Pełny tekst orzeczenia

58/4/A/2009

postanowienie
z dnia 2 kwietnia 2009 r.
Sygn. akt P 6/09

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Teresa Liszcz – przewodniczący
Adam Jamróz
Marek Mazurkiewicz – sprawozdawca,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 kwietnia 2009 r., pytania prawnego Sądu Rejonowego w Gorzowie Wielkopolskim:
czy § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie stawek podstawowych wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych, asesorów i aplikantów sądowych oraz stawek dodatku funkcyjnego sędziów (Dz. U. Nr 83, poz. 761, ze zm.), w części określającej stawki wynagrodzenia zasadniczego sędziego sądu rejonowego i sędziego sądu okręgowego, jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) i zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji) oraz z art. 7 pkt a lit. i Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169), w części gwarantującej godziwy zarobek i równe wynagrodzenie za pracę o równej wartości bez jakiejkolwiek różnicy, mając na względzie zasady ukształtowania warunków wynagradzania sędziów i asesorów wojewódzkich sądów administracyjnych w art. 29 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) w związku z § 2 powołanego rozporządzenia w części określającej stawki wynagrodzenia zasadniczego sędziego sądu apelacyjnego,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

UZASADNIENIE

I

1. Na podstawie postanowienia z 18 grudnia 2008 r. (sygn. akt IV P 262/08) Sąd Rejonowy w Gorzowie Wielkopolskim – IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie stawek podstawowych wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych, asesorów i aplikantów sądowych oraz stawek dodatku funkcyjnego sędziów (Dz. U. Nr 83, poz. 761, ze zm.; dalej: rozporządzenie), w części określającej stawki wynagrodzenia zasadniczego sędziego sądu rejonowego i sędziego sądu okręgowego, jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) i zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji) oraz z art. 7 pkt a lit. i Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169), w części gwarantującej godziwy zarobek i równe wynagrodzenie za pracę o równej wartości bez jakiejkolwiek różnicy, mając na względzie zasady ukształtowania warunków wynagradzania sędziów i asesorów wojewódzkich sądów administracyjnych w art. 29 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) w związku z § 2 powołanego rozporządzenia w części określającej stawki wynagrodzenia zasadniczego sędziego sądu apelacyjnego.
Pytanie prawne zostało zadane w związku ze sprawą z powództwa sędziego sądu rejonowego w Sulęcinie, domagającego się zasądzenia określonych kwot tytułem wyrównania wynagrodzenia zasadniczego za poszczególne miesiące od 1 lipca 2007 r. do 31 stycznia 2008 r. Powód domaga się zasądzenia za każdy z miesięcy po 2500 (dwa tysiące pięćset) złotych wraz z należnymi odsetkami, a także wyliczenia wynagrodzenia z uwzględnieniem mnożnika 4,6 kwoty bazowej wynikającej z rozporządzenia, tj. takiej jak dla sędziego sądu apelacyjnego. Powód uzasadnił swe roszczenie argumentem znajdującym swe rozwinięcie w treści pytania prawnego, że obecne regulacje uposażeń sędziów są niezgodne z Konstytucją i wniósł jednocześnie o zadanie przez sąd pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji.

1.1. Uzasadnienie pytania prawnego zostało oparte na następujących argumentach:
Wynagrodzenia sędziowskie są, jak podkreślił sąd pytający, wyjątkową kategorią regulacji płacowych, dla których źródłem prawa pracy są zarówno postanowienia Konstytucji, ustawy o ustroju sądów, ustawy budżetowej jak i rozporządzenia wykonawczego wydawanego przez Prezydenta. Powyższe dobitnie świadczy o tym, iż kwestia ta jest wpisana w konstrukcję ustrojowej pozycji sędziów i musi być ujmowana jako instytucja służąca dobru wymiaru sprawiedliwości w procesie wykonywania fundamentalnej dla każdego demokratycznego państwa prawnego funkcji orzeczniczej.
Zgodnie z art. 178 ust. 2 Konstytucji sędziom zapewnia się warunki pracy i wynagrodzenie odpowiadające godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków. Kwestia odpowiedniości wynagrodzeń sędziowskich była przedmiotem pogłębionych rozważań Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. P. 8/00 (zob. wyrok z 4 października 2000 r., OTK ZU nr 6/2000, poz. 189). Z wyroku tego wynika, zdaniem pytającego sądu, że wymiar sprawiedliwości będzie funkcjonował prawidłowo, gdy warunki pracy sędziów oraz ich wynagrodzenia będą adekwatne do godności urzędu sędziego i zakresu jego obowiązków. Ponieważ wydatki związane z pracą wszystkich organów władzy sądowniczej z istoty swojej są związane z budżetem państwa, rzeczą demokratycznie legitymowanego ustawodawcy jest określenie, jakie składniki i stawki wynagrodzenia będą „odpowiednie” do godności urzędu i zakresu obowiązków sędziów, rolą zaś Trybunału Konstytucyjnego jest zbadanie, czy normodawca nie przekroczył granic swobody wyznaczonej przez Konstytucję. Zakres tej swobody jest znaczny, ponieważ art. 178 ust. 2 Konstytucji operuje wyrażeniami niedookreślonymi, nieprzekładającymi się na wielkości pieniężne („godność urzędu”, „zakres obowiązków”, „wynagrodzenie odpowiednie do”). Dokonując analizy rozwiązań prawnych dotyczących sędziów pod kątem ich konstytucyjności, sąd pytający podkreślił, że sędziowie są jedyną kategorią zawodową, której warunki płacowe stanowią przedmiot wyraźnej regulacji konstytucyjnej. Celem tych zapisów jest stworzenie realnych, odpowiednich podstaw i gwarancji właściwego wypełniania przez sędziów ich roli orzeczniczej. Wynagrodzenie sędziowskie dalece więc wykracza poza samą relację „praca – wynagrodzenie” i, choć sędziowie – co oczywiste – należą do państwowej sfery budżetowej, ma ono szczególny, funkcjonalny walor konstytucyjny, wyróżniający je spośród wszystkich innych wynagrodzeń w sferze publicznej, gdyż łączy się wprost z postrzeganiem tego zawodu w perspektywie jego godności i niezawisłości. Nakłada to na ustawodawcę zwykłego szczególne obowiązki zarówno w odniesieniu do kształtowania poziomu tych wynagrodzeń, jak i tworzenia gwarancji ich ochrony. Problematyka wynagrodzeń sędziowskich powinna być zatem postrzegana przede wszystkim w kontekście szeroko rozumianego dobra wymiaru sprawiedliwości, które należy rozumieć jako ogół warunków i cech określających zdolność sądów do sprawnego wydawania orzeczeń przez cieszących się autorytetem niezawisłych sędziów, a nie wyłącznie ze względu na zagrożenie zastosowania przymusu państwowego. Właściwe zatem warunki pracy i wynagrodzenie odpowiadające godności tego urzędu oraz zakresowi obowiązków sędziów muszą być ujmowane jako instytucja ustrojowa służąca dobru państwa (zob. uzasadnienie wyroku TK z 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 8).
Analizując naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej, sąd pytający zauważył, że wymiar sprawiedliwości jest sprawowany przez sądy administracyjne i powszechne na takich samych zasadach. Sędziowie sądów administracyjnych są takimi samymi sędziami, jak sędziowie sądów powszechnych. Postaci rzeczy nie zmienia zdaniem sądu, że są sędziami prawa, a nie faktów, że rozstrzygają w trybie kasacyjnym, a nie rozpoznawczym – bo to jedynie model procedury, który może być zresztą w każdej chwili zmieniony. Na podkreślenie, zdaniem sądu, zasługuje także fakt, że sędziowie sądów powszechnych (na poziomie sądów rejonowych bądź okręgowych) również rozpoznają sprawy o charakterze administracyjnym, takie jak odwołania od decyzji z zakresu ubezpieczeń społecznych, o ochronę konkurencji i konsumentów, postępowania regulacyjne, własność intelektualną, sprawy kompensacyjne o przyznanie oraz zwrot niezasadnie wypłaconej kompensaty etc. Ustawowe wymagania niezbędne do wykonywania funkcji sędziego WSA i SR są zaś prawie identyczne z niewielkimi, zdaniem sądu, wyjątkami. Jednak dojście do stanowiska w sądownictwie powszechnym jest, zdaniem sądu pytającego, trudniejsze. Tak więc, zdaniem sądu pytającego, sędziowie sądów administracyjnych i powszechnych stanowią jedną kategorię, w ramach której uzasadnione jest dokonywanie porównań.
Jednak ustawodawca wprowadził istotne zróżnicowanie w części dotyczącej wynagrodzeń obu tych kategorii, uprzywilejowując sędziów sądów administracyjnych. W efekcie, jak konkluduje pytający sąd, „można podejrzewać, że w założeniu ustawodawcy, sądownictwo administracyjne miało być usytuowane wyżej w hierarchii wymiaru sprawiedliwości niż sądy powszechne, skoro wynagrodzenie sędziów administracyjnych sądów I instancji ma być równe z sędziami najwyższego stopnia sądów powszechnych”, czyli sądów apelacyjnych. Prowadzi to, zdaniem sądu, do naruszenia wskazanych w petitum norm konstytucyjnych.
Konkludując, sąd stwierdził, że „odpowiedź udzielona przez Trybunał Konstytucyjny ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia zawisłego sporu sądowego dotyczącego wyrównania wynagrodzenia za pracę o skalę procentową obniżonej dla ogółu zatrudnionych składki rentowej”.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zakwestionowany przez sąd pytający § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie stawek podstawowych wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych, asesorów i aplikantów sądowych oraz stawek dodatku funkcyjnego sędziów (Dz. U. Nr 83, poz. 761, ze zm.; dalej: rozporządzenie Prezydenta RP) określa stawki podstawowe wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych, asesorów i aplikantów sądowych. Rozporządzenie zostało wydane zgodnie z delegacją zawartą w art. 91 § 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: prawo o ustroju sądów powszechnych). Określona przez Prezydenta RP stawka podstawowa stanowi wielokrotność kwoty bazowej, która jest ustalana corocznie w ustawie budżetowej zgodnie z zasadami uregulowanymi w art. 91 § 1, 1a i 1b prawa o ustroju sądów powszechnych. Ustalenie wynagrodzenia zasadniczego sędziego następuje przez pomnożenie obowiązującej w danym roku kwoty bazowej i stawki podstawowej określonej przez Prezydenta RP. Współczynniki wielokrotności kwoty bazowej zostały zróżnicowane zgodnie z hierarchią sądów i wynoszą:
– dla sędziego sądu rejonowego – 3,3;
– dla sędziego sądu okręgowego – 3,9;
– dla sędziego sądu apelacyjnego – 4,6.
Zakres pytania prawnego obejmuje jedynie część § 2 rozporządzenia Prezydenta RP dotyczącą wielokrotności kwoty bazowej dla sędziów sądów rejonowych i okręgowych, które budzą wątpliwości sądu pytającego w zakresie równego traktowania sędziów sądów powszechnych i sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych (dalej: WSA). Powód w sprawie, w której sformułowano pytanie prawne, domaga się zasądzenia 2500 zł miesięcznie jako wyrównania wynagrodzenia za pracę od 1 lipca 2007 r. do 31 stycznia 2008 r. Kwoty te wynikają z wyliczenia wynagrodzenia podstawowego na podstawie współczynników dla sędziów sądów apelacyjnych oraz wyliczenia wynagrodzenia w wysokości odpowiedniej dla sędziów sądów apelacyjnych. Powód otrzymuje wynagrodzenie ustalone zgodnie z obowiązującymi przepisami w wysokości przewidzianej dla sędziów sądów rejonowych, ponieważ piastuje takie stanowiska służbowe. Zdaniem sądu pytającego współczynniki kwoty bazowej dla sędziów sądów rejonowych są zbyt niskie, biorąc pod uwagę wynagrodzenia sędziów WSA, którzy stanowią podobną grupę zawodową w ramach wymiaru sprawiedliwości, a otrzymują wynagrodzenie podstawowe w wysokości sędziów sądu apelacyjnego.
Powoływane przez sąd pytający regulacje w zakresie wynagrodzenia sędziów WSA wynikają z art. 29 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; dalej: prawo o ustroju sądów administracyjnych), który stanowi: „W sprawach nieuregulowanych w ustawie do wojewódzkich sądów administracyjnych oraz sędziów, asesorów sądowych, urzędników i pracowników tych sądów stosuje się odpowiednio przepisy o ustroju sądów powszechnych, z tym że do wynagrodzeń sędziów stosuje się przepisy dotyczące sędziów sądu apelacyjnego, a do wynagrodzeń asesorów sądowych – przepisy dotyczące sędziów sądu okręgowego”. Na tej podstawie do ustalania wynagrodzenia sędziów WSA stosuje się odpowiednio przepisy prawa o ustroju sądów powszechnych oraz rozporządzenia Prezydenta RP.

2. Wskazany w petitum pytania prawnego § 2 rozporządzenia Prezydenta RP, wraz z innymi przepisami regulującymi system wynagradzania sędziów sądów powszechnych, był przedmiotem orzekania Trybunału m.in. w postanowieniach: z 20 listopada 2008 r., sygn. P 18/08 (OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 168), z 10 grudnia 2008 r., sygn. P 19/08 (OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 186), a także z 11 marca 2009 r., sygn. P 71/08, w którym poddano kontroli Trybunału wyłącznie § 2 rozporządzenia Prezydenta RP, w zakresie tożsamym z pytaniem prawnym Sądu Rejonowego w Gorzowie Wielkopolskim. We wszystkich sprawach Trybunał postanowił o umorzeniu postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku, gdyż pytania te nie spełniały przesłanki funkcjonalnej, tj. związku między odpowiedzią Trybunału na pytanie prawne a rozstrzygnięciem, jakie sąd pytający ma wydać w zawisłej przed nim sprawie.

3. Konkretny charakter kontroli konstytucyjności dokonywanej przez Trybunał w wypadku pytań prawnych obliguje do zbadania w pierwszej kolejności spełnienia przesłanek dopuszczalności pytania prawnego.
Zgodnie z art. 193 Konstytucji, każdy sąd może zadać Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie konkretnej sprawy toczącej się przed sądem. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu wyraża się pogląd, że powołany przepis formułuje trzy przesłanki, które łącznie warunkują dopuszczalność postawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: a) podmiotową – może to uczynić jedynie sąd, rozumiany jako państwowy organ wymiaru sprawiedliwości; b) przedmiotową – przedmiotem pytania prawnego może być wyłącznie ocena zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą; c) funkcjonalną – wystąpienie z pytaniem jest uzasadnione tylko wtedy, gdy od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie konkretnej sprawy toczącej się przed sądem pytającym (szerzej: postanowienie Trybunału z 6 lutego 2007 r., w sprawie o sygn. P 33/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 14 i powołane tam orzeczenia). Jak zwrócił uwagę Trybunał w wyroku z 6 marca 2007 r., w sprawie o sygn. P 45/06 (OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 22), ścisły związek instytucji pytań prawnych z postępowaniem toczącym się w konkretnej sprawie powoduje, że celem tej procedury kontroli jest ochrona indywidualnego interesu stron występujących w postępowaniu, w trakcie którego wyłoniła się wątpliwość co do konstytucyjności stosowanego przepisu.
Szczególnego wyjaśnienia wymaga – charakterystyczna dla instytucji pytań prawnych, jako procedury konkretnej kontroli konstytucyjności prawa – przesłanka funkcjonalna, ujmowana w postaci prawnie relewantnej relacji pomiędzy odpowiedzią Trybunału na pytanie a rozstrzygnięciem sprawy. Związek ten polega na tym, że stwierdzenie przez Trybunał niezgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją wpłynie na treść orzeczenia sądu pytającego.
Brak którejkolwiek przesłanki dopuszczalności pytania prawnego stanowi podstawę do umorzenia postępowania przed Trybunałem ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku – art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

4. Całościowa regulacja wynagrodzeń sędziów jest zawarta w prawie o ustroju sądów powszechnych (art. 91). Rozporządzenie Prezydenta RP stanowi element tej konstrukcji; realizuje upoważnienie ustawowe do określenia stawek podstawowych wynagrodzenia zasadniczego sędziów. Do dokonania przez Trybunał oceny konstytucyjności części § 2 rozporządzenia Prezydenta RP określającej wielokrotność kwoty bazowej dla sędziów sądów rejonowych i okręgowych brakuje przesłanki funkcjonalnej związanej z rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pytający. Utrata mocy obowiązującej rozporządzenia Prezydenta RP w zakwestionowanej części nie dałaby możliwości ustalenia wysokości wynagrodzenia sędziego w drodze indywidualnego orzeczenia, ani poprzez zastosowanie w drodze analogii przepisów płacowych obejmujących inne grupy zawodowe (np. sędziów WSA), ani tym bardziej na podstawie art. 178 ust. 2 Konstytucji, na co Trybunał zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku z 4 października 2000 r., sygn. P. 8/00 (OTK ZU nr 6/2000, poz. 189).
Roszczenia zawarte w pozwie sędziego dotyczą zapłaty konkretnych kwot tytułem wyrównania wynagrodzenia zasadniczego za określony okres. Są to więc powództwa o świadczenie, a nie o ustalenie wysokości wynagrodzenia podstawowego przysługującego na danym stanowisku sędziowskim.
Zdaniem sądu pytającego w razie uznania rozporządzenia Prezydenta RP w zakwestionowanej części za niezgodne z Konstytucją możliwe byłoby ustalenie wysokości wynagrodzenia sędziego sądu rejonowego z zastosowaniem wielokrotności kwoty bazowej przewidzianej dla sędziów sądów apelacyjnych, na zasadzie analogii z art. 29 prawa o ustroju sądów administracyjnych. Podstawę takiego orzeczenia miałby stanowić art. 18 § 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.), nakazujący stosować odpowiednie przepisy prawa pracy o charakterze niedyskryminacyjnym, w sytuacji gdy przepisy, na podstawie których nawiązano stosunek pracy, są sprzeczne z zasadą równości.
Rozumowanie to jest pozbawione podstaw. Regulacja wynagrodzeń sędziów WSA wynika z odrębności funkcjonalnej sądów administracyjnych w ramach systemu wymiaru sprawiedliwości. Wyodrębnienie sądownictwa administracyjnego oraz jego niezależność od sądów powszechnych wynika zarówno z art. 175 Konstytucji, jak i przepisów ustrojowych zawartych w prawie o ustroju sądów administracyjnych i prawie o ustroju sądów powszechnych. Posłużenie się przez ustawodawcę odesłaniem do odpowiedniego stosowania przepisów prawa o ustroju sądów powszechnych w celu ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziów WSA nie daje podstaw do porównywania sytuacji sędziów sądów powszechnych i administracyjnych. W konsekwencji brak jest możliwości wypłaty sędziemu sądu rejonowego wynagrodzenia obliczonego z zastosowaniem mnożników przewidzianych dla wyższego stanowiska – sędziego sądu apelacyjnego, ze względu na odpowiednie stosowanie, na mocy decyzji ustawodawcy, dla sędziów WSA wielokrotności kwoty bazowej takiej jak dla sędziów sądów apelacyjnych.
Brak spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.