Pełny tekst orzeczenia

25/1/B/2009

POSTANOWIENIE
z dnia 13 stycznia 2009 r.
Sygn. akt Ts 33/07

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Mirosław Granat – przewodniczący
Marian Grzybowski – sprawozdawca
Zbigniew Cieślak,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Stowarzyszenia Inicjatyw Demokratycznych w Ogrodach Działkowych „SIDOD” w Olsztynie,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego w dniu 9 lutego 2007 r. skarżący domaga się zbadania zgodności z Konstytucją art. 10, art. 14 ust. 1 oraz art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419, ze zm.; dalej: u.r.o.d.), podnosząc w szczególności, że wszystkie te przepisy są niezgodne z art. 2, art. 12 i art. 58 ust. 1 Konstytucji, ponadto art. 10 u.r.o.d. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji, a art. 14 ust. 1 u.r.o.d. jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji. Zarzuty skarżącego kierują się z jednej strony przeciwko przyznaniu szczególnego statusu Polskiemu Związkowi Działkowców, wynikającego z korzystnych uregulowań w u.r.o.d. przy wyłączeniu stosowania do niego ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855, ze zm.). Jednocześnie skarżący zarzuca, że u.r.o.d. nie przewiduje środków prawnych umożliwiających skuteczne wymuszenie na PZD przeniesienia na inne stowarzyszenia o takich samych lub podobnych celach praw majątkowych pozwalających na prowadzenie ogrodów działkowych, w szczególności – prawa użytkowania wieczystego gruntu. Prowadzi to do nieuzasadnionego, zdaniem skarżącego, uprzywilejowania jednego stowarzyszenia (tu: PZD) przez zagwarantowanie mu monopolistycznej pozycji kosztem innych stowarzyszeń, w tym skarżącego, a w konsekwencji narusza zawarty w art. 32 ust. 2 Konstytucji zakaz dyskryminacji. Ta sama okoliczność przesądza – w ocenie skarżącego – o niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 64 ust. 1 Konstytucji. Skarżący zarzuca ponadto, że przez pozbawienie obywateli prawa do dobrowolnego zrzeszania się, zaskarżone przepisy naruszają wolność zrzeszania się, wynikającą z art. 58 ust. 1 oraz art. 12 Konstytucji. Naruszenie art. 64 ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji polega natomiast – w przekonaniu skarżącego – na tym, że u.r.o.d. nie chroni przysługujących członkom skarżącego Stowarzyszenia praw majątkowych, lecz uzależnia prawa majątkowe użytkowników działek od przynależności do PZD.
Wnoszące skargę Stowarzyszenie Inicjatyw Demokratycznych w Ogrodach Działkowych „SIDOD” w Olsztynie zostało utworzone 7 lipca 2005 r. wskutek zrzeszenia się części członków Pracowniczego Ogrodu Działkowego „OAZA” w Gutkowie. Walne Zebranie „SIDOD” podjęło 10 stycznia 2006 r. uchwałę nr 1/06 o wyodrębnieniu się ze struktur PZD. W celu realizacji tej uchwały skarżący wniósł do Sądu Rejonowego w Olsztynie powództwo przeciwko PZD o złożenie oświadczenia woli o przeniesieniu na swoją rzecz części prawa użytkowania wieczystego gruntu, na którym znajduje się POD „OAZA” w Gutkowie z zachowaniem proporcjonalnego podziału majątku. Sąd Rejonowy w Olsztynie wyrokiem z 12 kwietnia 2006 r. (sygn. akt X C 26/06) oddalił powództwo skarżącego. Wyrokiem z 19 października 2006 r. (sygn. akt IX Ca 681/06) Sąd Okręgowy w Olsztynie oddalił apelację skarżącego.
Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 19 czerwca 2007 r. odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, wskazując, że przedstawione przez skarżącego orzeczenia sądów nie zapadły na podstawie zaskarżonych w skardze konstytucyjnej przepisów, a niekorzystna dla skarżącego treść wyroków sądowych nie wynika ze stanowiącego przedmiot zarzutu monopolu PZD na prowadzenie rodzinnych ogrodów działkowych. Przedmiotem postępowania nie była również problematyka podziału PZD. Trybunał przyjął ponadto, że brak jest logicznego powiązania między twierdzeniem, że zostały naruszone wolność zrzeszania się i prawo własności, a postępowaniem, w którym stwierdzono jedynie, że system prawny nie zawiera normy zmuszającej jeden podmiot do przeniesienia przysługujących mu praw na inny, zamierzający prowadzić tego samego rodzaju działalność.
Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając mu – po pierwsze, błędne ustalenie, że istnieje rozbieżność między zarzutami postawionymi w skardze a postępowaniem, w którym wydano orzeczenie uznane przez skarżącego za źródło naruszenia Konstytucji, a nadto – po drugie – naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 46 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), poprzez przyjęcie, iż przyczyną odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu jest rzekoma rozbieżność przedstawionych w niej zarzutów z postępowaniem, w którym wydano orzeczenie uznane przez skarżącego za źródło naruszenia jego praw konstytucyjnych i art. 20 ustawy o TK, poprzez niewskazanie podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia.
Skarżący podniósł w zażaleniu, że Sąd Okręgowy w Olsztynie stwierdził, że nie ma w obowiązującym porządku prawnym przepisu dającego skarżącemu prawo żądania przeniesienia na niego prawa użytkowania wieczystego należącego do pozwanego PZD. Zdaniem skarżącego brak takiego rozwiązania jest skutkiem obowiązywania zaskarżonych przez niego przepisów u.r.o.d., które wprowadzając monopol PZD, dyskryminują inne, takie jak on podmioty, w szczególności przez uniemożliwienie im wyodrębnienia się ze struktur PZD, bowiem nie przewidują przejęcia części majątku, choćby dochodzonego w drodze powództwa o złożenie oświadczenia woli. Przesądza to, w ocenie skarżącego o związku pomiędzy postępowaniem, w którym wydano wskazane przez niego jako ostateczne orzeczenie i zarzutami skargi. Skarżący wskazał ponadto, że skoro sądy orzekające w sprawie przyjęły za podstawę rozstrzygnięcia cały istniejący porządek prawny, niezawierający normy o oczekiwanej przez skarżącego treści, to przedmiotem skargi, a w konsekwencji badania Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z Konstytucją, mogą być wszystkie co do zasady obowiązujące przepisy wchodzące w skład sytemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, w tym również wskazane w skardze konstytucyjnej przepisy u.r.o.d.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący uzasadnił poprzez powołanie się na treść art. 36 ust. 3 ustawy o TK, który przewiduje, że Trybunał może odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej jedynie w przypadku oczywistej bezzasadności skargi lub nieuzupełnienia braków w terminie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Trybunał nie wskazał, by skarga była oczywiście bezzasadna.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie mogło odnieść skutku. Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania. Trybunał zauważa, że zasady wnoszenia i rozpatrywania skargi konstytucyjnej zostały uregulowane dwustopniowo: w pierwszym rzędzie jej przesłanki określa dokładnie art. 79 ust. 1 Konstytucji, jednocześnie wskazując, że wnosi się ją na zasadach określonych w ustawie. Bezpośrednio zatem z Konstytucji wynika, że kontrola konstytucyjności norm podejmowana w trybie skargi konstytucyjnej ma charakter konkretny: jej wniesienie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o prawach lub wolnościach skarżącego, określonych w Konstytucji na podstawie normy stanowiącej przedmiot skargi. W dalszej kolejności, art. 79 ust. 1 Konstytucji został skonkretyzowany w ustawie o TK w ten sposób, że to skarżący zobowiązany jest wskazać naruszone, w jego przekonaniu, konstytucyjne prawo lub wolność oraz określić sposób tego naruszenia. W przypadku, gdy taka sytuacja nie zachodzi, art. 39 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ustawy o TK przesądza, że zawarte w niej zarzuty nie mogą zostać merytorycznie rozpoznane. To samo tyczy się wskazanego w art. 46 ust. 1 ustawy o TK terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej oraz doprecyzowanego w tymże przepisie pojęcia ostatecznego orzeczenia. Wskazany przez skarżącego art. 36 ust. 3 ustawy o TK stosowany jest przy wstępnym rozpoznaniu skargi konstytucyjnej na podstawie art. 49 ustawy o TK odpowiednio, a nie wprost, co pozwala na uwzględnienie odrębności tego trybu postępowania od postępowania w sprawie wniosku podmiotów uprawnionych na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, a w szczególności specyficznych jedynie dla skargi konstytucyjnej przesłanek określonych w art. 79 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji stosowany odpowiednio na etapie wstępnego rozpoznania skargi konstytucyjnej art. 36 ust. 3 ustawy o TK przesądza, po pierwsze, o formie wydawanego rozstrzygnięcia: może wówczas co do zasady zostać wydane jedynie postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, a nadto wskazuje dodatkowe podstawy wydania postanowienia o takiej treści – nieusunięcie w terminie, mimo wezwania, braków formalnych skargi konstytucyjnej oraz jej oczywistą bezzasadność. Dopiero bowiem, gdy skarga spełnia wymogi art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 46 ust. 1 ustawy o TK, nie jest dotknięta brakami lub zostały one usunięte w terminie i nie jest oczywiście bezzasadna następuje przekazanie jej do dalszego rozpoznania. Nie wyklucza to umorzenia postępowania, jeżeli w jego toku okaże się, że skarga nie spełnia przesłanek, od których zależy jej dopuszczalność lub jest obarczona innymi wadami, niedostrzeżonymi w toku wstępnego rozpoznania (por. postanowienia TK z: 14 listopada 2007 r., SK 53/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 139; 30 maja 2007 r., SK 67/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 64; 5 grudnia 2001 r., K. 31/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 269; 21 marca 2000 r., SK 6/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 66; 28 października 2002 r., SK 21/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 78 oraz 14 grudnia 1999 r., SK 15/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 169).
Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów odnoszących się do braku spełnienia przesłanek skargi konstytucyjnej, Trybunał pragnie na początek przypomnieć, że zagadnienia związane z konstytucyjnością norm regulujących zasady funkcjonowania ogrodów działkowych stanowiły już przedmiot kilku jego orzeczeń. W orzeczeniu z 20 listopada 1996 r. (K. 27/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 50 – oddalonym przez Sejm uchwałą z 24 kwietnia 1997 r.) Trybunał zauważył, że „długoletnia tradycja ogrodów działkowych nakazywałaby rozważenie wykorzystania, tam gdzie jest to możliwe, (…) możliwości nieodpłatnego oddania w użytkowanie wieczyste terenów tych ogrodów na zasadach określonych w przepisach o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zarówno Polskiemu Związkowi Działkowców, jak i innym organizacjom zrzeszającym działkowców”. Wskazał także, że obowiązująca w czasie orzekania „konstrukcja petryfikuje wyłączność PZD w dostępie do gruntów przeznaczonych na pracownicze ogrody działkowe, przez co pozbawia inne organizacje zrzeszające działkowców możliwości realizacji zamierzonych skutków prawnych i zmusza tym samym każdy podmiot dążący do uzyskania prawa użytkowania pracowniczego ogrodu działkowego do członkostwa w PZD, utrzymując w ten sposób monopol tej organizacji w prowadzeniu pracowniczych ogrodów działkowych”, a w konsekwencji prowadzi do zasadniczego ograniczenia prawa zrzeszania się obywateli. Na monopolistyczną pozycję PZD Trybunał zwracał uwagę także w uzasadnieniach wyroków z 14 września 1999 r. (K. 14/98, OTK ZU nr 6/1999, poz. 115) i 20 lutego 2002 r. (K. 39/00, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 4). W tej sytuacji trudno mówić o oczywistej bezzasadności zarzutów postawionych w skardze konstytucyjnej, jakkolwiek nie można zapominać, że postępowania, w których zostały wydane wskazane powyżej orzeczenia dotyczyły konstytucyjności norm regulujących inną problematykę niż ta, będąca przedmiotem niniejszej skargi (wątpliwości rozstrzygane przez Trybunał odnosiły się do roszczenia PZD o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów, na których założone są ogrody działkowe – w sprawach K. 27/95 i K 39/00 – oraz dopuszczalności drogi prawnej w niektórych sporach między PZD i jego członkami w sprawie K. 14/98), a uwagi o monopolu PZD stanowiły jedynie fragment tła rozważań Trybunału. Druga istotna różnica odnosi się do trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przywoływane orzeczenia wydane zostały na wniosek podmiotów uprawnionych na podstawie art. 191 Konstytucji – tj. Rad Gmin (Rad Miast) oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Przy wnoszeniu skargi konstytucyjnej obowiązują natomiast szczególne wymagania, wynikające z art. 79 ust. 1 Konstytucji, specyficzne jedynie dla tego trybu kontroli konstytucyjności norm. Jedno z nich stanowi konieczność uzyskania przez skarżącego orzeczenia opartego na zaskarżonym przepisie, naruszającego jego konstytucyjne prawa lub wolności. Prawo wniesienia skargi konstytucyjnej, jako szczególnego środka ochrony konstytucyjnych praw i wolności, powstaje bowiem dopiero wówczas, gdy zawiodą zwykłe instrumenty ochrony prawnej, realizowanej w procesie stosowania prawa przez sądy i organy administracji publicznej, a przyjęta przez nie wykładnia nie doprowadzi do nadania normie treści zgodnej z Konstytucją. Jak słusznie wykazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, to wybrany przez skarżącego sposób działania, a przede wszystkim treść żądania przedstawionego sądowi powszechnemu do rozpoznania stoją zatem na przeszkodzie nadaniu niniejszej skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Ta ostatnia okoliczność przesądziła o tym, że skarga konstytucyjna nie spełnia przesłanki wynikającej bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, polegającej na wydaniu w sprawie skarżącego orzeczenia opartego na zaskarżonych przepisach, którego skutkiem jest naruszenie konstytucyjnych praw lub wolności skarżącego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że system prawny co do zasady nie nakłada na podmioty prowadzące określoną działalność obowiązku przeniesienia części swojego majątku na inne podmioty pragnące prowadzić działalność tego samego rodzaju i nakazu takiej regulacji nie sposób wywieść z Konstytucji. Bezsprzecznie zaś PZD „jest ogólnopolską, samodzielną i samorządną organizacją społeczną” (art. 25 ust. 1 u.r.o.d.), nie zaś – mimo swojej uprzywilejowanej pozycji – organem władzy publicznej, który realizuje zadania z zakresu tworzenia ogrodów działkowych, w stosunku do którego podmiotom prawa mogą przysługiwać określone roszczenia. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że w myśl art. 7 u.r.o.d., to organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego tworzą warunki prawne, przestrzenne i ekonomiczne dla rozwoju rodzinnych ogrodów działkowych. Zaskarżony w skardze konstytucyjnej art. 10 u.r.o.d. przewiduje w konsekwencji, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostki samorządu terytorialnego, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod rodzinne ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie PZD i mogą one być oddawane nieodpłatnie PZD w użytkowanie wieczyste. Przedmiot zarzutów skarżącego, zawartych zarówno w skardze konstytucyjnej, jak i zażaleniu na postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, stanowi wyłączność PZD na prowadzenie rodzinnych ogrodów działkowych. Skarżący w postępowaniu, w którym upatruje naruszenia swoich praw podmiotowych, nie domagał się jednak ani od gminy, ani od Skarbu Państwa ustanowienia na swoją rzecz nieodpłatnie prawa użytkowania lub prawa użytkowania wieczystego gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na rodzinne ogrody działkowe. Tym samym, orzekające w sprawie sądy nie mogły zastosować zaskarżonych norm zawartych w art. 10 u.r.o.d., a w konsekwencji brak jest w niniejszej sprawie orzeczenia, które potwierdzałoby, że w obowiązującym stanie prawnym przyznanie skarżącemu takiego prawa nie jest możliwe ze względu na szczególny przywilej innego podmiotu (tu: PZD).
Poza wątpliwościami pozostaje także okoliczność, że w przedmiotowym postępowaniu nie rozstrzygano zagadnienia podziału PZD. Również w tym punkcie wybrany przez skarżącego sposób postępowania przesądza, że nadanie skardze konstytucyjnej dalszego biegu nie jest dopuszczalne. Członkowie skarżącego Stowarzyszenia zdecydowali się bowiem na założenie nowego, odrębnego od PZD podmiotu (stowarzyszenia), nie poddając pod ocenę sądu braku obowiązywania regulacji przewidującej możliwość podziału PZD. Nie może bowiem umknąć uwadze, że przepisy przewidujące procedury podziału określonych jednostek organizacyjnych (spółek handlowych czy spółdzielni) wprowadzają co do zasady wymóg podjęcia odpowiedniej decyzji (w formie uchwały) przez większość członków tej organizacji, często kwalifikowaną (por. art. 528 i nast. ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych, Dz. U. Nr 94, poz. 1037, ze zm.; dalej: k.s.h.; art. 108 i nast. ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze, Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848, ze zm.; dalej: prawo spółdzielcze). Uchwała o podziale powinna zazwyczaj określać, jakie prawa majątkowe podmiotu dzielonego przechodzą z mocy prawa (względnie zostaną przeniesione) na podmioty przejmujące lub nowo powstałe (por. art. 534 § 1 k.s.h., art. 108 § 2 pkt 3 prawa spółdzielczego). Tego typu problematyka nie była i nie mogła być przedmiotem postępowania w sprawie o nakazanie złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu prawa majątkowego – bez wcześniejszego ustalenia, że doszło do skutecznego w świetle obowiązującego prawa podziału PZD, powodującego z mocy prawa przejście na inne podmioty (istniejące lub nowo powstałe) przysługujących mu dotychczas praw majątkowych lub rodzącego roszczenia o dokonanie określonych czynności prawnych.
Jako chybiony Trybunał ocenia podniesiony przez skarżącego zarzut, że skoro sądy orzekające w sprawie przyjęły za podstawę rozstrzygnięcia cały obowiązujący porządek prawny, to przedmiotem skargi i badania konstytucyjności norm przez Trybunał Konstytucyjny mogą być wszystkie co do zasady obowiązujące przepisy wschodzące w skład systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, w tym również wskazane w skardze konstytucyjnej przepisy u.r.o.d. Stanowisko to znajduje oparcie w przedstawionej już powyżej konstrukcji skargi konstytucyjnej i trybu, w jakim jest ona rozpatrywana, wymagającego uzyskania orzeczenia opartego na zaskarżonej normie. Przedmiotem kontroli może być bowiem tylko przepis, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. W przeciwnym wypadku nadawałoby to postępowaniu w trybie skargi konstytucyjnej charakter actio popularis (por. postanowienie TK z 13 listopada 2007 r., SK 40/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 137 i wyrok TK z 24 lutego 1999 r., SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24). W niniejszej sprawie, jak wykazano powyżej, art. 10 u.r.o.d. podstawą taką nie był. Z drugiej strony, tak ujęty zarzut skarżącego w istocie sprowadza się do kwestionowania przez niego zaniechania ustawodawczego – polegającego na braku w systemie prawnym normy o oczekiwanej przez niego treści. Trybunał dysponuje zaś jedynie kompetencjami ustawodawcy negatywnego, eliminującego z porządku prawnego normy sprzeczne z normami systemowo wyższymi, w szczególności z Konstytucją, a tylko w szczególnych przypadkach rozstrzyga o braku w akcie prawnym unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Nie leży natomiast w jego kompetencjach orzekanie o zaniechaniach ustawodawcy, polegających na niewydaniu aktu normatywnego, nawet jeżeli obowiązek wydania danego aktu wynika z norm konstytucyjnych (por. wyroki TK z: 20 listopada 2007 r., SK 57/05, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 125; 17 kwietnia 2007 r., SK 20/05, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 38; 10 maja 2004 r., SK 39/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 40 i 9 października 2001 r., SK 8/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 211).

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, należało nie uwzględnić zażalenia wniesionego na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania niniejszej skardze konstytucyjnej dalszego biegu.