Pełny tekst orzeczenia

229/6/B/2008





POSTANOWIENIE


z dnia 7 listopada 2008 r.


Sygn. akt Ts 173/07





Trybunał Konstytucyjny w składzie:





Bohdan Zdziennicki,





po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Witolda Filipowicza, w sprawie zgodności:


art. 48 ust. 3 w zw. z art. 144 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483, ze zm.) z art. 2, art. 24, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 60, art. 65 ust. 1 oraz art. 153 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,





p o s t a n a w i a:





odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.





UZASADNIENIE





W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 27 lipca 2007 r. skarżący zarzucił art. 48 ust. 3 w zw. z art. 144 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483, ze zm.) sprzeczność z art. 2, art. 24, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 60, art. 65 ust. 1 oraz art. 153 ust. 1 Konstytucji.


Skarga została wniesiona w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. W 2004 r. skarżący wziął udział w konkursie na stanowisko Dyrektora Biura Administracyjno-Gospodarczego w Urzędzie Patentowym Rzeczypospolitej Polskiej i konkurs ten wygrał. Zgodnie z zaskarżonym przepisem powinna z nim zostać zawarta umowa na czas określony – do trzech lat. W dniu 1 października 2007 r. skarżący został zatrudniony na okres trzech miesięcy – do dnia 31 grudnia 2004 r. W powództwie skierowanym przeciwko Urzędowi Patentowemu Rzeczypospolitej Polskiej skarżący wniósł m.in. o uznanie, iż umowa w części dotyczącej okresu, na jaki została zawarta jest nieważna. Wyrokiem z 28 lutego 2006 r. (sygn. akt VII P 464/06) Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy – Wydział VII Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zasądził od powoda na rzecz skarżącego kwotę ok. 12 tys. zł tytułem odszkodowania. Sąd Okręgowy w Warszawie – XII Wydział Pracy wyrokiem z 4 kwietnia 2007 r. (sygn. akt XII Pa 397/06) uchylił wyrok sądu I instancji i oddalił w całości powództwo skarżącego.


Z wydaniem na podstawie kwestionowanego przepisu wskazanych w skardze jako ostateczne rozstrzygnięć wiąże skarżący naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji, wskazując w uzasadnieniu, że pomimo jednakowego doświadczenia i stażu pracy w służbie publicznej, obywatele nie mają dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Naruszenie zasady równości wiąże skarżący z faktem, iż osoba o identycznych kwalifikacjach jak skarżący, lecz będąca w korpusie służby cywilnej, w momencie wyłonienia z konkursu na wyższe stanowisko była automatycznie przenoszona na to stanowisko, którego dotyczył konkurs, a jej zatrudnienie nie wiązało się z żadnymi ograniczeniami. Zdaniem skarżącego, cechą istotną w przypadku zatrudnienia danej osoby w służbie publicznej są kwalifikacje, w tym doświadczenie zawodowe, a nie kryterium miejsca zatrudnienia w chwili rozstrzygania konkursu. Tym samym zastosowanie powyższych przepisów doprowadziło także – zdaniem skarżącego – do naruszenia art. 60 oraz art. 153 ust. 1 Konstytucji.


W przekonaniu skarżącego nawiązanie z nim stosunku pracy na podstawie kwestionowanego przepisu pozbawiło go jakiejkolwiek ochrony prawnej przed ustaniem stosunku pracy, co miało miejsce z upływem czasu, na jaki umowa została zawarta. Narusza to w oczywisty sposób art. 24 Konstytucji oraz art. 65 ust. 1, statuujący wolność wyboru miejsca pracy.


Skarżący z nawiązaniem z nim stosunku pracy na podstawie kwestionowanego przepisu wiąże także naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej oraz upatruje w nim godzenia w istotę demokratycznego państwa prawnego. Brzmienie przepisu – w ocenie skarżącego – jest niejasne oraz wewnętrznie niespójne; z jednej strony istnieje nakaz zawarcia umowy na określonych warunkach, zaś z drugiej „otwiera drogę dyrektorowi generalnemu na swobodne zachowanie prowadzące do unicestwienia wyników konkursu”. Nie ma także żadnej wskazówki interpretacyjnej, jaki czas ma być czasem optymalnym na zawarcie umowy oraz co ma nastąpić po upływie czasu umowy zawartej na czas określony.


Zarządzeniem z 23 października 2007 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braku wniesionej skargi konstytucyjnej poprzez określenie, w jaki sposób kwestionowane przepisy naruszają prawo konstytucyjne, o którym mowa w art. 24 oraz art. 65 Konstytucji.


W piśmie procesowym nadesłanym w celu uzupełnienia braku skargi konstytucyjnej skarżący wskazuje, iż naruszenie art. 24 Konstytucji wynika z dopuszczalności pozbawienia kandydata, który wygrał konkurs na określone stanowisko, miejsca pracy objętego w wyniku wygrania konkursu. Zaskarżony przepis narusza także – w ocenie skarżącego – wolność wyboru miejsca pracy, wyboru danego pracodawcy i wykonywania zawodu przez osobę posiadającą wymagane przez prawo kwalifikacje. Skarżący wskazuje, iż w zakresie ograniczania wykonywania określonego rodzaju pracy przez osoby posiadające do tego odpowiednie kwalifikacje Trybunał Konstytucyjny odwoływał się do kryteriów wyrażonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a przede wszystkim warunku konieczności wprowadzanych ograniczeń. Zdaniem skarżącego, kwestionowane przepisy nie spełniają wymogów wynikających z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W jego ocenie zaskarżony przepis statuuje dowolność rozstrzygania pracodawcy o stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej, którym ten stał się z chwilą podpisania umowy na podstawie wskazanego przepisu, „stwarza możliwość ograniczenia wyboru miejsca pracy, wyboru danego pracodawcy i wykonywania zawodu osobie posiadającej wymagane przez prawo kwalifikacje. Przy zachowaniu wszelkich wymogów ustawowych urzędnik ma możliwość zanegowania wyników konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej w każdej chwili po podpisaniu umowy o pracę, na podstawie art. 48 ust. 3 Konstytucji”. Skarżący upatruje naruszenia art. 65 Konstytucji w niedookreśloności kwestionowanej regulacji, polegającej na tym, że nie jest możliwe ustalenie tego, co się dzieje po upływie terminu, na który została zawarta umowa na czas określony, o jakiej mowa w tym przepisie, jak też w braku określenia minimalnego okresu, na jaki można zawrzeć umowę o pracę na podstawie tego przepisu.





Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:





Skarga konstytucyjna stanowi środek prawny służący ochronie konstytucyjnych wolności oraz konstytucyjnych praw, o charakterze podmiotowym, do których naruszenia doszło na skutek wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepis, którego konstytucyjność się kwestionuje. Przesłanki, których spełnienie warunkuje merytoryczne rozpoznanie skargi konstytucyjnej, zostały określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji i doprecyzowane w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.). Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK skarżący zobowiązany jest do wskazania, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone. Brak wykazania sposobu naruszenia wskazanych w skardze praw lub wolności, jak też oczywista bezzasadność zarzutów zawartych w skardze uzasadnia – zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK – odmowę nadania dalszego biegu wniesionej skardze konstytucyjnej.


Odnosząc się do wskazanego w skardze zarzutu naruszenia prawa, o którym mowa w art. 60 ust. 1 Konstytucji, przypomnieć należy, iż Trybunał Konstytucyjny podkreślał wielokrotnie w swoim orzecznictwie (zob. wyroki z: 21 grudnia 2004 r., SK 19/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 118; 14 grudnia 1999 r., SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163; 29 listopada 2007 r., SK 43/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 130), że przepis art. 60 Konstytucji nie wyraża gwarancji, iż każda osoba posiadająca obywatelstwo polskie oraz pełnię praw publicznych zostanie przyjęta do służby publicznej. Ustawodawca uprawniony jest bowiem do sformułowania dodatkowych warunków, uzależniając od ich spełnienia uzyskanie określonych stanowisk w służbie publicznej, z uwzględnieniem jej rodzaju oraz istoty. Przychylić się należy także do stanowiska wyrażonego w wyroku z 21 grudnia 2004 r. (SK 19/03), w którym stwierdzono, iż „Gwarantując obywatelom polskim, korzystającym z pełni praw publicznych, prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, art. 60 Konstytucji koresponduje z wyrażoną w art. 32 Konstytucji zasadą równości wobec prawa (por. wyrok TK z 14 grudnia 1999 r., SK 14/98). Przepis ten akcentuje bowiem obowiązywanie tej zasady w odniesieniu do regulacji dostępu wszystkich obywateli polskich do służby publicznej”. Zgodnie z powszechnie przyjętym w orzecznictwie rozumieniem zasady równości oznacza ona nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy („kategorii”). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.


Skarżący naruszenia zasady, o której mowa w art. 60 ust. 1 upatruje w dyskryminującym traktowaniu osoby, niebędącej członkiem korpusu służby cywilnej, która została wyłoniona w drodze konkursu na wyższe stanowisko w służbie publicznej. Nie budzi wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego, iż osoba będąca członkiem korpusu służby cywilnej i osoba pozostająca poza tym korpusem nie mają charakteru podmiotów podobnych w rozumieniu art. 32 Konstytucji. Członkiem korpusu służby cywilnej jest osoba spełniająca określone ustawą o służbie cywilnej wymogi, która – zasadniczo – odbyła (odbywała) służbę przygotowawczą. Przypomnieć należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 grudnia 2002 r. (K 9/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 94), wypowiadając się na temat charakteru regulacji dopuszczających ubieganie się o wyższe stanowiska osób spoza korpusu służby cywilnej, podkreślał, iż mają one charakter wyjątku od zasady, jaką jest powierzanie tych stanowisk członkom korpusu służby cywilnej i – jak podkreśla się w literaturze – stanowią „swoistą «deskę ratunkową» w sytuacji kryzysowej” (J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o służbie cywilnej, Warszawa 2001, s. 146). Zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 i art. 32 Konstytucji poprzez odmienne traktowanie osób należących do korpusu służby cywilnej i osób spoza tej służby przy przyjmowaniu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej uznać należy zatem za oczywiście bezzasadny.


Skarżący uprawnienie do wniesienia skargi konstytucyjnej wiąże także z naruszeniem praw wynikających z art. 24 Konstytucji, zgodnie z którym „Praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej. Państwo sprawuje nadzór nad warunkami wykonywania pracy” oraz z art. 65 ust. 1, zgodnie z którym „Każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa”.


W pierwszej kolejności wskazać należy na dopuszczalność uznania za wzorzec kontroli art. 24 Konstytucji, w sytuacji, w której powołany jest on obok art. 65 ust. 1 Konstytucji. Przychylić się należy do stanowiska zawartego w wyroku z 29 kwietnia 2003 r. (SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33), zgodnie z którym „analiza niektórych przepisów rozdziału I Konstytucji prowadzi do wniosku, że wynikać z nich mogą nie tylko zasady prawa w sensie przedmiotowym, ale i prawa podmiotowe. Jednak znajdują one z reguły swoją konkretyzację w tej materii w rozdziale II. Taki związek dostrzegł Trybunał między art. 24 Konstytucji z jednej, a art. 65 Konstytucji z drugiej strony” (zob. także wyrok TK z 24 października 2006 r., SK 41/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 126).


Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie ma podstaw do twierdzenia, iż art. 24 Konstytucji gwarantuje obywatelowi bezwzględną ochronę przed ustaniem stosunku pracy oraz że w przypadku skarżącego doszło do ograniczenia zakresu przysługującej mu z mocy przepisów Konstytucji ochrony. Podkreślić należy, iż skarżący zasadnie twierdzi, iż podpisując umowę o pracę stał się członkiem korpusu służby cywilnej, a konkretnie pracownikiem służby cywilnej. Zasady, na których ustawał stosunek zatrudnienia, w przypadku pracownika służby cywilnej regulowany był w przepisach kodeksu pracy, jako że przepisy zaskarżonej ustawy nie przewidywały w przypadku pracowników służby cywilnej podobnych gwarancji stabilności zatrudnienia, jak w przypadku urzędników służby cywilnej. Wskazać natomiast należy, iż art. 24 ustawy zd. 2 zaskarżonej ustawy przewidywał możliwość wcześniejszego rozwiązania stosunku pracy – z dwutygodniowym wypowiedzeniem – w przypadku umowy zawartej na czas określony, przy czym zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy, w przypadku osób podejmujących po raz pierwszy pracę w służbie cywilnej umowę o pracę zawierało się na czas określony. Zaskarżone regulacje uznać należy zatem za kompatybilne z innymi uregulowaniami ustawy o służbie cywilnej. W ocenie Trybunału, skarżący nie uprawdopodobnił, dlaczego taki zakres ochrony stosunku pracy w przypadku osoby, która wygrała konkurs na wyższe stanowisko w służbie cywilnej – pozostając poza korpusem służby cywilnej – narusza zasady wynikające z art. 24 Konstytucji.


Nie wykazał tym samym faktycznie sposobu naruszenia prawa wynikającego ze wskazanego powyżej przepisu Konstytucji, co oznacza, iż nie spełnił przesłanek skargi wynikających z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.


Skarżący – jak wspomniano powyżej – uprawnienia do wniesienia skargi konstytucyjnej upatruje w naruszeniu wolności wynikających z art. 65 ust. 1 Konstytucji. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie wynika, iż wolność wykonywania zawodu nie ma charakteru absolutnego. W wyroku z 19 października 1999 r. (SK 4/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 119) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż wolność wykonywania zawodu „nie może mieć charakteru absolutnego i musi być poddana reglamentacji prawnej, w szczególności, gdy chodzi o uzyskanie prawa wykonywania określonego zawodu, wyznaczenie sposobów i metod (ram) wykonywania zawodu, a także określenie powinności wobec państwa czy samorządu zawodowego”. Komentując powyższe orzeczenie, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 lipca 2006 r. (SK 43/04, OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 89) stwierdził: „konstytucyjna gwarancja wolności wykonywania zawodu nie tylko nie kłóci się z regulowaniem przez państwo wielu kwestii związanych z samym wykonywaniem zawodu, jak i statusem osób go wykonujących, ale wręcz zakłada potrzebę istnienia pewnej reglamentacji (…). Wolność statuowana w art. 65 ust. 1 Konstytucji oznacza, że każdy ma prawo wybrać zawód i – jeśli spełnia wymagania – wykonywać go, jednak zawsze tylko w ramach obowiązujących przepisów. Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że Konstytucja nie determinuje granic działalności zawodowej, lecz pozostawia to zadanie ustawom”.


Analiza uzasadnienia naruszenia wolności wynikających z art. 65 Konstytucji, zawartego przede wszystkimi w piśmie uzupełniającym brak skargi konstytucyjnej, wskazuje, iż ich naruszenia skarżący upatruje zarówno w możliwości podpisania z osobą, która wygrała konkurs na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, umowy na czas określony, z prawem jej prawie natychmiastowego wypowiedzenia, jak i w braku reguł określających, co należy uczynić po upływie terminu, na jaki została zawarta umowa na czas określony.


Ustosunkowując się do pierwszego ze wspomnianych zarzutów – mając przy tym na względzie dokonane powyżej ustalenia, co do sytuacji osoby spoza służby cywilnej, która podejmuje pracę w tej formacji – stwierdzić należy, iż skarżący nie wykazał, iż podpisanie z nim umowy na okres trzech miesięcy wykroczyło poza dopuszczalne ograniczenie wolności z art. 65 ust. 1 Konstytucji, a zatem nie wykazał także w tym przypadku na czym polegać miałoby naruszenie tej wolności (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). Jeszcze raz podkreślić należy fakt, iż dopuszczenie do konkursu na wyższe stanowisko w służbie cywilnej osoby spoza korpusu służby cywilnej ma charakter wyjątku od zasady, co uzasadnia wprowadzenie dodatkowych wymogów lub odmiennych uregulowań w przypadku wygrania przez nią konkursu. Porównanie natomiast sytuacji tego podmiotu z sytuacją innych osób podejmujących pracę w służbie cywilnej nie uzasadnia twierdzenia, że wprowadzone uregulowania mają charakter dyskryminujący.


Na marginesie wskazać należy, iż zarzut braku uregulowania w zaskarżonej ustawie sytuacji powstałej po ustaniu stosunku pracy w związku z wygaśnięciem umowy zawartej na czas określony nie może być przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ jest faktycznie zarzutem na brak w systemie prawa normy regulującej określone stany faktyczne. Zarzut ten nie jest skierowany zatem przeciwko kwestionowanym przepisom, tylko przeciwko tzw. luce w prawie. Rozpatrzenie takiego zarzutu naruszałoby art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, z których wynika jednoznacznie, iż przedmiotem skargi może być zarzut niekonstytucyjności przepisu.


Przypomnieć należy, iż funkcją skargi konstytucyjnej, jako środka ochrony praw i wolności konstytucyjnych, jest doprowadzenie do usunięcia z systemu obowiązującego prawa tych regulacji normatywnych, które prowadzą do wydawania przez organy władzy publicznej orzeczeń naruszających sferę praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym. Funkcja ta nie może być realizowana w sytuacji, w której skarżący przedmiotem skargi czyni brak konkretnej regulacji prawnej, gwarantującej, jego zdaniem, ochronę i nienaruszalność jego praw lub wolności. Wypełniając bowiem rolę tzw. negatywnego prawodawcy, Trybunał Konstytucyjny władny jest jedynie kontrolować konstytucyjność przepisów już ustanowionych. Dlatego też przedmiotem skargi może być tylko określony przepis prawa lub akt normatywny, którego zastosowanie przez sąd lub inny organ władzy publicznej doprowadziło do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia naruszającego prawa lub wolności konstytucyjne skarżącego. Nigdy zaś przedmiotem skargi nie może być tzw. „luka w prawie”. Problem oceny skutków braku stosownej regulacji pozytywnej wykracza bowiem poza granice działalności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienia TK z: 24 stycznia 1999 r., Ts 124/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 8; 5 października 1999 r., Ts 92/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 174; 5 października 1999 r., Ts 50/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 200; 9 grudnia 1999 r., Ts 50/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 201; 8 sierpnia 1999 r., Ts 61/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 8; 14 września 1999 r., Ts 80/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 14; 22 września 1999 r., Ts 122/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 27; 26 października 1999 r., Ts 126/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 30; 30 listopada 1999 r., Ts 128/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 32; 21 marca 2003 r., Ts 93/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 170; 4 czerwca 2001 r., Ts 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 228). Podkreślić także należy, iż fakt braku uregulowania sytuacji faktycznej, która jest dalszą konsekwencją wypełnienia dyspozycji normy zawartej w kwestionowanym przepisie nie uzasadnia twierdzenia o niedookreśloności tego przepisu.


Reasumując, stwierdzić należy, iż wniesionej skardze konstytucyjnej nie można nadać dalszego biegu ze względu na niespełnienie przesłanki skargi konstytucyjnej, wynikającej z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, tj.: brak wykazania przez skarżącego, iż podpisanie z nim umowy na okres trzech miesięcy wykroczyło poza dopuszczalne ograniczenie wolności z art. 65 ust. 1 Konstytucji, czy też naruszyło zasady zawarte w art. 24 Konstytucji. W zakresie zarzutów dotyczących art. 60 Konstytucji uznać je należy za oczywiście bezzasadne.





Mając powyższe na względzie należało, na podstawie art.47 ust.1 pkt 2 i art. 36 ust. 3 w zw. z art. 49 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, odmówić skardze konstytucyjnej nadania dalszego biegu.