Pełny tekst orzeczenia

165



POSTANOWIENIE

z dnia 3 lipca 2003 r.

Sygn. akt Tw 8/03





Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Jadwiga Skórzewska-Łosiak



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Związku Zawodowego Dziennikarzy o stwierdzenie niezgodności:

art. 3 ustawy z dnia 26 lipca 2002 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 135, poz. 1146) z art. 59 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz Konwencją (Nr 87) Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącą wolności związkowej i ochrony praw związkowych z dnia 9 lipca 1948 r.,





p o s t a n a w i a:





odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.





UZASADNIENIE:



W dniu 7 kwietnia 2003 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Związku Zawodowego Dziennikarzy o stwierdzenie zgodności art. 3 ustawy z dnia 26 lipca 2002 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 135, poz. 1146, dalej: ustawa nowelizująca) z art. 59 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z Konwencją (Nr 87) Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącą wolności związkowej i ochrony praw związkowych z 9 lipca 1948 r.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 6 maja 2003 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wskazanie umocowanego przedstawiciela do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego i reprezentowania wnioskodawcy przed Trybunałem, powołanie przepisu prawa wskazującego, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy, wskazanie, w jakim zakresie poszczególne punkty 1-6 artykułu 3 ustawy z dnia 26 lipca 2002 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 135, poz. 1146) są niezgodne z przywołanym we wniosku wzorcem konstytucyjnym oraz doręczenie pięciu kopii uchwały odpowiedniego organu Związku Zawodowego Dziennikarzy w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, pięciu kopii wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego, pięciu kopii aktualnego statutu Związku Zawodowego Dziennikarzy i czterech kopii wniosku.

W dniu 26 maja 2003 r. wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego pismo, w którym wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych wniosku.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. W myśl art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jednym z podmiotów uprawnionych do inicjowania kontroli konstytucyjności prawa są ogólnokrajowe organy związków zawodowych. Dla zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym konieczne jest zatem podjęcie przez legitymowany organ związku uchwały w sprawie wystąpienia do Trybunału z wnioskiem o zbadanie zgodności aktu normatywnego z aktem wyższego rzędu. Uchwała ta musi w sposób jednoznaczny wyrażać wolę wszczęcia postępowania przed tym organem i jednoznacznie określać przedmiot zaskarżenia oraz podstawę kontroli. W braku takiej uchwały, podjętej przez organ stanowiący związku zawodowego, postępowanie w ogóle nie może zostać wszczęte.

Art. 32 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK), określa dwa niezbędne elementy jakie zawierać musi uchwała uprawnionego podmiotu, aby można ją było uznać za wniosek o zbadanie przez Trybunał hierarchicznej zgodności norm. Uchwała musi wskazywać konkretne przepisy aktu normatywnego, które są kwestionowane, a także przepisy aktu wyższego rzędu, które mają stanowić podstawę kontroli w danej sprawie. Niezbędne jest również, aby wyrażona w ten sposób wola legitymowanego podmiotu miała uprzedni charakter w stosunku do złożonego w Trybunale Konstytucyjnym wniosku.

Powyższe wymagania, mają na celu sprecyzowanie przez wnioskodawcę negatywnej oceny kwestionowanego aktu normatywnego oraz nadanie ściśle określonej formy słownej jego twierdzeniu, że norma niższego rzędu jest niezgodna z normą wyższego rzędu. Z tego względu istotę zarzutu stanowi zindywidualizowanie relacji pomiędzy określonym we wniosku aktem normatywnym podlegającym kontroli, a podstawą kontroli, czyli wzorcem wskazanym przez wnioskodawcę. Prawidłowe sformułowanie zarzutu stanowi podstawę oceny, czy nie zachodzą ujemne przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Jest także niezbędne do określenia jego przedmiotu oraz wyznaczenia granic wniosku, stanowiących jednocześnie, z mocy art. 66 ustawy o TK, granice kognicji Trybunału Konstytucyjnego.



2. Z przedłożonego Trybunałowi Konstytucyjnemu wypisu z protokołu zebrania Zarządu Głównego Związku Zawodowego Dziennikarzy z 17 października 2002 r. wynika, iż uchwała Zarządu Głównego Związku, wymieniona w pkt. 2 protokołu, nie określa w sposób konkretny, które przepisy ustawy nowelizującej mają podlegać kontroli. Ponadto w uchwale nie sformułowano zarzutu niezgodności kwestionowanego aktu normatywnego z konkretnym przepisem Konstytucji. Nieuwzględnienie we wskazanej uchwale tych niezbędnych elementów, pozwalających uznać ją za wniosek kierowany do Trybunału Konstytucyjnego, uniemożliwia dokonanie przez Trybunał kontroli kwestionowanych przepisów. Trybunał Konstytucyjny może bowiem orzekać, o zgodności ściśle określonych norm zawartych w kwestionowanym akcie, z punktu widzenia ich zgodności, z konkretnymi przepisami stojącymi od nich wyżej w hierarchii źródeł prawa. Trybunał w żaden sposób nie może zastępować wnioskodawcy w formułowaniu zarzutów. Należy zatem uznać, iż uchwała Zarządu Głównego Związku Zawodowego Dziennikarzy, w której nie wskazano dokładnie, który przepis ustawy nowelizującej podlegać ma ocenie z punktu widzenia ściśle określonego przepisu Konstytucji, jako wzorca kontroli, nie może być uznana za skutecznie złożone oświadczenie woli przez ten organ, wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 191 ust. 1 Konstytucji.

Jednocześnie należy podkreślić, iż tak rozumiana wadliwość uchwały stanowiącej podstawę wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie może zostać uznana za brak formalny, który mógłby być usunięty w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Z brakiem formalnym mamy do czynienia, gdy uchwała właściwego organu została podjęta przed wystąpieniem do Trybunału, a jedynie, najczęściej przez przeoczenie, nie dołączono dokumentu zawierającego jej treść. W takiej sytuacji dołączenie uchwały do akt usuwa przeszkodę formalną i pozwala na nadanie wnioskowi dalszego biegu. W przypadku, gdy uchwała w ogóle nie została podjęta lub nie czyni ona zadość wymogom określonym w art. 32 ustawy o TK, występuje brak legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy. Oznacza to w istocie, że takiego wnioskodawcę należy uznać za podmiot nieuprawniony. Sporządzony w tej sytuacji „wniosek” nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia konstytucyjnej kontroli aktu normatywnego. Z utrwalonej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie wynika, iż do wszczęcia postępowania konieczny jest bowiem przejaw woli uprawnionego podmiotu wyrażony w formie przewidzianej ustawą. W konsekwencji, w braku stosownej uchwały właściwego organu, postępowanie nie może być wszczęte (por. postanowienie TK z: 16 stycznia 2001 r., T. 55/00, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 29 oraz 10 października 2001 r., T. 41/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 51).



3. Uchwała będąca podstawą sporządzenia wniosku musi spełniać odpowiednie wymogi określone w ustawie o TK. Zgodnie z art. 32 ustawy o TK oświadczenie wnioskodawcy musi w sposób jednoznaczny wyrażać wolę wszczęcia postępowania przed Trybunałem. Uprawniony organ wnioskodawcy zobowiązany jest wskazać konkretne przepisy aktu normatywnego, które kwestionuje, a także przepisy aktu wyższego rzędu będące podstawą kontroli w danej sprawie (por. postanowienie TK z 4 marca 2003 r., sygn. Tw 65/02, niepublikowane). Takiej kompetencji nie posiada w żadnym razie pełnomocnik, który obowiązany jest działać w granicach i zakresie udzielonego mu umocowania. Pełnomocnikowi nie służy kompetencja do samodzielnego kształtowania przedmiotu zaskarżenia, ani wzorców konstytucyjnych. Pozostaje bowiem związany treścią uchwały legitymowanego organu związku zawodowego.

Uchwała z 17 października 2002 r. Zarządu Głównego Związku Zawodowego Dziennikarzy nie tylko nie precyzuje przedmiotu kontroli Trybunału Konstytucyjnego, ani przepisów Konstytucji lub ratyfikowanych umów międzynarodowych, które miałyby być podstawą kontroli, ale również w ogóle nie wymienia Konwencji (Nr 87) Międzynarodowej Organizacji Pracy jako wzorca kontroli. W uchwale Zarządu Głównego Związku Zawodowego Dziennikarzy zawarto postanowienie jedynie o „wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP nowelizacji ustawy o związkach zawodowych”. Tym samym za niedopuszczalne należy uznać samodzielne powołanie przez Przewodniczącego Zarządu Głównego Związku we wniosku, dodatkowego wzorca kontroli w postaci Konwencji (Nr 87) Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej wolności związkowej i ochrony praw związkowych. W dodatku Przewodniczący Zarządu Głównego, poza ogólnym wskazaniem Konwencji MOP, nie określił, który jej przepis miałby stanowić wzorzec kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.



4. Statut Związku Zawodowego Dziennikarzy nie odnosi wprost się do kompetencji jakiegokolwiek organu tego związku, polegającej na występowaniu z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm. W szczególności statut nie przyznaje takiej kompetencji Zarządowi Głównemu Związku. Równocześnie przepis § 23 statutu przewiduje, iż „Zarząd Główny kieruje bieżącą działalnością Związku zgodnie z uchwałami Walnego Zebrania”. Jak podkreślał już Trybunał Konstytucyjny, występowanie z wnioskiem o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm nie należy do „bieżącej działalności” jakiegokolwiek podmiotu, określonego w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 (por. postanowienia TK z: 14 stycznia 2003 r., Tw 71/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 161 oraz 17 lutego 2003 r., Tw 70/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 76. Możliwość kwestionowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zgodności aktów normatywnych z Konstytucją, jest wyjątkowym środkiem prawnym przyznanym tym podmiotom w ustawie zasadniczej. W związku z tym podjęcie uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału jest zawsze czynnością o charakterze nadzwyczajnym i jako takie nie może być dokonane w ramach prowadzenia bieżącej działalności danej organizacji. Z tego względu należy uznać, że w odniesieniu do Związku Zawodowego Dziennikarzy, Zarząd Główny nie jest organem uprawnionym do skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. Z uwagi na fakt, że podjęcie uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału jest „sprawą nie objętą postanowieniami” statutu Związku, a jednocześnie nie jest „sprawą mniejszej wagi”, to zgodnie z § 36 ust. 2 Statutu Związku Zawodowego Dziennikarzy uprawnione do skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego jest jedynie Walne Zebranie Związku.



5. Jak wynika z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, ogólnokrajowy organ związków zawodowych może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie hierarchicznej zgodności norm. Użyty w przepisie przymiotnik „ogólnokrajowy” w sposób istotny ogranicza grupę związków zawodowych uprawnionych do występowania z wnioskiem. Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał, przymiotnik ten odnosi się wprawdzie do organu związku, jednak należy przyjąć, że ogólnokrajowe organy może mieć tylko taki związek zawodowy, który swym działaniem obejmuje obszar całego kraju. Na wnioskodawcy ciąży obowiązek dowiedzenia, że posiada legitymację procesową przed Trybunałem Konstytucyjnym, a zatem że należy do grupy podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 Konstytucji (por. postanowienie TK z 26 marca 2003 r., sygn. Tw 60/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 10. Oznacza to, że podmiot składający wniosek musi również wykazać, że dana organizacja ma charakter ogólnokrajowy.

Ponieważ brak jest definicji ustawowych „ogólnokrajowego związku zawodowego” lub „ogólnokrajowej organizacji pracodawców”, to konieczne jest wskazanie kryteriów pozwalających wyróżnić związek ogólnokrajowy. Kwestią tą już wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny (por. m.in. postanowienia TK z: 17 lutego 2003 r., sygn. Tw 70/02 oraz 25 marca 2003 r., sygn. Tw 75/02, niepublikowane). Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 17, poz. 209 ze zm.) przewiduje jednolity rejestr związków pracodawców, a wśród danych ujawnianych w rejestrze nie ma informacji o ogólnokrajowym charakterze związku. Sąd rejestrowy w postępowaniu o wpis nie bada więc w ogóle tej cechy związku. Trybunał Konstytucyjny wyraża przekonanie, że w obowiązującym stanie prawnym kontrola legitymacji czynnej wnioskodawcy, zarejestrowanego jako związek pracodawców, nie może się ograniczyć do odczytania jego nazwy, ani też deklaracji zawartej w statucie. Stwierdzenie, iż dana organizacja posiada legitymację do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, musi być poprzedzone merytoryczną oceną, czy organizacja ta ma rzeczywiście charakter związku ogólnokrajowego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, oceny tej należy przede wszystkim dokonywać korzystając z danych ujawnionych w rejestrze, w szczególności z wpisów zawartych w dziale I, rubryka 3, obejmująca jednostki terenowe lub oddziały organizacji.

Dokumenty złożone w Trybunale Konstytucyjnym wraz z wnioskiem z 3 kwietnia 2003 r. oraz pismem z 21 maja 2003 r. nie wskazują, że Związek Zawodowy Dziennikarzy posiada obecnie struktury terenowe, pozwalające na prowadzenie działalności związkowej w skali całego kraju. Uzasadnia to wątpliwość Trybunału Konstytucyjnego, czy można przypisać Związkowi Zawodowemu Dziennikarzy przymiot związku ogólnokrajowego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.



Z tych też względów Trybunał Konstytucyjny orzekł, jak w sentencji.





5