Pełny tekst orzeczenia

169/2/B/2011

POSTANOWIENIE
z dnia 25 października 2010 r.
Sygn. akt Ts 236/10

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Adam Jamróz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Czesława S. w sprawie zgodności:
art. 7 ust. 2 Konwencji między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie uregulowania obywatelstwa osób o podwójnym obywatelstwie podpisanej w Warszawie dnia 21 stycznia 1958 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 143) z art. 34 ust. 2, art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 16 września 2010 r. skarżący zakwestionował zgodność art. 7 ust. 2 Konwencji między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie uregulowania obywatelstwa osób o podwójnym obywatelstwie podpisanej w Warszawie dnia 21 stycznia 1958 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 143; dalej: Konwencja) z art. 34 ust. 2, art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu skargi skarżący szeroko odniósł się do prowadzonego w jego sprawie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Wskazał przy tym na szereg argumentów przemawiających – jego zdaniem – za nieprawidłowością ocen prawnych dokonanych przez organy stosujące prawo. W szczególności skarżący odniósł się do unormowań nieobowiązującej już ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4 poz. 25) oraz do zagadnienia obowiązywania umów międzynarodowych w porządku konstytucyjnym Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Skarga nie zawiera jednak uzasadnienia niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu Konwencji.
Skarga została złożona w oparciu o następujący stan faktyczny.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z 8 kwietnia 2008 r. (WSC.I.AJ.5022-133/08) stwierdził utratę obywatelstwa polskiego przez skarżącego. W wyniku wniesionego odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 10 czerwca 2008 r. (DOiR.I.627/2511/08-PW) utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie Wojewody Mazowieckiego. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 12 grudnia 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1340/08) oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z 23 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 565/09).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest kwalifikowanym środkiem ochrony wolności lub praw, który musi spełniać szereg przesłanek warunkujących jej dopuszczalność. Zasadniczo zostały one uregulowane w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz uszczegółowione w art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z przywołanymi regulacjami skarga poza wymaganiami dotyczącymi pisma procesowego powinna zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone oraz uzasadnienie skargi, z podaniem dokładnego opisu stanu faktycznego. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, że przedmiotem skargi może stać się wyłącznie przepis stanowiący podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego wobec skarżącego. Zarzuty skargi zaś muszą uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, powołanie właściwych wzorców konstytucyjnych zawierających podmiotowe prawa przysługujące osobom fizycznym i – przez porównanie treści płynących z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej sprzeczności. Innymi słowy, trzon skargi stanowi prawidłowe wskazanie normy płynącej z podstawy normatywnej rozstrzygnięcia i powiązanie jej z adekwatnymi wzorcami konstytucyjnymi. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, rozpatrywana skarga konstytucyjna wymagań tych nie spełnia.
Skarżący wielokrotnie w uzasadnieniu skargi kieruje zarzuty przeciwko orzeczeniom organów stosujących prawo lub względem dokonywanej przez nie wykładni przepisów. I tak, na s. 9-13 skargi skarżący przedstawia argumenty mające wykazać, że zawarta w kwestionowanej Konwencji przesłanka utraty obywatelstwa była niezgodna z obowiązującą w dniu wejścia w życie zaskarżonej Konwencji ustawą o obywatelstwie polskim z 1951 r. W tej samej części skargi zawarte są wywody dotyczące niewłaściwego trybu związania się przez Polską Rzeczpospolitą Ludową umową międzynarodową. Następnie skarżący odniósł się do stanowiska „konsekwentnie prezentowanego przez orzekające w sprawie skarżącego sądy”, a dotyczącego problemu uznania kwestionowanej Konwencji za źródło prawa odnoszące bezpośredni skutek dla praw i wolności obywateli (s. 14). Polemika ze stanowiskami sądów administracyjnych zawarta jest na kolejnych stronach rozpatrywanej skargi konstytucyjnej.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, należy stwierdzić, że skarga – wbrew wymogom wynikającym z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 ust. 1 i art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK – została odniesiona do pozostającej poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego sfery stosowania prawa. Nie można uznać, że skarżący określa, w jaki sposób doszło do naruszenia jego konstytucyjnych wolności i praw, gdy polemizuje z ocenami prawnymi organów i sądów administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny, działając w ramach konkretnej kontroli konstytucyjności, a więc w ramach skargi konstytucyjnej, nie dokonuje weryfikacji rozstrzygnięć sądowych. Do kognicji Trybunału Konstytucyjnego nie należy rozpatrywanie zarzutów dotyczących niekonstytucyjności wykładni dokonanej przez sąd ani zarzutów błędnej subsumcji stanu faktycznego dokonanej w wyroku czy też wadliwości kierunku argumentacji wykorzystanej w ostatecznym orzeczeniu, gdyż Trybunał nie jest kolejną instancją sądową. Trybunał może oceniać konstytucyjność aktu normatywnego. W wypadku rozpatrywania skargi konstytucyjnej może to być tylko ten akt (norma), który stanowił podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy.
Niezależnie od powyższych okoliczności, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skardze konstytucyjnej nie może być nadany dalszy bieg także z powodu uchybień odnoszących się zarówno do jej przedmiotu, jak i podstawy.
Przedmiotem zaskarżenia uczyniono wyłącznie art. 7 ust. 2 Konwencji w brzmieniu: „Osoby, które w ciągu terminu przewidzianego w artykule 2 niniejszej Konwencji, nie złożą oświadczenia o wyborze obywatelstwa, będą uważane wyłącznie za obywateli tej Umawiającej się Strony, na terytorium której zamieszkują”. Z materiału procesowego sprawy wynika, że przepis ten mógł znaleźć zastosowanie do rodziców skarżącego i samoistnie nie wpływał na sytuację prawną skarżącego. O posiadanym przez niego obywatelstwie decydowała treść art. 4 ust. 1 Konwencji odnoszącego się do małoletniego wówczas – zgodnie z zasadą tempus regit actum – skarżącego. Trybunał Konstytucyjny podziela w tym zakresie zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z uwagi na powyższe należy więc przypomnieć skarżącemu, że wynikający z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK obowiązek dokładnego określenia podstawy prawnej orzeczenia organu władzy publicznej wymaga wskazania przepisów, których treść definitywnie przesądziła o sytuacji prawnej skarżącego. Wymóg ten nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy z uwagi na stopień złożoności stosunków prawnych organy władzy publicznej, określając zakres uprawnień bądź obowiązków adresatów prawa, zmuszone są do współstosowania wielu przepisów i wydobywania w oparciu o ich treść normy prawnej. Uczynienie przedmiotem skargi art. 7 ust. 2 Konwencji należy – z tego punktu widzenia – ocenić jako wadliwe. Jak podniesiono w postanowieniu TK z 6 lipca 2005 r.: „skarżący może uczynić przedmiotem zaskarżenia wyłącznie przepisy zastosowane w jego sprawie, które legły u podstaw ostatecznego jej rozstrzygnięcia przez sąd lub organ administracji publicznej. Warunek ten spełniony jest wówczas, gdy kwestionowany w skardze akt normatywny determinuje w sensie normatywnym treść orzeczenia przyjętego za podstawę skargi w tym jego aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszenia przysługujących mu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym” (SK 25/03, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 83). Podobne stanowisko zostało wyrażone w postanowieniu z 22 maja 2007 r., Trybunał Konstytucyjny stwierdził w nim: „kontrola konstytucyjna inicjowana w wyniku skargi konstytucyjnej nie jest kontrolą abstrakcyjną, lecz kontrolą konkretną. Przedmiotem kontroli, jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, jest ta norma, która wiąże się ze stanem faktycznym skargi” (SK 38/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 59). Skoro skarżący (będący osobą małoletnią w dniu pozbawienia go obywatelstwa) formułuje zarzut naruszenia prawa do obywatelstwa, to – zważywszy na regulację zawartą w art. 4 Konwencji, niezbędne było objęcie skargą także tego przepisu. Zaskarżenie jedynie przepisu dotyczącego obywatelstwa rodziców nadaje skardze cechy actio popularis. Z tego względu nie można uznać, że doszło do prawidłowego wypełnienia obowiązku dokładnego określenia przedmiotu skargi, do czego skarżący jest zobowiązany na podstawie art. 46 i art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. Okoliczność ta powoduje, że skarga konstytucyjna nie może zostać merytorycznie rozpoznana.
Nieprawidłowości skargi odnoszą się także do przepisów powołanych jako wzorce kontrolne, gdyż art. 2, art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji nie mają charakteru samoistnego. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego jest w tej kwestii jednolite i nie pozostawia wątpliwości co do oceny rozpatrywanej skargi konstytucyjnej w zakresie jej podstawy.
Skarżący nie spełnił także przesłanek dopuszczalności skargi konstytucyjnej w zakresie, w jakim zarzuca niezgodność art. 7 ust. 2 Konstytucji z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w pierwszej kolejności zwraca uwagę, że w świetle ustabilizowanego orzecznictwa Trybunału z zasady równości wyrażonej w Konstytucji wynika, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Ocena każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi być zatem poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów i przeprowadzeniem analizy, zarówno jeśli chodzi o ich cechy wspólne, jak i cechy je różniące (por. wyroki TK z: 28 maja 2002 r., P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35; 11 września 2007 r., P 11/07, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 97). Ewentualne ustalenie, czy zasada równości wobec prawa została w konkretnym przypadku naruszona, wymaga określenia kręgu adresatów, do których odnosi się dana norma prawna, oraz wskazania elementów określających ich sytuację prawną, które są prawnie istotne. Zasada równości wobec prawa wymaga jednocześnie zasadności kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania sytuacji określonych podmiotów (por. wyroki TK z: 24 lutego 1999 r., SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24; 17 stycznia 2001 r., K 5/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 2; 23 listopada 2004 r., P 15/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 108). Skarżący porównuje sytuację prawną obywateli polskich „urodzonych poza terytorium państwa polskiego” i „osób urodzonych w granicach Polski”. Sytuacja prawna obu tych grup adresatów jest jednak nieporównywalna, o ile bowiem w odniesieniu do pierwszej wymienionej klasy adresatów normą będzie nabycie obywatelstwa polskiego, o tyle reguła ta nie znajdzie – co do zasady – zastosowania wobec drugiej grupy osób.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 46 ust. 1 oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.