Pełny tekst orzeczenia

POSTANOWIENIE

z dnia 21 lipca 2009 r.

Sygn. akt Ts 141/08



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Marek Mazurkiewicz,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Mirosława Wiktorowicza w sprawie zgodności:

art. 77 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) z art. 32 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również z Preambułą, art. 9 w związku z art. 87 ust. 1, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 3 Konstytucji oraz w związku z art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, załącznik 2, tom II) i art. 90 dyrektywy 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. (Dz. Urz. UE L 347 z 11.12.2006, ze zm.),



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej z 30 kwietnia 2008 r. skarżący zarzucił, że art. 77 ust. 2 zdanie pierwsze (w petitum skargi błędnie określony jako art. 77 ust. 1 zdanie pierwsze) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) narusza art. 32 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. W ocenie skarżącego zaskarżony przepis pozostaje również niezgodny z Preambułą Konstytucji, art. 9 w związku z art. 87 ust. 1, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 3 Konstytucji oraz w związku z art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, załącznik 2, tom II) i art. 90 dyrektywy 2006/112/WE Rady z 28 listopada 2006 r. (Rz. Urz. UE L 347 z 11.12.2006, ze zm.).

Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym.

W dniu 30 grudnia 2003 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem do Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego o obniżenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste działki. Jako podstawę wniosku przedstawił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę. Z uwagi na fakt, że Prezydent odmówił obniżenia opłaty, skarżący zaskarżył decyzję do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W dniu 11 maja 2004 r. SKO w Gorzowie Wielkopolskim oddaliło wniosek skarżącego, w związku z czym skierował on sprawę na drogę sądową. Sąd Rejonowy w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 29 grudnia 2006 r. (sygn. akt II C 1071/05) oddalił powództwo. Skarżący w tej sprawie złożył apelację. Sąd Okręgowy w Gorzowie Wielkopolskim w V Wydziale Cywilnym Odwoławczym postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2007 r., na podstawie art. 390 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.), przedstawił w powyższej sprawie do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu zagadnienie budzące poważne wątpliwości prawne: „czy na podstawie art. 81 w związku z art. 77 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), użytkownik wieczysty może skutecznie żądać aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste poprzez jej obniżenie, w sytuacji gdy z roszczeniem występuje kolejny nabywca tego prawa (pierwotna cena gruntu została ustalona w drodze przetargu); a ustalona po dokonaniu aktualizacji cena gruntu jest znacznie niższa niż w dniu oddania go w użytkowanie wieczyste”. W dniu 13 września 2007 r. Sąd Najwyższy podjął w tej sprawie uchwałę (sygn. akt III CZP 73/07), w której stwierdził, że: „Jeżeli wartość nieruchomości gruntowej na dzień aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste byłaby niższa niż ustalona w drodze przetargu cena tej nieruchomości w dniu jej oddania w użytkowanie wieczyste, aktualizacji nie dokonuje się również wtedy, gdy z żądaniem w tym zakresie występuje użytkownik wieczysty (art. 81 w związku z art. 77 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603)”.

Apelacja złożona przez skarżącego została wyrokiem z 9 stycznia 2008 r. (sygn. akt V Ca 125/07) oddalona przez Sąd Okręgowy w Gorzowie Wielkopolskim – V Wydział Cywilny Odwoławczy. Powyższe rozstrzygniecie zostało doręczone skarżącemu 31 stycznia 2008 r.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 5 maja 2009 r. (doręczonym 13 maja 2009 r.) pełnomocnik skarżącego został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez: podanie imienia osoby wnoszącej skargę konstytucyjną; dokładne określenie przedmiotu skargi konstytucyjnej – przepisu, któremu skarżący zarzuca niezgodność z Konstytucją; wskazanie – w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji – ostatecznego orzeczenia, z którym skarżący wiąże naruszenie wolności lub praw oraz daty jego doręczenia wraz z uzasadnieniem skarżącemu; wskazanie konstytucyjnych wolności lub praw wynikających z Preambuły Konstytucji, które zdaniem skarżącego zostały naruszone przez przepis będący przedmiotem skargi konstytucyjnej, a także podanie opisu stanu faktycznego. Pismem z 19 maja 2009 r. pełnomocnik skarżącego odniósł się do zarządzenia.

W ocenie skarżącego przepis będący przedmiotem złożonej w Trybunale skargi w sposób naruszający konstytucyjną zasadę równości dokonał ustawowej ingerencji w stosunki cywilnoprawne, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której dwa – zdaniem skarżącego – równorzędne podmioty prawa, w tej samej sytuacji faktycznej (zmianie wartości rynkowej nieruchomości) mają różne prawa, a różnicowanie to – w opinii skarżącego – nie znajduje racjonalnych podstaw. Zaskarżony przepis powoduje zatem, że poprzez niemożność realizacji swojego interesu ekonomicznego w postaci aktualizacji opłaty rocznej (in minus) w przypadku spadku wartości nieruchomości prawo użytkownika wieczystego ma charakter iluzoryczny, gdy tymczasem interes ekonomiczny właściciela nieruchomości pozostaje przez cały czas trwania umowy niezagrożony, gdyż zawsze w przypadku wzrostu wartości nieruchomości możliwe jest dokonanie aktualizacji opłaty in plus.

Zdaniem skarżącego przepis narusza również zasadę równej ochrony praw majątkowych, gdyż bez racjonalnych powodów rażąco odbiega od rozwiązań obowiązujących przy rozstrzyganiu sytuacji podobnych. Skarżoną regulacją ustawodawca wyłączył równą ochronę interesu majątkowego pewnej grupy podmiotów, nie mogą one bowiem postępować zgodnie z ogólnie przyjętymi mechanizmami rynkowymi, jak ich konkurenci. Jego treść stanowi także naruszenie wskazanych w petitum skargi przepisów prawa międzynarodowego, jak również norm konstytucyjnych nakazujących jego przestrzeganie.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo na zasadach określonych w ustawie wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Precyzując zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie z tego środka ochrony, ustawodawca nałożył na skarżącego szereg obowiązków, których wypełnienie warunkuje merytoryczne rozpoznanie wniesionej skargi. Ich weryfikacja ma miejsce w ramach wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej. I tak, zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), skarga powinna zawierać wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone.

W związku z przedstawionymi w skardze zarzutami Trybunał Konstytucyjny rozważył w pierwszej kolejności, czy kwestionowany przepis prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przedstawione przez skarżącego zarzuty skierowane przeciwko zaskarżonemu przepisowi, nie uzasadniają dostatecznie naruszenie zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą (zob. przykładowo: orzeczenie z 9 marca 1988 r., U 7/87, OTK w 1988 r., poz. 1; orzeczenie z 3 września 1996 r., K. 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33; wyrok z 16 grudnia 1997 r., K. 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 70) zasada równości nakazuje jednakowe traktowanie podmiotów podobnych, nie zakazując jednocześnie przyjmowania zróżnicowanych rozwiązań prawnych wobec podmiotów różniących się pewnymi istotnymi cechami. Innymi słowy: tylko podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną mogą domagać się równego traktowania, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając daną regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy zatem rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną, uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc dodatkowo pod uwagę zarówno treść, jak i cel danej regulacji prawnej.

Skarżący, uzasadniając zarzut naruszenia zasady równości w kontekście prawa do ochrony interesu majątkowego stron stosunku cywilnoprawnego, uznał, że przepis nierówno traktuje właściciela w stosunku do użytkownika wieczystego nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że niewłaściwe jest porównywanie obu kręgów adresatów, bo ich sytuacja prawna i procesowa jest odmienna.

Należy zauważyć, iż zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego użytkowanie wieczyste jako prawo rzeczowe o charakterze pośrednim, usytuowane zostało między własnością jako najsilniejszym prawem rzeczowym a klasycznymi prawami rzeczowymi ograniczonymi (użytkowanie, służebności i inne), zbliżone jest – jednak nie tożsame – w swej treści do własności. Zdaniem Trybunału istnieje istotna różnica między statusem prawnym właściciela a użytkownika wieczystego. Zgodnie z art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.), użytkownik wieczysty z wyłączeniem innych osób może korzystać z gruntu oraz może swym prawem rozporządzać. W tym zakresie jego uprawnienia są co prawda identyczne z uprawnieniami właściciela gruntu (art. 140 k.c.), jednak różnica tkwi w wyznaczeniu granic wykonywania tych uprawnień. O ile właścicielowi służą one w granicach ustaw i zasad współżycia społecznego, o tyle użytkownika wieczystego limituje: ustawa, zasady współżycia społecznego i umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Z umowy wynikają granice czasowe prawa (40-99 lat), obowiązek uiszczania opłaty rocznej i sposób zagospodarowania gruntu. Po upływie czasu, na który prawo zostało ustanowione, do właściciela należy decyzja o ewentualnym przedłużeniu stosunku prawnego. Własność natomiast nie jest ograniczona w czasie, określa się ją jako prawo wieczne. Daje więc uprawnionemu pozycję samodzielną, niemal całkowicie niezależną od decyzji innych podmiotów. Jednocześnie, co podkreśla Trybunał, silna pozycja prawna użytkownika wieczystego nie oznacza jednak, że po stronie właściciela gruntu (Skarb Państwa, gmina) pozostaje nic nieznaczące nudum ius. Wprawdzie w okresie trwania użytkowania użytkownik wieczysty jest jedynym dysponentem przedmiotu użytkowania, jednakże, co podkreślano już wyżej, to właścicielowi gruntu przysługuje cywilnoprawne roszczenie o opłaty, kontrola sposobu wykorzystywania gruntu co do jego zgodności z umową, a wreszcie – swoboda decyzji o przedłużeniu lub nieprzedłużeniu użytkowania wieczystego po upływie okresu, na jaki je ustanowiono (zob. wyrok pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2000 r., K. 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87).

Niepoprawne określenie przez skarżącego cechy relewantnej może zostać ocenione jedynie jako niewskazanie sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności i praw – w ocenianym przypadku: konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji skarżący formułując go założył, iż przepis będący przedmiotem wniesionej skargi, bez racjonalnych powodów – w sytuacji zmiany pierwotnie ustalonych warunków umowy (przydatności gospodarczej nieruchomości, a co za tym idzie obniżenia jej wartości) – uniemożliwia użytkownikowi wieczystemu aktualizację opłaty rocznej (in minus) za użytkowanie wieczyste. Prowadzi to do naruszenia zasady równej ochrony praw majątkowych w sytuacjach podobnych. Zaskarżony przepis tym samym ingeruje w kodeksową zasadę swobody umów, gdyż ogranicza jedną ze stron w możliwości kształtowania stosunku prawnego według swojego uznania. Pozostaje również w sprzeczności z zasadami wolnego rynku.

Trybunał Konstytucyjny nie podziela zarzutu skarżącego. Należy zwrócić uwagę, że konstytucyjna zasada ochrony prawa do własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia nie jest prawem absolutnym. Ustawodawca konstytucyjny dopuścił jego ograniczenie, pod warunkiem dokonania go w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia tego prawa nie może więc nie odnosić się do wskazania naruszenia przez kwestionowaną regulację art. 64 ust. 3 Konstytucji, w którym określono przesłanki ograniczenia prawa własności. Dopiero wskazanie ich naruszenia uprawdopodabnia naruszenie konstytucyjnego prawa. Formułując powyższe zarzuty, skarżący powinien również wziąć pod uwagę art. 31 ust. 3 Konstytucji, który po spełnieniu określonych w nim przesłanek zezwala na ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Nie odnosząc się zatem merytorycznie do treści prawa własności, Trybunał podkreśla jedynie, że prawidłowe wskazanie naruszenia prawa określonego w art. 64 Konstytucji winno polegać – w odniesieniu do konstytucyjnych przesłanek – na wykazaniu przez skarżącego, że kwestionowany przepis narusza w rzeczywistości istotę prawa własności, lub wskazywać, iż jego ograniczenia ustawodawca dokonał w sposób nieproporcjonalny. Zważywszy, iż skarżący formułując zarzuty w tym zakresie, nie poparł ich właściwymi argumentami, należy uznać, że nie wskazał on poprawnie sposobu naruszenia konstytucyjnej wolności. W tej sytuacji Trybunał nie może przychylić się do tak sformułowanych zarzutów i merytorycznie odnieść się do zarzutu sygnalizowanej niekonstytucyjności.

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że argument naruszenia kodeksowej zasady swobody umów jest w postępowaniu przed Trybunałem nietrafny. W związku z powyższym należy jedynie nadmienić, iż podstawowym zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest wyłącznie ocena hierarchicznej (pionowej) zgodności norm.

Rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia również innych wymogów przekazania jej do merytorycznego rozpoznania. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skargę konstytucyjną można wnieść na zasadach określonych w ustawie wyłącznie w sytuacji naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego. Wskazane: art. 9, art. 87 ust. 1, art. 90 ust. 1 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji jako wzorce kontroli nie mogą stanowić podstawy skargi konstytucyjnej. Z powyższych przepisów nie wynikają dla skarżącego żadne prawa lub wolności. Tworzą one jedynie zasady funkcjonowania organów państwa lub ustanawiają katalog źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Teza, iż żaden z powołanych przepisów nie stanowi źródła wolności ani konstytucyjnego prawa podmiotowego w ocenie Trybunału Konstytucyjnego jest oczywista. Odrębność przedmiotu regulacji wynika w sposób niewątpliwy z samej treści tych przepisów. W związku z tym, w świetle założeń dotyczących celu i zakresu skargi konstytucyjnej, nie wymaga bliższego uzasadnienia twierdzenie, iż zaprezentowane wyżej przepisy nie mogą być wzorcami kontroli w niniejszej sprawie (zob. wyrok z 13 stycznia 2004 r., SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2). Również Preambuła Konstytucji i wywodzona z niej zasada pomocniczości nie jest w niniejszej sprawie adekwatnym wzorcem kontroli zainicjowanej skargą konstytucyjną.

Ponadto, należy podkreślić, że ze względu na jednoznaczną treść art. 79 ust. 1 Konstytucji, wzorcem kontroli dla skarżonych przepisów mogą być jedynie „konstytucyjne wolności lub prawa”. W świetle powyższego oczywiste jest, że przepisy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, jak również dyrektywy Rady, które takich wolności lub praw nie statuują, nie mogą stanowić wzorca w postępowaniu skargowym. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, iż poza zakresem jego kompetencji pozostaje orzekanie co do relacji norm prawa krajowego i norm prawa wspólnotowego (zob. postanowienie pełnego składu TK z 19 grudnia 2006 r., P 37/05, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 177).



Tym samym, biorąc pod uwagę unormowanie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, należało odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.