Pełny tekst orzeczenia

103

POSTANOWIENIE
z dnia 5 maja 2004 r.
Sygn. akt Tw 15/03

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Teresa Dębowska-Romanowska – przewodnicząca
Jerzy Stępień – sprawozdawca
Janusz Niemcewicz,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 września 2003 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.


UZASADNIENIE:

1. W dniu 8 maja 2003 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej o stwierdzenie zgodności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2002 r. w sprawie czasu pracy i wypoczynku członków załóg statków powietrznych oraz kontrolerów ruchu lotniczego (Dz. U. Nr 219, poz. 1841) z art. 2, art. 66 ust. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 103 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz. U. Nr 130, poz. 1112), art. 1294 § 1 i art. 1295a § 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.).
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 26 maja 2003 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia w terminie 7 dni, od dnia otrzymania tego zarządzenia, braków formalnych wniosku poprzez wskazanie umocowanego przedstawiciela do reprezentowania Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz wskazanie, czy Związek Zawodowy Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej ma swoje jednostki terenowe lub oddziały.
W dniu 9 czerwca 2003 r. wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego pismo, w którym wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych, dosyłając pełnomocnictwo oraz informację, iż Związek Zawodowy Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej nie posiada jednostek terenowych lub oddziałów.

2. Postanowieniem z 1 września 2003 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał stwierdził, że Związek Zawodowy Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej nie jest związkiem ogólnokrajowym w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, gdyż nie posiada w swojej strukturze organizacyjnej jednostek terenowych lub oddziałów. Niespełnienie przesłanki określonej przez normę konstytucyjną potwierdziły dane z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego, jak również pisemne wyjaśnienie wnioskodawcy z 9 czerwca 2003 r. W konsekwencji Trybunał uznał, że złożony do Trybunału Konstytucyjnego wniosek pochodził od podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja do występowania do Trybunału o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm.
Trybunał Konstytucyjny zbadał także zdolność wnioskową Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na spełnienie konstytucyjnej przesłanki (art. 191 ust. 2), w myśl której zaskarżony przez wnioskodawcę akt normatywny musi dotyczyć spraw objętych jego zakresem działania. Trybunał porównał zatem zakres podmiotowy kwestionowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w aspekcie istnienia interesu prawnego, którego naruszenie stanowiłoby podstawę złożenia wniosku przez Związek Zawodowy Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że badane rozporządzenie adresowane jest do znacznie szerszego kręgu podmiotów, niż ten, którego interesy reprezentuje i broni Związek Zawodowy Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej. Statut Związku określa dwie podstawowe kategorie jego członków: personel latający (biorący udział w prowadzeniu statku powietrznego): piloci, nawigatorzy, mechanicy pokładowi, radiooperatorzy (§ 8A ust. 1) oraz personel pokładowy (wykonujący czynności na pokładzie statku powietrznego, poza jego prowadzeniem): stewardesy i stewardzi (§ 8A ust. 2). Trybunał podkreślił, że sam tytuł kwestionowanego aktu wskazuje, iż jego adresatem są, obok członków załóg statków powietrznych, także kontrolerzy ruchu lotniczego, natomiast rozdział 8 rozporządzenia normuje zagadnienie „czasu pracy” wyłącznie kontrolerów ruchu lotniczego. Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny stwierdził brak legitymacji wnioskodawcy w odniesieniu do kwestionowania przepisów rozporządzenia, które określają czas pracy i wypoczynku kontrolerów ruchu lotniczego, jako spraw nie należących do zakresu działania Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej.

3. W dniu 9 września 2003 r. Związek Zawodowy Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej wniósł zażalenie na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 września 2003 r., wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o rozpoznanie wniosku Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o Trybunale Konstytucyjnym), jest zobowiązany – na każdym etapie postępowania – do badania legitymacji podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, domagających się wszczęcia abstrakcyjnej kontroli norm. Zgodnie ze wskazanym przepisem wniosek pochodzący od organu lub organizacji wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji jest kierowany do sędziego Trybunału Konstytucyjnego celem wstępnego rozpoznania. Wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), spowodowanej brakiem podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku. Należy podkreślić, że w trakcie postępowania wstępnego badaniu podlega przede wszystkim kwestia, czy podmiot występujący z wnioskiem spełnia kryteria uzasadniające zakwalifikowanie go do kręgu organów lub organizacji wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji.
Na podmiotach legitymowanych szczególnie, które występują do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm, ciąży obowiązek wykazania, że należą one do grupy podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, a ponadto, że kwestionowany akt normatywny dotyczy ich zakresu działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji).

1. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 1 września 2003 r. odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdzając, że wnioskodawca nie spełnia kryteriów wymaganych dla uznania go za związek ogólnokrajowy, w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.
W zażaleniu wnioskodawca kwestionuje zasadność stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, argumentując, że „związek zawodowy dysponujący (...) oddziałami lub jednostkami (terenowymi) nie musi faktycznie działać na obszarze całego kraju, a zatem może nie spełniać kryterium opisanego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, z drugiej zaś strony organizacja związkowa nie posiadająca wzmiankowanych jednostek organizacyjnych może faktycznie obejmować zakresem swego działania obszar całego kraju, a zatem będzie jej przysługiwać legitymacja procesowa do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm”. Zdaniem wnioskodawcy, drugi z opisanych wariantów dotyczy sytuacji Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej, który choć nie posiada zarejestrowanych oddziałów lub jednostek terenowych, to jednak de facto działa na obszarze całego kraju. Stan ten, w ocenie wnioskodawcy, potwierdza przyjęcie Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej, jako ponadzakładowej organizacji związkowej, do Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych (uchwała Prezydium OPZZ z 28 czerwca 2002 r.).
Odnosząc się do przedstawionego wyżej argumentu wnioskodawcy, Trybunał Konstytucyjny ponownie zwraca uwagę na brzmienie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. W myśl tego przepisu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie hierarchicznej zgodności norm może wystąpić ogólnokrajowy organ związku zawodowego. Użyty w przepisie przymiotnik „ogólnokrajowy” w sposób istotny ogranicza grupę związków zawodowych uprawnionych do występowania z wnioskiem. Przymiotnik ten odnosi się wprawdzie do organu związku, jednak należy przyjąć, że ogólnokrajowe organy może mieć tylko taki związek zawodowy, który swym działaniem obejmuje obszar całego kraju (por. postanowienia z: 12 lutego 2003 r., sygn. Tw 72/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 78; 25 marca 2003 r., sygn. Tw 75/02, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 199). Hierarchiczna struktura organizacyjna ogólnokrajowego związku zawodowego (jednostki lub oddziały terenowe oraz organy ogólnokrajowe) pozwala odróżnić go –- z jednej strony – od struktur ponadzwiązkowych (federacji) utworzonych na podstawie art. 11 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.; dalej: ustawa o związkach zawodowych), z drugiej zaś – od organizacji związkowych o mniejszym zasięgu oraz od struktur wewnątrzzwiązkowych (zakładowych organizacji związkowych). Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że konstytucyjna zasada wolności zrzeszania się (art. 59 ust. 1), rozwinięta między innymi w ustawie o związkach zawodowych, gwarantuje obywatelom dużą swobodę tworzenia organizacji społecznych. Niski próg wymagań stawianych dla utworzenia związku zawodowego (zgodna wola 10 osób fizycznych) mógłby powodować, że w istocie każdy zarejestrowany związek zawodowy byłby uprawniony do inicjowania abstrakcyjnej kontroli aktów normatywnych. Dlatego tak ważną barierę w tym aspekcie stanowi właśnie, wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, wymaganie ogólnokrajowego charakteru związku zawodowego. Trybunał Konstytucyjny w pełni podtrzymuje stanowisko przedstawione w postanowieniu z 1 września 2003 r., zgodnie z którym w obowiązującym stanie prawnym kontrola legitymacji czynnej wnioskodawcy, zarejestrowanego jako związek zawodowy, nie może ograniczyć się jedynie do odczytywania jego nazwy oraz deklaracji zawartych w statucie. Stwierdzenie, iż podmiot taki posiada legitymację do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego musi być poprzedzone merytoryczną oceną, czy ma on rzeczywiście charakter związku ogólnokrajowego. Oceny tej, zdaniem Trybunału, należy przede wszystkim dokonywać, korzystając z danych zawartych w rejestrze, w szczególności z wpisów zawartych w dziale 1, rubryce 3, obejmującej jednostki terenowe lub oddziały organizacji. Trybunał Konstytucyjny uznaje zatem, że organizacje zawodowe, które faktycznie posiadają takie struktury, mają możliwość ich ujawnienia. Zgodnie bowiem z § 116 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowego prowadzenia rejestrów wchodzących w skład Krajowego Rejestru Sądowego oraz szczegółowej treści wpisów w tych rejestrach (Dz. U. Nr 117, poz. 1237 ze zm.), w dziale 1 rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji, publicznych zakładów opieki zdrowotnej wpisuje się w rubryce 3 informacje o posiadanych przez organizację jednostkach terenowych lub oddziałach.
Trybunał Konstytucyjny, na podstawie załączonego do wniosku odpisu aktualnego Krajowego Rejestru Sądowego z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych, zawodowych fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej, stwierdził brak wpisów w dziale 1, rubryce 3 rejestru, informujących o posiadanych przez Związek Zawodowy Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej jednostkach terenowych lub oddziałach. Stan prawny ujawniony w rejestrze został potwierdzony pismem złożonym do Trybunału Konstytucyjnego 9 czerwca 2002 r., w którym wnioskodawca wyjaśnił, że Związek nie posiada jednostek terenowych lub oddziałów. Nieistnienie w strukturze Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej jednostek terenowych lub oddziałów nie stanowi – jak wynika z zażalenia – wystarczającej podstawy dla negowania okoliczności, iż jego faktyczny zakres działania obejmuje cały kraj, czego potwierdzeniem stało się przyjęcie wnioskodawcy do Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych. W ocenie wnioskodawcy, sytuacja ta uzasadnia legitymację procesową Związku, o której mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.
Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny zbadał zatem, czy argument wnioskodawcy odnoszący się do tak proponowanego rozumienia „ogólnokrajowego” charakteru Związku znajduje swoje oparcie w postanowieniach statutu Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał ustalił, że § 11 statutu przewiduje istnienie zarówno podstawowych jednostek organizacyjnych Związku (Zakładowo-Terytorialne jednostki podstawowe), jak też ich władz (Walne Zebranie i Zarząd Zakładowo-Terytorialny). Walne Zebranie Członków Związku Zakładowo-Terytorialnego oraz Zarząd Związku Zakładowo-Terytorialnego mają również status „Władz Związku” (§ 9 ust. 2 statutu). Co istotne, postanowienia statutu przyznają konkretne kompetencje Walnemu Zebraniu Zakładowo-Terytorialnemu, np. wybór delegatów na Walne Krajowe Zebranie Delegatów (§ 10B ust. 7), wybór członków Zarządu Zakładowo-Terytorialnego, rozpatrywanie i zatwierdzanie sprawozdań Zarządu Zakładowo-Terytorialnego, udzielanie absolutorium ustępującemu Zarządowi Zakładowo-Terytorialnemu (§ 11 ust. 7). Podobnie, statut określa kompetencje Zarządu Zakładowo-Terytorialnego, zaliczając do nich, np. kierowanie działalnością Związku Zakładowo-Terytorialnego w okresie między Walnymi Zgromadzeniami, realizowanie budżetu Związku Zakładowo-Terytorialnego, czy zwoływanie Walnych Zgromadzeń (§ 11 ust. 12).
Trybunał Konstytucyjny, po pierwsze, podtrzymuje sygnalizowaną w zaskarżonym postanowieniu rozbieżność między stanem prawnym, kształtowanym przez statut Związku, a stanem faktycznym, w którym brak jednostek terenowych lub oddziałów, potwierdza zarówno wnioskodawca, jak i dane z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego. Po drugie, Trybunał badając „ogólnokrajowy” charakter Związku podnosi problem legitymizacji ogólnokrajowych organów Związku w zakresie realizacji celów tej organizacji, w szczególności reprezentowania i obrony praw swoich członków. Jeżeli bowiem z § 11B ust. 7 statutu wynika, że delegatów na Walne Krajowe Zebranie Delegatów (najwyższą władzę Związku – § 11B ust. 1) wybierają Walne Zebrania Zakładowo-Terytorialne w ilości 1 delegat na 15 członków, to w oparciu o jakie przepisy wyłoniono delegatów na Walne Krajowe Zebranie Delegatów, skoro nie mogły tego uczynić, bowiem nie istnieją, Walne Zebrania Zakładowo-Terytorialne. Należy także wskazać, że powyższa niejasność proceduralna wiąże się w konsekwencji z kompetencjami kreacyjnymi Walnego Krajowego Zebrania Delegatów, np. w aspekcie wyboru innych organów ogólnokrajowych Związku, tzn. Zarządu Głównego Związku, Komisji Rewizyjnej czy Sądu Koleżeńskiego (§ 11B ust. 11).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że przedstawione wyżej ustalenia prawne dotyczące tak struktury organizacyjnej, jak i trybu wyłaniania organów ogólnokrajowych Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej, stanowią wystarczającą przesłankę odmowy uznania ogólnokrajowego charakteru Związku, co w świetle art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji oznacza brak legitymacji procesowej wnioskodawcy do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wymaga także podkreślenia, że w tym stanie rzeczy, Trybunał Konstytucyjny nie poddaje ocenie merytorycznej argumentu wnioskodawcy, iż przyjęcie Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej, jako organizacji ponadzakładowej w strukturze Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, uzasadnia ogólnokrajowy charakter Związku.

2. Wnioskodawca podnosi także w zażaleniu, że rozpatrując pierwszy wniosek Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej z 27 stycznia 2003 r., Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 31 marca 2003 r. (sygn. Tw 3/03) odmówił nadania mu dalszego biegu ze względu na braki formalne. Wnioskodawca twierdzi zatem, że w tym postępowaniu wykazał swoją legitymację procesową, której Trybunał nie zakwestionował. Dlatego uznaje, że w obecnym postępowaniu, z wniosku złożonego 8 maja 2003 r., kwestia jego legitymacji procesowej zostanie rozstrzygnięta w taki sam sposób, gdyż „nie jest możliwe w demokratycznym państwie prawnym, by ten sam podmiot w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej był odmiennie traktowany z punktu widzenia tej samej normy prawnej przez ten sam organ”.
Odnosząc się do powyższego zarzutu, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że podstawą postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 2003 r. (sygn. Tw 3/03) o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej było ustalenie, zgodnie z którym pismo, złożone do Trybunału, nie spełniało ustawowych cech wniosku i dlatego nie mogło wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że wstępna kontrola „wniosku” Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej pozwoliła przyjąć, że zarówno uchwała Zarządu Głównego z 20 grudnia 2002 r. nie mogła być uznana za skutecznie wyrażone oświadczenie woli o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego (brak skonkretyzowania wzorców kontroli), jak i – w konsekwencji – nadesłany „wniosek”, w którym sprecyzowano wzorce kontroli bez wcześniejszej uchwały Zarządu, nie mógł uruchomić procedury kontroli. Biorąc pod uwagę powyższe, trudno podzielić pogląd wnioskodawcy, zgodnie z którym jeżeli Trybunał Konstytucyjny wyraźnie nie zakwestionował w pierwszym postanowieniu jego legitymacji procesowej, to należy stwierdzić, że Związek Zawodowy Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej legitymację taką posiada. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 31 marca 2003 r. nie oceniał zdolności wnioskowej Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż nie istniał sam wniosek jako punkt odniesienia dla takiej kontroli.

3. Trybunał Konstytucyjny podnosi również, że wnioskodawca nie przedstawił w zażaleniu stanowiska wobec drugiej, wskazanej w zaskarżonym postanowieniu, przesłanki odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi. Jest nią brak legitymacji Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej w odniesieniu do kwestionowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2002 r. w sprawie czasu pracy i wypoczynku członków załóg statków powietrznych oraz kontrolerów ruchu lotniczego (Dz. U. Nr 219, poz. 1841), określających czas pracy i wypoczynku kontrolerów ruchu lotniczego, jako spraw nie należących do zakresu działania wnioskodawcy.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął jak w sentencji.


6