Pełny tekst orzeczenia

444/6/B/2009



POSTANOWIENIE

z dnia 9 grudnia 2009 r.

Sygn. akt Ts 29/08



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Adam Jamróz – przewodniczący

Ewa Łętowska – sprawozdawca

Marek Kotlinowski,



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2009 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Grażyny i Andrzeja B.,



p o s t a n a w i a:



nie uwzględnić zażalenia.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej z 21 stycznia 2008 r. zakwestionowana została zgodność: (1) art. 185 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741, ze zm.; dalej: u.g.n.), w brzmieniu nadanym kolejno przez: art. 1 pkt 71 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70) oraz art. 1 pkt 123 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492); (2) art. 190 w związku z art. 198 u.g.n. w zakresie, w jakim zobowiązują osoby fizyczne chcące ustanowić zarządcę nieruchomości do zawierania umów o zarząd nieruchomością lub powierzania innych czynności stanowiących elementy umowy zarządu nieruchomością tylko licencjonowanym zarządcom – z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Skarżący wskazali, że kwestionowane przepisy bez uzasadnionej przyczyny ograniczają ich prawo własności, a ponadto zostały sformułowane w sposób naruszający zasadę przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji).

Pismem z 30 marca 2008 r. pełnomocnik skarżących wniósł dodatkowo o uznanie powołanych wyżej przepisów u.g.n. – „w zakresie, w jakim przepisy te nakładają na osoby fizyczne, chcące ustanowić zarządcę nieruchomości lub powierzyć innym osobom wykonywanie jednostkowych czynności składających się na pojęcie zarządu nieruchomością, opisane w art. 185 ust. 1 u.g.n., obowiązek zawierania umów tylko z licencjonowanym zarządcą i tym samym bez uzasadnionej przyczyny ograniczają ich prawo własności” – za niezgodne z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, z powodu naruszenia zasady przyzwoitej legislacji.



Postanowieniem z 20 lipca 2009 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Takie rozstrzygnięcie spowodowane było wadliwym określeniem przedmiotu skargi oraz brakiem związku pomiędzy kwestionowaną regulacją a ostatecznym rozstrzygnięciem o prawach i wolnościach skarżących. Ani w skardze, ani też w piśmie stanowiącym odpowiedź na zarządzenie sędziego TK wzywające do uzupełnienia braków formalnych skargi nie wykazano, w jaki sposób zakwestionowane przepisy naruszają art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Pełnomocnik skarżących pismem z 3 sierpnia 2009 r. wniósł na powyższe postanowienie zażalenie. Wskazał w nim, że art. 185 ust. 1 u.g.n. nie musiał być przedmiotem zaskarżenia, gdyż zarzuty skargi dotyczyły zakresu podmiotowego obowiązku zawarcia umowy o zarządzanie nieruchomością, a kwestia ta została unormowana w drugim ustępie tej jednostki redakcyjnej. Odnosząc się do nieuzasadnienia, w jaki sposób zakwestionowane przepisy naruszają przywołane przez skarżących wzorce konstytucyjne, pełnomocnik skarżących podniósł, że art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) nakłada na skarżącego obowiązek podania jedynie dokładnego opisu stanu faktycznego, a strona postępowania może poszerzyć argumentację prawną w toku rozprawy. Ponadto stwierdził, że art. 190 u.g.n. jest ściśle powiązany z art. 185 u.g.n. i dlatego został uczyniony przedmiotem skargi.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



Zaskarżone postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu jest prawidłowe, zaś zarzuty zażalenia nie zasługują na uwzględnienie



Odnosząc się do pierwszego zarzutu pełnomocnika skarżących, należy zauważyć, że z uwagi na stopień złożoności stosunków prawnych do rzadkości należą sytuacje, w których orzeczenie o wolnościach bądź prawach skarżącego opiera się na normie prawnej wyprowadzonej z jednej tylko jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Przeciwnie, organy władzy publicznej, określając zakres uprawnień bądź obowiązków adresatów prawa, zmuszone są do współstosowania wielu przepisów i wydobywania w oparciu o ich treść normy prawnej. Sytuacja taka miała miejsce w przypadku skarżących. Kwestią wymagającą ustalenia w niniejszej sprawie była dopuszczalność zawarcia umowy o zarząd nieruchomością z podmiotem nieposiadającym licencji. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, wyrażonym w uchwale z 17 lipca 2007 r. (sygn. akt III CZP 69/07, OSNC z 2008 r., nr 9, poz. 99), zawarta po dniu 31 grudnia 2001 r. umowa o zarządzanie nieruchomością – w rozumieniu art. 185 ust. 1 i 2 u.g.n. – przez osobę nieposiadającą licencji zawodowej zarządcy nieruchomości jest nieważna. W opinii Trybunału Konstytucyjnego nie może budzić wątpliwości, że dla podjęcia takiej uchwały kluczowe znaczenie miała treść art. 185 ust. 1 u.g.n., wyznaczająca zakres obowiązków zarządcy nieruchomości. Waga tych powinności i ich znaczenie dla bezpieczeństwa lokatorów zadecydowały – między innymi – o treści rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego. Innymi słowy, na sytuację prawną skarżących wpłynęła treść art. 185 ust. 1 i 2 u.g.n., a związek istniejący między tymi unormowaniami uprawnia do twierdzenia, że niewystarczające – z punktu widzenia obowiązku prawidłowego określenia przedmiotu skargi – było sformułowanie zarzutów jedynie pod adresem jednego z tych przepisów. W odróżnieniu od wniosków kierowanych do Trybunału Konstytucyjnego przez podmioty wyliczone w art. 191 ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji, skarga konstytucyjna nie jest środkiem uruchamiania tzw. kontroli abstrakcyjnej, a więc realizowanej w oderwaniu od płaszczyzny stosowania kwestionowanych przepisów. W konsekwencji skarżący mogą uczynić przedmiotem zaskarżenia wyłącznie przepisy zastosowane w ich sprawie, które legły u podstaw ostatecznego jej rozstrzygnięcia przez sąd. Warunek ten spełniony jest wówczas, gdy kwestionowany w skardze przepis determinuje w sensie normatywnym treść orzeczenia przyjętego za podstawę skargi w tym jego aspekcie, w którym skarżący upatrują naruszenie przysługujących im praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym (por. np. postanowienia TK z: 22 lutego 2001 r., Ts 193/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 77 oraz 2 kwietnia 2003 r., Ts 193/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 145).

Z materiału procesowego sprawy wynika, że ocena konstytucyjności kwestionowanego w petitum skargi konstytucyjnej art. 185 u.g.n. ust. 2 jest niemożliwa bez odwołania się do ust. 1 tego artykułu, gdyż dopiero z obu tych jednostek redakcyjnych można wyprowadzić normę tworzącą umowę nazwaną, której treścią jest zarządzanie nieruchomością, a której zawarcie z nielicencjonowanym zarządcą nieruchomości stało się podstawą sporu w sprawie leżącej u podstaw wniesienia niniejszej skargi.

Mając powyższe na uwadze, należy uznać stanowisko zajęte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2009 r. – w przedmiocie art. 185 ust. 2 u.g.n. – za w pełni zasadne.

Odmowa nadania skardze dalszego biegu wynikała również z niedochowania obowiązku uzupełnienia braków formalnych skargi. Nie mają racji skarżący twierdząc, że ustawa o TK wymaga od nich jedynie „opisu stanu faktycznego”. Wobec kategorycznego brzmienia art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, niezbędne jest przedstawienie argumentacji uprawdopodabniającej niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano, że prawidłowe wykonanie przez skarżącego obowiązku przedstawienia, jakie konstytucyjne prawa lub wolności (i w jaki sposób) zostały naruszone przez przepisy stanowiące przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej, polegać musi nie tylko na wskazaniu (numerycznym) postanowień Konstytucji, z którymi – zdaniem skarżącego – niezgodne są kwestionowane przepisy, ale również precyzyjnym przedstawieniu treści prawa lub wolności, wywodzonych z tych postanowień, a naruszonych przez ustawodawcę. Powinna temu towarzyszyć szczegółowa i precyzyjna argumentacja uprawdopodabniająca stawiane zarzuty. Z powyższego obowiązku nie może zwolnić skarżącego, działający niejako z własnej inicjatywy, Trybunał Konstytucyjny, który – zgodnie z art. 66 ustawy o TK – orzekając, jest związany granicami skargi konstytucyjnej (por. postanowienie TK z 14 stycznia 2009 r., Ts 21/07, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 91).

Przechodząc do zarzutu pełnomocnika skarżących odnośnie do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, zajętego w postanowieniu z 20 lipca 2009 r., w przedmiocie nieuprawdopodobnienia przez skarżących zarzutu naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji, Trybunał w obecnym składzie zauważa, że w skardze konstytucyjnej z 21 stycznia 2008 r. skarżący przywołali jedynie treść tego przepisu konstytucyjnego oraz ograniczyli się do zacytowania fragmentów rozważań Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie ograniczenia prawa własności (wyroki z: 11 maja 1999 r., K 13/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 74 oraz 10 października 2000 r., P 8/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 190). Nie wykazali oni jednak, w jaki sposób zakwestionowane przepisy wpływać mogą negatywnie na istotę prawa własności.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego dla stwierdzenia istnienia takiego wpływu niezbędne jest odniesienie się regulacji ustawowej zarządu nieruchomościami.

Pojęcie „zarządu” na gruncie polskich przepisów oraz w doktrynie stosowane jest zarówno na określenie ogółu czynności składających się na administrowanie rzeczą lub majątkiem, a także na oznaczenie pewnej formy organizacyjnej sprawowania władztwa wykonawczego lub dokonywanie czynności dla innej osoby i na jej rzecz. Jest to pojęcie mające szczególne znaczenie dla wykonywania współwłasności. „Zarząd” rzeczą rozumiany jest jako podejmowanie wszelkich decyzji i dokonywanie wszelkiego rodzaju czynności dotyczących prawa, które są konieczne w toku normalnej eksploatacji, a także w sytuacjach nietypowych (por. J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, wyd. 5. Warszawa 1994, s. 130). Do czynności zarządu zalicza się czynności faktyczne, prawne i procesowe, w związku z czym używa się pojęć „zarządu faktycznego”, „zarządu prawnego” i „zarządu procesowego”.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego „zarząd” pojmuje się jako całokształt czynności faktycznych i prawnych, które dotyczą majątku bezpośrednio lub pośrednio poprzez osiągnięty skutek gospodarczy (uchwała SN z 25 marca 1994 r., sygn. akt III CZP 182/93, OSNC z 1994 r., nr 7-8, poz. 146), a także: kierowanie sprawami majątkowymi innej osoby w taki sposób, w jaki czyni to sam uprawniony. Przyjmuje się więc, że zarząd obejmuje zarówno wydawanie dyspozycji faktycznych, jak i zawieranie odpowiednich czynności prawnych w imieniu osoby zastąpionej (orzeczenie SN z 23 czerwca 1958 r., OSPiKA 1959, poz. 247).

Artykuł 185 ust. 1 u.g.n. stanowi o dokonywaniu czynności i podejmowaniu decyzji jako przejawach wykonywania zarządu. Zgodnie z tym przepisem czynności zarządcy nie mają charakteru wyłącznie czynności zachowawczych czy zwykłego zarządu, lecz wiążą się także z rozwojem nieruchomości.

Jak wynika z materiału procesowego, skarżący zawarli między sobą „umowę o administrowanie” nieruchomością. Na gruncie u.g.n. pojęcie „administrowania”, jako mające charakter węższy od zarządzania, mieści się w pojęciu „zarządzania”. W zasadzie obejmuje ono czynności faktyczne, do których należy: utrzymanie porządku i czystości w obrębie nieruchomości, ściąganie czynszów, rejestrowanie awarii i ich usuwanie oraz prowadzenie korespondencji (wyrok SN z 19 stycznia 2006 r., sygn. akt IV CK 343/05, „LexPolonica” nr 1826347). Tak też w sprawie skarżących, która legła u podstaw niniejszej skargi, uznał Sąd Okręgowy w Katowicach w wyrokach z 24 października 2007 r.

Zgodnie z art. 185 ust. 2 u.g.n. podstawę prawną działania zarządcy stanowi przede wszystkim umowa o zarządzanie nieruchomością (bez względu na nazwę, określoną przez kontrahentów), zawarta pomiędzy zarządcą a właścicielem lub właścicielami nieruchomości, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości. Działanie zarządcy na podstawie umowy wywołuje skutki takie same, jak działanie przedstawiciela, gdyż skutki te powstają bezpośrednio dla kontrahenta zarządcy.

Zawarcie umowy o zarządzanie nieruchomością wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności. Ponadto ustawa formułuje pewne wymagania w przedmiocie treści tej umowy, która powinna wymieniać osobę zarządcy odpowiedzialnego zawodowo za jej wykonanie z podaniem numeru jego licencji oraz jego oświadczenie o posiadanym ubezpieczeniu od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności zarządzania nieruchomościami. Umowa ta powinna także określać, jakie obowiązki (wynikające nie tylko z tej umowy, lecz także z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z odrębnych przepisów) ciążą na zarządcy nieruchomości.

Artykuł 198 ust. 1 pkt 3 u.g.n. przewiduje odpowiedzialność karną za działalność zawodową wykonywaną bez uprawnień i licencji przez zarządców zarządzających nieruchomościami. Według powołanego przepisu działalność w tym przedmiocie, lecz bez uprawnień i licencji, stanowi wykroczenie, kwalifikowane z art. 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2007 r. Nr 109, poz. 756, ze zm.), zgodnie z którym odpowiedzialności podlega ten tylko, kto popełnia czyn społecznie szkodliwy, zabroniony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia, pod groźbą kary aresztu, ograniczenia wolności, grzywny do 5000 zł lub nagany.

W powyższej konstrukcji prawnej skarżący upatrują naruszenie istoty ich prawa własności.

Prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być jednak traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom. Tym samym, także ochrona własności nie może mieć charakteru absolutnego (por. wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3).

Prawo własności jest prawem dającym najpełniejsze władztwo nad rzeczą. Określane jest jako prawo względnie pełne, ale nie prawo nieograniczone, gdyż na jego treść składają się również obowiązki właściciela wynikające z nakazów interesu publicznego (por. np.: J. Nadler, [w:] E. Gniewek (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2008, s. 292 i n.; R. Mikosz, A. Stelmachowski, [w:] T. Dybowski (red.), System prawa prywatnego, t. 3: Prawo rzeczowe, wyd. 2, Warszawa 2007, s. 239 i n.; S. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. 7, Warszawa 2006, s. 27 i n.; E. Skowrońska-Bocian, [w:] K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, t. 1, wyd. 5, Warszawa 2008, s. 551; uchwała SN z 28 sierpnia 1997 r., sygn. akt III CZP 36/97, OSP z 1998 r., nr 5, poz. 90). Obowiązkiem takim jest między innymi realizacja władztwa nad rzeczą w sposób legalny (zgodny z prawem). Właściciel, który się z tego obowiązku należycie nie wywiązuje, sprowadza na siebie zagrożenie w postaci stosownej reakcji władz publicznych (por. wyrok TK z 29 czerwca 2005 r., SK 34/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 69).

Reasumując, Trybunał przypomina, że „Konstytucja RP, proklamując (…) zasadę pełnej ochrony własności wyrażającą się w swobodzie korzystania z rzeczy własnej, nie wyklucza możliwości ustanawiania określonych ograniczeń tej swobody, gdy wymaga tego interes ogólny” (por. wyrok TK z 20 kwietnia 1993 r., P 6/92, OTK w 1993 r., poz. 8). Trafnie zatem przyjął Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 20 lipca 2009 r., że skarżący nie spełnili wymogu, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, gdyż nie uzasadnili, na czym polegać miałoby naruszenie istoty prawa własności przez wprowadzenie instytucji zarządu sprawowanego jedynie przez podmioty licencjonowane.

Na uwzględnienie nie zasługuje również następny zarzut środka odwoławczego. Artykuł 190 u.g.n. określa zakres stosowania przepisów rozdziału trzeciego ustawy. Przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania do skarżących – właścicieli nieruchomości nienależącej do zasobów Agencji Nieruchomości Rolnych, Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, Agencji Mienia Wojskowego oraz innych właściwych organów. Regulacja ta – co przyznają sami skarżący – nie była stosowana przez orzekające sądy, a tym samym nie mogła stanowić przedmiotu skargi. Jak bowiem wynika z treści art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, skargą można objąć wyłącznie taką normę, na podstawie której sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji.



Biorąc pod uwagę, że ani skarga konstytucyjna, ani pismo procesowe pełnomocnika skarżących z 30 marca 2008 r., nie zawierały – poza numerycznym wskazaniem przepisów konstytucyjnych jako wzorców kontroli oraz opisem stanu faktycznego – argumentów uprawdopodabniających naruszenie konstytucyjnych wolności i praw skarżących, Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnia zażalenia na postanowienie z 20 lipca 2009 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.