Pełny tekst orzeczenia

POSTANOWIENIE

z dnia 17 listopada 2010 r.

Sygn. akt Ts 256/09



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Marek Mazurkiewicz,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Polskiego Stronnictwa Ludowego o zbadanie zgodności:

1) art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 46, poz. 499, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2002 r., z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 46 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2) art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 46, poz. 499, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2002 r., z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 46 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji,

3) art. 113 ust. 2 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 46, poz. 499, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2002 r., z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 46 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji,

4) art. 127 ust. 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 46, poz. 499, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2002 r., z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 42 ust. 1 i 3, art. 45 ust. 1, art. 46 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji,

5) art. 127 ust. 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 46, poz. 499, ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 2002 r. o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 127, poz. 1089), z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 42 ust. 1 i 3, art. 45 ust. 1, art. 46 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji,

6) art. 238 pkt 10 i 12 lit. c oraz pkt 13 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 46, poz. 499, ze zm.) z art. 2 Konstytucji,

7) art. 246 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 46, poz. 499, ze zm.) z art. 2 Konstytucji,

8) art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. Nr 98, poz. 604, ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 238 pkt 10 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 46, poz. 499, ze zm.), obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2002 r., z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 46 Konstytucji,

9) art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. Nr 98, poz. 604, ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 238 pkt 10 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 46, poz. 499, ze zm.), obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2002 r., z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 46 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji,

10) art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. Nr 98, poz. 604, ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 238 pkt 12 lit. c ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 46, poz. 499, ze zm.), obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2002 r., z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 46 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji,

11) art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. Nr 98, poz. 604, ze zm.), dodanego przez art. 238 pkt 13 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 46, poz. 499, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2002 r., z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 46 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji,



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.



UZASADNIENIE



1. W dniu 29 października 2009 r. Polskie Stronnictwo Ludowe (dalej: skarżący lub PSL) wniosło do Trybunału Konstytucyjnego skargę konstytucyjną, w której zarzuciło niezgodność: (1) art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 46, poz. 499, ze zm.; dalej: Ordynacja wyborcza), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2002 r., z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 46 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji; (2) art. 113 ust. 1 Ordynacji wyborczej, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2002 r., z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 46 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji; (3) art. 113 ust. 2 Ordynacji wyborczej, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2002 r., z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 46 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji; (4) art. 127 ust. 1 Ordynacji wyborczej, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2002 r., z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 42 ust. 1 i 3, art. 45 ust. 1, art. 46 i art. 64 ust. 3 Konstytucji; (5) art. 238 pkt 10 i 12 lit c oraz pkt 13 Ordynacji wyborczej z art. 2 Konstytucji; (6) art. 246 Ordynacji wyborczej z art. 2 Konstytucji; (7) art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. Nr 98, poz. 604, ze zm.; dalej: u.p.p.), w brzmieniu nadanym przez art. 238 pkt 10 Ordynacji wyborczej, obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2002 r., z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 46 Konstytucji; (8) art. 35 ust. 2 u.p.p., w brzmieniu nadanym przez art. 238 pkt 10 Ordynacji wyborczej, obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2002 r., z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 46 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji; (9) art. 36 ust. 3 u.p.p., w brzmieniu nadanym przez art. 238 pkt 12 lit. c Ordynacji wyborczej, obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2002 r., z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 46 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji; (10) art. 36a ust. 3 u.p.p., dodanego przez art. 238 pkt 13 Ordynacji wyborczej, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2002 r., z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 46 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji.



2. Skarga konstytucyjna wiąże się z następującym stanem faktycznym:



2.1. Naczelny Komitet Wykonawczy PSL, uchwałą nr 28 z 21 czerwca 2001 r., utworzył Fundusz Wyborczy PSL i postanowił, że środki finansowe tego Funduszu będą gromadzone wyłącznie na rachunku bankowym pod nazwą „Komitet Wyborczy Polskiego Stronnictwa Ludowego”.

Po przyjęciu przez Państwową Komisję Wyborczą (dalej: PKW lub Komisja) w dniu 2 lipca 2001 r. zawiadomienia o zamiarze zgłaszania przez skarżącego kandydatów na posłów i senatorów, Naczelny Komitet Wykonawczy PSL zawarł z Bankiem Gospodarki Żywnościowej S.A. z siedzibą w Warszawie w dniu 6 lipca 2001 r. umowę rachunku bankowego „dla Komitetu Wyborczego PSL”, który w umowie został określony jako „posiadacz rachunku”.

W okresie poprzedzającym dzień głosowania w wyborach do Sejmu i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzonych na 23 września 2001 r. postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 czerwca 2001 r. (Dz. U. Nr 66, poz. 661), skarżący posiadał tylko jeden rachunek bankowy, na którym gromadzone były wszystkie środki przeznaczone na finansowanie jego kampanii wyborczej.

Wpłaty na wyżej wymieniony rachunek wyniosły razem 9 422 255,00 zł, z czego: 4 165 028,00 zł pochodziło z funduszy PSL (w tym: 3 398 318,00 zł – z rachunku bankowego Naczelnego Komitetu Wykonawczego PSL, a 766 710,00 zł – z rachunków bankowych zarządów wojewódzkich PSL), 5 251 689,00 zł – od osób fizycznych, 5 538,00 zł – z odsetek ze środków zgromadzonych na rachunku bankowym.

W ramach podanych wyżej kwot po 23 września 2001 r. na omawiany rachunek wpłacono kwotę 2 205 234,00 zł (w tym z rachunku bankowego Naczelnego Komitetu Wykonawczego PSL – 1 898 318,00 zł, z rachunków bankowych zarządów wojewódzkich PSL – 42 323,00 zł) oraz dokonano innych wpłat w wysokości 364 592,00 zł. Wśród wpłat wniesionych na wymieniony rachunek przez osoby fizyczne kwotę 1 428 242,00 zł stanowiły wpłaty gotówkowe dokonane przeważnie przekazami pocztowymi. Ponadto, Komitet Wyborczy PSL ze środków pochodzących z omawianego rachunku dokonał darowizn na cele charytatywne o łącznej wysokości 40 660,00 zł.



2.2. Państwowa Komisja Wyborcza uchwałą z dnia 28 lutego 2002 r., podjętą na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a i d Ordynacji wyborczej, odrzuciła sprawozdanie wyborcze Komitetu Wyborczego PSL o przychodach, wydatkach i zobowiązaniach finansowych tego Komitetu związanych z udziałem w wyborach do Sejmu i do Senatu, przeprowadzonych w dniu 23 września 2001 r.

Komisja uznała, że równoczesne gromadzenie na jednym rachunku bankowym, utworzonym dla komitetu wyborczego partii i pozostającym w jego dyspozycji, środków finansowych funduszu wyborczego i środków finansowych komitetu wyborczego jest nieprawidłowe, gdyż niemożliwe staje się respektowanie zasady finansowania komitetu tylko ze środków funduszu wyborczego przy jednoczesnym zasilaniu tego funduszu, a nie komitetu wyborczego, wpłatami od osób fizycznych. Niemożliwa także staje się ocena, czy niedozwolone wpłaty gotówkowe od osób fizycznych stanowią uchybienie w sposobie zasilania funduszu wyborczego, czy też naruszenie przepisów o finansowaniu komitetu wyborczego.

Zdaniem PKW, decydujące dla sprawy było ustalenie, kto dysponował środkami finansowymi zgromadzonymi na omawianym rachunku, bowiem nazwa rachunku odpowiadająca nazwie komitetu wyborczego powinna być traktowana jako przesłanka pomocnicza. Dokumenty finansowe świadczyły, że dyspozycje dotyczące wydatkowania środków z omawianego rachunku pochodziły od Komitetu Wyborczego PSL. Według Komisji rozstrzygnięcie, że omawiany rachunek należał do Komitetu Wyborczego PSL powoduje stwierdzenie, iż ten Komitet przyjął środki finansowe pochodzące od osób fizycznych (5 251 689,00 zł), a więc z innego źródła niż Fundusz Wyborczy PSL, przez co naruszono art. 111 ust. 1 Ordynacji wyborczej i wypełniono dyspozycję art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. d tej ustawy, przewidującego odrzucenie sprawozdania wyborczego.

Ponadto na omawiany rachunek bankowy wpłynęły po dniu wyborów środki finansowe w kwocie 2 305 234,00 zł i Komitet Wyborczy PSL wydatkował te środki na kampanię wyborczą. Pozyskanie środków finansowych przez Komitet Wyborczy PSL po dniu wyborów naruszyło zakaz wynikający z art. 110 ust. 4 pkt 1 Ordynacji wyborczej. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a Ordynacji wyborczej naruszenie tego zakazu stanowi podstawę odrzucenia sprawozdania wyborczego.

Z kolei wydatkowanie przez Komitet Wyborczy PSL kwoty 40 660,00 zł na cele charytatywne było sprzeczne z art. 110 ust. 1 Ordynacji wyborczej, zgodnie z którym komitet wyborczy może wydatkować środki jedynie na cele związane z wyborami. Również naruszenie tego przepisu, zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a Ordynacji wyborczej, jest podstawą odrzucenia sprawozdania wyborczego.

Dodatkowo PKW stwierdziła naruszenie przez Komitet Wyborczy PSL art. 120 ust. 5 Ordynacji wyborczej przez niewliczenie do wydatków podanych w sprawozdaniu wyborczym darowizn niepieniężnych o wartości co najmniej 63 000,00 zł.

Powyższa uchwała została zaskarżona do Sądu Najwyższego przez pełnomocnika finansowego Komitetu Wyborczego PSL.

W skardze wskazano, że uchwała PKW narusza prawo materialne przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności: (1) art. 111 ust. 3 i art. 113 ust. 1 Ordynacji wyborczej oraz art. 35 ust. 1 i 2 i art. 36 u.p.p. przez przyjęcie, iż partia polityczna uczestnicząca w wyborach do Sejmu i do Senatu winna dysponować dwoma odrębnymi rachunkami bankowymi, tj. rachunkiem środków funduszu wyborczego oraz rachunkiem komitetu wyborczego partii; (2) art. 111 ust. 1 Ordynacji wyborczej przez przyjęcie, iż Komitet Wyborczy PSL przyjął środki finansowe pochodzące od osób fizycznych, tj. z innego źródła niż Fundusz Wyborczy PSL; (3) art. 110 ust. 4 pkt 1 Ordynacji wyborczej przez przyjęcie, że Komitet Wyborczy PSL pozyskał środki finansowe po dniu wyborów; (4) art. 110 ust. 1 Ordynacji wyborczej przez przyjęcie, że Komitet Wyborczy wydatkował środki na cele charytatywne, a więc na cele niezwiązane z wyborami.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że komitet wyborczy partii politycznej jest oznaczeniem właściwego organu partii politycznej, który – wyodrębniony w ten sposób jedynie pod względem funkcjonalnym, a nie organizacyjnym – prowadzi w jej imieniu, na zasadzie wyłączności, kampanię wyborczą (art. 95 i art. 96 Ordynacji wyborczej).

Sąd Najwyższy – Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, postanowieniem składu siedmiu sędziów z 23 kwietnia 2002 r. o sygn. III SW 1/02 (OSNP 2003, nr 4, poz. 78), oddalił powyższą skargę.

Zdaniem Sądu, w świetle obowiązujących w 2001 r. przepisów Ordynacji wyborczej wymagane było utworzenie dwóch oddzielnych rachunków bankowych, tj. jednego dla gromadzenia środków finansowych funduszu wyborczego partii, który pozostając w jej dyspozycji, mógł być przeznaczany na różnego rodzaju wybory czy referenda, drugiego zaś dla komitetu wyborczego partii uczestniczącej w konkretnych wyborach, w tym przypadku wyborach do Sejmu i do Senatu przeprowadzonych w dniu 23 września 2001 r. Środki gromadzone na tym drugim rachunku, niewykorzystane na wybory, do finansowania których został on utworzony, winny były być przekazane (zwrócone) na rachunek funduszu wyborczego partii. Zaniechanie utworzenia takich oddzielnych rachunków uniemożliwia respektowanie zasady finansowania komitetu powołanego do przeprowadzenia konkretnej kampanii wyborczej tylko ze środków funduszu, uniemożliwiając między innymi ocenę czy wpłaty gotówkowe od osób fizycznych przeznaczone były na Fundusz Wyborczy PSL czy też na sfinansowanie działań Komitetu Wyborczego tejże partii powołanego w celu „obsługi” konkretnych wyborów. Z tych względów Sąd Najwyższy uznał za chybiony argument podniesiony w skardze, że środki przeznaczane na wybory mogą być gromadzone na jednym rachunku, bez bliższego określenia, czy jest to rachunek Funduszu Wyborczego PSL, czy też Komitetu Wyborczego PSL utworzonego na potrzeby wyborów zarządzonych na 23 września 2001 r. Z porównania treści art. 36 u.p.p., który reguluje kwestie związane z rachunkiem bankowym (oddzielnym) funduszu wyborczego, z art. 111 ust. 1 Ordynacji wyborczej, w myśl którego środki finansowe komitetu wyborczego danej partii mogą pochodzić jedynie z funduszu wyborczego tej partii – w ocenie Sądu Najwyższego – konieczne jest utworzenie osobnych rachunków bankowych dla oddzielnego finansowania funduszu wyborczego partii, jak i jej komitetu wyborczego (powołanego na potrzeby konkretnych wyborów).



2.3. Uchwałą z 29 lipca 2002 r. PKW odrzuciła sprawozdanie skarżącego o źródłach pozyskania środków finansowych, w tym kredytów bankowych i warunkach ich uzyskania przez PSL i Fundusz Wyborczy PSL oraz o wydatkach poniesionych ze środków Funduszu Wyborczego PSL w 2001 r. Podstawą odrzucenia sprawozdania było naruszenie art. 36 ust. 3 u.p.p., gdyż nie utworzono oddzielnego rachunku bankowego funduszu wyborczego. Został jedynie utworzony rachunek Komitetu Wyborczego PSL. O utworzeniu Funduszu Wyborczego PSL nie została powiadomiona PKW, co naruszyło art. 35 ust. 3 u.p.p. Wpłaty od osób fizycznych wpływały bezpośrednio na rachunek Komitetu Wyborczego PSL, przy czym kwotę 1 428 242,00 zł stanowiły wpłaty gotówkowe, co było niedopuszczalne w świetle art. 36a ust. 3 u.p.p.

Na powyższą uchwałę PSL wniosło skargę, w której zarzuciło naruszenie art. 35 i art. 36 u.p.p. przez przyjęcie, że partia polityczna uczestnicząca w wyborach do Sejmu i do Senatu winna dysponować dwoma odrębnymi rachunkami bankowymi, tj. rachunkiem środków funduszu wyborczego oraz rachunkiem komitetu wyborczego partii, który dysponuje środkami na tym rachunku i może wydatkować je na wybory; zdaniem skarżącego, posiadanie przez partię polityczną jednego rachunku bankowego było zgodne z prawem.

Uchwałą składu siedmiu sędziów z 3 października 2002 r. o sygn. III SW 17/02 (OSNP 2003, nr 4, poz. 78) Sąd Najwyższy – Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych oddalił powyższą skargę, uznając, że gromadzenie przez partię polityczną środków funduszu wyborczego na rachunku wspólnym z rachunkiem komitetu wyborczego tej partii stanowiło naruszenie art. 36 ust. 3 u.p.p.



2.4. W związku z powyższym PKW złożyła do Sądu Okręgowego w Warszawie wniosek o orzeczenie na podstawie art. 127 ust. 1 Ordynacji wyborczej przepadku korzyści majątkowej w kwocie 9 422 255,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 28 lutego 2002 r. do dnia zapłaty. W uzasadnieniu wniosku Komisja podniosła, że PSL nie utworzyło – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 111 ust. 1 Ordynacji wyborczej – na potrzeby wyborów do Sejmu i do Senatu zarządzonych na 23 września 2001 r. odrębnych rachunków bankowych przeznaczonych odpowiednio dla funduszu wyborczego oraz komitetu wyborczego. Wniosek ten został oddalony postanowieniem Sądu Okręgowego w Warszawie – II Wydział Cywilny z 27 listopada 2008 r. (sygn. akt II Ns 4/06), który na podstawie art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.) uznał, że „stanowi on (…) nadużycie prawa i nie może korzystać z ochrony prawnej”.

Od tego orzeczenia PKW złożyła apelację, zarzucając sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci bezzasadnego niezastosowania w sprawie art. 127 ust. 1 Ordynacji wyborczej oraz wadliwego zastosowania art. 5 k.c., a także wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie wniosku w całości.

Sąd Apelacyjny w Warszawie – I Wydział Cywilny, postanowieniem z 11 sierpnia 2009 r. (sygn. akt I ACa 378/09), postanowił: (1) zmienić postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie w sprawie II Ns 4/06 poprzez orzeczenie w stosunku do PSL na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego Warszawa-Śródmieście przepadek korzyści majątkowej przyjętej przez Komitet Wyborczy PSL, stanowiącej kwotę 9 422 255,84 zł wraz z ustawowymi odsetkami od 23 kwietnia 2002 r.; (2) oddalić apelację w pozostałej części.



2.5. W dniu 12 października 2009 r. Sąd Okręgowy w Warszawie nadał klauzulę wykonalności punktowi pierwszemu postanowienia Sądu Apelacyjnego w Warszawie o sygn. I ACa 378/09.



3. Uprawnienie do wniesienia skargi konstytucyjnej upatruje skarżący w naruszeniu przez zakwestionowane przepisy konstytucyjnych praw i wolności, takich jak: (1) zasada wolności działania partii politycznej wynikająca z art. 11 ust. 1 Konstytucji; (2) czynne prawo wyborcze obywateli (art. 62 Konstytucji); (3) wolność zrzeszania się (art. 58 Konstytucji); (4) bierne prawo wyborcze obywateli (art. 4 ust. 2 Konstytucji); (5) prawo własności przysługujące partii politycznej, a podlegające ochronie na podstawie art. 64 ust. 1 Konstytucji; (6) prawo własności przysługujące obywatelom udzielającym wsparcia finansowego partii politycznej, a podlegające ochronie na podstawie art. 64 ust. 1 Konstytucji; (7) prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji); (8) szczególna ochrona rzeczy (w tym środków finansowych) przed przepadkiem, który zgodnie z art. 46 Konstytucji może nastąpić tylko w przypadkach określonych w ustawie i tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu; (9) zasada równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji); (10) zasada niedyskryminacji (art. 32 ust. 2 Konstytucji); (11) prawo do ponoszenia odpowiedzialności karnej zgodnie z zasadą nullum crimen sine lege certa, wyrażone w art. 42 ust. 1 Konstytucji; (12) prawo do ponoszenia odpowiedzialności karnej na zasadzie winy, wyrażone w art. 42 ust. 3 Konstytucji (s. 12 uzasadnienia skargi konstytucyjnej).



4. Zarządzeniem sędziego TK z 2 grudnia 2009 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego w dniu 8 grudnia 2009 r.) skarżący został wezwany do usunięcia, w terminie siedmiu dni od daty doręczenia tego zarządzenia, braków formalnych skargi konstytucyjnej przez: (1) wykazanie, że skarżący, jako partia polityczna, jest legitymowany do wniesienia skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego; (2) wskazanie dokładnego sposobu naruszenia konstytucyjnych praw i wolności, wyrażonych w art. 42 ust. 1 i 3, art. 45 ust. 1, art. 46 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, przez zaskarżone przepisy: art. 127 ust. 1, art. 111 ust. 1 oraz art. 113 ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej (w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2002 r.), art. 35 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 3 oraz art. 36a ust. 3 u.p.p. (w brzmieniu nadanym przez art. 238 Ordynacji wyborczej, obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2002 r.); (3) wskazanie dokładnego sposobu naruszenia konstytucyjnych praw i wolności skarżącego, wyrażonych w art. 2 Konstytucji, przez zaskarżone przepisy: art. 127 ust. 1, art. 111 ust. 1, art. 113 ust. 1 i 2, art. 238 pkt 10 i 12 lit. c oraz pkt 13, a także art. 246 Ordynacji wyborczej (w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2002 r.), art. 35 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 3 oraz art. 36a u.p.p. (w brzmieniu nadanym przez art. 238 Ordynacji wyborczej, obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2002 r.); (4) wyjaśnienie – wobec rozbieżności konstytucyjnych wzorców kontroli przywołanych w petitum i uzasadnieniu skargi konstytucyjnej – czy naruszenie „prawa własności przysługującego partii politycznej”, skarżący wywodzi z niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 64 ust. 1 Konstytucji (tak w uzasadnieniu skargi), czy też – z art. 64 ust. 3 Konstytucji (tak w petitum skargi); (5) doręczenie odpisu postanowienia o nadaniu w dniu 12 października 2009 r. klauzuli wykonalności postanowieniu Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2009 r. (sygn. akt I ACa 378/09), o której mowa na s. 25 uzasadnienia skargi konstytucyjnej, a także wyjaśnienia, czy zostało wniesione na to postanowienie zażalenie w trybie art. 795 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.); (6) doręczenie – w przypadku wniesienia przez skarżącego zażalenia, o którym mowa w punkcie 5 zarządzenia sędziego TK oraz jego rozpatrzenia – odpisu postanowienia o uwzględnieniu albo odrzuceniu zażalenia; (7) doręczenie oryginału oraz czterech odpisów uchwały Naczelnego Komitetu Wykonawczego PSL w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego w imieniu PSL ze skargą konstytucyjną, stosownie do art. 67 lit. f Statutu PSL; (8) doręczenie oryginału oraz czterech odpisów protokołu z posiedzenia Naczelnego Komitetu Wykonawczego, na którym podjęto uchwałę w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego w imieniu PSL ze skargą konstytucyjną oraz listy obecności członków Naczelnego Komitetu Wykonawczego; (9) wyjaśnienie przez Wiceprezesa i Sekretarza Naczelnego Komitetu Wykonawczego PSL, czy pełnomocnictwo z 20 października 2009 r. obejmuje również upoważnienie do sporządzenia skargi konstytucyjnej przez wskazanego w nim pełnomocnika.

Ponadto, w zarządzeniu wezwano skarżącego do: (1) wyjaśnienia, czy od postanowienia Sądu Apelacyjnego w Warszawie o sygn. I ACa 378/09 została wniesiona skarga kasacyjna do Sądu Najwyższego; (2) w razie wniesienia skargi kasacyjnej, o której mowa wyżej, wskazania sygnatury akt sprawy w Sądzie Najwyższym.



5. W dniu 15 grudnia 2009 r. wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego pismo procesowe, w którym skarżący odniósł się do stwierdzonych braków formalnych skargi konstytucyjnej. Poinformował on także, że nie została wniesiona skarga kasacyjna od postanowienia Sądu Apelacyjnego w Warszawie.

Ponadto skarżący „z ostrożności procesowej” zarzucił niezgodność art. 127 ust. 1 Ordynacji wyborczej, w brzmieniu nadanym przez art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 2002 r. o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 127, poz. 1089), z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 42 ust. 1 i 3, art. 45 ust. 1, art. 46 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji – „z uwagi na fakt, iż skarżący dotychczas podnosił zarzut niezgodności tego przepisu ze wskazanymi w skardze przepisami Konstytucji, jednakże w jego brzmieniu pierwotnym, obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2002 r.”, zaś „z uzasadnienia postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie z 27 listopada 2008 r. oraz uzasadnienia postanowienia Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2009 r. nie wynika jednoznacznie, czy orzekające sądy przyjmują jako podstawę orzeczenia przepis w brzmieniu pierwotnym czy też obowiązującym w chwili orzekania”.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie przepisami Konstytucji oraz ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna dotyczy niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy lub innych aktów normatywnych, nie zaś indywidualnych rozstrzygnięć w konkretnej sprawie. Trybunał Konstytucyjny nie jest sądem faktu ani sądem orzekającym w sprawie w postępowaniu instancyjnym. Skarga konstytucyjna nie jest też instrumentem kontroli wymierzonym w organy państwa stosujące prawo (por. A. Bisztyga, Polska skarga konstytucyjna czy dopełnienie systemu ochrony praw jednostki?, [w:] Wokół problematyki cywilnoprocesowej. Studium teoretycznoprawne. Księga pamiątkowa dla uczczenia pracy naukowej Profesora Kazimierza Korzana, red. A. Nowak, Katowice 2001, s. 60). Prawo do skargi konstytucyjnej na gruncie art. 79 Konstytucji dotyczy zatem jedynie naruszeń gwarantowanych konstytucyjnie praw i wolności w przepisach ustaw lub innych aktów normatywnych (verba legis: „w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie”), co oznacza, że nie dotyczy ona meritum orzeczeń sądowych bądź innych rozstrzygnięć dokonanych na podstawie tych przepisów. Tym samym nie każda skarga konstytucyjna skierowana do Trybunału Konstytucyjnego może zostać rozpoznana merytorycznie, bowiem na podstawie art. 36 w związku z art. 49 ustawy o TK podlega ona wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy skarga jest dopuszczalna.



2. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy skarżący – będący partią polityczną – posiada legitymację do inicjowania postępowania przed Trybunałem w ramach skargi konstytucyjnej.



2.1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji.

Wskazany przepis ustawy zasadniczej, określając podmiot uprawniony do zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w trybie skargi konstytucyjnej, posługuje się wyrażeniem „każdy”. Prima facie wyraz „każdy”, użyty w art. 79 ust. 1 Konstytucji, może sugerować, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi konstytucyjnej jest nieograniczony. Zauważyć jednak należy, że art. 79 ust. 1 Konstytucji umiejscowiony został w rozdziale II Konstytucji, odnoszącym się do wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela, w podrozdziale regulującym środki ochrony tych wolności i praw. To usytuowanie ma istotne znaczenie dla wykładni wyrazu „każdy”, użytego w tym przepisie konstytucyjnym. Termin ten należy rozpatrywać w kontekście praw i wolności konstytucyjnych, przed których naruszeniem ma właśnie chronić złożenie skargi konstytucyjnej (por. postanowienie TK z 22 maja 2007 r., SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60).

Skarga konstytucyjna jest przede wszystkim środkiem ochrony praw i wolności osób fizycznych. Może przysługiwać również osobom prawnym, z tym że legitymacja tych podmiotów do wniesienia skargi jest przedmiotowo ograniczona i nie obejmuje konstytucyjnych praw i wolności ściśle związanych z osobami fizycznymi (por. postanowienia TK z: 21 marca 2000 r., SK 6/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 66 oraz 20 grudnia 2007 r., SK 67/05, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 168; a także wyroki TK z: 24 lutego 1999 r., SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24 oraz 8 czerwca 1999 r., SK 12/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 96; zob. również L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wyd. 9, Warszawa 2005, s. 390; A. Łabno, Skarga konstytucyjna w Konstytucji III RP, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2001, s. 765).

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że z perspektywy art. 79 ust. 1 Konstytucji o zdolności skargowej nie może decydować wyłącznie kryterium czysto formalne, ale kryterium materialne, przez które należy rozumieć posiadanie przez skarżące podmioty pewnych cech koniecznych, wynikających z wykładni literalnej i funkcjonalnej tekstu Konstytucji. To zaś oznacza, że formuły wolnościowej nie można używać w odniesieniu do państwa i innych instytucji publicznych, które mają bezpośredni udział lub pośredni wpływ na politykę państwa i których działalność pod względem konstytucyjnym podlegać musi innemu reżimowi prawnemu niż działalność podmiotów prywatnych.

Zasadniczym elementem rozróżniającym pozycję podmiotów prywatnych od państwa oraz innych osób prawa publicznego jest materialna podstawa prowadzonej przez nie działalności, a przyjęcie kryterium majątkowego jako podstawy odróżnienia podmiotów publicznych, których działalność oparta jest na własności publicznej bądź środkach pochodzących z budżetu państwa, od podmiotów prywatnych, których działalność oparta jest na własności prywatnej, jest w pełni zasadne. Podmiotem publicznym jest niewątpliwie podmiot prowadzący działalność opartą na środkach publicznych w zakresie realizacji funkcji publicznych.

Wskazane kryterium majątkowe uzupełnia kryterium funkcjonalne, zakładające określanie publicznego charakteru statusu podmiotu przez pryzmat analizy rzeczywistego (pośredniego lub bezpośredniego) powiązania tegoż z organami państwa i wywieranego nawzajem przez nie wpływu. To zaś prowadzi do wniosku, że niezależnie od charakteru powoływanego w skardze prawa lub wolności, skarżącym nie może być podmiot będący osobą prawa publicznego (zob. np. postanowienia TK z: 26 października 2001 r., Ts 72/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 298 oraz 6 lutego 2001 r. i 3 kwietnia 2001 r., Ts 148/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 72 i 73; zob. też. J. Trzciński, Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej, [w:] Konstytucja – Wybory – Parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, red. L. Garlicki, Warszawa 2000, s. 213; B. Banaszak, Skarga konstytucyjna i jej znaczenie w zakresie ochrony praw podstawowych, [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, red. L. Wiśniewski, Warszawa 1997, s. 178 – dopuszczający złożenie skargi konstytucyjnej przez podmioty publiczne tylko w przypadku, gdy poruszają się na gruncie prawa prywatnego w zakresie stosunków prywatnoprawnych). Istotą skargi konstytucyjnej jest bowiem ochrona przed nadmierną i nieuzasadnioną ingerencją państwa w konstytucyjne prawa i wolności, których katalog został skonstruowany jako zespół obowiązków władzy publicznej, znajdujący odzwierciedlenie w zespole uprawnień osób fizycznych lub osób prawnych prawa prywatnego, niebędących elementem szeroko rozumianej władzy publicznej. Konstrukcja konstytucyjnego prawa podmiotowego, którego beneficjentem miałaby być osoba prawa publicznego (zwłaszcza organ władzy publicznej) prowadziłaby w istocie do utożsamienia podmiotów ingerujących w prawa i wolności z ich nosicielami (zob. powołane wyżej postanowienie TK z 6 lutego 2001 r., Ts 148/00).

Z utrwalonej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego wynika, że oprócz organów państwa, legitymacji do wniesienia skargi konstytucyjnej pozbawione są jednostki samorządu terytorialnego (por. np. postanowienia TK z: 26 października 2001 r., Ts 72/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 298; 11 grudnia 2002 r., Ts 116/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 104; 12 października 2004 r., Ts 35/04, OTK ZU 1/B/2005, poz. 25; 3 października 2005 r., Ts 148/05, OTK ZU nr 1/B/2006, poz. 70 oraz 20 grudnia 2007 r., SK 67/05, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 168), podmioty wykonujące władztwo publiczne, jak np. komornicy (por. postanowienie TK z 1 lipca 2008 r., Ts 93/08, OTK ZU nr 4/B/2009, poz. 278), a także podmioty gospodarcze (w tym spółki prawa handlowego), w których Skarb Państwa posiada jakiekolwiek udziały (por. np. powołane wyżej postanowienie TK z 20 grudnia 2007 r., SK 67/05 oraz postanowienie TK z 10 maja 2005 r., Ts 204/04, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 238).



2.2. Mając na uwadze powyższe, przy odnoszeniu się do sytuacji prawnej partii politycznych, należy zwrócić uwagę na ich szczególny status w systemie ustrojowym państwa (zob. analizę prawnoporównawczą dokonaną w postanowieniu TK z 8 marca 2000 r., Pp 1/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 58).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wyjątkowość roli partii politycznych w państwie polega na tym, że są one nie tylko jedną z form obywatelskiego prawa do zrzeszania się, ale przede wszystkim formą organizacji politycznej, która wywiera wpływ na sprawowanie władzy. Jurydyzacja partii politycznych – na poziomie ustawowym i konstytucyjnym – prowadzi do nadania dobrowolnym organizacjom obywateli urzeczywistniających swoją wolność zrzeszania się (art. 58 ust. 1 Konstytucji) statusu podmiotów związanych z demokratycznymi strukturami rządzenia, określanych niekiedy jako „instrumenty w procesie realizowania władzy publicznej” (zob. J. Ciemniewski, „Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego” nr XXXVII, s. 48).

Cel tworzenia i funkcjonowania partii politycznych (verba legis: „wpływanie metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa”) został wprost określony w art. 11 ust. 1 Konstytucji, czyli w akcie normatywnym najwyższej rangi. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 grudnia 2004 r. o sygn. K 25/03 (OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 116), tego rodzaju „wyróżnienie” partii politycznych nie jest obojętne dla określenia ich pozycji prawnej. Zamieszczenie przez ustrojodawcę w rozdziale I Konstytucji, zatytułowanym „Rzeczpospolita”, przepisów dotyczących partii politycznych oznacza, że ustanowiono ustrojową zasadę prawną o podstawowym znaczeniu dla całego mechanizmu sprawowania władzy publicznej, a przy tym wyróżniającą partie mające stanowić kwalifikowaną postać zrzeszeń obywatelskich, jako organizacje bezpośrednio współkształtujące ustrój polityczny państwa, co przekłada się w ujęciu przedmiotowym na uczynieniu z partii instytucji ustroju politycznego o charakterze „państwowotwórczym” (por. W. Sokolewicz, uwaga 3. do art. 11 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999-2007; M. Granat, Publicznoprawny status partii politycznej w świetle ustawy z 27 czerwca 1997 r., „Państwo i Prawo” 1998, nr 5, s. 35; K. Klima, Prawno-publiczna rola partii politycznych, [w:] Prawne aspekty funkcjonowania partii politycznych w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, red. A. Domańska, K. Skotnicki, Łódź 2003, s. 27 i 28; W. Sokolewicz, Partie polityczne w polskim prawie konstytucyjnym: wczoraj, dziś, jutro, „Studia Prawnicze” 1991, nr 4, s. 4; zob. też M. Krzemiński, Kontrola konstytucyjności celów i działalności partii politycznych w Polsce, [w:] Konstytucja i sądowe gwarancje jej ochrony, red. K. Świerk-Bożek, Kraków 2004, s. 98). Wymaga podkreślenia, że w porównaniu z innymi rodzajami zrzeszeń partie polityczne uzyskują szczególne uprawnienia w sferze życia publicznego, tylko im przysługujące z uwagi na ową funkcję „państwowotwórczą”, którymi są m.in.: strukturalizowanie parlamentu, kreowanie rządu oraz kształtowanie polityki wewnętrznej i zewnętrznej państwa (por. W. Sokolewicz, uwaga 18. do art. 11 Konstytucji, [w:] Konstytucja…; K. Klima, op.cit., s. 29; J. Petrei, Konstytucyjna sytuacja partii politycznych na Węgrzech, [w:] Prawne aspekty…, s. 174; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 95). Ponadto, cechą wyróżniającą partie polityczne od innych zrzeszeń jest – co do zasady – ich dążenie do sprawowania bądź utrzymania władzy w państwie (por. W. Sokolewicz, uwaga 26. do art. 11 Konstytucji, [w:] Konstytucja…), a także finansowanie partii ze środków publicznych na warunkach określonych w ustawie. To ostatnie – jak podnosi się w literaturze – jest „oznaką przemiany swobodnej współpracy dobrowolnie zrzeszających się ludzi we współorganizowaną przez państwo partycypację w szeroko rozumianym rządzeniu” (A. Ławniczak, Finansowanie partii politycznych, Warszawa 2001, s. 59). O szczególnym charakterze partii politycznych świadczy również przyznanie przez ustrojodawcę Trybunałowi Konstytucyjnemu – czyli sądowi prawa – kompetencji do badania zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych (art. 188 pkt 4 Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny zwracał także uwagę, że szczególna rola partii politycznych w życiu publicznym uzasadnia ograniczanie wolności zrzeszania się tam, gdzie może zachodzić kolizja pomiędzy funkcją, jaką spełniają partie polityczne, a kompetencjami przypisanymi osobom wykonującym władzę publiczną (por. wyrok TK z 10 kwietnia 2002 r., K 26/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 18).



2.3. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro zadaniem partii politycznych jest wpływanie na kształt polityki państwa, nie ulega wątpliwości, że – uczestnicząc (choćby potencjalnie) w działalności legislacyjnej parlamentu poprzez posłów lub senatorów z ich ramienia w nim zasiadających, a także biorąc udział w kreowaniu składu personalnego organów władzy wykonawczej i w różny sposób oddziałując później na podejmowane przez nie decyzje – mogą one kształtować normy prawne generalne, regulujące funkcjonowanie państwa, w tym dotyczące samych partii politycznych. Zarówno na etapie walki o władzę, jak i – tym bardziej – w okresie jej sprawowania, partie nie mogą być postrzegane jako zwykłe osoby prawne, będące tylko dobrowolnymi zrzeszeniami obywateli. Skłania ku temu już sama systematyka Konstytucji, która art. 11 dotyczący partii politycznych umiejscawia przed przepisem generalnie gwarantującym wolność zrzeszeń (art. 58) i art. 12 traktującym zbiorczo o związkach zawodowych, organizacjach społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeniach czy ruchach obywatelskich. Działalność partii politycznych, bez wątpienia, rozgrywa się na płaszczyźnie publicznej, a ich funkcje mają ścisły związek z problematyką prawnoustrojową (por. M. Krzemiński, op.cit., s. 102). Tym samym stała korelacja z państwem przekłada się na uzyskanie przez partie polityczne statusu publicznoprawnego (por. J. Sułkowski, Pozycja ustrojowoprawna partii politycznych w Polsce, Czechach, na Słowacji i na Węgrzech, Łódź 2010, s. 40; zob. też M. Dąbrowski, Zrzeszanie się obywateli UE w partiach politycznych w Polsce, „Państwo i Prawo” 2006, nr 4, s. 62). Za takim zapatrywaniem przemawia dodatkowo – wspomniane wyżej – finansowanie partii z budżetu państwa na zasadach określonych w ustawie. Stanowi ono dominujący składnik budżetów uprawnionych do finansowania partii, do których zalicza się skarżący, a których możliwości pozyskiwania środków pieniężnych z innych źródeł de lege lata są ograniczone.



2.4. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zagwarantowana na poziomie konstytucyjnym szczególna pozycja prawnoustrojowa partii politycznych oraz postanowienia ustawowe w przedmiocie finansowania partii ze środków publicznych sprzeciwiają się poglądowi, iż partie polityczne korzystają bez żadnych ograniczeń – na równi z podmiotami prywatnoprawnymi – z przewidzianej w art. 79 ust. 1 Konstytucji ochrony konstytucyjnych wolności lub praw. Z istoty skargi konstytucyjnej wynika, iż przysługuje ona podmiotom prywatnoprawnym, w sytuacji gdy prawa tych podmiotów są naruszane przez działanie podmiotów prawa publicznego. Natomiast skarga nie ma na celu ochrony praw podmiotów publicznoprawnych w związku z ich działalnością publiczną, nawet gdy prawa te mają charakter konstytucyjny. Skarga konstytucyjna partii politycznej (analogicznie, jak np. skarga jednostki samorządu terytorialnego) mogłaby być rozpoznana merytorycznie jedynie w sytuacji, w której podmiot ten mógłby być traktowany w sposób zbliżony do podmiotów prawa prywatnego. W analizowanej sprawie sytuacja taka jednak nie występuje, bowiem mamy tu do czynienia z problemem publicznoprawnych rozliczeń z tytułu dotacji przysługujących partii z budżetu państwa i sankcji finansowej za naruszenie dyscypliny budżetowej w warunkach realizacji przepisów ustawy o partiach politycznych oraz Ordynacji wyborczej. To zaś przekłada się na odmowę nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej PSL ze względu na jej niedopuszczalność (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK).



2.5. Trybunał Konstytucyjny zauważa, że w świetle obowiązujących przepisów partie polityczne nie są pozbawione możliwości skutecznego zainicjowania kontroli konstytucyjności prawa, które je bezpośrednio lub pośrednio dotyczy. Mogą one bowiem – w trybie kontroli abstrakcyjnej (art. 188 pkt 1 Konstytucji) – żądać zbadania zgodności z Konstytucją przepisów prawa przez wykorzystanie aktywności uprawnionych do tego podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, jak np. grupa co najmniej pięćdziesięciu posłów albo trzydziestu senatorów (por. postanowienie TK z 21 marca 2000 r., SK 6/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 66).



2.6. Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny uznaje, że brak legitymacji skarżącego do wniesienia skargi konstytucyjnej w analizowanej sprawie stanowi wystarczającą podstawę odmowy nadania dalszego biegu skardze.



3. Jedynie na marginesie Trybunał Konstytucyjny wskazuje na oczywistą bezzasadność przedstawionych w skardze zarzutów, która – zgodnie z art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK – uzasadnia również odmowę nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.



3.1. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżący uczynił przedmiotem kontroli art. 238 pkt 10 i 12 lit. c oraz pkt 13 Ordynacji wyborczej. Przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia organów orzekających w sprawie skarżącego. Nie mógł nią być choćby z tego względu, że jako przepis nowelizujący „skonsumował się” z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej. Jego znaczenie normatywne wyczerpało się w momencie modyfikacji przepisów u.p.p. i nie podobna twierdzić, że stanowił on podstawę rozstrzygnięcia, gdyż istota przepisu zmieniającego sprowadza się do tego, że jego dyspozycja nie dotyczy zachowań powtarzalnych (brak cechy abstrakcyjności), nie mógł więc zostać wykorzystany w procesie stosowania prawa (por. postanowienie TK z 17 grudnia 2009 r., Ts 61/09, niepubl.). Z kolei art. 246 Ordynacji wyborczej jest przepisem dotyczącym wejścia w życie tej ustawy, a zatem o charakterze stricte „technicznym”, na podstawie którego także nie były wydawane rozstrzygnięcia wobec skarżącego.



3.2. Kolejną kwestią, na którą Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę jest sposób, w jaki skarżący uczynił wzorcami kontroli art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Bowiem zarówno z petitum skargi konstytucyjnej, jak i jej uzasadnienia, a także pisma procesowego z 15 grudnia 2009 r., wynika, że wskazane wyżej przepisy konstytucyjne zostały powołane przez skarżącego bez powiązania ich z innymi postanowieniami Konstytucji – częściowo jako jedyne wzorce konstytucyjne, zaś w pozostałych przypadkach obok i niezależnie od innych przepisów ustawy zasadniczej. W tym miejscu należy przypomnieć, że art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji nie mogą stanowić samoistnej podstawy kontroli w ramach postępowania inicjowanego skargą konstytucyjną. Przepisy te wyznaczają jedynie standardy kreowania przez ustawodawcę wolności i praw, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa. O dopuszczalności stosowania art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji jako samoistnych podstaw indywidualnej kontroli konstytucyjności prawa nie może przesądzać okoliczność, że przepisy te mogą być samodzielną podstawą orzeczenia wydawanego w ramach kontroli abstrakcyjnej (zob. np. wyroki TK z: 23 listopada 1998 r., SK 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 114; 10 lipca 2000 r., SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144; 29 kwietnia 2003 r., SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33; 30 maja 2007 r., SK 68/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53 oraz 10 lipca 2007 r., SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75; a także postanowienia TK z: 18 września 2001 r., Ts 71/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 239; 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60 oraz 25 marca 2009 r., Ts 75/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 126).



3.3. Odnośnie zaś do przywołanych przez skarżącego jako wzorce kontroli art. 42 ust. 1 i 3, art. 45 ust. 1, art. 46 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji stwierdzić należy, że przepisy te – ze względu na materię zaskarżonych postanowień Ordynacji wyborczej lub ustawy o partiach politycznych – nie są adekwatnymi wzorcami kontroli w niniejszej sprawie. Ponadto, skarżący w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej oraz pisma procesowego z 15 grudnia 2009 r. nie przedstawił argumentacji, która czyniłaby zadość wymogowi ustanowionemu w art. 47 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o TK. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano, że prawidłowe wykonanie przez skarżącego obowiązku przedstawienia, jakie konstytucyjne prawa lub wolności (i w jaki sposób) zostały naruszone przez przepisy stanowiące przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej, polegać musi nie tylko na wskazaniu (numerycznym) postanowień Konstytucji i zasad z nich wyprowadzanych, z którymi – zdaniem skarżącego – niezgodne są kwestionowane przepisy, ale również na precyzyjnym przedstawieniu treści prawa lub wolności, wywodzonych z tych postanowień, a naruszonych przez ustawodawcę. Powinna temu towarzyszyć szczegółowa i precyzyjna argumentacja uprawdopodabniająca stawiane zarzuty. Z powyższego obowiązku nie może zwolnić skarżącego, działający niejako z własnej inicjatywy, Trybunał Konstytucyjny, który – zgodnie z art. 66 ustawy o TK – orzekając, jest związany granicami skargi konstytucyjnej (por. postanowienie TK z 14 stycznia 2009 r., Ts 21/07, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 91).



Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.