Pełny tekst orzeczenia

5/1/B/2006

POSTANOWIENIE
z dnia 22 lutego 2006 r.
Sygn. akt Tw 25/05

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Teresa Dębowska-Romanowska – przewodnicząca
Mirosław Wyrzykowski – sprawozdawca
Adam Jamróz,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 sierpnia 2005 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Forum Przewoźników Ekspresowych,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE:

Forum Przewoźników Ekspresowych wnioskiem z 6 maja 2005 r. zwróciło się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 47 ust. 2 w związku z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 130, poz. 1188 ze zm.; dalej: prawo pocztowe) z art. 32 Konstytucji w takim zakresie, w jakim przepisy te dopuszczają ustalanie zasad wyłączności świadczenia usług zastrzeżonych przez Dyrektora Generalnego Poczty Polskiej oraz z art. 20 i art. 22 Konstytucji w takim zakresie, w jakim przepisy te dopuszczają kształtowanie sytuacji prawnej konkurentów (innych operatorów pocztowych) przez Dyrektora Generalnego Poczty Polskiej.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2005 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku, poprzez: doręczenie decyzji lub uchwały uprawnionego organu wnioskodawcy, stanowiących podstawę sporządzenia i wniesienia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego (pięć egzemplarzy) oraz wskazanie, czy Forum Przewoźników Ekspresowych ma swoje jednostki terenowe lub oddziały oraz przedstawienie ich zbiorczego zestawienia.
W piśmie z 20 czerwca 2005 r. pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku.
Postanowieniem z 8 sierpnia 2005 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Forum Przewoźników Ekspresowych. Trybunał stwierdził, po pierwsze, że uchwała nr 8, podjęta 20 sierpnia 2004 r. przez Zwyczajny Zjazd Forum Przewoźników Ekspresowych, nie zawierała niezbędnych elementów, które umożliwiłyby uznanie jej za podstawę prawną wniosku z 6 maja 2005 r. Uchwała ta nie wskazywała konkretnie, które z przepisów prawa pocztowego zostały zakwestionowane, a także nie formułowała zarzutu niezgodności z wyraźnie wskazanym przepisem (przepisami) Konstytucji (art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK). Po drugie, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że skonkretyzowanie przedmiotu kontroli (tzn. oznaczenie art. 47 ust. 2 w związku z art. 51 ust. 1 prawa pocztowego) oraz wzorców kontroli (tzn. art. 32, art. 20 i art. 22 Konstytucji) nastąpiło we wniosku z 6 maja 2005 r., który sporządził i złożył do Trybunału pełnomocnik umocowany przez Forum Przewoźników Ekspresowych. W konsekwencji, na podstawie z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, należało stwierdzić, że „wniosek” pochodzi od nieuprawnionego podmiotu i z tego względu nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Niezależnie od wskazanych wyżej przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu Trybunał Konstytucyjny ustalił, że Forum Przewoźników Ekspresowych nie jest organizacją pracodawców o charakterze ogólnokrajowym, w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Struktura organizacyjna wnioskodawcy nie opiera się bowiem na jednostkach terenowych (oddziałach), co oznacza, że władze tej organizacji pracodawców nie mają charakteru „ogólnokrajowego”.
W dniu 23 sierpnia 2005 r. pełnomocnik wnioskodawcy zaskarżył postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 8 sierpnia 2005 r., wnosząc „o uwzględnienie zażalenia i nadanie dalszego biegu sprawie”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Podmiot legitymowany szczególnie, który występuje do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm, ma obowiązek wykazać, że posiada zdolność wnioskową, konieczną z punktu widzenia wszczęcia postępowania przed Trybunałem. Wnioskodawca musi zatem udowodnić, że jest jednym z podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, a ponadto uzasadnić, że kwestionowany akt normatywny (lub jego część) dotyczy spraw objętych jego zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji).
Na płaszczyźnie procesowej wnioskodawca jest zobligowany wykazać swoją legitymację nie później niż do dnia wydania przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu (por. postanowienie z 27 listopada 2002 r., sygn. Tw 25/02, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 232). Rozpatrując zażalenie, Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że Trybunał na etapie rozpoznania zażalenia, analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

2. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny odniósł się do stanowiska przedstawionego przez pełnomocnika wnioskodawcy, który dowodzi, z jednej strony, iż uchwała nr 8, podjęta 20 sierpnia 2004 r. przez Zwyczajny Zjazd Forum Przewoźników Ekspresowych, stanowi wystarczającą podstawę złożenia wniosku w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. Z drugiej zaś, kwestionuje co do zasady „przyjmowany bez zastrzeżeń pogląd o konieczności podjęcia uchwały przez ogólnokrajową władzę organizacji pracodawców”, bowiem „norma o tej treści nie została (...) wyrażona ani w Konstytucji, ani też w ustawie o TK”.
Trybunał Konstytucyjny wyjaśnia zatem powtórnie, że art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji przyznaje prawo wystąpienia z wnioskiem w sprawie hierarchicznej kontroli norm ogólnokrajowym organom związków zawodowych oraz ogólnokrajowym władzom organizacji pracodawców i organizacji zawodowych. Oznacza to, że wyłącznie „ogólnokrajowe organy lub władze” tych podmiotów mają zdolność inicjowania postępowania przez Trybunałem. W konsekwencji, ustalenie, czy wniosek złożony do Trybunału pochodzi od „ogólnokrajowej władzy organizacji pracodawców”, następuje na podstawie dowodu, którym jest uchwała podjęta przez uprawnioną władzę takiej organizacji. Treść uchwały wskazuje bowiem jednoznacznie, że właściwa władza organizacji pracodawców wyraża wolę wyeliminowania z porządku prawnego konkretnie oznaczonego aktu normatywnego (jego części), wobec którego sformułowała zarzut hierarchicznej niezgodności z wyraźnie określonym aktem normatywnym (jego częścią). Truizmem będzie przypomnienie, że formą prawną uchwały posługuje się taka władza, której struktura opiera się na zasadzie kolegialności. Jeżeli natomiast władza ma strukturę monokratyczną, to tryb i formę podejmowanych przez nią rozstrzygnięć normują właściwe przepisy ustawy lub statutu. Jest zatem oczywiste, że w przypadku władzy jednoosobowej, warunkiem sine qua non wszczęcia postępowania przed Trybunałem, będzie jej wola wyrażona w takiej formie prawnej, którą ustawa lub statut przewidziały dla podejmowania rozstrzygnięć o charakterze wiążącym. W świetle powyższych wyjaśnień, zarzut pełnomocnika wnioskodawcy, zgodnie z którym skoro jednoosobowe ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców nie podejmują uchwał, to „byłyby pozbawione uprawnienia do inicjowania postępowania przed Trybunałem”, nie zasługuje na uwzględnienie.

3. Pełnomocnik wnioskodawcy twierdzi dalej, że wniosek do Trybunału może być złożony „(...) przez innych reprezentantów danej organizacji, w tym również – co miało miejsce w niniejszej sprawie – przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika”. W tym przypadku „uchwała jest jedynie swego rodzaju umocowaniem dla pełnomocnika”.
Trybunał Konstytucyjny podziela powyższy pogląd rozumiany jako uprawnienie właściwej władzy organizacji pracodawców do ustanowienia swojego pełnomocnika w zakresie sporządzenia, podpisania czy wniesienia wniosku, a także reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem. Nie podważa to jednak zasady, w myśl której wyłącznie podmiot legitymowany na gruncie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji ma prawo kwestionować konkretnie określony akt normatywny (lub jego część), zarzucając mu hierarchiczną niezgodność z konkretnie określonym aktem normatywnym (jego częścią). Działanie pełnomocnika w granicach udzielonego upoważnienia implikuje zatem sporządzenie wniosku, o którego zakresie zaskarżenia (przedmiocie i wzorcach kontroli) przesądził w uchwale podmiot legitymowany szczegółowo.
Jeżeli Zwyczajny Zjazd Forum Przewoźników Ekspresowych w uchwale nr 8 postanowił jedynie „zaskarżyć do Trybunału Konstytucyjnego ustawę o prawie pocztowym”, to oczywiste jest, że o przedmiocie i wzorcach kontroli, rozstrzygnął podmiot sporządzający wniosek, którym w niniejszej sprawie jest pełnomocnik wnioskodawcy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie ulega zatem wątpliwości, że zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, rozpatrywany „wniosek” pochodzi od podmiotu nieuprawnionego i z tego względu nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania przed Trybunałem.

4. Trybunał Konstytucyjny rozważył również stanowisko pełnomocnika Forum Przewoźników Ekspresowych, kwestionujące stwierdzony przez Trybunał brak „ogólnokrajowego” charakteru władz wnioskodawcy (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji).
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że użyty w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji przymiotnik „ogólnokrajowe”, istotnie ogranicza grupę organizacji pracodawców, uprawnionych do występowania z wnioskiem. Przymiotnik ten nie odnosi się wprawdzie do organizacji, lecz do jej władz, jednak logika nakazuje w sposób bezwzględny przyjąć, że ogólnokrajowe organy może mieć tylko taka organizacja pracodawców, która swym działaniem obejmuje obszar całego kraju.
Ponieważ brak jest definicji ustawowej „ogólnokrajowej organizacji pracodawców”, to konieczne jest wskazanie kryteriów pozwalających wyróżnić organizację ogólnokrajową. Kwestią tą już wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny (por. postanowienia TK z: 17 lutego 2003 r., sygn. Tw 70/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 76; 14 lipca 2004 r., sygn. Tw 15/04, OTK ZU nr 4/B/2004, poz. 235). Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 17, poz. 209 ze zm.) przewiduje jednolity rejestr związków pracodawców, a wśród danych w nim ujawnionych nie ma informacji o ogólnokrajowym charakterze związku. Sąd rejestrowy w postępowaniu o wpis nie bada więc w ogóle tej cechy związku pracodawców. Trybunał Konstytucyjny wyraża przekonanie, że w obowiązującym stanie prawnym kontrola legitymacji czynnej wnioskodawcy, zarejestrowanego jako związek pracodawców, nie może ograniczyć się do odczytania jego nazwy (np. użycie określenia „krajowy czy ogólnopolski”), ani też deklaracji statutowej, wyznaczającej terytorialny zakres działania (np. „obszar Rzeczypospolitej Polskiej”). Stwierdzenie, iż dana organizacja posiada legitymację do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, musi być poprzedzona merytoryczną oceną, czy organizacja ta ma rzeczywiście charakter związku ogólnokrajowego. Zdaniem Trybunału, oceny tej należy przede wszystkim dokonywać korzystając z danych ujawnionych w rejestrze, w szczególności z wpisów zawartych w dziale I, rubryce 3, obejmującej jednostki terenowe lub oddziały organizacji.
Dokumenty złożone w Trybunale Konstytucyjnym wraz z wnioskiem z 6 maja 2005 r. oraz pismem z 20 czerwca 2005 r. nie wskazują, że Forum Przewoźników Ekspresowych ma obecnie w swej strukturze jednostki terenowe lub oddziały, pozwalające na prowadzenie działalności związkowej w skali całego kraju. Natomiast wyjaśnienie pełnomocnika wnioskodawcy, iż „członkowie Forum Przewoźników Ekspresowych również mają siedziby w różnych miejscach Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto – co ważniejszej – prowadzają działalność polegającą na ekspresowym dostarczaniu dokumentów i paczek na terenie całego kraju”, w sposób oczywisty nie odnosi się do charakteru struktury organizacyjnej związku pracodawców jako wnioskodawcy, a jedynie wskazuje terytorialny zasięg prowadzenia działalności gospodarczej przez jego członków.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Trybunał Konstytucyjny w pełni podtrzymuje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, iż na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, Forum Przewoźników Ekspresowych nie spełnia przesłanki organizacji pracodawców o ogólnokrajowym charakterze.
Odnosząc się do „wiedzy wnioskodawcy” w sprawie zdolności wnioskowej Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych „Lewiatan”, należy przypomnieć, że problem ten został rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie w postanowieniu z 28 stycznia 2004 r. (sygn. Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2).

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.