Pełny tekst orzeczenia

85/2/B/2009


POSTANOWIENIE
z dnia 23 września 2008 r.
Sygn. akt Ts 219/06

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Zbigniew Cieślak,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Renaty Majewskiej i Andrzeja Majewskiego, w sprawie zgodności:
art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287) z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej, sporządzonej przez pełnomocnika skarżących, zakwestionowano zgodność z Konstytucją art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287, dalej: ustawa o restrukturyzacji). Zaskarżonemu przepisowi ustawy o restrukturyzacji skarżący zarzucili niezgodność z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Polegać ma ona na objęciu mechanizmem działania ustawy o restrukturyzacji wyłącznie podmiotów będących przedsiębiorcami w momencie złożenia stosownego wniosku, a także na zróżnicowaniu tego mechanizmu w zależności od rozmiaru i rodzaju restrukturyzacji.
Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Decyzją Urzędu Skarbowego w Olsztynie z 14 maja 2003 r. (znak US-IV/I/4403/R-19/2003) odmówiono skarżącym objęcia postępowaniem restrukturyzacyjnym zaległości w podatku od towarów i usług za okres miesięcy: I, II, IV, V, VIII, IX i XI 1994 r. oraz I, IV-XI 1995 r., a także w podatku dochodowym od osób fizycznych za lata 1994-1995. W uzasadnieniu swojej decyzji organ podatkowy stwierdził, że wniosek skarżących nie spełniał przesłanek, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o restrukturyzacji. W wyniku odwołania skarżących opisana wyżej decyzja została utrzymana w mocy decyzją Izby Skarbowej w Olsztynie z 31 lipca 2003 r. (nr PDF/4117-2-41/03). Organ odwoławczy podtrzymał w całości ustalenia poczynione w zakwestionowanej decyzji. Podkreślił, że katalog przesłanek określonych w art. 1 ust. 2 ustawy o restrukturyzacji jest otwarty, zaś organ skarbowy wziął pod uwagę całokształt okoliczności związanych z sytuacją ekonomiczną przedsiębiorcy. Ma to służyć ustaleniu, czy wnioskodawcę można uznać za przedsiębiorcę, o którym mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o restrukturyzacji. Skarga skarżących na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 29 września 2004 r. (sygn. akt 1 III SA 2298/03). Sąd administracyjny stwierdził, że organy podatkowe w sposób prawidłowy ustaliły sytuację skarżących. Zasadnie przyjęły, że działalność gospodarcza prowadzona przez nich ma niewielki zasięg i sporadyczny charakter, nie stanowiąc dla skarżących podstawowego źródła utrzymania. Ponadto, sąd stwierdził, że mechanizm przewidziany w ustawie o restrukturyzacji nie jest nakierowany na rozwijanie działalności gospodarczej bądź jej wznawianie. Zgodnie bowiem z obowiązującymi w dniu wydawania decyzji przepisami ustawy z dnia 27 czerwca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz. U. Nr 141, poz. 1177, ze zm.), pomoc przeznaczona na restrukturyzację zaległości mogła być udzielona wyłącznie przedsiębiorcy znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej, w celu przywrócenia długookresowej zdolności konkurowania na rynku, nie zaś w celu rozszerzenia zakresu istniejącej działalności gospodarczej lub wznowienia zlikwidowanych działalności, prowadzonych w latach poprzednich. Skarga kasacyjna skarżących od opisanego wyżej orzeczenia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2006 r. (sygn. akt II FSK 401/05). W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadziło się do polemiki skarżących z oceną stanu faktycznego dokonaną przed Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego pełnomocnik skarżących został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez wskazanie sposobu, w jaki zakwestionowana regulacja ustawy o restrukturyzacji naruszyła przysługujące skarżącym prawa lub wolności konstytucyjne.
W piśmie z 23 października 2006 r. pełnomocnik skarżących stwierdził, że naruszenie art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji nastąpiło przez objęcie regulacją art. 1 ust. 2 ustawy o restrukturyzacji wyłącznie tej kategorii przedsiębiorców, którzy byli nimi w chwili złożenia wniosku o restrukturyzację. Spowodowało to pominięcie przedsiębiorców, którzy – także z przyczyn niezależnych od nich – nie przetrwali na rynku do tego momentu.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Wniesionej przez skarżących skardze konstytucyjnej nie może być nadany dalszy bieg, albowiem nie spełnia ona przesłanek występowania z tego rodzaju środkiem ochrony wolności i praw.
W świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz rozwijających to unormowanie postanowień ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 693, ze zm.; dalej: ustawa o TK), jedynym dopuszczalnym przedmiotem skargi konstytucyjnej może być przepis wykazujący złożoną kwalifikację. Po pierwsze, winien być on podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w sprawie skarżącego. Po drugie, to w normatywnej treści kwestionowanego przepisu tkwić winna przyczyna naruszenia, wskazywanych jako podstawa wnoszonej skargi, konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego. Obowiązkiem nałożonym na skarżącego przez ustawodawcę (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK) jest przy tym wskazanie sposobu, w jaki zakwestionowany przepis naruszył przysługujące mu konstytucyjne prawa lub wolności. Prawidłowe wykonanie powyższego obowiązku musi polegać na precyzyjnym przedstawieniu argumentów uzasadniających postawiony zarzut niekonstytucyjności zaskarżonej regulacji ustawy lub innego aktu normatywnego.
Należy ponadto podkreślić, że argumentacja wskazana w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej nie może sprowadzać się wyłącznie do zakwestionowania sposobu zastosowania zaskarżonego przepisu w sprawie, w związku z którą wniesiono skargę. Pomimo iż uprzednie zastosowanie kwestionowanej regulacji w sprawie skarżącego stanowi przesłankę konieczną korzystania ze skargi konstytucyjnej, to jednak nie sfera stosowania tej regulacji podlega kontroli realizowanej przez Trybunał Konstytucyjny, a wyłącznie problem merytorycznej zgodności zaskarżonych unormowań z przepisami Konstytucji, statuującymi określone prawa podmiotowe skarżącego. Uzasadnienie zarzutów skargi konstytucyjnej tym bardziej nie może polegać na wykazaniu braku określonych regulacji prawnych, które – zdaniem skarżącego – zapewniałyby ochronę przysługujących mu praw i wolności konstytucyjnych.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego analizowana skarga konstytucyjna powyższych przesłanek nie spełnia.
Przedmiotem swojej skargi konstytucyjnej uczynili skarżący art. 1 ust. 2 ustawy o restrukturyzacji. Zgodnie z jego treścią „restrukturyzacją są objęci przedsiębiorcy, o których mowa w przepisach o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, w szczególności którzy tracą zdolność do konkurowania na rynku, wyrażającą się zwłaszcza w znacznym stopniu: zmniejszeniem obrotów, nadmierną zdolnością produkcyjną, wzrostem zapasów, spadkiem zyskowności lub ponoszeniem strat, jak również wzrostem zadłużenia i brakiem możliwości uzyskania bankowych kredytów, poręczeń lub gwarancji”.
W orzecznictwie sądowym, którego przedmiotem był kwestionowany przez skarżących przepis, podkreślano w związku z tym, że „restrukturyzacją nie powinni być obejmowani przedsiębiorcy w zakresie tych należności, które powstały w wyniku działalności gospodarczej zlikwidowanej przed wejściem w życie ustawy o restrukturyzacji, ponieważ byłoby to sprzeczne z celami tej ustawy, wyrażonymi w jej art. 1 ust. 2 oraz art. 18 ust. 1 i 7. Nie można się zatem zgodzić z poglądem, że jedynym istotnym kryterium objęcia restrukturyzacją jest posiadanie statusu przedsiębiorcy” (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2005 r., sygn. akt FSK 1632/04, LEX nr 177329). Z kolei w orzeczeniu z 25 maja 2004 r. (sygn. akt I SA/Ka 1138/03), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wypowiedział pogląd, zgodnie z którym „treść art. 2 ust. 1 ustawy o restrukturyzacji winna być interpretowana w taki sposób, aby przepis ten służył realizacji zasady wynikającej z art. 1 ust. 2, a nie prowadził do rozszerzenia stosowania ustawy na wszystkie kategorie podatników i zobowiązanych, w tym podmioty nieprowadzące działalności gospodarczej, a w efekcie kreował oddzielną podstawę stosowania ulgi. W konsekwencji należy stwierdzić, iż skarżący w chwili składania wniosku restrukturyzacyjnego, a także w dniu orzekania przez organ podatkowy, nie był przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, w związku z czym nie mógł zostać objęty pomocą publiczną przewidzianą w ustawie o restrukturyzacji” (LEX nr 257527).
Skarżący, w niniejszej sprawie, formułują przeciwko powołanej wyżej regulacji zarzut, opierający się na tezie, iż prowadzi ona do dyskryminacyjnego potraktowania pewnej grupy przedsiębiorców, a w szczególności tych, którzy statusu tego nie posiadali w chwili wnoszenia wniosku o zastosowanie mechanizmu restrukturyzacji. Zarzuty te łączą przy tym skarżący z decyzjami organów podatkowych odmawiających im uznania, że spełniają przesłanki określone w art. 1 ust. 2 ustawy o restrukturyzacji.
Należy w związku z tym zauważyć, że zestawienie treści kwestionowanego przepisu, jak i okoliczności sprawy, w związku z którą skarga konstytucyjna została sformułowana, prowadzić musi do wniosku, iż skarżący kwestionują regulację, względem której znaleźli się poza zakresem zarówno jej zastosowania, jak i normowania. Nie ulega wątpliwości, że z dobrodziejstwa restrukturyzacji korzystać może wyłącznie podmiot będący przedsiębiorcą, którego sytuacja wykazuje ponadto przesłanki określone w art. 1 ust. 2 ustawy o restrukturyzacji. Argumentacja skarżących, wskazująca na ustawową dyskryminację poszczególnych kategorii przedsiębiorców, opiera się natomiast na błędnym założeniu, iż mechanizm ustawy o restrukturyzacji nakierowany jest na każdy podmiot wykazujący status przedsiębiorcy. Jest to założenie o tyle błędne, iż abstrahuje ono od normatywnej treści kwestionowanego przepisu, odrywając zakres podmiotowy jego zastosowania od zakresu normowania tej regulacji. Zgodnie z intencją ustawodawcy, pozostawać nią winno przywrócenie – za pomocą mechanizmu restrukturyzacji – działającemu na rynku przedsiębiorcy zdolności do konkurowania na tym rynku. Normatywnym, autonomicznym, celem prawodawcy nie było natomiast ustanowienie nowej podstawy prawnej umorzenia zaległości wynikających z zobowiązań publicznoprawnych wszystkich podmiotów wykazujących w dowolnym momencie czasowym status przedsiębiorcy.
Zarzuty skarżących wynikają więc w istocie rzeczy z dokonanej przez organy podatkowe (a potwierdzonej w orzeczeniach sądów administracyjnych) negatywnej kwalifikacji ich sytuacji – jako podmiotów będących adresatami regulacji ustawy o restrukturyzacji, a także ze względu na rodzaj świadczeń udzielanych określonym kategoriom przedsiębiorców w zakresie pomocy publicznej. Taki sposób sformułowania i uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności art. 1 ust. 2 ustawy o restrukturyzacji nie mieści się w granicach dopuszczalnego wskazania sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności i praw, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Skarga konstytucyjna skarżących zmierza więc zasadniczo w kierunku wykazania braku odrębnej regulacji prawnej, która podmiotom znajdującym się w ich sytuacji dałaby podstawę prawną do uzyskania określonego świadczenia (w tym przypadku – umorzenia zaległości w zakresie obowiązków podatkowych). Takie „ukierunkowanie” zarzutów skargi zasadza się jednakże – o czym już wspominano – wyłącznie na płaszczyźnie wadliwie ocenianego (przez skarżących) sposobu zastosowania kwestionowanych przepisów.
Należy podkreślić, że sposób uzasadnienia przez skarżących sformułowanych zarzutów niekonstytucyjności art. 1 ust. 2 ustawy o restrukturyzacji nie mieści się także w pojęciu tzw. pominięcia prawodawczego (regulacji niepełnej). To ostatnie bowiem wystąpić może w przypadku unormowania sytuacji prawnej określonych kategorii adresatów z jednoczesnym pominięciem grupy podmiotów, znajdujących się w sytuacji dalece zbliżonej. Innymi słowy, o pominięciu prawodawczym świadczyć może wykazywane przez skarżącego wadliwe określenie zakresu zastosowania danej regulacji prawnej. Tymczasem w sytuacji analizowanej skargi konstytucyjnej, skarżący podjęli próbę zakwestionowania nie tylko zakresu zastosowania art. 1 ust. 2 ustawy o restrukturyzacji, ale przede wszystkim całego mechanizmu normowania przyjętego przez ustawodawcę. Uzasadnienie zarzutu niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu, zmierzające w stronę podważenia nie tylko kręgu podmiotów objętych daną regulacją, ale także celu i rodzaju udzielanej im przez państwo pomocy, wykracza poza zakres kontroli norm prawnych, realizowanej przez Trybunał Konstytucyjny w postępowaniu inicjowanym skargą konstytucyjną.

Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, orzeka się jak w sentencji.