Pełny tekst orzeczenia

POSTANOWIENIE

z dnia 7 lipca 2003 r.

Sygn. akt Tw 74/02





Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Janusz Niemcewicz



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych o stwierdzenie zgodności:

art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050) z art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050) z art. 2, art. 7, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

art. 7 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050) z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

art. 9 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050) z art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

art. 18 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

art. 37 ust. 5 pkt 1 i 3 oraz art. 37 ust. 6, art. 38 ust. 6 i 8, art. 39 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.) z art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

art. 39a ust. 5 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2002 r. w sprawie ustalania cen urzędowych hurtowych i detalicznych na środki farmaceutyczne i materiały medyczne (Dz. U. Nr 29, poz. 274) z art. 2, art. 7, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2002 r. w sprawie wykazu chorób oraz wykazu leków i materiałów medycznych, które ze względu na te choroby mogą być przepisywane bezpłatnie, za opłatą ryczałtową lub częściową opłatą (Dz. U. Nr 28, poz. 273) z art. 22, art. 32 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2002 r. w sprawie wykazu leków podstawowych i uzupełniających oraz wysokości odpłatności za leki uzupełniające (Dz. U. Nr 28, poz. 272) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 5 kwietnia 2002 r. w sprawie ogłoszenia marż hurtowych i detalicznych, przyjętych do ustalenia urzędowych cen hurtowych i detalicznych środków farmaceutycznych i materiałów medycznych (Dz. Urz. Min. Zdrowia Nr 4, poz. 17) z art. 2, art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050),



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.





UZASADNIENIE:



W dniu 14 listopada 2002 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych o stwierdzenie zgodności art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050) z art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050) z art. 2, art. 7, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; art. 7 ust. 6 i 7 ustawy o cenach z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP; art. 9 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050) z art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; art. 18 ustawy o cenach z art. 2 Konstytucji RP; art. 37 ust. 5 pkt 1 i 3 oraz ust. 6, art. 38 ust. 6 i 8, art. 39 ust. 3 i 2 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.) z art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; art. 39a ust. 5 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym z art. 2, art. 77, art. 45 ust. 1 i art. 7 ust. 2 Konstytucji RP; rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2002 r. w sprawie ustalania cen urzędowych hurtowych i detalicznych na środki farmaceutyczne i materiały medyczne (Dz. U. Nr 29, poz. 274) z art. 2, art. 7, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; rozporządzenie Ministra Zdrowia z 26 marca 2002 r. w sprawie wykazu chorób oraz wykazu leków i materiałów medycznych, które ze względu na te choroby mogą być przepisywane bezpłatnie, za opłatą ryczałtową lub częściową opłatą (Dz. U. Nr 28, poz. 273) z art. 22, art. 32 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2002 r. w sprawie wykazu leków podstawowych i uzupełniających oraz wysokości odpłatności za leki uzupełniające (Dz. U. Nr 28, poz. 272) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 5 kwietnia 2002 r. w sprawie ogłoszenia marż hurtowych i detalicznych, przyjętych do ustalenia urzędowych cen hurtowych i detalicznych środków farmaceutycznych i materiałów medycznych (Dz. Urz. Min. Zdrowia Nr 4, poz. 17) z art. 2, art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050).

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 2003 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych przez wskazanie umocowanego przedstawiciela do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego i reprezentowania Konfederacji przed Trybunałem, doręczenie kopii uchwały z 6 listopada 2002 r. Zarządu Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych (Nr 1/11/2002), doręczenie kopii odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, doręczenie w 5 egzemplarzach odpisu uchwały lub wyciągu z protokołu pozwalającego stwierdzić, że uchwała (Nr 1/11/2002) została podjęta przez Zarząd Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych w trybie i składzie określonym we wniosku, doręczenie 2 kopii wniosku, doręczenie 1 kopii statutu Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych, powołanie przepisu prawa lub statutu, wskazującego, że kwestionowane akty prawne dotyczą spraw objętych zakresem działania Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych.

W dniu 14 stycznia 2003 r. zostało dostarczone Trybunałowi Konstytucyjnemu pismo, w którym pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych wniosku.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje na podstawie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej, jeżeli dany wniosek, pytanie prawne lub skarga konstytucyjna pochodzi od „uprawnionego podmiotu”. Wyliczenie podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji RP, jest zawarte w art. 191 ust. 1 Konstytucji RP. Co do podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji RP ustrojodawca wprowadza tzw. ograniczoną zdolność wnioskowania (legitymację szczególną), wymagając wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego podmiotu. Wniosek pochodzący od takiego podmiotu powinien zatem nie tylko odpowiadać wymaganiom dotyczącym pism procesowych oraz zawierać dane określone w art. 32 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ale nadto powinien zawierać powołanie przepisu prawa lub statutu wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego organu lub organizacji (art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Konsekwencją tych uregulowań jest art. 36 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zgodnie z którym wniosek pochodzący od organu lub organizacji wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji jest kierowany do sędziego Trybunału Konstytucyjnego celem wstępnego rozpoznania. Instytucja ta zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), spowodowanej brakiem podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku. Tym samym instytucja ta umożliwia już w początkowej fazie postępowania eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania. Przyjąć zatem należy, że w trakcie wstępnego rozpoznania badaniu podlega nie tylko spełnienie wymagań stawianych pismom procesowym, ale także – a nawet przede wszystkim – kwestia, czy podmiot występujący z wnioskiem spełnia kryteria uzasadniające zakwalifikowanie go do kręgu organów lub organizacji wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji RP oraz czy wskazane przez ten podmiot przepisy prawa lub postanowienia statutu rzeczywiście uzasadniają związek między zakresem działania danego podmiotu i regulacją przewidzianą w akcie normatywnym. Ponadto wstępne rozpoznanie służy eliminacji wniosków „oczywiście bezzasadnych” (art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Dopiero spełnienie wszystkich wskazanych przesłanek uzasadnia nadanie wnioskowi dalszego biegu.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swym orzecznictwie, że w zestawieniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym w Konstytucji RP nastąpiło istotne rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przyczyniła się do tego nowa instytucja powszechnej skargi konstytucyjnej oraz przyznanie każdemu sądowi uprawnienia do przedstawiania Trybunałowi pytań prawnych. W tej sytuacji nie istnieje potrzeba rozszerzania kręgu podmiotów legitymowanych do wszczynania kontroli konstytucyjności przepisów prawa przez rozszerzającą wykładnię obowiązujących przepisów. W związku z tym, zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, pojęcie „spraw objętych zakresem działania” z art. 191 ust. 2 Konstytucji RP powinno być wykładane w sposób ścisły. Nie wystarczy zatem, że kwestionowany przepis może znaleźć lub w rzeczywistości znalazł zastosowanie w stosunku do wnioskodawcy (por. np. postanowienia z: 22 sierpnia 2002 r., T. 25/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 40 oraz z 16 grudnia 2002 r., Tw 56/02, niepublikowane). Konieczne jest ustalenie, czy dany przepis dotyczy działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie, ustawowo lub – gdy chodzi o podmiot prywatnoprawny – również statutowo określonych zadań wnioskodawcy. Przysługujące podmiotowi, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, prawo inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie ma bowiem charakteru ogólnego, ale jest wyjątkowym uprawnieniem, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem działalności prowadzonej przez dany podmiot. Interpretowanie rozszerzająco zakresu tego uprawnienia jest niedopuszczalne.

Ocena, w jakim zakresie organizacja pracodawców jest uprawniona do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawach wskazanych w art. 188 pkt 1-3 Konstytucji, powinna zostać dokonana na podstawie jego statutu, a przede wszystkim ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235). Trybunał podtrzymuje zdanie wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z 18 listopada 1998 r., sygn. K. 20/98 (OTK ZU nr 1/1999, poz. 5), że wniosek złożony do Trybunału nie tylko musi być bezpośrednio związany z interesem prawnym organizacji jako takiej lub jej członków, ale ponadto musi być to interes prawny, do którego reprezentowania organizacja została powołana.

Ogólną normę kompetencyjną, która stanowi punkt wyjścia ustaleń dotyczących zakresu działalności organizacji pracodawców, stanowi art. 5 ustawy o organizacjach pracodawców. W myśl tego przepisu podstawowym zadaniem organizacji zrzeszającej pracodawców jest ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych członków. Jednakże, zgodnie z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia z 11 października 2000 r., sygn. K. 8/00 (OTK ZU nr 6/2000, poz. 196), przy interpretowaniu tego artykułu konieczne jest powołanie się na szerszy kontekst. W uzasadnieniu tegoż wyroku Trybunał zwracał uwagę na treść art. 1 ustawy o organizacjach pracodawców stanowiącego, że prawo tworzenia takich organizacji mają pracodawcy, a zatem „osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne zatrudniające pracowników, których celem jest prowadzenie działalności gospodarczej”. W tej definicji przesłanką konstytuującą pracodawcę jest zatrudnianie pracowników, a nie prowadzenie działalności gospodarczej. Ponadto art. 16 ust. 2 tejże ustawy wskazuje, że organizacja pracodawców powinna mieć zapewnioną możliwość wykonywania swoich uprawnień na równych prawach ze związkami zawodowymi. Oznacza to, że uprawnienia organizacji pracodawców stanowią niejako odbicie uprawnień związków zawodowych, a osią tej relacji jest stosunek pracy pracowników zatrudnionych u pracodawców. Organizacja pracodawców nie stanowi uniwersalnej formy zrzeszania się podmiotów gospodarczych, która miałaby na celu ochronę jakiegokolwiek interesu (w szczególności interesu gospodarczego), który może powstać podczas prowadzenia działalności gospodarczej przez jej członków. W tym kontekście należy uznać, że podstawowym zadaniem organizacji pracodawców jest reprezentowanie ich członków w perspektywie obowiązków i uprawnień pracodawcy.

Zdaniem Trybunału przyznanie organizacjom pracodawców, związkom zawodowym oraz organizacjom zawodowym tego uprawnienia w jednym przepisie (art. 191 ust. 1 pkt 4) wskazuje, że zakres tego uprawnienia powinien być wyznaczany jednolicie. Organizacje zawodowe grupują osoby, które wykonują zawód, nie pozostając w stosunku podporządkowania. Związki zawodowe i organizacje pracodawców są organizacjami zrzeszającymi osoby będące jedną ze stron stosunku pracy. Intencją ustrojodawcy było przyznanie ochrony tylko takim interesom tychże organizacji, które mają pewien wspólny mianownik. Są to zatem odpowiednio interesy pracodawców w związku z zatrudnianiem pracowników, interesy pracownicze oraz interesy związane z wykonywaniem zawodu. Racjonalny ustawodawca, który chciałby objąć interesy gospodarcze szczególną ochroną, wyrażającą się przez możliwość skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, przyznałby takie uprawnienie organizacjom powołanym do reprezentowania właśnie takich interesów swoich członków (np. izbom gospodarczym). Ponieważ tego nie uczynił, należy przyjąć, że „zdolność wnioskowa” organizacji pracodawców dotyczy tylko takich interesów ich członków, które odnoszą się do relacji pracobiorca – pracodawca. Ochrona interesów gospodarczych i ochrona interesów pracowniczych, pracodawców i zawodowych odbywa się na różnych płaszczyznach, choć płaszczyzny te mogą mieć pewne punkty styczne. Stosunki pracy stanowią jeden z aspektów działalności pracodawców w życiu gospodarczym. Dlatego Trybunał nie podziela poglądu wnioskodawcy, że brak jest normy, która ograniczałaby kompetencje pracodawców w zakresie ich legitymacji do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2003 r., K 2/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 4. Norma taka jest bowiem wyrażona w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, który do podmiotów uprawnionych zalicza „organizacje pracodawców”, a nie przedsiębiorców lub organizacje osób prowadzących działalność gospodarczą. Zatem przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje wolę ustrojodawcy do ograniczenia „zdolności wnioskowej” organizacji skupiających pracodawców, jedynie do spraw dotyczących stosunków pracodawca – pracobiorca. Realizacja ochrony interesów gospodarczych pracodawców przed Trybunałem Konstytucyjnym może się odbywać jedynie w trybie skargi konstytucyjnej lub wniosku podmiotów legitymowanych ogólnie.

Kwestionowane we wniosku przepisy regulują sposób ustalania i same ceny urzędowe leków oraz zawierają wykaz, jakie leki są objęte tą regulacją. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o cenach minister właściwy do spraw zdrowia, ustalając ceny urzędowe na środki farmaceutyczne i materiały medyczne, będzie miał na względzie interesy konsumentów, przedsiębiorców zajmujących się wytwarzaniem i obrotem tymi środkami i materiałami oraz weźmie pod uwagę możliwości płatnicze systemu powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego. Należy uznać, że kwestionowane akty normatywne odnoszą się właśnie do interesów konsumentów, przedsiębiorców zajmujących się działalnością gospodarczą w zakresie wytwarzania i obrotu lekami oraz interesów systemu powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego, który współfinansuje zakup tychże środków i materiałów. Zaskarżone przepisy ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym i rozporządzenia wydane na ich podstawie mają uwzględniać konieczność ochrony zdrowia społeczeństwa, dostępność leków oraz bezpieczeństwo ich stosowania, a także możliwości płatnicze systemu powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego (art. 37 ust. 6 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym). Nie odnoszą się tym samym do interesów innych podmiotów niż te, których krąg wyznaczają przytoczone przepisy ustawy o cenach.

W uzasadnieniu wniosku nadmienia się, że został on skierowany do Trybunału Konstytucyjnego w celu ochrony interesów członków Polskiego Związku Pracodawców Prywatnych Chemii i Farmacji. Zdaniem Trybunału zaskarżone przepisy nie odnoszą się do interesów tegoż związku, w takim rozumieniu, jakie wymaga art. 191 ust. 2 Konstytucji. Niewątpliwie normują one sprawy z zakresu działania poszczególnych członków Polskiego Związku Pracodawców Prywatnych Chemii i Farmacji, jako podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Kwestionowane w badanym wniosku przepisy nie odnoszą się natomiast w żaden sposób do zakresu działania członków Polskiego Związku Pracodawców Prywatnych Chemii i Farmacji jako pracodawców.

Z tych względów Trybunał uznał, że kwestionowane we wniosku przepisy nie należą do „zakresu działania” Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych, warunkującego uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Odnoszą się one bowiem do interesów gospodarczych jej członków, a nie do interesów prawnych członków, występujących jako pracodawcy.

Trybunał zwraca ponadto uwagę, że skład zarządu, który podjął uchwałę o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm, nie pokrywa się ze składem, wynikającym z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego. Wnioskodawca nie wyjaśnił skąd bierze się wspomniana rozbieżność. Trybunał szczególnie krytycznie odnosi się do takiej praktyki wnioskodawcy, choćby dlatego, że odpisy te zostały nadesłane w drodze wykonania zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnym wydanego pod rygorem odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu.



Zważywszy powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.





6