Pełny tekst orzeczenia

169/3/B/2010

POSTANOWIENIE
z dnia 26 stycznia 2010 r.
Sygn. akt Ts 116/08

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Wojciech Hermeliński,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Mariana K. o zbadanie zgodności:
art. 17 ust. 2 pkt 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 204, poz. 1281, ze zm.) z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.


UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 15 kwietnia 2008 r. skarżący domaga się zbadania zgodności art. 17 ust. 2 pkt 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 204, poz. 1281, ze zm.; dalej: u.s.i.r.z.) z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Zaskarżony art. 17 ust. 2 pkt 1 u.s.i.r.z. w dacie wydawania decyzji administracyjnej, w związku z którą skarżący wniósł skargę konstytucyjną, przewidywał, że oznakowanie zwierząt gospodarskich polega na zakładaniu bydłu kolczyków z numerem identyfikacyjnym zwierzęcia gospodarskiego albo duplikatu kolczyka, zgodnie z przepisami Unii Europejskiej ustanawiającymi system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczącymi etykietowania wołowiny i produktów z wołowiny. W myśl zaskarżonego art. 19 ust. 1 u.s.i.r.z. posiadacz bydła jest obowiązany do jego oznakowania i zgłoszenia tego kierownikowi biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przed dniem opuszczenia przez zwierzę gospodarskie siedziby stada, nie później jednak niż w terminie 7 dni od dnia urodzenia tego zwierzęcia.
W ocenie skarżącego powyższe przepisy nakładają na właściciela obowiązki, które ograniczają bezzasadnie swobodę dysponowania rzeczą; w tym wypadku zwierzętami, które – w myśl przywołanego przez skarżącego orzecznictwa – stają się rzeczami przez zawładnięcie nimi i objęcie w posiadanie samoistne, przez co są też przedmiotem prawa własności. Skarżący zarzuca, że zastosowana w jego sprawie wykładnia zaskarżonych przepisów prowadzi do absurdalnego wniosku, zgodnie z którym nie można w świetle prawa skutecznie dokonać na terytorium Polski badań weterynaryjnych krowy nieposiadającej odpowiednich kolczyków. Konsekwencją niewykonania obowiązku określonego oznakowania bydła jest w sprawie, w związku z którą skarżący wniósł skargę konstytucyjną, niedopełnienie wymogów weterynaryjnych oraz – wynikający z decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Lubaniu – zakaz przemieszczania bydła, wprowadzania go do obrotu i handlu nim, przekazywania mleka surowego pochodzącego z gospodarstwa z przeznaczeniem do sprzedaży bezpośredniej i do zakładów przetwórstwa mleka. Skarżący prezentuje stanowisko, w myśl którego, jeżeli samo nałożenie na obywatela obowiązku zakolczykowania zwierząt nie może być uznane za zbyt dotkliwe ograniczenie prawa własności, to jednak konsekwencje, jakie rodzi nieoznakowanie krowy w sposób przewidziany przez obowiązujące przepisy, powodują drastyczne naruszenie uprawnienia do rozporządzenia rzeczą i korzystania z niej. Podkreśla przy tym, że odmowa oznakowania przez niego zwierząt nie jest przejawem bezsensownego buntu, lecz świadomym wyborem hodowcy, któremu bliskie są cele, dla realizacji których zostały wprowadzone przepisy dotyczące znakowania zwierząt hodowlanych. Zdaniem skarżącego, cele te mogą zostać jednak osiągnięte mniej dotkliwym dla zwierząt sposobem. Skarżący oświadcza, że po wydaniu przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Lubaniu decyzji nakładającej na niego obowiązek zakolczykowania krów, wielokrotnie czynił – bezskuteczne – starania w kierunku uzyskania zgody na dokonanie ustawowo wymaganych badań. Jego zdaniem niesłuszny jest pogląd, w myśl którego brak kolczyków stwarza wątpliwości co do tożsamości poszczególnych osobników i uniemożliwia ich prawidłową identyfikację. Sposób oznakowania krów, opatentowany na własny koszt przez skarżącego, przez wypalanie numerów na rogach, jest pod tym względem – w jego ocenie – dużo bardziej pewny; wszak krowa może zgubić obydwa kolczyki, a sytuacje takie nie należą do rzadkich. Zupełnie niezrozumiałe – jak wskazuje skarżący – jest różnicowanie sposobu oznakowania zwierząt hodowlanych, przez przyznanie hodowcom owiec czy świń możliwości alternatywnej metody oznakowania zwierząt, np. przez wypalanie numerów identyfikacyjnych na rogach. Skarżący podkreśla, że nie ma racjonalnych przesłanek natury fizjologicznej czy też anatomicznej, które stanowiłyby przeciwwskazanie dla oznakowania krów w ten sposób, który jest dozwolony i wykorzystywany przez hodowców innych zwierząt gospodarskich. Skarżący zwraca uwagę, że system identyfikacji i rejestracji zwierząt został wypracowany przez Państwa Członkowskie Unii Europejskiej, by chronić zdrowie publiczne ludności i zdrowie zwierząt; obowiązek oznakowania zwierząt jest zatem obciążeniem subsydiarnym w stosunku do podstawowego i nadrzędnego obowiązku hodowcy, który stanowi utrzymanie stada w stanie niezagrażającym zdrowiu publicznemu i zdrowiu zwierząt. Tymczasem – zgodnie z przekonaniem skarżącego – praktyka organów ustanowionych do podejmowania niezbędnych działań w celu ochrony zdrowia publicznego w przypadku podejrzenia naruszenia wymagań weterynaryjnych przy produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego sprowadza się niemal wyłącznie do kontroli w zakresie zadośćuczynienia przez hodowców obowiązkowi kolczykowania krów. Konsekwencje niewypełnienia obowiązku kolczykowania krów powodują zaś niemożność rozporządzania zwierzętami, a także pobierania z nich pożytków, co prowadzi do naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji. Zaskarżona norma art. 17 ust. 2 pkt 1 u.s.i.r.z. nie spełnia także – zdaniem skarżącego – przesłanki proporcjonalności w ograniczeniu konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolności, określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ środek w niej zastosowany wydaje się nadmiernie uciążliwy w stosunku do dojścia do realizacji interesu, który wedle zamierzeń ustawodawcy ma podlegać ochronie.
Powyższe zarzuty skarżący sformułował w związku z następującym stanem faktycznym. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Lubaniu decyzją z 17 maja 2005 r. (znak IW-PIW-378/2005) nakazał skarżącemu założyć kolczyki 13 krowom mlecznym i poddać je badaniu w kierunku gruźlicy, białaczki i brucelozy bydła w terminie 14 dni od otrzymania decyzji oraz zakazał przemieszczania, wprowadzania do obrotu i handlu bydłem, przekazywania mleka surowego pochodzącego z gospodarstwa z przeznaczeniem do sprzedaży bezpośredniej i zakładów przetwórstwa mleka – do czasu zakolczykowania krów i wykonania nakazanych badań. Organ orzekający stwierdził, że brak oznakowania zwierząt uniemożliwia ustalenie statusu epizootycznego stada; zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 i 2 pkt 1, 4 oraz art. 19 ust. 1 u.s.i.r.z. na właścicielu spoczywa obowiązek oznakowania bydła przez nałożenie kolczyków. Z tego względu, działając na podstawie art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1, 1a, 2, 5a, b, h ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 121, poz. 842, ze zm.), art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 33, poz. 288, ze zm.; dalej: u.w.w.), art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342, dalej: u.o.z.z.) i art. 31 ust. 10 u.s.i.r.z., organ orzekający nałożył nakazy i zakazy określone w sentencji decyzji. Dolnośląski Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał powyższą decyzję w mocy decyzją nr 4/2005 z 15 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 maja 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 481/05) oddalił skargę skarżącego. Skargę kasacyjną skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 22 listopada 2007 r. (sygn. akt II OSK 1547/06). W uzasadnieniu wyroku NSA zwrócił uwagę, że art. 8 u.o.z.z. stanowi, że organ nadzoru weterynaryjnego, w razie stwierdzenia podczas kontroli nieprzestrzegania ustawowych wymogów weterynaryjnych, decyzją administracyjną konkretyzuje te wymogi, zakreślając adresatowi decyzji termin do wykonania obowiązków, które podlegają następnie, gdyby decyzja nie została wykonana dobrowolnie, wyegzekwowaniu stosownie do przepisów o egzekucji administracyjnej. NSA podkreślił jednocześnie, że z uwagi na związanie zarzutami skargi kasacyjnej nie miał możliwości objąć oceną prawidłowości zaskarżonego wyroku WSA w kwestii uznania obowiązku kolczykowania krów jako wymogu weterynaryjnego, gdyż konkretne przepisy wprowadzające ten właśnie obowiązek nie zostały w podstawach skargi kasacyjnej wskazane.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna, określona w art. 79 ust. 1 Konstytucji, stanowi szczególny środek służący ochronie konstytucyjnych praw lub wolności, jeżeli zostały one naruszone wskutek wydania ostatecznego orzeczenia na podstawie zaskarżonego przepisu. Obowiązek wskazania sposobu naruszenia konstytucyjnych praw podmiotowych oraz dokładnego określenia normy, będącej jego źródłem, został nałożony na skarżącego na mocy art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Między tymi elementami musi zachodzić związek przejawiający się w tym, że sytuacja – stanowiąca w ocenie skarżącego naruszenie jego praw lub wolności – jest skutkiem zastosowania w jego sprawie tego przepisu, którego zgodność z Konstytucją skarżący podaje w wątpliwość w skardze konstytucyjnej.
Skarga konstytucyjna w przedmiocie zbadania zgodności art. 17 ust. 2 pkt 1 i art. 19 ust. 1 u.s.i.r.z. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji nie spełnia powyżej opisanej przesłanki. Skarżący wiąże naruszenie jego praw podmiotowych z nałożonymi na niego zakazami: przemieszczania bydła, wprowadzania go do obrotu i handlu nim oraz przekazywania mleka surowego pochodzącego z gospodarstwa z przeznaczeniem do sprzedaży bezpośredniej i zakładów przetwórstwa mleka – do czasu zakolczykowania krów i wykonania nakazanych badań w kierunku występowania określonych chorób zwierzęcych. Okoliczność ta stanowi w jego ocenie naruszenie istoty prawa własności, gdyż wyłącza możliwość dysponowania jej przedmiotem i pobierania z niego pożytków (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji). Przedmiotem skargi konstytucyjnej skarżący uczynił natomiast normy nakładające obowiązek oznakowania zwierząt (art. 19 ust. 1 u.s.i.r.z.) oraz określające sposób oznakowania krów (art. 17 ust. 2 pkt 1 u.s.i.r.z.). Pomiędzy tymi elementami nie występuje opisywany powyżej związek przyczynowy. Nie ulega wątpliwości, że decyzja stwierdzająca obowiązek oznakowania zwierząt przez zakolczykowanie została wydana na podstawie zaskarżonych przepisów. Z zawartych w nich norm nie wynikają jednakże zakazy, które skarżący ocenia w kategoriach naruszenia praw podmiotowych. Stanowią one skutek skorzystania przez organ orzekający z kompetencji określonych w art. 7 ust. 2 u.w.w., w myśl którego w przypadku podejrzenia naruszenia wymagań weterynaryjnych przy produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego powiatowy lekarz weterynarii podejmuje wszelkie niezbędne czynności w celu ochrony zdrowia publicznego, w tym zakazuje umieszczenia na rynku tych produktów, oraz art. 8 ust. 1 pkt 3 u.o.z.z., przewidującego, że powiatowy lekarz weterynarii w przypadku stwierdzenia, że przy prowadzeniu działalności nadzorowanej są naruszone wymagania weterynaryjne określone dla tej działalności, w zależności od zagrożenia zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, wydaje decyzję zakazującą umieszczania na rynku lub handlu określonymi zwierzętami będącymi przedmiotem działalności albo zakazującą produkcji, umieszczania na rynku lub handlu określonymi produktami wytwarzanymi przy prowadzeniu tej działalności. Na to rozróżnienie zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podając w wątpliwość zasadność uznania przez Powiatowego Lekarza Weterynarii obowiązku kolczykowania krów jako wymogu weterynaryjnego; okoliczność ta nie mogła jednak zostać poddana jego ocenie ze względu na wskazane przez skarżącego podstawy jego skargi kasacyjnej. W tym świetle Trybunał stwierdza, że zastosowanie w sprawie skarżącego zaskarżonych norm nie stanowi źródła naruszenia wskazanych przez niego praw podmiotowych w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 47 ust. 1 ustawy o TK, co uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie zarzutów zawartych w skardze konstytucyjnej.
Trybunał zwraca dodatkowo uwagę, że wzorcem kontroli w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej mogą być tylko te normy Konstytucji, które określają prawa podmiotowe lub wolności. Takiego charakteru nie ma samodzielnie odczytywany art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wskazuje on jedynie kryteria, przy spełnieniu których dopuszczalne są ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Argumentacja odnosząca się do niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 31 ust. 3 Konstytucji mogła zostać zatem uwzględniona tylko w takim zakresie, w jakim pozostawała ona w związku z podnoszonym przez skarżącego naruszeniem istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji; por. także wyroki Trybunału z 16 kwietnia 2002 r., SK 23/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 26 i 5 marca 2002 r., SK 22/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 12).

Z powyższych względów, działając na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 oraz art. 36 ust. 3 w zw. z art. 49 ustawy o TK, należało odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.