Pełny tekst orzeczenia

468/6/B/2010

POSTANOWIENIE
z dnia 9 czerwca 2010 r.
Sygn. akt Ts 43/10

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marian Grzybowski,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Andrzeja K. w sprawie zgodności:
art. 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (Dz. U. z 1994 r. Nr 10, poz. 36) w brzmieniu nadanym przez art. 159 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1118, ze zm.) z art. 2, art. 32, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,


p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 17 kutego 2010 r. skarżący zakwestionował zgodność art. 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (Dz. U. z 1994 r. Nr 10, poz. 36; dalej: u.z.e.) w brzmieniu nadanym przez art. 159 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1118, ze zm.; dalej: u.e.r.f.u.s.) z art. 2, art. 32, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji. W ocenie skarżącego zakwestionowany przepis spowodował obniżenie świadczenia emerytalnego do „poziomu 22% należnego”. Zdaniem skarżącego gdyby przepis, którego zgodność z Konstytucją RP zaskarża „nie został wprowadzony do obrotu prawnego”, nie doszłoby do niekonstytucyjnej ingerencji w sferę jego wolności lub praw. Skarżący podkreślił, że art. 6 u.z.e. narusza zakaz lex retro non agit, zasadę równości, zasadę ochrony prawa własności i innych praw majątkowych oraz jest sprzeczny z konstytucyjną ochroną prawa do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego.

Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.
Skarżący na podstawie decyzji Wojskowego Biura Emerytalnego w Krakowie z dnia 12 lutego 1991 r. uzyskał prawo do emerytury wojskowej. Do dnia 31 grudnia 1998 r. świadczenie to podlegało waloryzacji na takich samych zasadach i w tych samych terminach, w jakich następował wzrost uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych pozostających w służbie i zajmujących analogiczne stanowiska. W 1994 r. skarżącemu ustalono nową wysokość emerytury zgodnie z dyspozycją art. 53 u.z.e. Po 1 stycznia 1999 r. świadczenie emerytalne podlegało rewaloryzacji zgodnie z regułami określonymi w art. 6 u.z.e. w brzmieniu nadanym przez art. 159 pkt 1 u.e.r.f.u.s. Rewaloryzacji dokonał Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego 10 decyzjami wydanymi w latach 1999-2008. Skarżący nie kwestionował rozstrzygnięć Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego. Natomiast wnioskiem z 29 października 2008 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności wydanych w latach 1999-2008 decyzji waloryzujących świadczenia emerytalne, a ponadto – w tym samym piśmie – zażądał wznowienia postępowania w celu ponownego ustalenia wysokości świadczenia. Decyzjami z dnia 7 listopada 2008 r. oraz 18 grudnia 2008 r. (nr EWU-5494) Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego odmówił uwzględnienia obu wniosków. Sąd Okręgowy w Krakowie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2009 r. (sygn. akt VIII U 2996/08) oddalił odwołanie od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego. W uzasadnieniu wskazano, że „zmiana przepisów prawnych nie może stanowić przesłanki do ponownego ustalenia wysokości świadczenia”. Sąd nie podzielił również stanowiska odwołującego się, zgodnie z którym decyzje waloryzacyjne zapadłe po dniu 1 stycznia 1999 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Apelacja od orzeczenia została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego z dnia 13 października 2009 r. (sygn. akt III AUa 1138/09).

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 23 marca 2010 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi. W piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź na przedmiotowe zarządzenie stwierdzono, między innymi, że skarżący nie wnosił odwołań od poszczególnych decyzji waloryzacyjnych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest kwalifikowanym środkiem ochrony wolności lub praw, który musi spełniać szereg przesłanek warunkujących jej dopuszczalność. Zasadniczo zostały one uregulowane w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz uszczegółowione w art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z przywołanymi regulacjami skarga poza wymaganiami dotyczącymi pisma procesowego powinna zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją, wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone oraz uzasadnienie skargi, z podaniem dokładnego opisu stanu faktycznego. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że przedmiotem skargi może stać się wyłącznie przepis stanowiący podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego wobec skarżącego. Zarzuty skargi zaś muszą uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, powołanie właściwych wzorców konstytucyjnych, zawierających podmiotowe prawa przysługujące osobom fizycznym i – przez porównanie treści płynących z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej sprzeczności. Innymi słowy, trzon skargi stanowi prawidłowe wskazanie normy płynącej z podstawy normatywnej rozstrzygnięcia i powiązanie jej z adekwatnymi wzorcami konstytucyjnymi. „Zawsze więc wcześniej musi toczyć się przed jednym z organów władzy publicznej postępowanie w indywidualnej sprawie skarżącego, zakończone wydaniem orzeczenia, mającego charakter orzeczenia ostatecznego, tzn. takiego, w stosunku do którego nie będzie przysługiwał już żaden środek prawny pozwalający na uruchomienie innego postępowania, którego przedmiotem byłoby zweryfikowanie tego orzeczenia (...). Skarga przysługuje więc po wyczerpaniu wszystkich środków prawnych przewidzianych w procedurze sądowej lub administracyjnej, na orzeczenie mające charakter ostateczny” (postanowienie TK z dnia 28 listopada 2001 r., SK 12/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 267). W innym orzeczeniu Trybunał stwierdził: „zarzut naruszenia konstytucyjnie chronionych praw i wolności w skardze konstytucyjnej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy sąd lub organ administracji publicznej przez wydanie wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia orzekł o tych prawach i wolnościach” (postanowienie TK z dnia 21 marca 2000 r., SK 6/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 66). Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku z dnia 6 lutego 2002 r. (SK 11/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 2).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna powyższych wymagań nie spełnia.
Dla oceny strony formalnej skargi istotne znaczenie ma fakt rezygnacji przez skarżącego z poddania kontroli decyzji organu rentowego wydanych w latach 1999-2008 oraz okoliczność uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tym organem i sądami.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że między postępowaniem administracyjnym głównym – służącym wzruszeniu decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracyjny I instancji, a postępowaniem nadzwyczajnym (np. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej albo wznowienie postępowania) zachodzą daleko idące różnice. Pierwsze z wymienionych postępowań – które może toczyć się zarówno przed organem I instancji, jak i organem II instancji – służy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej w trybie i formie przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, zgodnie z przepisami prawa materialnego. Z kolei przedmiotem nadzwyczajnych trybów postępowań „nie jest rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej (…), lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu głównym” (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 96). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organy administracji publicznej badają zaistnienie przesłanek stwierdzenia tej nieważności, z kolei na etapie sądowym sądy kontrolują legalność działania organów administracji w tym zakresie. Postępowanie nadzwyczajne nie jest więc kolejną instancją postępowania administracyjnego, w toku którego prowadzi się postępowanie dowodowe, lecz w którym postępowanie dowodowe ma jedynie odpowiedzieć na pytanie co do naruszenia którejś z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). Różnica między postępowaniem administracyjnym głównym i nadzwyczajnym wyraża się więc w ich przedmiocie. Postępowanie główne służy ustaleniu zakresu praw lub obowiązków strony postępowania administracyjnego, o czym władczo rozstrzygają organy administracyjne. W postępowaniu nadzwyczajnym organ administracyjny wszczyna postępowanie, w którym nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 393/87, ONSA z 1990 r., nr 1, poz. 1 oraz wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSN z 1996 r., nr 18, poz. 258).
Jak podkreśla się w doktrynie prawa administracyjnego: „działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym czy też w innych trybach nadzwyczajnych. Organ administracyjny staje wobec kwestii czysto prawnych, które powinny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji”. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009).
Analogiczne należy ocenić postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie wznowienia postępowania prowadzonego przez wojskowe organy emerytalne, które toczy się w oparciu o art. 32 ust. 1 u.z.e. Zgodnie z tą regulacją, prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej albo z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w tej sprawie zostaną przedstawione istotne nowe okoliczności faktyczne albo ujawnione nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, a mające wpływ na prawo do świadczeń albo ich wysokość. Podstawą uruchomienia nadzwyczajnego trybu jest zaistnienie nowych okoliczności faktycznych lub dowodów mających znaczenie dla sprawy.
Nie ulega więc wątpliwości, że o sferze praw i wolności skarżącego rozstrzygał każdorazowo Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w decyzjach wydawanych w latach 1999-2008. W tych postępowaniach doszło do ustalenia zakresu praw podmiotowych skarżącego. W postępowaniu nadzwyczajnym ani organy administracyjne, ani sądy powszechne nie orzekały o uprawnieniach bądź obowiązkach skarżącego w tym zakresie.
Skoro – zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 46 ustawy o TK – warunkiem wniesienia skargi konstytucyjnej jest naruszenie praw lub wolności skarżącego, które zaistniało w wyniku orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, podjętego na podstawie aktu normatywnego, którego dotyczy zarzut niezgodności z Konstytucją stanowiący przedmiot skargi, a w postępowaniu nadzwyczajnym o prawach tych nie orzekano, należało uznać, że skarżący niewłaściwie wskazał przedmiot skargi. W konsekwencji nie mógł wykazać naruszonego prawa podmiotowego ani określić sposobu jego naruszenia.

Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 oraz art. 46 i art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, postanowił odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.