Pełny tekst orzeczenia

191/5/B/2008



POSTANOWIENIE
z dnia 24 października 2006 r.
Sygn. akt Ts 97/06


Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska,


po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Teresy Barnaś i Rafała Barnasia, w sprawie zgodności:
art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 1 stycznia 1995 r. do dnia 11 lipca 2003 r., w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), w zw. z art. 48 ust. 2, 3 i 5 oraz art. 49 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) w brzmieniu nadanym im ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), w zw. z art. 2 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 47, art. 50 zd. 1, art. 52 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 20 kwietnia 2006 r., sporządzonej przez pełnomocnika skarżących – Teresy Barnaś i Rafała Barnasia, przedmiot zaskarżenia został określony w sposób następujący. Skarżący zakwestionowali zgodność z Konstytucją art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w okresie od 1 stycznia 1995 r. do 11 lipca 2003 r., w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718; dalej: ustawa nowelizująca I), w zw. z art. 48 ust. 2, 3 i 5 oraz art. 49 ust. 1, 2, 3 i 4 prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą I, w zw. z art. 2 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888; dalej: ustawa nowelizująca II).
Wymienionym wyżej unormowaniom skarżący zarzucili niezgodność z następującymi przepisami Konstytucji: art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 47, art. 50 zd. 1, art. 52 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3.
Skarga konstytucyjna sformułowana została w związku z następującą sprawą. Decyzją nr 20/99 z 8 marca 1999 r. (znak PINB.02.7355-31-631/99/HP), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie nakazał jednemu ze skarżących rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego na działkach przy ul. Hofmana w Krakowie. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że budynek został zrealizowany bez uzyskania pozwolenia na budowę, wymaganego w świetle przepisów prawa budowlanego. W wyniku wniesionego odwołania Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – decyzją z 14 lutego 2000 r. (nr WOA.Kg-7351/153/99) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Skarga skarżących na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 października 2004 r. (sygn. akt II SA/Kr 529/04). Sąd podkreślił, iż w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji organy administracji prawidłowo zakwalifikowały wzniesiony obiekt jako samowolę budowlaną, która winna zostać objęta nakazem rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku podkreślono także, iż w sprawie skarżących nie było możliwe zastosowanie przepisów ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, skoro budynek wzniesiony został po 1 stycznia 1995 r. Skarga kasacyjna skarżących od opisanego wyżej orzeczenia została następnie oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2006 r. (sygn. akt II OSK 451/05). Także ten Sąd podkreślił, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonywana przez sąd administracyjny odbywać się winna z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Późniejsza zmiana stanu prawnego zaistniała po wydaniu zaskarżonego aktu nie może mieć wpływu na wynik jego sądowej kontroli. Podtrzymując ustalenia wyrażone w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że art. 48 prawa budowlanego poddany został już ocenie przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z 12 stycznia 1999 r. (P. 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2) uznał ten przepis za zgodny z art. 2, art. 21, art. 32 oraz art. 64 Konstytucji. Sąd zauważył także, iż nie jest dopuszczalne wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym odnośnie konstytucyjności art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, skoro przepis ten (w brzmieniu ustalonym przepisami ustawy nowelizującej I) nie miał zastosowania w sprawie skarżących.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego wezwano pełnomocnika skarżących do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez wskazanie, w jakim zakresie zakwestionowane w skardze przepisy były podstawą prawną ostatecznego orzeczenia wydanego w ich sprawie. Ponadto, zobowiązano skarżących do wskazania sposobu, w jaki unormowania stanowiące przedmiot wniesionej skargi naruszyły wymienione przez skarżących konstytucyjne prawa i wolności.
W piśmie z 30 czerwca 2006 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wywodzić można zasadę stosowania ustawy względniejszej wobec jej adresatów. W przypadku skarżących oznaczało to potrzebę rozważenia przez sądy administracyjne, czy art. 7 ust. 2 ustawy nowelizującej I, nakazujący stosować art. 48 prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną przez ustawę nowelizującą I, nie naruszył norm zawartych w Konstytucji. W piśmie podkreślono ponadto, że przepisy art. 2 ust. 1, 2 3 i 4 ustawy nowelizującej II utrzymały zasadę stosowania do sprawy skarżących unormowań prawa budowlanego, w brzmieniu sprzed ich nowelizacji. Prowadzi to skarżących do wniosku, iż zarówno przepisy przejściowe, jak i wszystkie zaskarżone przepisy prawa budowlanego, ustawy nowelizującej I jak i ustawy nowelizującej II były podstawą wydania wyroków przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarżący wyjaśnili ponadto, że kwestionowane unormowania naruszyły nie tylko przepisy konstytucyjne stanowiące wzorce kontroli art. 48 prawa budowlanego w sprawach zakończonych już orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego, ale pozostają one w niezgodności także z art. 47, art. 50 zd. 1 oraz art. 52 ust. 1 Konstytucji, wyrażającymi odpowiednio – prawo do ochrony prawnej życia prywatnego i rodzinnego; zasadę nienaruszalności mieszkania, jak również wolność wyboru miejsca zamieszkania.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, który służy usuwaniu z systemu prawnego przepisów ustaw lub innych aktów normatywnych, stanowiących podstawę ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej. W świetle powyższego unormowania nie ulega wątpliwości, że jedynym dopuszczalnym przedmiotem skargi konstytucyjnej może być przepis wykazujący złożoną (podwójną) kwalifikację. Po pierwsze, winien być on podstawą prawną ostatecznego orzeczenia wydanego przez sąd lub organ administracji publicznej w sprawie, w związku z którą skarga konstytucyjna została sformułowana. Po drugie, w normatywnej treści kwestionowanego przepisu tkwić winna przyczyna niedozwolonej – w świetle unormowań konstytucyjnych – ingerencji w sferę praw podmiotowych skarżącego.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku analizowanej skargi konstytucyjnej, w odniesieniu do części zakwestionowanych w niej przepisów, wskazane wyżej przesłanki nie zostały spełnione. Wbrew twierdzeniom skarżących nie można bowiem uznać, aby zaskarżone przepisy art. 7 ust. 2 ustawy nowelizującej I, w zw. z art. 48 ust. 2, 3 i 5 oraz art. 49 ust. 1, 2, 3 i 4 prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym im ustawą nowelizującą I, w zw. z art. 2 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy nowelizującej II, były prawną podstawą orzeczenia wydanego w sprawie skarżących, z którym wiążą oni zarzut naruszenia przysługujących im konstytucyjnych praw i wolności. Zarówno z treści dołączonych do skargi konstytucyjnej rozstrzygnięć, jak i uzasadnienia samej skargi oraz pisma skarżących z 30 czerwca 2006 r., wynika jednoznacznie, iż swoje zarzuty wiążą oni z treścią decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionego budynku garażowo-gospodarczego. Decyzja ta wydana została 8 marca 1999 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, a po wyczerpaniu drogi postępowania administracyjnego oraz sądowo-administracyjnego nabrała niezbędnego – w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji – waloru ostateczności.
W świetle zakreślonego przez skarżących przedmiotu skargi konstytucyjnej zasadniczym problemem staje się zatem wskazanie podstawy prawnej wydania tej decyzji. W ocenie skarżących podstawę tę stanowi zarówno art. 48 prawa budowlanego, w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej, jak i unormowania późniejszych ustaw nowelizujących prawo budowlane w 2003 r. oraz w 2004 r. Wskutek tych nowelizacji, od 11 lipca 2003 r., nowe brzmienie uzyskał art. 48 prawa budowlanego. Ponadto zaś, w art. 7 ust. 2 ustawy nowelizującej I ustanowiona została norma intertemporalna, nakazująca do postępowań – dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ – wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosować art. 48 prawa budowlanego w znowelizowanym brzmieniu. Innymi słowy, w stosunku do postępowań opisanych w art. 7 ust. 2 ustawy nowelizującej I, zakończonych decyzją ostateczną, znowelizowany art. 48 prawa budowlanego nie mógł znaleźć zastosowania. W ten sposób, wyinterpretowaną a contrario z art. 7 ust. 2 ustawy nowelizującej I normę zakazującą skarżący uznali również za podstawę prawną orzeczenia, z wydaniem którego wiąże się złożona przez nich skarga konstytucyjna.
Pogląd powyższy pozbawiony jest uzasadnienia. Po pierwsze, stwierdzić ponownie należy, iż orzeczeniem, które w sprawie skarżących kwalifikowane być może w świetle przesłanek z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 8 marca 1999 r., utrzymana następnie w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 14 lutego 2000 r. Zarówno daty tych decyzji, jak i zawarta w nich treść rozstrzygnięcia wskazują jednoznacznie, że podstawą prawną ich wydania nie mogły być unormowania, które wówczas jeszcze nie obowiązywały (zasadnicza z punktu widzenia argumentacji skarżących ustawa nowelizująca I weszła w życie 11 marca 2003 r.). Tylko na marginesie warto zauważyć, iż podnoszony przez skarżących w toku postępowania administracyjnego argument wiązał się z problemem zakresu zastosowania w ich sprawie unormowań prawa budowlanego z 1994 r. oraz ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Po drugie, pozbawiony racji jest pogląd skarżących wskazujący na oparcie na przepisach prawa budowlanego (już po ich nowelizacji w 2003 r. i w 2004 r.), ustawy nowelizującej I, jak i ustawy nowelizującej II orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w sprawie skarżących. Przede wszystkim trzeba zauważyć, iż to nie w treści tych orzeczeń upatrywać należy bezpośredniej przyczyny podnoszonej przez skarżących ingerencji w ich konstytucyjne prawa i wolności. Ponownie podkreślić należy, iż błędne jest utożsamianie wszystkich wydawanych w toku postępowania (w ramach „przysługującej w sprawie drogi prawnej”) orzeczeń z pojęciem „ostatecznego orzeczenia”, zastosowanym przez ustrojodawcę w art. 79 ust. 1 Konstytucji. W przypadku skarżących, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego nadały jedynie walor ostateczności decyzji administracyjnej, z treścią której związane są zarzuty sformułowane w skardze konstytucyjnej. Tym samym, problem kwestionowanych w skardze przepisów i ich normatywnego związku z orzeczeniem naruszającym prawa skarżących analizować trzeba w pierwszej kolejności w relacji do rozstrzygnięcia, z którym takie naruszenie jest przez skarżących łączone, nie zaś w odniesieniu do orzeczeń sądowych, które rozstrzygnięciu temu nadały walor ostateczności. Należy ponadto podkreślić, iż pozbawiony podstaw prawnych jest także sam argument skarżących o oparciu przez sądy administracyjne swoich wyroków na treści wszystkich przepisów zakwestionowanych w skardze konstytucyjnej. Już w uzasadnieniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazano, iż sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnej przeprowadzana jest w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej wydawania. Ze wskazanych wyżej względów ocena ta nie mogła być więc oparta na przepisach ustanowionych i wprowadzonych do obrotu prawnego kilka lat po wydaniu zaskarżonej decyzji. Trzeba także zauważyć, iż samo podjęcie przez sąd administracyjny rozważań na temat zakresu (także czasowego) zastosowania określonych unormowań nie przesądza jeszcze, iż unormowania te stanowiły podstawę prawną wydawanego orzeczenia, w rozumieniu, jakie nadał temu pojęciu ustrojodawca w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Tym samym, ustosunkowanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do argumentacji skarżących dotyczącej zastosowania znowelizowanych przepisów prawa budowlanego także nie może być utożsamione z oparciem wydanego przez ten Sąd wyroku na wszystkich przepisach zakwestionowanych w skardze konstytucyjnej.
Oceniając natomiast sformułowany przez skarżących zarzut niekonstytucyjności art. 48 prawa budowlanego stwierdzić należy, iż merytoryczne rozpoznanie niniejszej skargi konstytucyjnej uznane być winno – w odniesieniu do problemu niezgodności z art. 32 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji – za zbędne, w odniesieniu zaś do zarzutu niezgodności z art. 47, art. 50 zd. 1 oraz art. 52 ust. 1 Konstytucji – za niedopuszczalne z uwagi na oczywistą jego bezzasadność.
Odnosząc się do kwestii niezgodności art. 48 prawa budowlanego z przepisami konstytucyjnymi statuującymi zasadę ochrony prawa własności, jak i zakazu nadmiernej (nieproporcjonalnej) ingerencji w sferę praw majątkowych stwierdzić należy, iż problem ten został już poddany ocenie Trybunału Konstytucyjnego. Jej efektem były orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w których art. 48 prawa budowlanego uznany został za zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji (zob. wyroki TK z: 12 stycznia 1999 r., P. 2/98; 26 marca 2002 r., SK 2/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 15). Okoliczność powyższa nakazuje uznać więc za zbędne dokonywanie powtórnej kwalifikacji kwestionowanego przepisu w świetle tych samych wzorców, mających stanowić podstawę wnoszonej skargi konstytucyjnej.
W odniesieniu natomiast do kwestii niezgodności art. 48 prawa budowlanego z art. 47, art. 50 zd. 1 oraz art. 52 ust. 1 Konstytucji i wywodzonymi z ich treści – prawem do ochrony prawnej życia prywatnego i rodzinnego, zasadą nienaruszalności mieszkania, jak i wolnością wyboru miejsca zamieszkania, stwierdzić należy, iż zarzut skarżących winien być uznany za oczywiście bezzasadny. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, brak jest bowiem bezpośredniego merytorycznego związku między przepisem, na podstawie którego wydany zostaje nakaz rozbiórki obiektu garażowo-gospodarczego z treścią wskazanych wyżej praw podmiotowych. Wykazanie takiego związku stanowi zaś warunek konieczny uznania określonych unormowań konstytucyjnych za adekwatny wzorzec kontroli przepisów kwestionowanych za pomocą skargi konstytucyjnej.

Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, działając na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), orzeka się jak w sentencji.