Pełny tekst orzeczenia

166

POSTANOWIENIE
z dnia 29 lipca 2003 r.
Sygn. akt Tw 13/03


Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marian Grzybowski

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miasta Krakowa o stwierdzenie zgodności:
1) art. 1 pkt 1 lit. a-c i lit. e, art. 1 pkt 4, art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806) oraz art. 24f ust. 1a, 2 i 4, art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) z art. 2 i art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;
2) art. 1 pkt 2 i 3, art. 13 i art. 15 ustawy z 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806) oraz art. 24 h-m ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) z art. 2, art. 47, art. 51 ust. 2 i art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

p o s t a n a w i a:


odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.


UZASADNIENIE:

W dniu 28 kwietnia 2003 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Miasta Krakowa o stwierdzenie niezgodności 1) art. 1 pkt 1 lit. a-c i lit. e, art. 1 pkt 4, art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806) oraz art. 24f ust. 1a, 2 i 4, art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) z art. 2 i art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; 2) art. 1 pkt 2 i 3, art. 13 i art. 15 ustawy z 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806) oraz art. 24 h-m ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) z art. 2, art. 47, art. 51 ust. 2 i art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Zarówno przepisy ustawy nowelizującej, jak i ustawy nowelizowanej, są w ocenie wnioskodawcy niezgodne z Konstytucją, przez to, że naruszają zasady: demokratycznego państwa prawnego, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy w powiązaniu z zasadą proporcjonalności, ochrony prawnej życia prywatnego i rodzinnego jednostki. Zaskarżone przepisy wprowadzają nowe zakazy, sankcje i rozszerzają zakres objętych nimi podmiotów w trakcie trwania kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego. Dotyczą one tzw. mechanizmów antykorupcyjnych. Nakładają obowiązek, informowania o zatrudnieniu i zawieranych umowach cywilnoprawnych przez rodzeństwo, małżonków wstępnych i zstępnych osób objętych obowiązkiem składania oświadczeń majątkowych. Powoduje to również naruszenie autonomii informacyjnej jednostki poprzez ustanowienie zasady jawności składanych oświadczeń, przy braku, po stronie składającego oświadczenie, środków do weryfikacji wiadomości, jakie uzyskał od swoich bliskich.
W ocenie wnioskodawcy zaskarżone regulacje dotyczące oświadczeń majątkowych i informacji nie są konieczne dla osiągnięcia konstytucyjnie chronionego celu, jaki zamierzał osiągnąć ustawodawca, bowiem kwestionowane przepisy dotyczą również osób nie pełniących funkcji publicznych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji jednym z podmiotów uprawnionych do inicjowania kontroli konstytucyjności prawa są organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Dla zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym konieczne jest podjęcie przez organ stanowiący danej jednostki uchwały w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności aktu normatywnego z aktem wyższego rzędu. Uchwała to winna w sposób jednoznaczny wyrażać wolę organu stanowiącego jednostki samorządowej wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym i jednoznacznie określać przedmiot zaskarżenia oraz podstawę kontroli. W braku takiej uchwały postępowanie w ogóle nie może zostać wszczęte.
Art. 32 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), określa niezbędne elementy, jakie musi zawierać wniosek uprawnionego podmiotu, aby można było uznać go za wniosek o zbadanie hierarchicznej zgodności norm. Jednym z uprawnionych podmiotów do inicjowania postępowania przed Trybunałem są organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji), których działania podejmowane są w oparciu o uchwały. Uchwała o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego musi wskazywać konkretne przepisy aktu normatywnego, które są kwestionowane, a także przepisy aktu wyższego rzędu, które mają stanowić podstawę kontroli w danej sprawie. Niezbędne jest również, aby wyrażona w ten sposób wola (uchwała) legitymowanego podmiotu została sformułowana przed skierowaniem wniosku do Trybunału Konstytucyjnego.
Tak określone wymagania mają na celu sprecyzowanie przez wnioskodawcę negatywnej oceny kwestionowanego aktu normatywnego. Z tego względu istotę zarzutu stanowi zindywidualizowanie relacji pomiędzy określonym we wniosku aktem normatywnym poddawanym kontroli, a podstawą kontroli, czyli wzorcem wskazanym przez wnioskodawcę. Prawidłowo sformułowanie zarzutu stanowi podstawę oceny, czy nie zachodzą ujemne przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku oraz wyznacza granice wniosku, stanowiąc jednocześnie – z mocy art. 66 ustawy o TK – granice kognicji Trybunału Konstytucyjnego w danej sprawie.
Przedłożona Trybunałowi Konstytucyjnemu, wraz z wnioskiem 25 kwietnia 2003 r., uchwała Rady Miasta Krakowa z 31 marca 2003 r. (Nr X/79/03) nie zawiera sformułowania zarzutu niezgodności kwestionowanego aktu normatywnego z Konstytucją. Brak precyzyjnego wskazania w przedłożonej uchwale, która z norm konstytucyjnych została naruszona w ustawie, uniemożliwia dokonanie przez Trybunał kontroli kwestionowanych przepisów. Trybunał Konstytucyjny może bowiem orzekać jedynie na podstawie konkretnie sformułowanych zarzutów o niekonstytucyjności i w żaden sposób nie może zastąpić wnioskodawcy w ich formułowaniu. Należy zatem uznać, iż uchwała Rady Miasta Krakowa, w której nie sformułowano zarzutu niezgodności kwestionowanego aktu normatywnego z ściśle wskazanym przepisem Konstytucji jako wzorcem kontroli, nie może być uznana za skutecznie złożone oświadczenie woli przez ten organ co do wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji.
Jednocześnie należy podkreślić, iż tak rozumiana wadliwość uchwały, stanowiącej podstawę wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego, nie może zostać uznana za brak formalny, który mógłby być usunięty w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Nie można bowiem mówić o braku formalnym, w przypadku gdy uchwała w ogóle nie została podjęta lub nie zawiera wszystkich niezbędnych postanowień. W niniejszej sprawie Rada Miasta Krakowa nie wyraziła swojej woli, w formie uchwały, co do zakresu badania wskazanych w podjętej uchwale przepisów ustawy. Skutkuje to brakiem legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy. Oznacza to w istocie, że takiego wnioskodawcę należy uznać za podmiot nieuprawniony, który w sposób bezpodstawny powołuje się na wolę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Sporządzony w tej sytuacji „wniosek” nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia konstytucyjnej kontroli aktu normatywnego.
W konsekwencji, przy braku stosownej uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, postępowanie w ogóle nie może być wszczęte (por. postanowienia TK z: 16 stycznia 2001 r., sygn. T 55/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 29 oraz z 10 października 2001 r., sygn. T 41/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 51).

2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza ponadto, iż niezależnie od powyższej argumentacji, wnioskowi z 24 kwietnia 2003 r. należałoby odmówić nadania dalszego biegu jako pochodzącemu od podmiotu nieuprawnionego.
Zgodnie z postanowieniem § 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z 31 marca 2003 r. (Nr X/79/03), jedyną osobą upoważnioną do jej wykonania jest Przewodniczący Rady Miasta Krakowa. Tym samym jedynie jemu przysługiwała kompetencja do sporządzenia i wniesienia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku, w wyraźnie wskazanym przez uchwałę zakresie. Przewodniczący Rady Miasta Krakowa, udzielił pismem z 10 kwietnia 2003 r. pełnomocnictwa do „występowania w imieniu Rady Miasta Krakowa przed Trybunałem Konstytucyjnym” dwóm pracownikom Urzędu Miasta Krakowa.
Należy zatem zauważyć, iż wskazane pełnomocnictwo w sposób ścisły określa zakres czynności objętych umocowaniem. Nie wskazuje natomiast, iż do tego zakresu należy sporządzenie wniosku. Bez wątpienia zatem jego sporządzenie należało wyłącznie do samej Rady Miasta Krakowa lub – na mocy § 2 jej uchwały – do Przewodniczącego Rady. Wniosek podpisany przez osoby wskazane w pełnomocnictwie z 10 kwietnia 2003 r. nie może być uznany za sporządzony w wykonaniu uchwały rady Miasta Krakowa, tym samym wniosek sporządzony został przez podmiot nieuprawniony, co także uzasadnia odmowę nadania dalszego biegu.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że jedynie Rada Miasta Krakowa – jako organ stanowiący gminy – jest konstytucyjnie uprawniona do złożenia wniosku. Należy zatem uznać, że to wyłącznie ona ma prawo decydować o przedmiocie i zakresie zaskarżenia. Pełnomocnik obowiązany jest działać jedynie w granicach i w zakresie udzielonego mu umocowania. Nie służy mu natomiast kompetencja do samodzielnego kształtowania ani przedmiotu, ani wzorców zaskarżenia (por. postanowienie z 24 lipca 2001 r., sygn. T 24/01, OTK ZU nr 1/B/2002). Trybunał wielokrotnie podkreślał, iż „tylko organ stanowiący gminy jest uprawniony zarówno do wystąpienia z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji, jak i do rozszerzenia wniosku na dalszych etapach postępowania. Właściwie umocowani przedstawiciele wnioskodawcy, są związani treścią uchwały rady gminy i nie mogą samodzielnie dokonywać rozszerzenia wniosku” (por. wyrok z 3 listopada 1998 r., K. 12/98, OTK ZU nr 6/1998).

3. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności przepisów prawnych z przepisami mającymi wyższą rangę. Uprawnienie tych podmiotów do występowania z wnioskami – w porównaniu z uprawnieniem przysługującym podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji – zostało ograniczone przez ustrojodawcę w ten sposób, że przedmiotem wniosku mogą być tylko takie przepisy, które dotyczą spraw objętych „zakresem działania” wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji).
Ustawodawca określił w art. 191 Konstytucji listę podmiotów upoważnionych do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego tak, by wykluczyć możliwość nadużywania tego środka do realizacji indywidualnych celów (por. postanowienia TK z: 28 czerwca 2000 r., U. 1/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 149 oraz z 30 maja 2000 r., U. 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114). Stąd też legitymacja podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o kontrolę aktu normatywnego objętego zakresem ich działania winna być rozumiana w sposób ścisły, a wszelka interpretacja rozszerzająca jest w tym zakresie niedopuszczalna.
Przysługujące podmiotom, o których mowa w art. 191 ust. 3-5 Konstytucji, uprawnienie do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm nie ma charakteru ogólnego. Ma charakter ograniczony; jest bowiem wyjątkowym uprawnieniem, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem działalności prowadzonej przez dany podmiot i ściśle ograniczonym przez jej prawnie określony zakres. Taki sens regulacji konstytucyjnych oznacza, że kwestionowany we wniosku przepis pochodzący od podmiotu objętego regulacją art. 191 ust. 2 Konstytucji, musi być bezpośrednio związany z zakresem działania danego podmiotu, wyznaczonym przez przepisy Konstytucji lub ustawy, bądź – co dotyczy zwłaszcza podmiotów prywatnoprawnych – przez statut.
Badając, czy danemu podmiotowi przysługuje uprawnienie do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o hierarchiczną kontrolę zgodności norm prawnych, należy rozstrzygnąć, czy kwestionowany w nim akt normatywny lub jego część „dotyczy spraw objętych zakresem działania” wnioskodawcy (art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Nie wystarczy zatem, że kwestionowany przepis może znaleźć lub w rzeczywistości znalazł zastosowanie w stosunku do wnioskodawcy, bądź że dotyczy kręgu podmiotów, w którym mieści się wnioskodawca. Konieczne jest ustalenie, czy dany przepis dotyczy działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie, ustawowo lub – gdy chodzi o podmiot prywatnoprawny – statutowo określonych zadań wnioskodawcy.
Organy jednostki samorządu terytorialnego należą do organów władzy publicznej, zatem w pełni odnosi się do nich zasada legalizmu, wyrażona w art. 7 Konstytucji. Ocena zatem, czy dana „sprawa” należy do zakresu działania danej jednostki samorządu terytorialnego, jako podmiotu legitymowanego do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm, musi odbywać się na podstawie Konstytucji i ustaw.
Zgodnie z art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Z kolei gmina – jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego – wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek tego samorządu (art. 164 ust. 3 Konstytucji). Zakres działania jednostek samorządu terytorialnego regulują przede wszystkim tzw. ustawy samorządowe, czyli: ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Również w przepisach szeregu innych ustaw dookreślono zakres działania jednostek samorządu terytorialnego.
Analiza wskazanych tu przepisów w żadnym zakresie nie pozwala na stwierdzenie, iż zadania gminy obejmują także kształtowanie sytuacji prawnej radnego, jako przedstawiciela społeczności lokalnej. Ta sfera regulacji należy, w obowiązującym systemie prawnym, wyłącznie do zakresu działania ustawodawcy. Tylko ustawodawca może określać prawa i obowiązki radnego, jak też wprowadzać regulacje ograniczające zakres działalności gospodarczej tej grupy podmiotów. Wyrażona w art. 20 Konstytucji zasada wolności gospodarczej, stanowiąca podstawę ustroju państwa, może podlegać ograniczeniom, jedynie z zachowaniem ścisłych kryteriów określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jednym z tych kryteriów jest bezwzględne zachowanie ustawowej formy ograniczania konstytucyjnych wolności i praw określonych w Konstytucji. Należy zatem stwierdzić, że sprawy odnoszące się do regulacji prawnych, mających charakter „przepisów antykorupcyjnych”, które określają obowiązki radnych jako funkcjonariuszy publicznych, nie mieszczą się w prawnie określonym zakresie działania jednostek samorządu terytorialnego.
Trybunał zwraca ponadto uwagę, że część przepisów kwestionowanych we wniosku Rady Miasta Krakowa, nie odnosi się do radnych, lecz kształtuje bezpośrednio sytuację prawną „osób trzecich” w stosunku do radnych, jak i do samej gminy. Dotyczy to w szczególności zakazu pełnienia funkcji w organach spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców przez małżonków radnych, wójtów, ich zastępców, sekretarzy gminy oraz pozostałych osób wskazanych w ustawie. Regulacja ta odnosi się do sytuacji prawnej tych obywateli, a jedynie przy okazji ma zastosowanie do stosunków pomiędzy gminą – jako osobą prawną – a wymienionymi tu „osobami trzecimi”. Przepisy te zatem wykraczają poza zakres działania gminy, co wyłącza możliwość ich kontroli konstytucyjnej na podstawie wniosku Rady Miasta Krakowa.
Jakkolwiek Rada Miasta Krakowa, jako organ stanowiący gminy, posiada ograniczoną zakresowo zdolność do występowania do Trybunału Konstytucyjnego, to w świetle dokonanych przez Trybunał ustaleń, uznać należy, że kwestionowane przez nią przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, nie mieszczą się kategorii spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. Rada Miasta Krakowa nie może zatem kwestionować przepisów, które nakładają określone obowiązki na radnych oraz na osoby pełniące funkcje w organach jednostek samorządu terytorialnego, a nie odnoszą się do zakresu działania gminy jako jednostki samorządowej oraz jej organów. Ustalenie zakresu i charakteru prawnego tychże obowiązków należy bowiem – i to wyłącznie – do kompetencji ustawodawcy.

Z powyższych względów Trybunał postanowił jak w sentencji.