K 18/01
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
23
POSTANOWIENIE
z dnia 9 kwietnia 2002 r.
Sygn. akt K 18/01
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Wiesław Johann – przewodniczący
Krzysztof Kolasiński – sprawozdawca
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska
Andrzej Mączyński
Janusz Niemcewicz
po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2002 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy wniosku Związku Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne z siedzibą w Warszawie, o stwierdzenie, że:
1) art. 51 pkt 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 650 ze zm.) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 31 października 2000 r. w sprawie zasad ewidencjonowania napiwków w kasynach gry (Dz. U. Nr 95, poz. 1050) jest w całości niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
3) § 1 rozporządzenia wymienionego w pkt 2 jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
4) § 2 ust. 2 rozporządzenia wymienionego w pkt 2 jest niezgodny z art. 51 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a :
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) umorzyć postępowanie wobec niedopuszczalności wydania orzeczenia.
UZASADNIENIE:
I
1. Wnioskodawca zarzucił, że przepis art. 51 pkt 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 650 ze zm.), zwanej dalej “ustawą o grach losowych”, jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że upoważnia organ władzy wykonawczej do stanowienia norm prawnych wykraczających poza ramy przepisów wydawanych tylko w celu wykonania ustawy. Ponadto nie zawiera wytycznych dotyczących treści aktu, co nadaje mu charakter blankietowy. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i poglądów doktryny prawa wnioskodawca wskazał, że na ustawodawcy ciąży obowiązek takiego zredagowania przepisu upoważnienia, aby wyznaczał pewne minimum unormowań, jakie muszą być zawarte w treści rozporządzenia. Wytyczne, co do materialnego kształtu regulacji, która ma być przedmiotem rozporządzenia, nie muszą być zawarte w przepisie formułującym upoważnienie, bowiem możliwe jest także ich zamieszczenie w innych przepisach ustawy pod warunkiem, że pozwala to na zrekonstruowanie ich treści. Zdaniem wnioskodawcy, ani zakwestionowane upoważnienie nie zawiera w swej treści wytycznych, ani nie można ich zrekonstruować w oparciu o inne przepisy ustawy. Uzasadnia to twierdzenie wnioskodawcy, że ustawodawca pozostawił Ministrowi Finansów pełną swobodę w kształtowaniu treści rozporządzenia oraz że upoważnienie ma charakter blankietowy, co czyni ten przepis niezgodnym z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Mając na uwadze, że zakwestionowany przepis ustanowiony został przed wejściem w życie Konstytucji RP wnioskodawca podniósł, że również na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych blankietowy charakter upoważnienia stanowił również o jego niekonstytucyjności.
2. Następny zarzut dotyczy niekonstytucyjności całego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 października 2000 r. w sprawie zasad ewidencjonowania napiwków w kasynach gry (Dz. U. Nr 95, poz. 1050), zwanego dalej “rozporządzeniem”, z tego powodu, że nie zostało ono wydane w celu wykonania ustawy. Zdaniem wnioskodawcy treść rozporządzenia wskazuje, że dotyczy ono obowiązku udzielenia informacji podatkowych określonego w ustawie – Ordynacja podatkowa. Tym samym rozporządzenie wkroczyło w materię ustawową, co narusza hierarchię źródeł prawa.
Wnioskodawca niewykonawczy charakter rozporządzenia, w stosunku do ustawy o grach losowych, uzasadnia także tym, że nie zawiera ono w swojej treści jakichkolwiek kryteriów oceny rzetelności lub niewadliwości prowadzonego rejestru napiwków mimo, że – zgodnie z dyspozycją art. 52 ust. 1 ustawy o grach losowych – nieprawidłowości w prowadzeniu tego rejestru mogą, w skarajnym przypadku, spowodować utratę zezwolenia na prowadzenie gier losowych w kasynach gry. W ocenie wnioskodawcy powyższe argumenty uzasadniają zarzut, że całe rozporządzenie jest sprzeczne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
3. Wnioskodawca zarzucił ponadto, że § 1 rozporządzenia, bez żadnego uzasadnienia, różnicuje pracodawców na tych, na których ciąży obowiązek prowadzenia rejestru napiwków otrzymywanych przez pracowników oraz na tych, na których obowiązek taki nie został nałożony. Wobec braku racjonalnego uzasadnienia dla różnego traktowania podmiotów należących do tej samej kategorii – z uwagi na bycie pracodawcą zatrudniającym pracowników, których charakter pracy wiąże się z możliwością otrzymywania napiwków – w zakresie obowiązku ewidencjonowania napiwków zakwestionowany przepis, zdaniem wnioskodawcy, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
4. Kolejny zarzut wnioskodawcy dotyczy niezgodności § 2 rozporządzenia z art. 51 Konstytucji RP przez to, że przepis ten wkracza w materię dla której Konstytucja wymaga regulacji ustawowej. Analiza treści zakwestionowanego przepisu prowadzi wnioskodawcę do konkluzji, że organ władzy wykonawczej nakłada na podmioty prowadzące gry losowe w kasynach gry obowiązek podawania w prowadzonym rejestrze imion i nazwisk pracowników kasyna, którym wypłacane są napiwki. Zdaniem wnioskodawcy przepis ten w istocie określa zasady i tryb gromadzenia informacji o przychodach pracowników kasyn gry z otrzymywanych napiwków, a zasady te i tryb może określać wyłącznie ustawa.
5. Prokurator Generalny w stanowisku zajętym na piśmie podzielił pogląd wnioskodawcy, że przepis art. 51 pkt 4 ustawy o grach losowych nie spełnia wymagań upoważnienia ustawowego, które zakreśla art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego konsekwencją uznania niekonstytucyjności upoważnienia zawartego w art. 51 pkt 4 ustawy o grach losowych jest uznanie niekonstytucyjności aktu wykonawczego wydanego na jego podstawie, bez względu na treść jego szczegółowych rozwiązań, bowiem nie został on wydany w celu wykonania ustawy. Z tego powodu, zdaniem Prokuratora Generalnego, bezprzedmiotowa stała się merytoryczna ocena zakwestionowanych przepisów rozporządzenia, które w całości należy uznać za niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
6. Prokurator Generalny podniósł kwestię dopuszczalności postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w przedmiotowej sprawie, z uwagi na brak załączonej do wniosku uchwały uprawnionego statutowo organu wnioskodawcy, która uprawniła organ statutowy do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją wskazanych wyżej przepisów ustawy o grach losowych i rozporządzenia.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji, legitymacja do inicjowania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym przysługuje ogólnokrajowym władzom organizacji pracodawców, w sprawach objętych zakresem ich działania. Podmiotem konstytucyjnie legitymowanym do skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego nie jest więc organizacja pracodawców, jako zrzeszenie, ale jej władze posiadające status organów ogólnokrajowych. Z treści statutu Związku Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne z siedzibą w Warszawie zwanego dalej “Związkiem”, wynika , że terenem działania Związku jest obszar Rzeczypospolitej Polskiej – § 2 pkt 1 statutu. Do zakresu działania tego Związku należy m.in. ochrona praw i reprezentowanie interesów członków w zakresie dóbr materialnych i prawnych, a także oddziaływanie na kształtowanie ustawodawstwa dotyczącego interesów członków Związku – § 4 pkt 1 i 2 statutu. Cele te realizowane są m.in. poprzez reprezentowanie interesów członków wobec agend rządowych i administracji rządowej i samorządowej, związków zawodowych i ciał ustawodawczych w sprawach związanych z działalnością członków Związku – § 5 pkt 3 statutu. Organami Związku są: Zgromadzenie Ogólne, Komisja Rewizyjna i Zarząd – § 11 statutu. Zgromadzenie Ogólne jest najwyższym organem Związku, które wyraża swoją wolę w formie uchwał – § 12 pkt 1 i 5 statutu. Komisja Rewizyjna jest organem kontrolnym Związku – § 14 pkt 1 statutu, zaś Zarząd jest jego organem wykonawczym – § 16 statutu.
Prokurator Generalny analizując postanowienia statutu określające kompetencje organów Związku, wyeliminował Komisję Rewizyjną jako organ legitymowany do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.
Zdaniem Prokuratora Generalnego kompetencje dwóch pozostałych organów Związku, co do których nie ma on wątpliwości, że posiadają status organów ogólnokrajowych, sformułowane są nieprecyzyjnie, tak, że trudno jest jednoznacznie ustalić, który z nich posiada przedmiotową legitymację.
Na podstawie § 16 statutu, który stanowi, że Zarząd jest organem wykonawczym, Prokurator Generalny skonkludował, że podjęcie uchwały w przedmiocie skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego należy do wyłącznej kompetencji Zgromadzenia Ogólnego jako organu stanowiącego. Do Zarządu należy tylko jej wykonanie tym bardziej, że statut nie określa wyraźnie by Zarząd był uprawniony do podejmowania uchwał w takich sprawach – § 18 statutu.
Jednak w każdym przypadku – stwierdził Prokurator Generalny – skierowanie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego musi być poprzedzone uchwałą właściwego organu Związku. Organy te mają charakter kolegialny, co determinuje taką formę wyrażania woli tych organów. Aby można było uznać wniosek za spełniający wymogi formalne, winien on zawierać uchwałę Zgromadzenia Ogólnego w przedmiocie skierowania sprawy do Trybunału Konstytucyjnego, określającą zarówno kwestionowane normy prawne, jak i wzorce kontroli konstytucyjnej. W rozpoznawanej sprawie taka uchwała nie została załączona do wniosku, a z jego treści nie wynika aby została podjęta.
Powyższe Prokurator Generalny skonkludował – brak załącznika w postaci uchwały Zgromadzenia Ogólnego Związku sugeruje, że wniosek do Trybunału Konstytucyjnego został skierowany przez nieuprawniony podmiot. I z tego względu wniósł o nienadanie sprawie dalszego biegu.
7. Zajmujący pisemne stanowisko w sprawie Minister Finansów na samym wstępie stwierdził, że postępowanie powinno zostać umorzone, ponieważ wnioskodawca nie ma legitymacji do wniesienia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowej sprawie, wyjaśnił także, co następuje:
W odniesieniu do podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji RP, do których należy wnioskodawca, ustawodawca wprowadził ograniczoną zdolność wnioskowania – legitymację szczególną – która wymaga wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego podmiotu. Związek jest jedną z kilku działających w Polsce organizacji zrzeszających podmioty prowadzące działalność w zakresie gier i zakładów. Z tego względu nie można go uznać za organizację o charakterze ogólnopolskim, a tym samym wnioskodawca nie spełnia przesłanki hipotezy art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP. Wnioskodawca nie wykazał również, w jaki sposób przepisy rozporządzenia i ustawy o grach losowych dotyczą spraw objętych jego zakresem działania. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania podstawy prawnej upoważniającej go do kwestionowania określonego aktu normatywnego w ramach procedury kontroli abstrakcyjnej. Wskazane we wniosku § 4 i § 5 statutu określają cele i zadania Związku w sposób bardzo ogólny. W oparciu o te bardzo ogólne sformułowania statutu wnioskodawca nawet nie spróbował wykazać, że zakres jego działalności odnosi się do spraw uregulowanych przepisami zaskarżonych aktów normatywnych.
Minister Finansów stwierdził ponadto, że nawet gdyby uznać, iż wnioskodawca ma legitymację do złożenia w przedmiotowej sprawie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, to i tak nie dopełnił procedury wynikającej z trybu prac wewnątrz organizacji. Status Związku wskazuje jako jego organy: Zgromadzenie Ogólne, Komisję Rewizyjną i Zarząd, enumeratywnie wyliczając kompetencje tych organów. Nie ma wśród nich kompetencji do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego.
Minister Finansów podkreślił, że wszystkie organy Związku wykonują swoje zadania podejmując stosowne uchwały, a w aktach przedmiotowej sprawy brak jest uchwały dotyczącej skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, co powinno skutkować umorzeniem postępowania.
8. W merytorycznym stanowisku Minister Finansów – mając na względzie, że do wniosku ustosunkują się: Sejm RP i Prokurator Generalny – odniósł się tylko do zarzutów wnioskodawcy dotyczących niekonstytucyjności rozporządzenia.
Jako pozbawioną argumentów merytorycznych uznał Minister Finansów postawioną przez wnioskodawcę tezę, iż rozporządzenie wkracza w regulację ustawy – Ordynacja podatkowa oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych, przez co doszło do naruszenia hierarchii źródeł prawa. Ani z delegacji ustawowej zawartej w art. 51 pkt 4 ustawy o grach losowych ani z rozporządzenia nie wynika, aby – jak to zakłada wnioskodawca – ewidencja napiwków w kasynach gry prowadzona była w celach podatkowych. Usytuowanie przepisu w ustawie o grach losowych wskazuje jednoznacznie, że celem wprowadzenia takiej ewidencji jest nadzór i kontrola nad podmiotami prowadzącymi działalność w zakresie gier urządzanych w kasynach. Zakres tego nadzoru i kontroli określa art. 48 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że “minister właściwy do spraw finansów publicznych sprawuje nadzór i kontrolę nad działalnością podmiotów urządzających i prowadzących gry losowe, zakłady wzajemne lub gry na automatach w zakresie zgodności tej działalności z przepisami ustawy, udzielonym zezwoleniem oraz regulaminem gry losowej, zakładu wzajemnego lub gry na automacie...”. Nie ma więc żadnych racjonalnych przesłanek, aby ewidencję napiwków traktować jako “wkroczenie” w przepisy podatkowe lub ich “rozszerzanie”.
Oparta na porównaniu przepisów rozporządzenia do ustawy – Ordynacja podatkowa, argumentacja o niezgodności z Konstytucją przepisów rozporządzenia, zdaniem Ministra Finansów, nie wytrzymuje krytyki. Powołany i cytowany we wniosku art. 82 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa nie formułuje bowiem ustawowego obowiązku sporządzania ewidencji podatkowej, czy udzielania informacji, a daje jedynie urzędom skarbowym kompetencję do nałożenia obowiązku w tym zakresie. Ponadto obejmuje on swoją hipotezą tylko napiwki wypłacane za pośrednictwem pracodawcy.
Minister Finansów szczególnie podkreślił, że wynikające z przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa uprawnienie urzędu skarbowego do nałożenia na pracodawcę obowiązku sporządzenia i udostępnienia informacji o wypłacanych napiwkach jest niezależna od tego, czy pracodawcę obejmuje zakres obowiązków ewidencyjnych określonych w rozporządzeniu.
Minister Finansów nie zgodził się również z zarzutem naruszenia przez § 2 ust. 2 rozporządzenia, który reguluje ewidencję napiwków, art. 51 Konstytucji RP i wyjaśnił:
w kasynach gry napiwki gromadzone są w specjalnie do tego celu przeznaczonych pojemnikach. Wypłata napiwków poszczególnym pracownikom następuje według zasad określonych przez pracodawcę. Rozporządzenie nie ingeruje w zasady podziału napiwków uprawnionym pracownikom oraz nie określa trybu gromadzenia informacji o dochodach pracowników. Celem wprowadzenia ewidencji napiwków nie było gromadzenie danych osobowych, tylko nadzór nad wszystkimi operacjami gotówkowymi odbywającymi się w kasynach gry.
Za chybiony Minister Finansów uznał zarzut naruszenia przez § 1 rozporządzenia zasady równości wobec prawa poprzez zróżnicowanie sytuacji podmiotów z uwagi na rodzaj gry, w zakresie której prowadzą działalność, w konsekwencji obciążenia obowiązkiem prowadzenia ewidencji napiwków jedynie podmioty prowadzące kasyna gry.
Napiwki otrzymują nie tylko pracownicy zatrudnieni przy urządzaniu gier w kasynach. Ich pracodawcy nie zostali jednak obciążeni obowiązkiem prowadzenia napiwków. Minister Finansów wyjaśnił, że – przy ocenie zachowania konstytucyjnej zasady równości – prowadzących kasyna nie można zaliczyć do tej samej kategorii co innych pracodawców, których pracownicy otrzymują napiwki. Odrębność sytuacji tych pierwszych wynika bowiem z faktu prowadzenia działalności, która koncentruje czynniki kryminogenne. Pracodawca, mając tego świadomość, nałożył na Ministra Finansów m.in. obowiązek sprawowania szczególnego nadzoru podatkowego, związanego z kontrolą obliczania rezultatów gry na stołach i automatach. Właściwe wypełnienie tego obowiązku nie jest możliwe bez dokładnego nadzoru nad całością obrotu finansowego w kasynie. Przepływ wartości finansowych pochodzących z napiwków stanowi integralną część obrotu finansowego kasyna. Brak nadzoru nad tym przepływem umożliwiałby niekontrolowane przemieszczanie wartości finansowych będących podstawą opodatkowania do nie ewidencjonowanych środków pochodzących z napiwków. Tym samym pozostawienie napiwków poza obowiązkową ewidencją mogłoby oznaczać faktyczny brak nadzoru nad przychodami kasyna i prawidłowością rozliczeń z budżetem państwa. Dlatego cała działalność kasyn gry związana z przepływającymi przez nie pieniędzmi musi być poddana ścisłej kontroli organów władzy publicznej.
9. Trybunał Konstytucyjny pismem z 6 lutego 2002 r. skierowanym do pełnomocnika wnioskodawcy zwrócił się o nadesłanie w terminie 7 dni, uchwały uprawnionego statutowo organu Związku, która uprawniła organ statutowy do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowej sprawie.
Pełnomocnik wnioskodawcy przy piśmie z 15 lutego 2002 r. nadesłał uchwałę Nadzwyczajnego Zgromadzenia Związku z 24 października 2001 r. akceptującą działania Zarządu zmierzające do ustalenia zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o grach losowych oraz przepisów do niej wykonawczych, a także w zakresie innych przepisów związanych z działalnością członków Związku i zobowiązującą Zarząd do powodowania składania stosownych wniosków do Trybunału Konstytucyjnego.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. W toku całego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, aż do wydania wyroku w sprawie, Trybunał jest zobowiązany do badania, czy nie zachodzą ujemne przesłanki procesowe nakazujące umorzenie postępowania.
2. Związek, będący w niniejszej sprawie wnioskodawcą, działa na podstawie ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235 ze zm.). Na mocy art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy organy związku, zakres ich uprawnień, tryb ich wyboru i odwołania oraz okres kadencji powinien określać statut związku pracodawców. Regulacja ta znajduje zastosowanie do Związku Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne z siedzibą w Warszawie. Statut tego Związku przewiduje, iż jego organami są: Zgromadzenie Ogólne, Zarząd i Komisja Rewizyjna. Po dokonaniu analizy statutu Trybunał Konstytucyjny uznał, że organem właściwym do podjęcia uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego jest Zgromadzenie Ogólne, najwyższy organ władzy Związku.
3. Uchwała Nadzwyczajnego Zgromadzenia Związku z 24 października 2001 r. jedynie akceptuje działania Zarządu Głównego “... zmierzające do ustalenia zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o grach losowych (...) oraz przepisów do niej wykonawczych ...”, nie wskazuje przedmiotu zaskarżenia – przepisów ustawy o grach losowych i przepisów rozporządzenia – oraz wzorców konstytucyjnych, a także została podjęta znacznie później, niż data wystąpienia z wnioskiem w przedmiotowej sprawie do Trybunału Konstytucyjnego – 4 kwietnia 2001 r. W konsekwencji tego, wniosek sformułowany przez pełnomocnika wnioskodawcy należy uznać za pismo pochodzące od podmiotu nieuprawnionego. W istocie pochodzi ono od pełnomocnika ustanowionego przez Zarząd Związku, który to pełnomocnik bezpodstawnie powołał się na wolę ogólnokrajowej władzy organizacji pracodawców, którą w tym przypadku jest Zgromadzenie Ogólne Związku. W tym miejscu należy też stwierdzić, że pełnomocnictwo z 19 lutego 2001 r. udzielone adwokatowi Wojciechowi T. przez Zarząd Główny Związku dotyczy ustanowienia “...pełnomocnikiem Związku (...) w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, z wniosku w sprawie zgodności przepisów rozporządzenia (...) z Konstytucją RP i ustawą (...) z prawem substytucji”. Pełnomocnik nie został wobec tego upoważniony do reprezentowania Związku w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie zgodności przepisów ustawy o grach losowych z Konstytucją. Brak jest jakiejkolwiek podstawy aby stwierdzić, że wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu i nie może on wobec tego wywołać skutku w postaci postępowania w sprawie kontroli zgodności aktu normatywnego z ustawą i z Konstytucją.
4. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że niepodjęcie przez uprawnioną ogólnokrajową władzę organizacji pracodawców uchwały przed wystąpieniem z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi braku formalnego, który mógłby być usunięty w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Z brakiem formalnym mamy do czynienia wówczas, gdy uchwała właściwego organu została podjęta przed wystąpieniem do Trybunału a jedynie, najczęściej przez przeoczenie, nie dołączono dokumentu zawierającego jej treść. W takiej sytuacji dołączenie uchwały do akt usuwa przeszkodę formalną, pozwala na nadanie dalszego biegu wnioskowi i na rozpatrzenie wniosku. W przypadku gdy uchwała nie została podjęta przed wystąpieniem z wnioskiem, występuje brak legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy (orzeczenie TK z 24 września 1996 r. sygn. K. 13/95, OTK z 1996 r. tom II, poz. 34; wyrok TK z 3 listopada 1998 r. sygn. K. 12/98, OTK ZU Nr 6/1998, poz. 98; postanowienie z 16 stycznia 2001 r. sygn. T. 55/00, OTK ZU Nr 1/B/2002, poz. 29).
Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że brak taki jest nieusuwalny i późniejsze podjęcie stosownej uchwały nie może sanować braku legitymacji. O ile możliwe jest konwalidowanie czynności pełnomocnika zdziałanych z przekroczeniem umocowania poprzez oświadczenie woli mocodawcy (art. 103 kc), o tyle nie jest dopuszczalne konwalidowanie czynności dokonanych przez organ osoby prawnej – czynności takie są nieważne (art. 39 kc). Niedopuszczalność analogicznego stosowania art. 103 kc do osób prawnych, potwierdzona przez Sąd Najwyższy w wyroku z 12 grudnia 1996 r. sygn. I CKN 22/96 (OSN z 1997 r. Nr 6-7, poz. 75) wynika przede wszystkim z faktu, iż zakres uprawnień pełnomocnika jest określony przez wolę mocodawcy który może swobodnie, także post factum, akceptować działania swojego reprezentanta, natomiast kompetencje organów osoby prawnej – w tym przypadku wnioskodawcy – są określone ustawowo i, co do zasady, nie mogą być przenoszone na inne podmioty.
W niniejszej sprawie chodzi o konstytucyjnie określoną, niewątpliwie wyłączną kompetencję ogólnokrajowej władzy organizacji pracodawców do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Tak jak nie jest możliwe przeniesienie kompetencji do wystąpienia z wnioskiem, tak nie jest możliwe sanowanie “wniosku” złożonego przez pełnomocnika w drodze później podjętej uchwały (postanowienie TK z 16 stycznia 2001 r., sygn. T. 55/00, OTK ZU Nr 1/B/2002, poz. 29).
Uchwała Nadzwyczajnego Zgromadzenia Ogólnego Związku, nawet bez wad wskazanych wyżej, podjęta już po wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału nie usuwa braku legitymacji czynnej podmiotu kierującego wniosek do Trybunału, nie jest też w stanie sanować nieważności wcześniejszych od daty jej podjęcia działań tak pełnomocnika jak i Prezesa Zarządu.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 9 kwietnia 2002 r.
Sygn. akt K 18/01
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Wiesław Johann – przewodniczący
Krzysztof Kolasiński – sprawozdawca
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska
Andrzej Mączyński
Janusz Niemcewicz
po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2002 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy wniosku Związku Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne z siedzibą w Warszawie, o stwierdzenie, że:
1) art. 51 pkt 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 650 ze zm.) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 31 października 2000 r. w sprawie zasad ewidencjonowania napiwków w kasynach gry (Dz. U. Nr 95, poz. 1050) jest w całości niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
3) § 1 rozporządzenia wymienionego w pkt 2 jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
4) § 2 ust. 2 rozporządzenia wymienionego w pkt 2 jest niezgodny z art. 51 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a :
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) umorzyć postępowanie wobec niedopuszczalności wydania orzeczenia.
UZASADNIENIE:
I
1. Wnioskodawca zarzucił, że przepis art. 51 pkt 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 650 ze zm.), zwanej dalej “ustawą o grach losowych”, jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że upoważnia organ władzy wykonawczej do stanowienia norm prawnych wykraczających poza ramy przepisów wydawanych tylko w celu wykonania ustawy. Ponadto nie zawiera wytycznych dotyczących treści aktu, co nadaje mu charakter blankietowy. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i poglądów doktryny prawa wnioskodawca wskazał, że na ustawodawcy ciąży obowiązek takiego zredagowania przepisu upoważnienia, aby wyznaczał pewne minimum unormowań, jakie muszą być zawarte w treści rozporządzenia. Wytyczne, co do materialnego kształtu regulacji, która ma być przedmiotem rozporządzenia, nie muszą być zawarte w przepisie formułującym upoważnienie, bowiem możliwe jest także ich zamieszczenie w innych przepisach ustawy pod warunkiem, że pozwala to na zrekonstruowanie ich treści. Zdaniem wnioskodawcy, ani zakwestionowane upoważnienie nie zawiera w swej treści wytycznych, ani nie można ich zrekonstruować w oparciu o inne przepisy ustawy. Uzasadnia to twierdzenie wnioskodawcy, że ustawodawca pozostawił Ministrowi Finansów pełną swobodę w kształtowaniu treści rozporządzenia oraz że upoważnienie ma charakter blankietowy, co czyni ten przepis niezgodnym z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Mając na uwadze, że zakwestionowany przepis ustanowiony został przed wejściem w życie Konstytucji RP wnioskodawca podniósł, że również na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych blankietowy charakter upoważnienia stanowił również o jego niekonstytucyjności.
2. Następny zarzut dotyczy niekonstytucyjności całego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 października 2000 r. w sprawie zasad ewidencjonowania napiwków w kasynach gry (Dz. U. Nr 95, poz. 1050), zwanego dalej “rozporządzeniem”, z tego powodu, że nie zostało ono wydane w celu wykonania ustawy. Zdaniem wnioskodawcy treść rozporządzenia wskazuje, że dotyczy ono obowiązku udzielenia informacji podatkowych określonego w ustawie – Ordynacja podatkowa. Tym samym rozporządzenie wkroczyło w materię ustawową, co narusza hierarchię źródeł prawa.
Wnioskodawca niewykonawczy charakter rozporządzenia, w stosunku do ustawy o grach losowych, uzasadnia także tym, że nie zawiera ono w swojej treści jakichkolwiek kryteriów oceny rzetelności lub niewadliwości prowadzonego rejestru napiwków mimo, że – zgodnie z dyspozycją art. 52 ust. 1 ustawy o grach losowych – nieprawidłowości w prowadzeniu tego rejestru mogą, w skarajnym przypadku, spowodować utratę zezwolenia na prowadzenie gier losowych w kasynach gry. W ocenie wnioskodawcy powyższe argumenty uzasadniają zarzut, że całe rozporządzenie jest sprzeczne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
3. Wnioskodawca zarzucił ponadto, że § 1 rozporządzenia, bez żadnego uzasadnienia, różnicuje pracodawców na tych, na których ciąży obowiązek prowadzenia rejestru napiwków otrzymywanych przez pracowników oraz na tych, na których obowiązek taki nie został nałożony. Wobec braku racjonalnego uzasadnienia dla różnego traktowania podmiotów należących do tej samej kategorii – z uwagi na bycie pracodawcą zatrudniającym pracowników, których charakter pracy wiąże się z możliwością otrzymywania napiwków – w zakresie obowiązku ewidencjonowania napiwków zakwestionowany przepis, zdaniem wnioskodawcy, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
4. Kolejny zarzut wnioskodawcy dotyczy niezgodności § 2 rozporządzenia z art. 51 Konstytucji RP przez to, że przepis ten wkracza w materię dla której Konstytucja wymaga regulacji ustawowej. Analiza treści zakwestionowanego przepisu prowadzi wnioskodawcę do konkluzji, że organ władzy wykonawczej nakłada na podmioty prowadzące gry losowe w kasynach gry obowiązek podawania w prowadzonym rejestrze imion i nazwisk pracowników kasyna, którym wypłacane są napiwki. Zdaniem wnioskodawcy przepis ten w istocie określa zasady i tryb gromadzenia informacji o przychodach pracowników kasyn gry z otrzymywanych napiwków, a zasady te i tryb może określać wyłącznie ustawa.
5. Prokurator Generalny w stanowisku zajętym na piśmie podzielił pogląd wnioskodawcy, że przepis art. 51 pkt 4 ustawy o grach losowych nie spełnia wymagań upoważnienia ustawowego, które zakreśla art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego konsekwencją uznania niekonstytucyjności upoważnienia zawartego w art. 51 pkt 4 ustawy o grach losowych jest uznanie niekonstytucyjności aktu wykonawczego wydanego na jego podstawie, bez względu na treść jego szczegółowych rozwiązań, bowiem nie został on wydany w celu wykonania ustawy. Z tego powodu, zdaniem Prokuratora Generalnego, bezprzedmiotowa stała się merytoryczna ocena zakwestionowanych przepisów rozporządzenia, które w całości należy uznać za niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
6. Prokurator Generalny podniósł kwestię dopuszczalności postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w przedmiotowej sprawie, z uwagi na brak załączonej do wniosku uchwały uprawnionego statutowo organu wnioskodawcy, która uprawniła organ statutowy do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją wskazanych wyżej przepisów ustawy o grach losowych i rozporządzenia.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji, legitymacja do inicjowania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym przysługuje ogólnokrajowym władzom organizacji pracodawców, w sprawach objętych zakresem ich działania. Podmiotem konstytucyjnie legitymowanym do skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego nie jest więc organizacja pracodawców, jako zrzeszenie, ale jej władze posiadające status organów ogólnokrajowych. Z treści statutu Związku Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne z siedzibą w Warszawie zwanego dalej “Związkiem”, wynika , że terenem działania Związku jest obszar Rzeczypospolitej Polskiej – § 2 pkt 1 statutu. Do zakresu działania tego Związku należy m.in. ochrona praw i reprezentowanie interesów członków w zakresie dóbr materialnych i prawnych, a także oddziaływanie na kształtowanie ustawodawstwa dotyczącego interesów członków Związku – § 4 pkt 1 i 2 statutu. Cele te realizowane są m.in. poprzez reprezentowanie interesów członków wobec agend rządowych i administracji rządowej i samorządowej, związków zawodowych i ciał ustawodawczych w sprawach związanych z działalnością członków Związku – § 5 pkt 3 statutu. Organami Związku są: Zgromadzenie Ogólne, Komisja Rewizyjna i Zarząd – § 11 statutu. Zgromadzenie Ogólne jest najwyższym organem Związku, które wyraża swoją wolę w formie uchwał – § 12 pkt 1 i 5 statutu. Komisja Rewizyjna jest organem kontrolnym Związku – § 14 pkt 1 statutu, zaś Zarząd jest jego organem wykonawczym – § 16 statutu.
Prokurator Generalny analizując postanowienia statutu określające kompetencje organów Związku, wyeliminował Komisję Rewizyjną jako organ legitymowany do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.
Zdaniem Prokuratora Generalnego kompetencje dwóch pozostałych organów Związku, co do których nie ma on wątpliwości, że posiadają status organów ogólnokrajowych, sformułowane są nieprecyzyjnie, tak, że trudno jest jednoznacznie ustalić, który z nich posiada przedmiotową legitymację.
Na podstawie § 16 statutu, który stanowi, że Zarząd jest organem wykonawczym, Prokurator Generalny skonkludował, że podjęcie uchwały w przedmiocie skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego należy do wyłącznej kompetencji Zgromadzenia Ogólnego jako organu stanowiącego. Do Zarządu należy tylko jej wykonanie tym bardziej, że statut nie określa wyraźnie by Zarząd był uprawniony do podejmowania uchwał w takich sprawach – § 18 statutu.
Jednak w każdym przypadku – stwierdził Prokurator Generalny – skierowanie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego musi być poprzedzone uchwałą właściwego organu Związku. Organy te mają charakter kolegialny, co determinuje taką formę wyrażania woli tych organów. Aby można było uznać wniosek za spełniający wymogi formalne, winien on zawierać uchwałę Zgromadzenia Ogólnego w przedmiocie skierowania sprawy do Trybunału Konstytucyjnego, określającą zarówno kwestionowane normy prawne, jak i wzorce kontroli konstytucyjnej. W rozpoznawanej sprawie taka uchwała nie została załączona do wniosku, a z jego treści nie wynika aby została podjęta.
Powyższe Prokurator Generalny skonkludował – brak załącznika w postaci uchwały Zgromadzenia Ogólnego Związku sugeruje, że wniosek do Trybunału Konstytucyjnego został skierowany przez nieuprawniony podmiot. I z tego względu wniósł o nienadanie sprawie dalszego biegu.
7. Zajmujący pisemne stanowisko w sprawie Minister Finansów na samym wstępie stwierdził, że postępowanie powinno zostać umorzone, ponieważ wnioskodawca nie ma legitymacji do wniesienia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowej sprawie, wyjaśnił także, co następuje:
W odniesieniu do podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji RP, do których należy wnioskodawca, ustawodawca wprowadził ograniczoną zdolność wnioskowania – legitymację szczególną – która wymaga wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego podmiotu. Związek jest jedną z kilku działających w Polsce organizacji zrzeszających podmioty prowadzące działalność w zakresie gier i zakładów. Z tego względu nie można go uznać za organizację o charakterze ogólnopolskim, a tym samym wnioskodawca nie spełnia przesłanki hipotezy art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP. Wnioskodawca nie wykazał również, w jaki sposób przepisy rozporządzenia i ustawy o grach losowych dotyczą spraw objętych jego zakresem działania. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania podstawy prawnej upoważniającej go do kwestionowania określonego aktu normatywnego w ramach procedury kontroli abstrakcyjnej. Wskazane we wniosku § 4 i § 5 statutu określają cele i zadania Związku w sposób bardzo ogólny. W oparciu o te bardzo ogólne sformułowania statutu wnioskodawca nawet nie spróbował wykazać, że zakres jego działalności odnosi się do spraw uregulowanych przepisami zaskarżonych aktów normatywnych.
Minister Finansów stwierdził ponadto, że nawet gdyby uznać, iż wnioskodawca ma legitymację do złożenia w przedmiotowej sprawie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, to i tak nie dopełnił procedury wynikającej z trybu prac wewnątrz organizacji. Status Związku wskazuje jako jego organy: Zgromadzenie Ogólne, Komisję Rewizyjną i Zarząd, enumeratywnie wyliczając kompetencje tych organów. Nie ma wśród nich kompetencji do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego.
Minister Finansów podkreślił, że wszystkie organy Związku wykonują swoje zadania podejmując stosowne uchwały, a w aktach przedmiotowej sprawy brak jest uchwały dotyczącej skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, co powinno skutkować umorzeniem postępowania.
8. W merytorycznym stanowisku Minister Finansów – mając na względzie, że do wniosku ustosunkują się: Sejm RP i Prokurator Generalny – odniósł się tylko do zarzutów wnioskodawcy dotyczących niekonstytucyjności rozporządzenia.
Jako pozbawioną argumentów merytorycznych uznał Minister Finansów postawioną przez wnioskodawcę tezę, iż rozporządzenie wkracza w regulację ustawy – Ordynacja podatkowa oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych, przez co doszło do naruszenia hierarchii źródeł prawa. Ani z delegacji ustawowej zawartej w art. 51 pkt 4 ustawy o grach losowych ani z rozporządzenia nie wynika, aby – jak to zakłada wnioskodawca – ewidencja napiwków w kasynach gry prowadzona była w celach podatkowych. Usytuowanie przepisu w ustawie o grach losowych wskazuje jednoznacznie, że celem wprowadzenia takiej ewidencji jest nadzór i kontrola nad podmiotami prowadzącymi działalność w zakresie gier urządzanych w kasynach. Zakres tego nadzoru i kontroli określa art. 48 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że “minister właściwy do spraw finansów publicznych sprawuje nadzór i kontrolę nad działalnością podmiotów urządzających i prowadzących gry losowe, zakłady wzajemne lub gry na automatach w zakresie zgodności tej działalności z przepisami ustawy, udzielonym zezwoleniem oraz regulaminem gry losowej, zakładu wzajemnego lub gry na automacie...”. Nie ma więc żadnych racjonalnych przesłanek, aby ewidencję napiwków traktować jako “wkroczenie” w przepisy podatkowe lub ich “rozszerzanie”.
Oparta na porównaniu przepisów rozporządzenia do ustawy – Ordynacja podatkowa, argumentacja o niezgodności z Konstytucją przepisów rozporządzenia, zdaniem Ministra Finansów, nie wytrzymuje krytyki. Powołany i cytowany we wniosku art. 82 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa nie formułuje bowiem ustawowego obowiązku sporządzania ewidencji podatkowej, czy udzielania informacji, a daje jedynie urzędom skarbowym kompetencję do nałożenia obowiązku w tym zakresie. Ponadto obejmuje on swoją hipotezą tylko napiwki wypłacane za pośrednictwem pracodawcy.
Minister Finansów szczególnie podkreślił, że wynikające z przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa uprawnienie urzędu skarbowego do nałożenia na pracodawcę obowiązku sporządzenia i udostępnienia informacji o wypłacanych napiwkach jest niezależna od tego, czy pracodawcę obejmuje zakres obowiązków ewidencyjnych określonych w rozporządzeniu.
Minister Finansów nie zgodził się również z zarzutem naruszenia przez § 2 ust. 2 rozporządzenia, który reguluje ewidencję napiwków, art. 51 Konstytucji RP i wyjaśnił:
w kasynach gry napiwki gromadzone są w specjalnie do tego celu przeznaczonych pojemnikach. Wypłata napiwków poszczególnym pracownikom następuje według zasad określonych przez pracodawcę. Rozporządzenie nie ingeruje w zasady podziału napiwków uprawnionym pracownikom oraz nie określa trybu gromadzenia informacji o dochodach pracowników. Celem wprowadzenia ewidencji napiwków nie było gromadzenie danych osobowych, tylko nadzór nad wszystkimi operacjami gotówkowymi odbywającymi się w kasynach gry.
Za chybiony Minister Finansów uznał zarzut naruszenia przez § 1 rozporządzenia zasady równości wobec prawa poprzez zróżnicowanie sytuacji podmiotów z uwagi na rodzaj gry, w zakresie której prowadzą działalność, w konsekwencji obciążenia obowiązkiem prowadzenia ewidencji napiwków jedynie podmioty prowadzące kasyna gry.
Napiwki otrzymują nie tylko pracownicy zatrudnieni przy urządzaniu gier w kasynach. Ich pracodawcy nie zostali jednak obciążeni obowiązkiem prowadzenia napiwków. Minister Finansów wyjaśnił, że – przy ocenie zachowania konstytucyjnej zasady równości – prowadzących kasyna nie można zaliczyć do tej samej kategorii co innych pracodawców, których pracownicy otrzymują napiwki. Odrębność sytuacji tych pierwszych wynika bowiem z faktu prowadzenia działalności, która koncentruje czynniki kryminogenne. Pracodawca, mając tego świadomość, nałożył na Ministra Finansów m.in. obowiązek sprawowania szczególnego nadzoru podatkowego, związanego z kontrolą obliczania rezultatów gry na stołach i automatach. Właściwe wypełnienie tego obowiązku nie jest możliwe bez dokładnego nadzoru nad całością obrotu finansowego w kasynie. Przepływ wartości finansowych pochodzących z napiwków stanowi integralną część obrotu finansowego kasyna. Brak nadzoru nad tym przepływem umożliwiałby niekontrolowane przemieszczanie wartości finansowych będących podstawą opodatkowania do nie ewidencjonowanych środków pochodzących z napiwków. Tym samym pozostawienie napiwków poza obowiązkową ewidencją mogłoby oznaczać faktyczny brak nadzoru nad przychodami kasyna i prawidłowością rozliczeń z budżetem państwa. Dlatego cała działalność kasyn gry związana z przepływającymi przez nie pieniędzmi musi być poddana ścisłej kontroli organów władzy publicznej.
9. Trybunał Konstytucyjny pismem z 6 lutego 2002 r. skierowanym do pełnomocnika wnioskodawcy zwrócił się o nadesłanie w terminie 7 dni, uchwały uprawnionego statutowo organu Związku, która uprawniła organ statutowy do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowej sprawie.
Pełnomocnik wnioskodawcy przy piśmie z 15 lutego 2002 r. nadesłał uchwałę Nadzwyczajnego Zgromadzenia Związku z 24 października 2001 r. akceptującą działania Zarządu zmierzające do ustalenia zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o grach losowych oraz przepisów do niej wykonawczych, a także w zakresie innych przepisów związanych z działalnością członków Związku i zobowiązującą Zarząd do powodowania składania stosownych wniosków do Trybunału Konstytucyjnego.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. W toku całego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, aż do wydania wyroku w sprawie, Trybunał jest zobowiązany do badania, czy nie zachodzą ujemne przesłanki procesowe nakazujące umorzenie postępowania.
2. Związek, będący w niniejszej sprawie wnioskodawcą, działa na podstawie ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235 ze zm.). Na mocy art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy organy związku, zakres ich uprawnień, tryb ich wyboru i odwołania oraz okres kadencji powinien określać statut związku pracodawców. Regulacja ta znajduje zastosowanie do Związku Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne z siedzibą w Warszawie. Statut tego Związku przewiduje, iż jego organami są: Zgromadzenie Ogólne, Zarząd i Komisja Rewizyjna. Po dokonaniu analizy statutu Trybunał Konstytucyjny uznał, że organem właściwym do podjęcia uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego jest Zgromadzenie Ogólne, najwyższy organ władzy Związku.
3. Uchwała Nadzwyczajnego Zgromadzenia Związku z 24 października 2001 r. jedynie akceptuje działania Zarządu Głównego “... zmierzające do ustalenia zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o grach losowych (...) oraz przepisów do niej wykonawczych ...”, nie wskazuje przedmiotu zaskarżenia – przepisów ustawy o grach losowych i przepisów rozporządzenia – oraz wzorców konstytucyjnych, a także została podjęta znacznie później, niż data wystąpienia z wnioskiem w przedmiotowej sprawie do Trybunału Konstytucyjnego – 4 kwietnia 2001 r. W konsekwencji tego, wniosek sformułowany przez pełnomocnika wnioskodawcy należy uznać za pismo pochodzące od podmiotu nieuprawnionego. W istocie pochodzi ono od pełnomocnika ustanowionego przez Zarząd Związku, który to pełnomocnik bezpodstawnie powołał się na wolę ogólnokrajowej władzy organizacji pracodawców, którą w tym przypadku jest Zgromadzenie Ogólne Związku. W tym miejscu należy też stwierdzić, że pełnomocnictwo z 19 lutego 2001 r. udzielone adwokatowi Wojciechowi T. przez Zarząd Główny Związku dotyczy ustanowienia “...pełnomocnikiem Związku (...) w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, z wniosku w sprawie zgodności przepisów rozporządzenia (...) z Konstytucją RP i ustawą (...) z prawem substytucji”. Pełnomocnik nie został wobec tego upoważniony do reprezentowania Związku w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie zgodności przepisów ustawy o grach losowych z Konstytucją. Brak jest jakiejkolwiek podstawy aby stwierdzić, że wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu i nie może on wobec tego wywołać skutku w postaci postępowania w sprawie kontroli zgodności aktu normatywnego z ustawą i z Konstytucją.
4. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że niepodjęcie przez uprawnioną ogólnokrajową władzę organizacji pracodawców uchwały przed wystąpieniem z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi braku formalnego, który mógłby być usunięty w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Z brakiem formalnym mamy do czynienia wówczas, gdy uchwała właściwego organu została podjęta przed wystąpieniem do Trybunału a jedynie, najczęściej przez przeoczenie, nie dołączono dokumentu zawierającego jej treść. W takiej sytuacji dołączenie uchwały do akt usuwa przeszkodę formalną, pozwala na nadanie dalszego biegu wnioskowi i na rozpatrzenie wniosku. W przypadku gdy uchwała nie została podjęta przed wystąpieniem z wnioskiem, występuje brak legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy (orzeczenie TK z 24 września 1996 r. sygn. K. 13/95, OTK z 1996 r. tom II, poz. 34; wyrok TK z 3 listopada 1998 r. sygn. K. 12/98, OTK ZU Nr 6/1998, poz. 98; postanowienie z 16 stycznia 2001 r. sygn. T. 55/00, OTK ZU Nr 1/B/2002, poz. 29).
Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że brak taki jest nieusuwalny i późniejsze podjęcie stosownej uchwały nie może sanować braku legitymacji. O ile możliwe jest konwalidowanie czynności pełnomocnika zdziałanych z przekroczeniem umocowania poprzez oświadczenie woli mocodawcy (art. 103 kc), o tyle nie jest dopuszczalne konwalidowanie czynności dokonanych przez organ osoby prawnej – czynności takie są nieważne (art. 39 kc). Niedopuszczalność analogicznego stosowania art. 103 kc do osób prawnych, potwierdzona przez Sąd Najwyższy w wyroku z 12 grudnia 1996 r. sygn. I CKN 22/96 (OSN z 1997 r. Nr 6-7, poz. 75) wynika przede wszystkim z faktu, iż zakres uprawnień pełnomocnika jest określony przez wolę mocodawcy który może swobodnie, także post factum, akceptować działania swojego reprezentanta, natomiast kompetencje organów osoby prawnej – w tym przypadku wnioskodawcy – są określone ustawowo i, co do zasady, nie mogą być przenoszone na inne podmioty.
W niniejszej sprawie chodzi o konstytucyjnie określoną, niewątpliwie wyłączną kompetencję ogólnokrajowej władzy organizacji pracodawców do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Tak jak nie jest możliwe przeniesienie kompetencji do wystąpienia z wnioskiem, tak nie jest możliwe sanowanie “wniosku” złożonego przez pełnomocnika w drodze później podjętej uchwały (postanowienie TK z 16 stycznia 2001 r., sygn. T. 55/00, OTK ZU Nr 1/B/2002, poz. 29).
Uchwała Nadzwyczajnego Zgromadzenia Ogólnego Związku, nawet bez wad wskazanych wyżej, podjęta już po wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału nie usuwa braku legitymacji czynnej podmiotu kierującego wniosek do Trybunału, nie jest też w stanie sanować nieważności wcześniejszych od daty jej podjęcia działań tak pełnomocnika jak i Prezesa Zarządu.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.