zaś prawo o ustroju sądów powszechnych nie przewiduje dla sędziów nagród ani premii. Sąd Rejonowy stwierdził, że w świetle art. 8 Konstytucji RP, jej art. 178 ust. 2 ma bezpośrednie zastosowanie, zaś odczytując jego treść posłużyć się można kryterium normatywnym, analizą literalną oraz kryterium wynagrodzenia godziwego. Zgodnie z art. 10 Konstytucji RP ustrój Rzeczypospolitej oparty jest na podziale i równowadze władz ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, przy czym między władzami ustawodawczą i wykonawczą istnieje swoista równowaga oraz powiązanie w zakresie ustalania zasad wynagradzania. Zdaniem Sądu, dysproporcje sięgające w wypadku powoda 50% dochodów przedstawicieli innych władz, naruszają konstytucyjnie gwarantowaną równowagę władz. Sąd stwierdził, że punktem odniesienia wysokości wynagrodzeń członków władzy ustawodawczej jest wynagrodzenie podsekretarza stanu. Skoro podsekretarz stanu (zatem także poseł lub senator) otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 5745,92 zł, zaś przychody powoda oscylują około 3200 zł, uznać trzeba, że istnieje w tym zakresie rażąca dysproporcja. Ponadto ustalane według mnożnika 2,7 wynagrodzenie sędziego, pozostaje w rażącej dysproporcji nawet do wynagrodzenia najniższego stanowiska z grupy stanowisk kierowniczych – wicewojewody, w odniesieniu do którego mnożnik, określony przepisami rozporządzenia o wynagrodzeniach na stanowiskach kierowniczych wynosi 4,5 plus 1,4, czyli łącznie 5,9. Sąd zważył, że wejście w życie nowej Konstytucji RP uczyniło z sędziów trzecią władzę, w związku z tym minimalne wynagrodzenie sędziego nie powinno być niższe od wynagrodzenia osiągalnego na najniższym stanowisku z grupy stanowisk kierowniczych. Zdaniem Sądu wynagrodzenie sędziego, które winno wszak odpowiadać godności urzędu oraz zakresowi obowiązków jest najniższe spośród zawodów prawniczych. Niższe jest ono nawet od wynagrodzeń prokuratorów, którym w myśl Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie wynagrodzeń prokuratorów oraz asesorów i aplikantów prokuratury (Dz.U. Nr 158, poz. 810; dalej: Rozporządzenie o wynagrodzeniach prokuratorów) przysługują nagrody. Miernikiem godziwości wynagrodzenia jest zapewnienie pracownikowi i jego rodzinie przyzwoitego poziomu życia – a więc możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb, właściwych dla stopnia rozwoju społeczeństwa z uwzględnieniem sytuacji gospodarczej kraju. Godne wynagrodzenie musi też zaspokajać szereg potrzeb wyższego rzędu, gwarantujących niezawisłość i stopień niezależności, ma więc umożliwić dostęp do pewnych dóbr materialnych i niematerialnych. Zdaniem Sądu dochody powoda nie zapewniają dostępu do tak podstawowych dóbr jak mieszkanie czy średniej klasy samochód.
2. Od orzeczenia Sądu Rejonowego apelację wniosły obie strony. Pozwany, wnosząc o zmianę wyroku w całości i o oddalenie powództwa, zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 2 Konstytucji RP, które nie dają podstaw do ustalenia wysokości wynagrodzenia za pracę konkretnego sędziego. Zarzucił, że orzekający Sąd przekroczył swe uprawnienia, w istocie uznając, że prawo o ustroju sądów powszechnych w związku z art. 31 ust. 1 pkt 5 ustawy budżetowej z dnia 21 lutego 1997 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 106) oraz rozporządzenie o wynagrodzeniach sędziów są niezgodne z Konstytucją RP i odstąpił od ich stosowania, stwarzając w stosunku do powoda nowe normy prawne. Zdaniem pozwanego, zagadnienie wymaga rozstrzygnięcia systemowego nie zaś jednostkowego, a wiążącą w tym zakresie ocenę wyrazić może Trybunał Konstytucyjny.
Powód zarzucił wyrokowi błędną wykładnię art. 178 konstytucji, poprzez przyjęcie iż minimalne wynagrodzenie sędziego równe winno być wynagrodzeniu wicewojewody.
3. Sąd Wojewódzki podkreślił, że sprawa ma charakter precedensowy. Uznał, że art. 178 ust. 2 Konstytucji RP stanowi o zapewnieniu sędziom warunków pracy i wynagrodzenia, odpowiadających godności urzędu oraz zakresowi obowiązków. Wejście w życie nowej konstytucji uczyniło z sędziów trzecią władzę – porównywalną do pozostałych władz w państwie. Zdaniem Sądu, wynagrodzenie sędziego nie powinno być zatem niższe od wynagrodzenia osiąganego na najniższym stanowisku z grupy stanowisk kierowniczych, tymczasem pozostaje ono w rażącej dysproporcji nie tylko do wynagrodzenia posła czy podsekretarza stanu, ale nawet do najniżej opłacanego wicewojewody, jest też najniższe wśród zawodów prawniczych, jeśli porównywać je z zawodami prokuratora, adwokata czy notariusza. Skoro Sąd Rejonowy podwyższył de facto wynagrodzenie powoda do wysokości wynagrodzenia wicewojewody, a zatem uznał za uzasadnione wypełnienie art. 71 prawa o ustroju sądów powszechnych treścią rozporządzenia o wynagrodzeniach na stanowiskach kierowniczych, wyjaśnienia i systemowego rozstrzygnięcia wymaga kwestia czy obowiązujące przepisy prawne: prawo o ustroju sądów powszechnych, art. 31 ust. 1 pkt 5 ustawy budżetowej oraz Rozporządzenie o wynagrodzeniach sędziów są zgodne z art. 178 Konstytucji RP, co uzasadnia zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z przedmiotowym pytaniem prawnym.
4. W piśmie z 2 lutego 1999 r. Prokurator Generalny przedstawił stanowisko, że Rozporządzenie o wynagrodzeniach na stanowiskach kierowniczych nie pozostaje w związku z art. 71 prawa o ustroju sądów powszechnych, uzasadniającym kontrolę jego zgodności z art. 178 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu powyższego, na wstępie odniósł się do kwestii bezpośredniego stosowania art. 178 ust. 2 Konstytucji RP, stwierdzając iż konstytucję można stosować bezpośrednio jedynie w obszarze uregulowań konstytucyjnych, wyłącznie w zakresie rozstrzygania o treści, zakresie obowiązków i uprawnień dających się bezpośrednio oraz wyczerpująco normować jej przepisami i tylko w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne i prawne sprawy pozwalają na bezpośrednie stosowanie normy konstytucyjnej. Zważywszy, że prawny skutek bezpośredniego stosowania konstytucji jest analogiczny do skutków bezpośredniego stosowania ustawy, przepis o charakterze klauzuli generalnej nie może stanowić podstawy sądowego rozstrzygnięcia o roszczeniach finansowych. Zdaniem Prokuratora Generalnego art. 178 ust. 2 Konstytucji RP, nie mogąc stanowić podstawy roszczeń i rozstrzygnięć w sprawach wynagrodzenia sędziów, jest jednocześnie wyraźnym wskazaniem dla organów państwa, aby wynagrodzenie sędziów odpowiadało godności ich urzędu.
Prokurator Generalny podkreślił, iż zasada trójpodziału władzy wyrażona została już w Małej Konstytucji, zaś nowa Konstytucja RP dokonała jej wyraźnego rozwinięcia. Konstytucyjnie gwarantowana odrębność sądownictwa, stanowiąca konsekwencję zasady podziału władz przejawia się w dwóch zasadach: niezależności sądów (od podporządkowania władzom ustawodawczej i wykonawczej) oraz niezawisłości sędziów (określającej ich szczególny status). Owa odrębność nie odbiera jednakże władzy ustawodawczej możliwości ustanowienia normy zawartej w art. 71 prawa o ustroju sądów powszechnych, bowiem zdaniem Prokuratora Generalnego możliwość ta wynika z art. 176 ust. 2 konstytucji stanowiącego, iż “ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy”, zaś ingerencja w status sędziego, również w zakresie jego wynagrodzenia nie może być uznana za niekonstytucyjną.
Prokurator Generalny powołał orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 1995 r. (sygn. akt K. 13/94 OTK w 1995 r., cz. I), w którym stwierdzono, że “naruszenia zasady trójpodziału władz można dopatrywać się w pozostawieniu Prezydentowi Rzeczypospolitej nieograniczonej swobody w kształtowaniu wysokości wynagrodzeń sędziowskich”, podniósł jednak, że owa swoboda Prezydenta ograniczona jest stanem budżetu państwa oraz koniecznością uzyskania opinii Krajowej Rady Sądownictwa.
Zdaniem Prokuratora Generalnego określone w rozporządzeniu o wynagrodzeniach sędziów uposażenie, wbrew poglądowi Sądu Wojewódzkiego odpowiada godności urzędu, o której mowa w art. 178 ust. 2 Konstytucji RP.
Prokurator Generalny uznał, że Rozporządzenie o wynagrodzeniach na stanowiskach kierowniczych nie pozostaje w prawnym związku z art. 71 ust. 2 prawa o ustroju sądów powszechnych, bowiem aktem wykonawczym do tego przepisu jest tylko Rozporządzenie o wynagrodzeniach sędziów. Pytanie Sądu nie dotyczy zatem konstytucyjności wymienionych przepisów, lecz stosowania prawa, jako, że Sąd Rejonowy zastosował zamiast Rozporządzenia o wynagrodzeniach sędziów – rozporządzenie o wynagrodzeniach na stanowiskach kierowniczych.
W opinii Prokuratora Generalnego “wypełnienie treści art. 71 ustawy o ustroju sądów powszechnych nie może (...) nastąpić innym przepisem, niż to wynika z upoważnienia zawartego w ust. 2 tego artykułu, nie podlega więc ocenie konstytucyjnej – według wzorca zawartego w art. 178 konstytucji – gdyż przepis ten nie dotyczy materii związanej z wynagradzaniem osób zajmujących stanowiska kierownicze w państwie”.
5. Pismem z 31 sierpnia 1999 r. Prezes Rady Ministrów przedstawił stanowisko, iż rozporządzenie o wynagrodzeniach na stanowiskach kierowniczych nie jest aktem wykonawczym wydanym na podstawie art. 71 prawa o ustroju sądów powszechnych, bowiem aktem tym jest rozporządzenie o wynagrodzeniach sędziów. Podniósł, że w myśl art. 176 ust. 2 Konstytucji RP ustrój sądów regulowany jest ustawami, więc określanie przez ustawodawcę statusu sędziego nie może być uznane za niekonstytucyjne. Wskazał, iż wynagrodzenia sędziów składają się z wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego (w wypadku powołania do pełnienia funkcji kierowniczej lub powierzenia pełnienia obowiązków kierowniczych) oraz dodatku za wieloletnią pracę – uzależnionego od indywidualnego stażu pracy każdego sędziego.
Prezes Rady Ministrów przedstawił pogląd, że art. 178 ust. 2 Konstytucji RP “należy rozumieć jedynie jako zasadę, którą powinien kierować się ustawodawca przy określaniu wynagrodzenia sędziów oraz wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego”.
Stwierdził, że z dokonanych kalkulacji wynika, iż podwyższenie mnożnika wynagrodzenia zasadniczego sędziów o 0,5 punktu spowoduje w skali roku dodatkowe skutki finansowe dla budżetu państwa w wysokości około 66 mln złotych. Zważywszy, iż podwyższone musiałyby być wynagrodzenia prokuratorów oraz pracowników administracyjnych w sądach i prokuraturach, powyższy wzrost wynagrodzenia sędziów spowodowałby łączne skutki dla budżetu państwa w skali roku w wysokości około 227 mln złotych.
Reasumując Prezes Rady Ministrów stwierdził, że w razie zrównania wynagrodzeń sędziów i prokuratorów z wynagrodzeniami osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz podwyższenia wynagrodzeń pracowników administracyjnych, skutki finansowe dla budżetu państwa wyniosłyby w skali roku ponad 900 mln złotych.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Zarówno w wyroku Sądu Rejonowego, jak i w pytaniu prawnym Sądu Wojewódzkiego pojawia się problem bezpośredniego stosowania norm konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zauważa, że – na tle art. 8 ust. 2 Konstytucji z 1997 r. – “przepisy konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że sama konstytucja stanowi inaczej”. Wynika stąd nie tylko nakaz – adresowany m.in. do wszystkich organów władzy publicznej – bezpośredniego stosowania konstytucji, ale także założenie możliwości tego bezpośredniego stosowania, bo zostaje ono wykluczone tylko, w przypadku gdy sama konstytucja tak stanowi. Nie tylko nie ma więc przeszkód dla bezpośredniego stosowania konstytucji przez sądy ale też uznać należy, że sądy te powinny sięgać do tego bezpośredniego stosowania w tych wszystkich sytuacjach, gdy jest to potrzebne i możliwe.
Bezpośrednie stosowanie konstytucji przybiera różne formy, których odrębności nie wolno zacierać. Może ono polegać na traktowaniu norm i zasad konstytucji jako bezpośredniej podstawy rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. Nie ma przeszkód, aby sądy wykorzystywały konstytucję w taki sposób, ale wymaga to zwrócenia uwagi na dwie dalsze kwestie. Po pierwsze, możliwość stosowania postanowień konstytucji jako wyłącznej podstawy rozstrzygnięć sądowych pojawi się tylko wtedy gdy dane postanowienie sformułowane będzie w sposób na tyle precyzyjny i jednoznaczny, że możliwe będzie rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej tylko na jego podstawie. Po drugie, bezpośrednie stosowanie konstytucji nie może prowadzić do pomijania obowiązujących regulacji ustawowych. Ponieważ w naszym porządku prawnym bardzo niewiele jest materii, w których unormowania konstytucyjne nie znalazły konkretyzacji i rozwinięcia w ustawodawstwie zwykłym, proces bezpośredniego stosowania konstytucji przybiera zwykle postać współstosowania normy (zasady) konstytucyjnej i odpowiednich norm ustawowych.
Trybunał Konstytucyjny uważa, że wszędzie tam, gdzie jakaś materia jest normowana równolegle przez konstytucję i ustawy zwykłe, konieczne jest łączne uwzględnianie tych wzorców. Na tle art. 193 konstytucji każdy sąd może oczywiście rozważać kwestię zgodności unormowania ustawowego z postanowieniami konstytucyjnymi (lub prawnomiędzynarodowymi) i – w razie pojawienia się wątpliwości -–kierować odpowiednie pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego. Dopóki jednak sąd nie zdecyduje się na skorzystanie z tej drogi dla wyeliminowania normy ustawowej, nie może jej po prostu pomijać w procesie orzekania. Nie pozwala na to art. 178 ust. 1 konstytucji, mówiący o podległości sędziego zarówno konstytucji, jak i ustawom zwykłym. Innymi słowy, proces bezpośredniego stosowania konstytucji może dla sędziego przybrać postać już to konstruowania podstawy rozstrzygnięcia w oparciu o łączne stosowanie norm konstytucyjnych i ustawowych, już to podejmowania próby usunięcia normy ustawowej z systemu prawa poprzez zakwestionowanie jej zgodności z konstytucją. Nie może on być natomiast rozumiany jako możliwość orzekania na podstawie konstytucji zamiast orzekania na podstawie ustawy. Dodatkowe możliwości przysługują sądom przy stosowaniu aktów podustawowych – rozporządzeń.
Wobec tego, że obowiązujące ustawy zwykłe są – na ogół – zgodne z konstytucją, najbardziej typową postacią bezpośredniego stosowania konstytucji jest współstosowanie jej norm i zasad z unormowaniami ustaw zwykłych. Normy i zasady konstytucyjne mogą w szczególności wyznaczać sposób rozumienia przepisów ustawowych, ich zakres stosowania, a także ich zakres obowiązywania. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że w procesie takiego stosowania konstytucji sądy działają samodzielnie, a ich rozstrzygnięcia mogą być weryfikowane i determinowane tylko w ramach procedur sądowych, a więc – w ostatecznym rachunku przez Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny. Trybunał Konstytucyjny nie jest w ten proces włączony bezpośrednio, bo jego kognicja nie obejmuje ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ani konstytucji, ani ustaw. Dopóki więc proces stosowania (współstosowania) konstytucji polega na ustalaniu znaczenia stosowanych przepisów (konstruowaniu normy stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), a więc np. na ustalaniu, jaki przepis powinien stanowić podstawę rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, nie ma obecnie proceduralnej możliwości włączenia Trybunału Konstytucyjnego do tego procesu. Kognicja Trybunału Konstytucyjnego pojawia się dopiero, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do zgodności przepisów różnego rzędu i da im wyraz w pytaniu prawnym, skierowanym do Trybunału. Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, że – w świetle art. 193 Konstytucji – przedmiotem takiego pytania może być tylko wątpliwość co do zgodności przepisów różnego rzędu (zwłaszcza ich konstytucyjności). Inne problemy wynikające w procesie bezpośredniego stosowania konstytucji muszą sądy rozstrzygać samodzielnie, a Trybunał Konstytucyjny – straciwszy w 1997 r. kompetencję ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw – nie jest właściwy w tym zakresie do orzekania.
2. Trybunał Konstytucyjny uważa, że jedną z cech konstytucji, jako ustawy zasadniczej, jest jej charakter aktu normatywnego, a więc aktu w całości zbudowanego z postanowień, które mogą stanowić budulec dla konstruowania norm prawnych. Jak już wspomniano, różny jest wprawdzie stopień precyzji i konkretności poszczególnych postanowień konstytucji, ale nie zmienia to faktu, że domniemywać należy możliwość wydobycia określonych treści prawnych z każdego z nich.
Dotyczy to także art. 178 ust. 2 konstytucji, w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje zapewnienie sędziom warunków pracy i wynagrodzenia odpowiadających m.in. “godności urzędu”. Zauważyć trzeba, że obowiązująca konstytucja odnosi to wymaganie wyłącznie do sądów i sędziów, co jest jednym z przejawów uznania szczególnej ich roli w demokratycznym państwie prawa.
Określenie “godność urzędu” jest zwrotem niedookreślonym, trudnym lub wręcz niemożliwym do zdefiniowania. Pewną pomocą służyć może definicja pojęcia godności zamieszczana w licznych słownikach języka polskiego. Głosi ona, że godność to “poczucie, świadomość własnej wartości, szacunku dla samego siebie; honor, duma”. Można zatem na potrzeby sprawy niniejszej przyjąć definicję, iż “godność urzędu” to świadomość jego wartości i szacunek dlań, żywiony zarówno przez osoby go pełniące jak i przez osoby postronne, a szerzej – całe społeczeństwo; w pojęciu tym zawiera się także poczucie dumy z przynależności do grupy osób urząd ten sprawujących. Zdając sobie sprawę z umowności powyższej definicji i zakładając, iż na użytek doktryny tworzyć można wiele definicji odmiennych, godzi się uznać, że spełnia ona co najmniej jedno – jednakże niezwykle istotne kryterium: spójności z powszechnym wyczuciem językowym.
Tak rozumiana “godność urzędu” musi być realizowana wielopłaszczyznowo, w pierwszym rzędzie przez takie sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, aby utrwalało ono obraz sądu bezstronnego, sprawiedliwego i niezawisłego. Skoro jednak art. 178 ust. 3 konstytucji w sposób wyraźny zwrócił uwagę na kwestię warunków pracy i wynagrodzenia sędziów, to przyjąć należy, że uznał te elementy za na tyle istotne, aby sformułować dla nich szczególną gwarancję na poziomie konstytucyjnym. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się już w kwestii niezawisłości sędziowskiej i czynników mających na nią wpływ. Między innymi w orzeczeniu z 8 listopada 1994 r. (P. 1/94, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 37) stwierdził, że “materialna niezależność sędziego była zawsze w doktrynie traktowana jako istotny element wspomagający gwarancję niezawisłości”. Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając, że nie można ignorować związków pomiędzy sędziowską niezawisłością a materialna pozycja sędziów, wskazał równocześnie, iż “nie można byłoby jednak wyprowadzić prostej zależności pomiędzy zasadą niezawisłości a statusem materialnym sędziów”. Niewątpliwie ujmowanie tego zagadnienia w kategoriach prostego sprzężenia stanowiłoby ujmę zarówno dla sędziów jako obywateli jak i dla autorytetu państwa. Wiodłoby bowiem do wniosku, że sędzia nienależycie wynagradzany przestaje być niezawisły, zaś konkluzja taka byłaby niesprawiedliwa i krzywdząca. Prowadzi to do wniosku, że ustalanie poziomu i składników wynagrodzenia sędziego jest w pierwszym rzędzie sprawą ustawodawcy.
Zarazem jednak z art. 178 ust. 2 konstytucji wynika nie tylko (pozytywny) nakaz kształtowania (przez ustawodawcę) wynagrodzeń sędziów na poziomie korespondującym z ich godnością, ale też (negatywny) zakaz ustanawiania unormowań, które nadawałyby wynagrodzeniom sędziowskim kształt kolidujący z zasadą “godności urzędu”. Mogłoby to przybierać postać np. uznaniowego ustalania wysokości wynagrodzenia poszczególnych sędziów przez władze administracyjne; mogłoby też łączyć się z pozostawieniem innym władzom nadmiaru swobody w wyznaczaniu wynagrodzeń sędziów poszczególnych sądów (zwracał na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 14 marca 1995 r., K. 13/94, OTK w 1995 r., cz. I, s. 79-80); albo być rezultatem przyjęcia unormowań nagle zmniejszających wynagrodzenia sędziowskie bądź takich, które utrzymywałyby poziom wynagrodzenia oczywiście niepołączalny z rangą i zadaniami urzędu sędziowskiego. We wszystkich tych sytuacjach możliwe byłoby postawienie zarzutu niezgodności ustaw czy rozporządzeń z art. 178 ust. 2 konstytucji. Raz jeszcze trzeba podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny nie jest ustawodawcą pozytywnym i nie jest powołany do określania wysokości i kształtu wynagrodzeń sędziowskich. Rola Trybunału może sprowadzać się jedynie do uznania niekonstytucyjności regulacji, które kolidowałyby z prawnymi treściami składającymi się na art. 178 ust. 2. Jest przy tym rzeczą oczywistą, że Trybunał zawsze musi uwzględniać pełny kontekst konstytucyjnych rozstrzyganych problemów, a więc nawiązywać m.in. do takich wartości, jak równowaga budżetowa (wyrok z 5 października 1999 r., U. 4/99, OTK ZU Nr 6/1999, poz. 118, s. 670) i sprawiedliwość społeczna (wyrok z 22 czerwca 1999 r., K. 5/99, OTK ZU Nr 5/1999, poz. 100, s. 539), a także mieć świadomość, że obywatele nie mogą nie ponosić skutków ekonomicznych niepowodzeń swego państwa (wyrok z 16 czerwca 1999 r., P. 4/98, OTK ZU Nr 5/1999, poz. 98, s. 520).
Trybunał Konstytucyjny uważa, że błędne byłoby twierdzenie, iż art. 178 ust. 2 konstytucji ma charakter jedynie deklaracji i nie można go uznawać za normę prawa materialnego. Przepis ten może bowiem stanowić wzorzec kontrolny dla oceny przepisów wynagrodzeniowych, a w pewnych – szczególnie drastycznych – sytuacjach może stać się też podstawą uznania niekonstytucyjności tych przepisów. Tak ujęte znaczenie prawne art. 178 ust. 2 dotyczy jednak tylko sfery kontroli hierarchicznej zgodności norm różnego rzędu. Zupełnie czymś innym jest natomiast sfera współstosowania konstytucji i ustaw oraz – pojawiające się w niej – pytanie, czy art. 178 ust. 2 formułuje na tyle konkretne normy prawne, aby mógł być traktowany jako materialnoprawna podstawa roszczenia o wynagrodzenie. Jak już jednak wskazano, udzielanie odpowiedzi na takie pytania nie należy do Trybunału Konstytucyjnego.
3. Na tle powyższych ustaleń Trybunał Konstytucyjny rozważył dopuszczalność pytania prawnego przedstawionego przez Sąd Wojewódzki w Częstochowie. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że – w myśl art. 193 konstytucji i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – pytanie prawne ma dotyczyć “zgodności aktu normatywnego z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą”. Pytanie prawne nie może natomiast dotyczyć innych kwestii, a w szczególności nie można przedmiotem pytania czynić wątpliwości co do sposobu stosowania prawa przez sądy. Prowadziłoby to do przekształcenia pytania o hierarchiczną zgodność norm we wniosek o ustalenie wykładni ustawy lub aktu podustawowego. Trybunał Konstytucyjny nie jest już właściwy do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, nigdy zresztą sądy nie miały możliwości inicjowania postępowania przed Trybunałem w tym zakresie.
Treścią pytania prawnego Sądu Wojewódzkiego jest zgodność z konstytucją wypełniania treści art. 71 ustroju sadów powszechnych przez rozporządzenie Prezydenta RP w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. Ponieważ to pytanie prawne zostało sformułowane na tle wyroku Sądu Rejonowego, który takiego wypełnienia dokonał, pytanie to – w swej istocie – dotyczy prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego, które przepisy prawa mają stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Odpowiedź wymaga ustalenia, jakie przepisy prawa – na poszczególnych szczeblach systemu źródeł prawa – znajdują zastosowanie w sprawie i jakie są efekty ich wzajemnego oddziaływania. Jest to problem o dużej wadze, ale jego rozstrzygnięcie nie należy do Trybunału Konstytucyjnego, bo jest on właściwy do orzekania o konstytucyjności przepisów prawa, a nie o prawidłowości interpretowania i stosowania tych przepisów przez sądy. Ocena tego sposobu należy do sądów powszechnych i Sądu Najwyższego i ze wszech miar może być przy tym wskazane posłużenie się przez nie techniką współstosowania konstytucji oraz ustaw.
Udział Trybunału Konstytucyjnego w tym procesie pojawi się dopiero, gdy sąd – nabrawszy wątpliwości co do konstytucyjności ustawy bądź aktu podustawowego – zwróci się z pytaniem prawnym, problem tej zgodności podnoszącym. Tylko takie ujęcie treści wystąpienia sądu nadaje mu charakter pytania prawnego w rozumieniu art. 193 konstytucji i pozwala na przejście do oceny, czy dochowane zostały inne wymagania, w szczególności wymaganie relewantności pytania prawnego.
Pytanie prawne Sądu Wojewódzkiego w Częstochowie nie zostało ujęte w taki sposób i dlatego uznać je należy za pytanie dotyczące procesu stosowania prawa przez sądy, co pozostaje poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego. Nie konwaliduje tego braku wskazanie w uzasadnieniu postanowienia Sądu Wojewódzkiego, że “wyjaśnienia wymaga kwestia, czy obowiązujące przepisy prawne kształtujące wynagrodzenie [sędziowskie] (...) są zgodne z normą art. 178 konstytucji”. Zgodnie z art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, “Trybunał orzekając jest związany granicami (...) pytania prawnego”. Granice te wyznacza tenor pytania prawnego, a samodzielne rekonstruowanie pytania z wywodów uzasadnienia prowadziłoby do działania Trybunału z inicjatywy własnej, czego obecne przepisy nie przewidują. Zaznaczyć trzeba, że w tenorze pytania prawnego podniesiono prawidłowość zastosowania – przez Sąd Rejonowy – przepisów rozporządzenia Prezydenta z 1995 r. dla wypełnienia treści art. 71 ustroju sądów powszechnych. Natomiast podniesione w uzasadnieniu wątpliwości konstytucyjne dotyczą samego art. 71 ustroju sądów powszechnych, a także przepisów ustawy budżetowej na 1997 r. i przepisów rozporządzenia Prezydenta z 1996 r. W tej sytuacji wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia merytorycznego w tych kwestiach byłoby oczywistym wyjściem poza granice pytania prawnego.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że pytanie prawne Sądu Wojewódzkiego w Cz. nie mieści się w pojęciu “pytań prawnych” przyjętym przez art. 193 konstytucji, a tym samym orzekanie w przedmiocie tego pytania jest niedopuszczalne wobec braku kognicji.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.