Pełny tekst orzeczenia

81

POSTANOWIENIE
z dnia 23 czerwca 2003 r.
Sygn. akt Tw 73/02


Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Jerzy Ciemniewski – przewodniczący
Marian Zdyb – sprawozdawca
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 marca 2003 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych,


p o s t a n a w i a:



nie uwzględnić zażalenia.


UZASADNIENIE:


1. W dniu 14 listopada 2002 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych o stwierdzenie niezgodności art. 15 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 47, poz. 211 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. o zmianie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 126, poz. 1071) z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 121 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 15 ust. 3 i 5 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy o zmianie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji z art. 2, art. 20, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 15 ust. 2 pkt 3, art. 15 ust. 1 pkt 5, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy o zmianie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji z art. 2 i art. 121 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 15 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 15 ust. 3 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy o zmianie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 31 i art. 121 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 17a ust. 1 i 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy o zmianie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 17d ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy o zmianie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 1 ustawy o zmianie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 15 ust. 1 pkt 5, ust. 2, 3, 4 i art. 17a i art. 17d ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 2 ustawy o zmianie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 15 ust. 1 pkt 5, ust. 2, 3, 4 i art. 17a i art. 17d ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 15 ust. 3 i 4, art. 17a ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 5 lipca 2002 r. o zmianie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 126, poz. 1071) z art. 68 i art. 69 układu z dnia 16 grudnia 1991 r. Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi; art. 17d ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w brzmieniu nadanym przez ustawę o zmianie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji z art. 25 ust. 2, art. 68, art. 69 Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 2003 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych przez wskazanie umocowanego przedstawiciela do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego i reprezentowania Konfederacji przed Trybunałem, doręczenie kopii uchwały z 6 listopada 2002 r. Zarządu Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych (Nr 2/22/2002), doręczenie kopii odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, doręczenie w 5 egzemplarzach odpisu uchwały lub wyciągu z protokołu pozwalającego stwierdzić, że uchwała (Nr 2/11/2002) została podjęta przez Zarząd Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych w trybie i składzie określonym we wniosku, doręczenie 2 kopii wniosku, doręczenie kopii statutu Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych.
W dniu 14 stycznia 2003 r. zostało dostarczone Trybunałowi Konstytucyjnemu pismo, w którym pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych wniosku.

2. Postanowieniem z 19 marca 2003 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych. Trybunał uznał, że kwestionowane we wniosku przepisy nie należą do „zakresu działania” Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych, warunkującego uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Odnoszą się one bowiem do interesów gospodarczych członków Konfederacji, a nie do interesów prawnych jej członków występujących jako pracodawcy. Trybunał zwrócił ponadto uwagę, że skład zarządu, który podjął uchwałę o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, nie pokrywa się ze składem wynikającym z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego. Wykonując zarządzenie sędziego w sprawie uzupełnienia braków formalnych wniosku, pełnomocnik wnioskodawcy nie wyjaśnił skąd się bierze wspomniana rozbieżność.

3. W dniu 1 kwietnia 2003 r. Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych wniosła zażalenie na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 19 marca 2003 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie – pod względem formalnym – art. 36 ust. 3 w związku z art. 39 oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK), a także naruszenie – pod względem materialnym – art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 i art. 5 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235 ze zm.; dalej: ustawa o organizacjach pracodawców) oraz w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK. W zażaleniu wnioskodawca wnosi, by Trybunał „zezwolił na merytoryczne rozpoznanie wniosku Konfederacji w drodze rozprawy”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Pierwszy zarzut wnioskodawcy sprowadza się do twierdzenia, iż zaskarżone postanowienie Trybunału Konstytucyjnego zostało wydane niezgodnie z treścią art. 36 ust. 3 ustawy o TK. W ocenie wnioskodawcy orzekanie w składzie jednoosobowym przez sędziego w przedmiocie nadania dalszego biegu wnioskowi o stwierdzenie konstytucyjności przepisów nie może dotyczyć materialnej legitymacji wnioskodawcy o tzw. legitymacji szczególnej. Przywołując art. 36 ust. 2 i 3 ustawy o TK, wnioskodawca wskazuje, że w toku wstępnego rozpoznania wniosku pochodzącego od podmiotu, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP, sędzia Trybunału bada przesłanki formalne wniosku, tzn. odnoszące się do wskazania podstawy prawnej wniosku w zakresie wyznaczonym przez hipotezę art. 191 ust. 2 Konstytucji. W konsekwencji, jedynie brak powołania przepisu prawa lub statutu, wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania podmiotu legitymowanego szczególnie (art. 32 ust. 2 ustawy o TK), uzasadnia, zdaniem wnioskodawcy, orzekanie o nienadaniu sprawie biegu. Odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi z powodu wystąpienia drugiej przesłanki, tzn. oczywistej bezzasadności wniosku (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), wnioskodawca rozumie jako wskazanie przez podmiot legitymowany szczególnie takich przepisów prawa lub statutu, które a limine wykluczają jego legitymację. Wnioskodawca odwołując się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt K 14/00, K 31/01, K 18/01), podkreśla, że „badanie materialnej legitymacji wnioskodawców odbywało się przez skład Trybunału powołany do orzekania merytorycznego”. Dostrzega przy tym także, że „wskutek wstępnego badania wniosku wydawane były postanowienia odmawiające legitymacji wnioskodawcy (tj. postanowienia o odmowie nadania biegu wnioskowi), lecz jak wynika chociażby z treści uzasadnienia postanowienia z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie T 52/01 (opubl. OTK-B 2002 r. nr 1, poz. 56) brak legitymacji wynikał wówczas z faktu, iż wnioskodawca nie był w ogóle podmiotem wskazanym w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP”. W konkluzji wnioskodawca twierdzi, iż zaskarżone postanowienie przeczy dotychczasowej – trafnej w ocenie Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych – praktyce Trybunału Konstytucyjnego.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zawarte w zażaleniu uzasadnienie naruszenia przez zaskarżone postanowienie art. 36 ust. 3 w związku z art. 39 oraz art. 25 ust. 1 ustawy o TK opiera się na niewłaściwym rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji.
A. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego mogą wystąpić „ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych”. Legitymacja tych podmiotów do występowania do Trybunału Konstytucyjnego ma charakter ograniczony, co wynika z treści postanowienia art. 191 ust. 2 Konstytucji, w myśl którego „podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 3-5 mogą wystąpić z wnioskiem, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania”. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach konieczność stosowania ścisłej wykładni konstytucyjnej warunku zawartego w art. 191 ust. 2, aby kwestionowany akt „dotyczył spraw objętych zakresem działania” podmiotu występującego z wnioskiem w trybie art. 191 ust. 1 pkt 3-5. Dla uzasadnienia legitymacji danego podmiotu niezbędne jest wykazanie, że kwestionowany akt normatywny (przepis) dotyczy działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie, ustawowo lub statutowo określonych zadań danej kategorii podmiotów. Trybunał Konstytucyjny zauważył też, iż uprawnienie do inicjowania kontroli konstytucyjności aktów normatywnych ma być instrumentem ułatwiającym danemu podmiotowi (w niniejszej sprawie – organizacji pracodawców) realizację jego zadań. Stąd, art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji nie może być traktowany jako przepis rozszerzający wyznaczony prawem zakres działania (zadania) podmiotu legitymowanego szczególnie (por. postanowienia z: 21 listopada 2001 r., sygn. K 31/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 264; 20 marca 2002 r., sygn. K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 21).
Art. 32 ust. 2 ustawy o TK powtarza warunek zawarty w art. 191 ust. 2 Konstytucji, stanowiąc, że „wniosek pochodzący od organu lub organizacji, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, powinien zawierać także powołanie przepisu prawa lub statutu, wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania”. Trybunał odwołuje się w tym miejscu do stanowiska doktryny i dotychczasowego orzecznictwa konstytucyjnego, które jednolicie przyjmują, że akt normatywny, kwestionowany przez podmioty legitymowane szczególnie, musi pozostawać w ścisłym, bezpośrednim związku z interesem prawnym danej organizacji pracodawców lub z interesem prawnym członków tej organizacji, do którego reprezentowania dana organizacja jest powołana (Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Wydawnictwo Sejmowe Warszawa 1999, s. 115-116; por. postanowienie z  21 listopada 2000 r., sygn. K 4/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 299). Na wnioskodawcy spoczywa zatem obowiązek wykazania podstawy prawnej, w przyjętym wyżej rozumieniu, upoważniającej do kwestionowania określonego aktu normatywnego.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o TK, wniosek pochodzący od organu, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, podlega wstępnemu rozpoznaniu przez jednego sędziego na posiedzeniu niejawnym. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy wniosek spełnia przesłanki formalne umożliwiające dalsze jego badanie. Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądu wnioskodawcy, zgodnie z którym art. 36 ust. 3 ustawy o TK stanowi podstawę wydania postanowienia o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu tylko w przypadku, gdy braki wniosku nie zostały usunięte w terminie. Trybunał podkreśla, że kontrola wstępna nie ogranicza się do stwierdzenia, że wniosek powołuje przepis prawa lub statutu, wskazujący, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania podmiotu legitymowanego szczególnie. W świetle art. 191 ust. 2 Konstytucji, Trybunał jest upoważniony i zobligowany, także na etapie wstępnego rozpoznania wniosku, do badania jego dopuszczalności, zwłaszcza zaś rozstrzygnięcia, czy zaskarżony akt normatywny cechuje istnienie związku z interesem prawnym (w niniejszej sprawie) organizacji pracodawców lub z interesem prawnym jej członków. Mając na uwadze powyższe aspekty kontroli wstępnej wniosku, Trybunał, na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o TK, dokonuje tym samym oceny, czy wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu. Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że ujemną przesłanką procesową jest, m.in. brak legitymacji wnioskodawcy do inicjowania kontroli konkretnego aktu normatywnego, jeżeli ten nie dotyczy spraw objętych zakresem działania podmiotu o legitymacji rzeczowo ograniczonej (por. postanowienia z: 20 marca 2002 r., sygn. K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 31; oraz 9 października 2002 r., sygn. K 37/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 72).
B. Trybunał Konstytucyjny nie podziela zarzutu Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych, która twierdzi, że badanie materialnej legitymacji wnioskodawców odbywało się przez skład Trybunału powołany do orzekania merytorycznego, czego zaprzeczeniem jest zaskarżone postanowienie, wydane w trybie kontroli wstępnej wniosku.
Trybunał zwraca uwagę, że nadanie wnioskowi biegu i skierowanie go do merytorycznego rozpoznania nie ogranicza możliwości badania warunków dopuszczalności wniosku na dalszych etapach jego rozpoznawania. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w swych dotychczasowych orzeczeniach, iż na każdym etapie postępowania konieczne jest kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, co skutkuje obligatoryjnym umorzeniem postępowania. Przesłanki te wymienia art. 39 ust. 1 ustawy o TK, zaliczając do nich: zbędność lub niedopuszczalność wydania orzeczenia, cofnięcie wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej, a także utratę przez akt normatywny – w zakwestionowanym zakresie – mocy obowiązującej przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. W rozpatrywanej sprawie Trybunał uznaje za istotne przywołanie uzasadnienia do orzeczenia z 8 listopada 1994 r., (sygn. P. 1/94 OTK ZU 1994 r. cz. II, poz. 37, s. 69-70), w którym stwierdził: „Wychodząc z założenia dopuszczalności usuwania luk w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w drodze analogii legis, odwołać się należy do art. 355 § 1 k.p.c. i na jego gruncie powstałej wykładni. Przepis ten stanowi podstawę umorzenia postępowania, jeżeli powód cofnął ze skutkiem prawnym pozew lub jeżeli wydanie wyroku stało się z innych przyczyn zbędne lub niedopuszczalne. Jak to – z powołaniem się na orzecznictwo Sądu Najwyższego – podkreślają komentatorzy, umorzenie postępowania w myśl art. 355 k.p.c. może mieć za przyczynę jedynie zdarzenia zaszłe następczo, tj. w toku postępowania. Gdy natomiast do wydania wyroku od samego początku nie było bezwzględnych przesłanek procesowych, pozew ulega odrzuceniu (art. 199, art. 1099), a w razie nieusunięcia braków formalnych – zwrotowi (art. 130)”. Pogląd ten trzeba podzielić, gdyby bowiem wniosek lub pytanie prawne w chwili wniesienia do Trybunału wypełniało przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3, to już wtedy trzeba byłoby uznać, że zachodzą przeszkody formalne uniemożliwiające nadanie biegu (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, Wydawnictwo Sejmowe, s. 132).
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że pierwszy zarzut wnioskodawcy, w myśl którego postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych narusza art. 36 ust. 3 w związku z art. 39 oraz art. 25 ust. 1 ustawy o TK, należy uznać na podstawie art. 36 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK za oczywiście bezzasadny.
Trybunał pragnie także zwrócić uwagę, że w wielu przypadkach badanie materialnej legitymacji wnioskodawcy w stadium orzekania merytorycznego było konsekwencją wątpliwości, które zgłosili uczestnicy postępowania już po nadaniu biegu wnioskom (por. postanowienie z 27 września 2000 r., sygn. U 5/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 194; wyroki z: 30 stycznia 2001 r., sygn. K 17/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 4; 7 maja 2001 r., sygn. K 19/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 82; postanowienie z 27 listopada 2001 r., sygn. K 14/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 265) lub wątpliwości te dostrzegł wyznaczony w sprawie skład orzekający (por. postanowienia z: 21 listopada 2000 r., sygn. K 4/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 29; 19 grudnia 2001 r., sygn. K 40/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 271).

2. Drugi zarzut wnioskodawcy opiera się na twierdzeniu, że zaskarżone postanowienie narusza – pod względem materialnym – art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 i art. 5 ustawy o organizacjach pracodawców oraz w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK.
Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych argumentuje, iż w świetle art. 191 Konstytucji zakres jej legitymacji winien być ustalony zgodnie z postanowieniami ustawy o organizacjach pracodawców (art. 1 i art. 5) oraz ze statutem Konfederacji (art. 5 ust. 3 i art. 6 ust. 2). Zarówno ustawa, jak i statut określają bowiem zakres działania organizacji pracodawców.
Ocena, czy przytoczone twierdzenie wnioskodawcy jest uzasadnione treścią obowiązujących przepisów, wymaga od Trybunału Konstytucyjnego przeprowadzenia poniższej analizy.

A. Niewątpliwie Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych jest organizacją pracodawców w rozumieniu ustawy o organizacjach pracodawców (art. 1 ust. 1 statutu Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych; dalej: statut PKPP). Zastrzeżenia co do zaliczenia jej do kategorii podmiotów uprawnionych do kierowania do Trybunału Konstytucyjnego wniosków w sprawach wskazanych w art. 188 Konstytucji wynikają z faktu jej zarejestrowania jako „związku pracodawców”, choć pod nazwą „Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych” (wyciąg z Krajowego Rejestru Sądowego z  08 listopada 2002 r.). Należy bowiem podkreślić, iż z tego, że Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych działa na podstawie ustawy o organizacjach pracodawców nie wynika automatycznie, że jest ona organizacją pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Uprawnienie do kierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego jest bowiem zakotwiczone w samej ustawie zasadniczej i nie mogą o jego istnieniu całkowicie przesądzać rozwiązania przyjęte w ustawach „zwykłych”, a tym bardziej zawarte w statutach takich organizacji. Przy odmiennej interpretacji to nie Konstytucja, ale ustawa lub statut decydowałyby w istocie o przyznaniu takiego uprawnienia (zdolności lub legitymacji do wystąpienia przed Trybunałem Konstytucyjnym w roli wnioskodawcy).
Z czysto językowego punktu widzenia „organizacja pracodawców” jest organizacją typu zrzeszeniowego, której członkami są wyłącznie osoby będące pracodawcami. Należy tu zauważyć, iż Trybunał Konstytucyjny przyjmował w swoim dotychczasowym orzecznictwie, iż pojęcie „związku zawodowego”, występujące w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, obejmuje także ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych, utworzone na podstawie art. 11 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 234 ze zm.), a więc nie tylko organizacje zrzeszające osoby będące pracownikami. Choć przemawiałoby to za analogicznym rozszerzeniem pojęcia „organizacji pracodawców” przez objęcie jego zakresem także zrzeszeń związków pracodawców, to jednak niezbędna jest dokładniejsza analiza tego zagadnienia.
Trybunał Konstytucyjny uważa, że o przynależności do konstytucyjnej kategorii organizacji pracodawców nie decyduje kryterium czysto formalne, tj. działanie na podstawie określonej ustawy, ale kryterium materialne, tj. posiadanie przez dane zrzeszenie pewnych koniecznych cech, wynikających nie tylko z wykładni językowej, ale i systemowej tekstu Konstytucji. Pojęcie organizacji pracodawców, użyte w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, winno być więc traktowane w pewnym stopniu autonomicznie wobec takiego samego pojęcia na gruncie ustawy o organizacjach pracodawców. Choć są to pojęcia naturalnie z sobą powiązane, to niekoniecznie muszą być w pełni tożsame pod względem swego znaczenia i zakresu.
Ustawa o organizacjach pracodawców reguluje status prawny trzech typów organizacji: związków pracodawców, federacji związków pracodawców oraz konfederacji pracodawców, wspomina także o międzynarodowych organizacjach pracodawców. Te ostatnie z uwagi na swój międzynarodowy, a więc nie „ogólnokrajowy” charakter, nie posiadają prawa występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to, że nie wszystkie typy organizacji, o których wspomina ustawa o organizacjach pracodawców, są podmiotami, których dotyczy art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Ponadto nie posiadają prawa występowania do Trybunału Konstytucyjnego organizacje pracodawców, których zakres terytorialny nie obejmuje obszaru całego kraju (por. postanowienia z: 30 marca 1999 r., sygn. T. 3/99 OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 16; 12 lutego 2003 r., sygn. Tw 59/02 OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 8; 25 marca 2003 r., sygn. Tw 75/02 (nie publikowane); dotyczą analogicznego problemu w odniesieniu do związków zawodowych).
Pojęcie organizacji pracodawców winno być interpretowane, przede wszystkim, przez pryzmat pojęcia pracodawcy. Organizacja pracodawców to bowiem z istoty rzeczy zrzeszenie podmiotów posiadających taki charakter prawny. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zarówno interpretacja językowa tego pojęcia, jak i definicje legalne zawarte w obowiązujących (art. 3 kodeksu pracy i art. 1 ust. 2 ustawy o organizacjach pracodawców) nakazują przyjąć, iż pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Na tej podstawie stwierdzić można, że organizacje pracodawców, to tworzone przez pracodawców zrzeszenia, których członkostwo jest w zasadzie ograniczone tylko do osób mających status pracodawcy. Oznacza to, że prawo występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego mają przede wszystkim związki pracodawców w rozumieniu ustawy o organizacjach pracodawców.
Jak wynika z art. 2 ustawy o organizacjach pracodawców, prawo tworzenia federacji i konfederacji przysługuje nie samym pracodawcom, ale ich związkom. Stąd, do federacji lub konfederacji należeć mogą organizacje społeczne (związki pracodawców), które same nie muszą posiadać statusu pracodawcy. Ustawa o organizacjach pracodawców nie wprowadza zbiorowego członkostwa pracodawców – członków związku w federacji lub konfederacji, do której ten związek należy. Potwierdza to art. 7 statutu PKPP, z którego nie wynika, aby członkami tej organizacji musieli być pracodawcy.
W tym miejscu Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na wątpliwość, jaka powstaje w odniesieniu do statusu prawnego Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych zarejestrowanej jako „związek pracodawców”. Przywołany art. 7 statutu PKPP określając jej członków, wymienia: związki pracodawców, federacje związków pracodawców i inne zrzeszenia organizacji działające na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej oraz pracodawców posiadających szczególną pozycję gospodarczą i znaczenie w stosunkach pracy. W świetle zaś art. 1 ust. 1 ustawy o organizacjach pracodawców „pracodawcy mają prawo tworzyć (...) związki według swojego uznania, jak też przystępować do tych organizacji (...)”, przy czym „pracodawcą w rozumieniu ustawy (art. 1 ust. 2) jest podmiot, o którym mowa w art. 3 kodeksu pracy, tzn. jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników”. Dlatego, w ocenie Trybunału, zasady członkostwa w Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych w większej mierze odpowiadają regułom, jakie ustawa (art. 2) stawia członkostwu w konfederacji, tzn. „związki pracodawców mają prawo tworzenia (...) konfederacji, jak też przystępowania do nich (...)”, niż związkowi pracodawców.
Dla wyjaśnienia, czy zrzeszenia związków pracodawców są podmiotami uprawnionymi do składania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego, należy odwołać się także do wykładni systemowej obowiązującej Konstytucji. Pojęcie organizacji pracodawców występuje przede wszystkim w jej art. 59, który gwarantuje pracodawcom wolność zrzeszania się we „własne” organizacje. Konstytucja gwarantuje organizacjom pracodawców prawo do rokowań ze związkami zawodowymi (w szczególności w celu rozwiązywania sporów zbiorowych) oraz do zawierania układów zbiorowych pracy i innych porozumień (art. 59 ust. 2 Konstytucji). W tym zakresie ustawowe uprawnienia federacji i konfederacji z jednej, a związków pracodawców z drugiej strony, są zróżnicowane, bowiem zgodnie z art. 17 ustawy o organizacjach pracodawców tylko związki pracodawców uczestniczą w prowadzeniu rokowań zbiorowych, w zawieraniu układów zbiorowych oraz innych porozumień w zakresie objętym ich celami statutowymi. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że statut PKPP, zarejestrowanej jako „związek pracodawców”, stanowi (art. 6 pkt 4) o udziale Konfederacji w rokowaniach, w szczególności w celu zawierania układów zbiorowych pracy i innych porozumień, oraz rozwiązywania sporów zbiorowych pracy.
Zgodnie z art. 5 ustawy o organizacjach pracodawców, podstawowym zadaniem związków pracodawców, ich federacji i konfederacji jest ochrona praw i reprezentowanie interesów „zrzeszonych członków”. Stąd też federacje i konfederacje pracodawców reprezentują bezpośrednio interesy związków pracodawców, ale niewątpliwie również interesy pracodawców, choć z ustawy wynika jednoznacznie „pośredni” charakter tej reprezentacji. Art. 5 ust. 1 statutu PKPP określa jej zadania jako „reprezentowanie (...) interesów zrzeszonych w niej pracodawców” (tu PKPP jako „związek pracodawców”). Trybunał dostrzega także wątpliwość, związaną z brzmieniem art. 6 pkt 3 statutu PKPP, który przyznaje Konfederacji kompetencję „opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do ustaw w zakresie objętym zadaniami związków pracodawców”. Skoro ustawa o organizacjach pracodawców (art. 16 ust. 1) prawo to przyznaje organizacjom pracodawców, reprezentatywnym w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.), to na podstawie postanowień statutu PKPP, trudno stwierdzić, czy Konfederacja spełnia wymogi określone w art. 7 tejże ustawy, legitymujące ją do korzystania z przyznanych uprawnień.
Sygnalizowany przez Trybunał Konstytucyjny problem wyraźnej niespójności statutu PKPP z ustawą o organizacjach pracodawców, dotyczy pozycji prawnej Konfederacji. Występuje ona bowiem w podwójnej roli: zarówno jako związek pracodawców, jak też – jako konfederacja w ścisłym ustawowym rozumienia tego pojęcia. Dlatego Trybunał uznał za niezbędne wyjaśnienie, czy zaskarżona regulacja ustawowa dotyczy zakresu działalności pracodawców zrzeszonych w PKPP jako związku pracodawców, czy też zakresu działalności związków pracodawców zrzeszonych w PKPP jako konfederacji. Odpowiedzi udzielił sam wnioskodawca, uzasadniając legitymację Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych (s. 5-6 wniosku). Wskazał kategorie np. przedsiębiorców prowadzących w ramach swej działalności handlowej sklepy małej i średniej wielkości, sklepy wielkopowierzchniowe, przedsiębiorców dotkniętych zakazem sprzedaży premiowej oraz przedsiębiorców dotkniętych tzw. zakazem sprzedaży towarów pod własną marką). Wnioskodawca stwierdził jednocześnie, że wymienione kategorie przedsiębiorców zasadniczo pozostają członkami dwóch związków branżowych tworzących Polską Konfederację Pracodawców Prywatnych, tj. Polskiego Związku Pracodawców Prywatnych Przemysłu Spożywczego, Polskiego Związku Pracodawców Prywatnych Handlu i Usług, a ponadto wielu przedsiębiorców zrzeszonych jest w innych związkach branżowych oraz w związkach regionalnych Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych.
Trybunał uznaje zatem, że wobec przytoczonych wyżej argumentów i mimo wątpliwości w sprawie statusu prawnego Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych, jest ona podmiotem, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP.

B. Wnioskodawca kwestionuje również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym intencją ustrojodawcy było przyznanie, na gruncie art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 2 Konstytucji RP, ochrony tylko takim interesom wskazanych w nim podmiotów, które mają pewien wspólny mianownik. Trybunał wskazał, że są to odpowiednio interesy pracodawców w związku z zatrudnianiem pracowników, interesy pracownicze oraz interesy związane z wykonywaniem zawodu. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w pełni podtrzymuje pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, iż racjonalny ustawodawca, który chciałby objąć interesy gospodarcze szczególną ochroną, wyrażającą się w możliwości kierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, przyznałby takie uprawnienie organizacjom powołanym do reprezentowania właśnie takich interesów swoich członków (np. izbom gospodarczym). Trybunał podkreśla, że skoro ustrojodawca nie przyjął takiego rozwiązania, to „zdolność wnioskowa” organizacji pracodawców dotyczy tylko takich interesów ich członków, które odnoszą się do relacji pracodawca – pracobiorca. Uzasadnienie wnioskodawcy nie zmienia także stanowiska Trybunału w sprawie charakteru prawnego przepisów objętych wnioskiem Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych. W ocenie Trybunału odnoszą się one do interesów gospodarczych członków Konfederacji, a nie do interesów prawnych jej członków, występujących jako pracodawcy. Wnioskodawca potwierdza, że zaskarżone przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ze swej istoty dotyczą relacji między samymi przedsiębiorcami oraz między przedsiębiorcami a konsumentami, co stanowi o ich płaszczyźnie horyzontalnej, dodaje jednak, że przepisy te istotnie ograniczają swobodę prowadzenia działalności gospodarczej.
Dlatego Trybunał powtórnie zwraca uwagę, że zmiana art. 1 ust. 2 ustawy o organizacjach pracodawców (Dz. U. z 2000 r. Nr 107, poz. 1127) wprowadziła nową definicję pojęcia „pracodawca”. Podkreślenia wymaga rozstrzygnięcie ustawodawcy, zgodnie z którym atrybutem „pracodawcy” przestało być „prowadzenie działalności gospodarczej” (tak w brzmieniu przed nowelizacją). Zdaniem Trybunału, okoliczność wskazania przesłanki „zatrudniania pracowników” jako jedynej cechy, konstytuującej pojęcie „pracodawcy” (w aspekcie formalnym), musi być zatem uwzględniana przy badaniu legitymacji procesowej ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji). Trybunał uznaje ją za podstawowe kryterium w procesie oceny, czy kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania takiego wnioskodawcy, w szczególności zaś interesu prawnego, o którego ochronę występuje jako pracodawca (art. 191 ust. 2 Konstytucji).
Trybunał Konstytucyjny odmawia zasadności tezie postawionej przez wnioskodawcę, iż zaskarżone postanowienie stanowi odwrót od linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, afirmującej legitymację czynną Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych w sprawach oceny zgodności z Konstytucją RP aktów normatywnych, którym wnioskodawca zarzuca naruszenie podstawowych praw i wolności pracodawców w zakresie prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. Zdaniem Trybunału, analiza orzeczeń podjętych z inicjatywy ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców (Konfederacji Pracodawców Polskich oraz Konfederacji Pracodawców Prywatnych) nie uprawnia do twierdzenia, że charakteryzuje je tak wyraźna i konsekwentna jednolitość, która uzasadniałaby trafność poglądu o istnieniu „linii wyrokowania” Trybunału Konstytucyjnego w sprawach inicjowanych przez tę grupę wnioskodawców.
Trybunał przypomina, że po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz uchwalonej na jej podstawie (art. 197) ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, w czterech sprawach z wniosku Konfederacji Pracodawców Polskich (postanowienia z: 27 września 2000 r., sygn. U 5/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 194; 27 listopada 2001 r., sygn. K 14/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 265; 8 października 2001 r., sygn. K 40/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 220; 30 maja 2001 r., sygn. T. 3/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 32) oraz w dwóch sprawach z wniosku Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych (postanowienia z: 21 listopada 2000 r., sygn. K 4/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 299; 9 października 2002 r., sygn. K 37/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 72) Trybunał umorzył postępowanie ze względu na brak legitymacji procesowej tych podmiotów (K 37/01 – w zakresie dwóch na pięć zaskarżonych przepisów).
W dwóch sprawach z wniosku Konfederacji Pracodawców Polskich (wyroki z: 30 stycznia 2001 r., sygn. K 17/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 4; 7 maja 2001 r., sygn. K 19/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 82), w związku z wątpliwościami uczestnika postępowania (Prokuratora Generalnego), który kwestionował legitymację procesową Konfederacji, Trybunał stwierdził dopuszczalność wniosków i rozpatrzył je merytorycznie. W sprawie z połączonych wniosków Konfederacji Pracodawców Polskich i Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy (wyrok z 19 listopada 2001 r., sygn. K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251), Trybunał umorzył postępowanie z wniosku Konfederacji na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK (wycofanie wniosku na rozprawie). W sprawie z połączonych wniosków Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych i Naczelnej Izby Aptekarskiej (wyrok z 10 kwietnia 2001 r., sygn. U 7/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 56), Trybunał wydając wyrok, nie rozważał problemu legitymacji procesowej Konfederacji. Sprawa z wniosku Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych (wyrok z 18 listopada 2002 r., sygn. K 37/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 82) nie budziła wątpliwości w płaszczyźnie „zdolności wnioskowej” Konfederacji, gdyż Trybunał, po pierwsze, wypowiedział się na jej temat w poprzedzającym wyrok postanowieniu z 9 października 2002 r. (sygn. K 37/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 72), po drugie zaś, zaskarżone przepisy kodeksu pracy uzasadniały istnienie interesu prawnego wnioskodawcy, działającego jako pracodawca. Dopiero w sprawie z wniosku Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych (wyrok z 28 stycznia 2003 r., sygn. K 2/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 4), Trybunał po raz pierwszy stwierdził legitymację Konfederacji w odniesieniu do kwestii związanych z zakresem swobody gospodarczej (wniosek obejmował przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 ze zm.).

Biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone wyżej argumenty, Trybunał postanowił jak w sentencji.


10