Pełny tekst orzeczenia

25/1B/2005


POSTANOWIENIE
z dnia 12 października 2004 r.
Sygn. akt Ts 35/04



Trybunał Konstytucyjny w składzie:





Andrzej Mączyński,


po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej miasta stołecznego Warszawy w sprawie zgodności:
1) art. 160 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) z art. 78 oraz art. 165 § 2 Konstytucji;
2) art. 160 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) z art. 32 ust. 1 oraz art. 165 § 2 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.


UZASADNIENIE:


W skardze konstytucyjnej miasta stołecznego Warszawy z dnia 1 marca 2004 r. zarzucono, iż art. 160 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) jest niezgodny z art. 78 oraz z art. 165 § 2 Konstytucji, zaś art. 160 § 5 k.p.a. administracyjnego jest niezgodny z art. 32 ust. 1 oraz z art. 165 § 2 Konstytucji.

Skarżący wskazał, że postanowieniem z 25 listopada 2003 r. (sygn. akt IV SA 1676/03) – doręczonym Prezydentowi m.st. Warszawy 2 grudnia 2003 r. – Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił, jako niedopuszczalną, skargę m.st. Warszawy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 21 marca 2003 r. (zn. KOB/632/Go/02), przyznającą na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. od m.st. Warszawy na rzecz „BSH Sprzęt Gospodarstwa Domowego” Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie odszkodowanie w wysokości 447.000 zł. W uzasadnieniu tegoż postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 160 k.p.a. jest postępowaniem jednoinstancyjnym, w którym niedopuszczalne jest postępowanie odwoławcze na drodze administracyjnej. W przypadku przyznania odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a. kognicja sądu administracyjnego pozostaje wyłączona. Dlatego skarga jako niedopuszczalna została odrzucona na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).
Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 78 Konstytucji „Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.” Tymczasem w judykaturze i piśmiennictwie w zasadzie jednolicie przyjmuje się, iż od decyzji wydanej w trybie art. 160 § 4 k.p.a. nie przysługuje ani odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), ani skarga do sądu administracyjnego (por. w szczególności Naczelny Sąd Administracyjny: uchwała NSA z 20 marca 2000 r. OPS 19/99, ONSA nr 3 z 2000 r., poz. 95; uchwała NSA z 23 października 2000 r., OPK 10/00, ONSA nr 2 z 2001 r., poz. 59; wyrok NSA z 21 lutego 2000 r., V SA 1501/99, LEX nr 49423; postanowienie SN z 9 lipca 2002 r. III RN 129/01, OSNAP nr 22 z 2002 r., poz. 4; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego — komentarz, wyd. 5, wyd. C.H. Beck 2003, teza 8 do art. 160). Wskazał przy tym, że prezentowane w judykaturze stanowisko o jednoinstancyjności postępowania administracyjnego w sprawach o przyznanie odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a. nie jest do końca spójne, albowiem przyjmuje się, iż skoro organ gminy ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, to organ ten może uruchomić postępowanie w celu weryfikacji decyzji o odszkodowaniu w trybie nadzwyczajnym. Dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności takiej decyzji z powodu wad o charakterze materialnoprawnym wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 26 września 1996 r., IV SAB 84/96, niepubl.; uchwała NSA z 20 marca 2000 r., OPS 19/99 ONSA nr 3 z 2000 r., poz. 95). Przyjmowana jest także możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji umarzającej postępowanie (wyrok NSA z 6 maja 1988 r. IV SA 25 1/88, ONSA nr I z 1989 r., poz. 8) oraz bezczynności organu administracji (wyrok Sądu Najwyższego z 7 sierpnia 1981 r., IV CR 260/81, OSPiKA nr 5-6 z 1982 r., poz. 69; postanowienie Sądu Najwyższego z 30 sierpnia 1988 r., IV CZ 111/88, OSP nr 1-3 z 1990 r., poz. 187; wyrok NSA z 18 czerwca 1998 r., IV SAB 23/98, Gazeta Prawna nr 31 z 1998, str. 28; wyrok NSA z 5 marca 1997 r., II SAB 142/96, ONSA nr 1 z 1998, poz. 17). Zdaniem skarżącego skoro organ administracji publicznej — strona postępowania z art. 160 k.p.a. — może korzystać z nadzwyczajnego trybu do wzruszenia decyzji o przyznaniu odszkodowania, to powinna mieć także możliwość wszczęcia postępowania odwoławczego w zwykłym trybie. W dotychczasowej praktyce brak jest przykładów takiej wykładni art. 160 § 4 k.p.a., która dopuszczałaby możliwość wniesienia przez organ zobowiązany do odszkodowania, odwołania od decyzji orzekającej o odszkodowaniu przysługującym od tego organu (Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego). Brak również możliwości zaskarżenia takiej decyzji do sądu administracyjnego.
Zdaniem skarżącego, z art. 78 Konstytucji wynika jednoznacznie, że wyjątki od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego muszą zostać wprowadzone przepisami rangi ustawowej. Oznacza to, iż takiego wyjątku nie można domniemywać, ani też nie może on być wyprowadzony z przepisu ustawy w drodze interpretacji. Przeciwnie, należy uznać, że wyjątek taki musi wprost zostać określony w treści przepisu. Nie ma to miejsca w przypadku art. 160 k.p.a., a w szczególności § 4 tego przepisu. Nasuwa się zatem wątpliwość, czy pominięcie w omawianym przypadku prawa remonstrancji, po uruchomieniu którego możliwe byłoby w określonych przypadkach wszczęcie dalszego postępowania sądowoadministracyjnego, nie było po prostu niedopatrzeniem ustawodawcy.
Skarżący podkreślił, że Konstytucja nie precyzuje charakteru wyjątków od zasady zaskarżalności orzeczeń wydanych w pierwszej instancji, nie wskazuje bowiem ani zakresu podmiotowego, ani przedmiotowego, w jakim odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne. Nie oznacza to jednak, iż ustawodawca ma pełną, niczym nieskrępowaną swobodę w ustalaniu katalogu takich wyjątków. W pierwszym rzędzie należy liczyć się z tym, że nie mogą one prowadzić do naruszenia innych norm konstytucyjnych. Ponadto, nie mogą powodować przekreślenia samej zasady ogólnej, która na gruncie zwykłego ustawodawstwa stałaby się de facto wyjątkiem od wprowadzanej w różnych regulacjach procesowych reguły postępowania jednoinstancyjnego. Należy zatem uznać, że odstępstwo od reguły wyznaczonej treścią normatywną art. 78 Konstytucji w każdym razie powinno być podyktowane szczególnymi okolicznościami, które usprawiedliwiałyby pozbawienie strony postępowania środka odwoławczego.

W przypadku decyzji odszkodowawczej, o której mowa w art. 160 § 4 k.p.a., brak jakiejkolwiek możliwości zaskarżenia – czy to w formie odwołania, czy też skargi do sądu administracyjnego – decyzji o odszkodowaniu przyznanym od organu jednostki samorządu terytorialnego (czyli de facto od tej jednostki, odszkodowanie wypłacane jest bowiem z budżetu jednostki samorządu terytorialnego) zdaniem skarżącego narusza kolejny ze wskazanych w niniejszej skardze wzorców konstytucyjności – art. 165 § 2 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem samodzielność jednostek samorządu podlega ochronie sądowej.

Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 160 § 4 k.p.a. o odszkodowaniu orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., w obydwu powyższych przypadkach właściwy do orzeczenia o odszkodowaniu jest – co do zasady – organ wyższego stopnia nad organem, od którego przysługuje odszkodowanie. W przypadku odszkodowania przysługującego od organu jednostki samorządu terytorialnego, o odszkodowaniu tym orzeka co do zasady samorządowe kolegium odwoławcze, które zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Podkreślenia wymaga przy tym, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odszkodowania przysługującego od organu jednostki samorządu terytorialnego organowi temu przysługuje status strony postępowania administracyjnego w związku z tym, że ponosi on odpowiedzialność za szkodę w rozumieniu art. 160 k.p.a. Przymiot strony wynika w takiej sytuacji z art. 28 k.p.a. Samorządowe kolegium odszkodowawcze orzekając na podstawie art. 160 § 4 k.p.a. o odszkodowaniu przysługującym od organu jednostki samorządu terytorialnego w istocie orzeka zaś o obowiązkach jednostki samorządu terytorialnego – to z jej budżetu jest bowiem wypłacane odszkodowanie. Dlatego brak możliwości wniesienia przez jednostkę samorządu terytorialnego (jej organ) odwołania od decyzji o przysługującym od niej odszkodowaniu – a w konsekwencji brak możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego – narusza wynikającą z art. 165 ust. 2 Konstytucji samodzielność jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji potwierdza to również zarzut naruszenia art. 78 ust. 1 Konstytucji – gdyby bowiem nawet ustawodawca świadomie wyłączył możliwość zaskarżenia decyzji o odszkodowaniu przysługującego od jednostki samorządu terytorialnego (jej organu) przekroczyłby zakres swobody we wprowadzaniu, na podstawie art. 78 ust. 1 in fine Konstytucji, wyjątków od zasady zaskarżalności decyzji wydanych w pierwszej instancji.
Jak podkreślił skarżący, zgodnie z art. 160 § 5 k.p.a. strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej może w terminie trzydziestu dni wnieść powództwo do sądu powszechnego. Uprawnienie to przyznane zostało wszakże tylko temu podmiotowi, który wszczął postępowanie administracyjne, uzyskał decyzję w przedmiocie odszkodowania i nie godzi się z jego treścią. Z brzmienia tego przepisu nie wynika natomiast, aby takie powództwo mogło być wniesione przez organ gminy zobowiązany decyzją do zapłaty odszkodowania. Dlatego zdaniem skarżącego, regulacja art. 160 § 5 k.p.a. narusza w rażący sposób konstytucyjne prawo równości wobec prawa. Bez żadnych uzasadnionych powodów dyskryminuje bowiem jednostkę samorządu terytorialnego jako podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania przyznanego w trybie art. 160 k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że na etapie postępowania sądowego jednostka samorządu terytorialnego ma takie same prawa i obowiązki jak podmiot, któremu odszkodowanie zostało przyznane. Brak jest zatem jakiegokolwiek uzasadnienia dla sytuacji, w której art. 160 § 5 k.p.a. stwarza możliwość kwestionowania wysokości przyznanego odszkodowania jedynie podmiotowi, któremu odszkodowanie to zostało przyznane – natomiast pozbawia tego prawa podmiot, od którego odszkodowanie zostało przyznane. Narusza to zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stanowi jednocześnie naruszenie drugiego ze wskazanych wzorców konstytucyjności – art. 165 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej.
Uzasadniając formalną dopuszczalność wystąpienia przez jednostkę samorządu terytorialnego ze skargą konstytucyjną skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 79 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Przesłanką dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest zatem wskazanie w niej konstytucyjnego prawa bądź wolności przysługujących skarżącemu, a naruszonych ostatecznym orzeczeniem wydanym przez organ administracji publicznej lub sąd na podstawie zakwestionowanego w skardze przepisu ustawy albo innego aktu normatywnego. Brak jest – zdaniem skarżącego – podstaw do przyjęcia, że pojęcie „każdy” z art. 79 Konstytucji nie obejmuje także osób prawnych. Jedyne ograniczenie odnoszące się do skarg konstytucyjnych osób prawnych może dotyczyć w niektórych przypadkach osób prawnych prawa publicznego. Uznaje się bowiem, że osoby prawne prawa publicznego powinny korzystać z tego środka konstytucyjnego jedynie w sprawach, w których sytuacja tych osób jest analogiczna do sytuacji obywateli (A. Zieliński, Glosa do postanowienia SN z 18 lutego 2002 r., II RN 198/00, PiP nr 6 z 2002 r., s. 99). W sprawie zakończonej prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, ostatecznie zamykającym drogę sanacji wadliwej decyzji administracyjnej, stanowiącej faktyczną podstawę niniejszej skargi konstytucyjnej, miasto stołeczne Warszawa występowało w charakterze strony postępowania sądowoadministracyjnego – tak, jak każdy inny podmiot, bez względu na swój szczególny status osoby prawnej prawa publicznego.
Skarżący podkreślił, że ustalenie zakresu pojęcia „każdy”, użytego w art. 79 Konstytucji, musi uwzględniać cele, którym instytucja skargi konstytucyjnej ma służyć oraz rodzaje konstytucyjnych praw i wolności. Oznacza to, że skarga ma chronić praw konstytucyjnie gwarantowanych określonym podmiotom prawnym, jeśli z treści prawa wynika, że podmiot ten może z niego skorzystać. Niewątpliwe jest, iż z nie wszystkich praw i wolności konstytucyjnych może korzystać osoba prawna — tak będzie np.: z prawem do ochrony zdrowia (art. 65 Konstytucji) — jednakże są takie, jak prawo do własności (art. 64 Konstytucji), prawo do sądu (art. 45 Konstytucji), czy wreszcie będące przedmiotem niniejszego postępowania prawo do zaskarżania decyzji i orzeczeń (art. 78 zd. 1 Konstytucji) oraz zasada równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), które są konstytucyjnie gwarantowanymi prawami przysługującymi także osobom prawnym (por. J. Trzciński, Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej [w:] Konstytucja. Wybory. Parlament, red. L. Garlicki, Liber, Warszawa 2000).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

W ramach wstępnego rozpoznania przewidzianego w art. 49 w związku z art. 36 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym Trybunał bada, czy skarga konstytucyjna odpowiada określonym w Konstytucji i ustawie „warunkom formalnym”. Do warunków tych należy także to, czy skarga wniesiona została przez zdolny do takiego działania podmiot. Taki kierunek wykładni art. 36 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym ukształtował się w sprawach dotyczących wniosków pochodzących od podmiotów objętych art. 191 ust. 2 Konstytucji. Jest on aktualny także w sprawach dotyczących skargi konstytucyjnej.
Odpowiedzi na wskazany problem szukać trzeba w art. 79 Konstytucji, interpretowanym w kontekście jej przepisów dotyczących statusu jednostek samorządu terytorialnego.
Dla wykładni art. 79 Konstytucji istotne znaczenie ma to, że przepis ten został umieszczony w rozdziale II Konstytucji, odnoszącym się – zgodnie z jego tytułem – do wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela, w podrozdziale regulującym środki ochrony tych wolności i praw. Takie usytuowanie przepisu regulującego skargę konstytucyjną wyklucza możliwość traktowania jej jako powszechnego środka ochrony, służącego także w razie naruszenia przepisów Konstytucji, nie stanowiących podstawy konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, lub tym bardziej jako środka ochrony praw gwarantowanych jedynie na poziomie ustawowym.
Artykuł 79 ust. 1 Konstytucji określając podmiot uprawniony do wniesienia skargi konstytucyjnej posługuje się zwrotem „każdy”. Zwrot ten oznacza tego, kto jest podmiotem konstytucyjnych wolności i praw podmiotowych. Z istoty uregulowania skargi konstytucyjnej wynika, że stanowi ona przede wszystkim środek ochrony wolności i praw przysługujących osobie fizycznej. Natomiast osoba prawna może wnieść skargę konstytucyjną, o ile ma zdolność bycia podmiotem wolności i praw konstytucyjnych. Zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej jest więc wyznaczony przede wszystkim przez zakres podmiotowy poszczególnych wolności lub praw konstytucyjnych.
Określając zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej trzeba uwzględnić, że podstawową funkcją wolności i praw konstytucyjnych jest określenie pozycji prawnej osoby ludzkiej wobec organów władzy publicznej, a jednocześnie nałożenie na te organy obowiązków związanych z koniecznością zagwarantowania realizacji tych wolności i praw. Wynika z tego, że organy władzy publicznej oraz inne podmioty realizujące zadania publiczne z natury rzeczy nie są adresatami uprawnień wynikających z poszczególnych wolności i praw konstytucyjnych przypisanych podmiotom prywatnym, a tym samym nie mogą korzystać ze skargi konstytucyjnej (zob. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 26 października 2001 r., Ts 72/01 OTK ZU nr 8/2001, poz. 298 oraz 6 lutego 2001 r. i 3 kwietnia 2001 r., Ts 148/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 72 i 73). Dotyczy to także jednostek samorządu terytorialnego, który zgodnie z art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Istotą skargi konstytucyjnej jest stworzenie ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki przed działaniami władzy publicznej, a nie stworzenie procedury rozstrzygającej spory między poszczególnymi ogniwami tej władzy (zob. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 11 grudnia 2002 r. i 17 marca 2003 r., Ts 116/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 104 i 105).
Jednostki samorządu terytorialnego są wprawdzie osobami prawnymi, ale mają one całkowicie odmienny charakter niż osoby prawne tworzone przez osoby fizyczne w ramach korzystania z gwarantowanej konstytucyjnie wolności zrzeszania się. Podstawą osobowości prawnej przysługującej jednostkom samorządu terytorialnego jest przepis Konstytucji (art. 165 ust. 1 zd. 1), a o utworzeniu takiej jednostki nie rozstrzyga bezpośrednio wola członków wspólnoty samorządowej.
Konstytucja odrębnie i odmiennie reguluje status człowieka i status jednostki samorządu terytorialnego. Podstawą wolności i praw człowieka jest jego godność, określona przez art. 30 Konstytucji jako przyrodzona i niezbywalna. Samorząd terytorialny został powołany dla wykonywania zadań publicznych (art. 16 ust. 2, art. 163 Konstytucji). Dla realizacji tego właśnie celu został on wyposażony w osobowość prawną i samodzielność podlegającą ochronie sądowej (art. 165 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji). Co więcej, Konstytucja odrębnie reguluje ochronę prawa własności i innych praw majątkowych przysługujących podmiotom prywatnym (art. 64 Konstytucji) i przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 zd. 2 Konstytucji). Jest to dodatkowy argument potwierdzający odrębność konstytucyjnego statusu samorządu terytorialnego, jako podmiotu publicznoprawnego.
Jeżeli w świetle ustaw lub przepisów niższej rangi jednostkom samorządu terytorialnego przysługują takie same uprawnienia jak osobom fizycznym (np. jako uczestnikom postępowania sądowego), to nie oznacza to, że tym samym ochrona tych praw może być realizowana za pomocą także tych środków, w jakie Konstytucja wyposażyła osoby fizyczne.
Samorząd terytorialny stanowi strukturę służebną wobec wspólnoty samorządowej, utworzoną w celu zaspakajania potrzeb tworzących ją mieszkańców oraz urzeczywistniania ich wolności i praw. Nie oznacza to jednak, że jednostka samorządu terytorialnego może dochodzić praw członków wspólnoty samorządowej w drodze skargi konstytucyjnej. Jedną z podstawowych cech skargi konstytucyjnej jest bowiem jej bezpośredni charakter, co wynika wprost z art. 79 ust. 1 Konstytucji. Nie można zatem wystąpić ze skargą w imieniu osób trzecich (zob. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 11 grudnia 2002 r. i 17 marca 2003 r., Ts 116/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 104 i 105).
Ponadto należy wziąć pod uwagę, że Konstytucja w art. 191 ust. 1 pkt 3 przyznaje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego uprawnienie do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją aktu normatywnego dotyczącego spraw objętych zakresem działania tej jednostki. Przepis ten ustanawia więc szczególny instrument umożliwiający jednostkom samorządu terytorialnego wszczęcie procedury kontroli konstytucyjności prawa. Art. 191 ust. 1 pkt 6 Konstytucji oddzielnie wymienia podmioty określone w art. 79 Konstytucji. Jest to konsekwencją odmienności wolności i praw człowieka i obywatela, wyrażonych przede wszystkim w rozdziale II Konstytucji oraz praw jednostek samorządu terytorialnego określonych w rozdziale VII Konstytucji. Dopuszczalność równoległego korzystania przez organy samorządu terytorialnego z instytucji skargi konstytucyjnej w celu ochrony swego publicznoprawnego statusu podważałoby ratio legis tej instytucji.
Powyższe stanowisko co do niemożności wniesienia skargi konstytucyjnej przez jednostkę samorządu terytorialnego znajduje także potwierdzenie w doktrynie (zob. zamiast wielu L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wyd. 8, Warszawa 2004, pkt 83). Powoływany w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej J. Trzciński wyraźnie stwierdza, że pojęcie „każdy” zamieszczone w art. 79 ust. 1 Konstytucji nie obejmuje organów władzy publicznej, w tym organów samorządu terytorialnego (Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej, [w:] Konstytucja. Wybory. Parlament (red. L. Garlicki), Warszawa 2000, s. 213, a także Zakres podmiotowy i podstawa skargi konstytucyjnej, [w:] Skarga konstytucyjna, red. J. Trzciński, Warszawa 2000, s. 53).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało orzec jak w sentencji.