Pełny tekst orzeczenia

266/4/B/2010



POSTANOWIENIE

z dnia 26 stycznia 2010 r.

Sygn. akt Ts 305/08



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Andrzej Rzepliński,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Hotel Europejski w Warszawie w sprawie zgodności:

art. 170 oraz art. 171 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 2, art. 77 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej z 3 października 2008 r., sporządzonej przez pełnomocnika skarżącej – Hotel Europejski Sp. z o.o., zakwestionowana została zgodność z Konstytucją art. 170 oraz art. 171 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zaskarżonym przepisom p.p.s.a., w zakresie, „w jakim norma z nich wywiedziona może stanowić podstawę do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w związku z domniemaniem prawnym pełnej kontroli jej legalności, w sytuacji gdy sąd administracyjny dokonujący tej kontroli faktycznie nie wziął z urzędu pod uwagę przesłanki nieważności tej decyzji”, skarżąca zarzuciła niezgodność z art. 2, art. 77 oraz art. 78 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Decyzją z 19 kwietnia 2006 r. (nr BO3j/786-R-270/05) Minister Transportu i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty symbolicznej z tytułu ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej. W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji stwierdził, że decyzja Wojewody Mazowieckiego była już przedmiotem kontroli jej legalności, zakończonej wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 8 kwietnia 2003 r. (sygn. akt I SA 3163/02). Wyrok ten zamknął przed organami administracji publicznej możliwość skorzystania z nadzwyczajnych postępowań, prowadzących do uchylenia wadliwych decyzji ostatecznych, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania skargi. Wszelkie próby stwierdzenia nieważności decyzji poddanej już wcześniej kontroli sądowoadministracyjnej byłyby w istocie niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. W wyniku wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Budownictwa z 31 sierpnia 2006 r. (nr BO.3.s/786-WP-137/06). W uzasadnieniu podtrzymano stanowisko o niedopuszczalności wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która była przedmiotem orzeczenia sądu administracyjnego. Na przeszkodzie temu stoi bowiem zasada wyrażona w art. 171 p.p.s.a., zgodnie z którą prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej. Skargę skarżącej na decyzję Ministra Budownictwa oddalił następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 18 grudnia 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 1801/06). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji lub stwierdzenie jej nieważności. Taki wyrok zamyka organom administracji publicznej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez NSA w toku rozpoznania skargi. Po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne jest już zatem stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem Sąd z urzędu ustala, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności, w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Skarga kasacyjna skarżącej od opisanego wyżej orzeczenia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2008 r. (sygn. akt I OSK 468/07).

Uzasadniając szczegółowo zarzut niekonstytucyjności kierowany pod adresem zaskarżonych przepisów p.p.s.a., skarżąca wskazuje na potrzebę wyznaczenia podmiotowych i przedmiotowych granic zasady powagi rzeczy osądzonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, tak aby nie była ona oparta na fikcji prawnej, lecz na faktycznie dokonywanej przez sąd ocenie legalności decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej, powaga rzeczy osądzonej powinna obejmować nie to, co domniemujemy, że było przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz to, co faktycznie było przedmiotem rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Skarżąca podnosi w związku tym, że w stanie faktycznym, w związku z którym wniesiona została skarga konstytucyjna, doszło do naruszenia prawa do naprawienia szkody powstałej wskutek niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej oraz prawa własności, a także prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji administracyjnych.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych praw lub wolności, którego wniesienie wymaga spełnienia szeregu przesłanek wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z przepisów ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Precyzując zasady, na jakich dozwolone jest korzystanie z tego środka ochrony praw i wolności, ustawodawca nałożył na podmiot wnoszący skargę konstytucyjną szereg obowiązków. Jednym z podstawowych, przewidzianych w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, jest wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone przez przepisy zakwestionowane w skardze konstytucyjnej. W ten sposób skarżący określa podstawę wnoszonej skargi konstytucyjnej, której granicami Trybunał orzekając jest związany (art. 66 ustawy o TK). W orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego dotyczących skargi konstytucyjnej podkreślano w związku z tym wielokrotnie, że prawidłowe wykonanie powyższego obowiązku polegać winno nie tylko na numerycznym wskazaniu przepisów Konstytucji, z których wywodzi skarżący swoje prawa, ale na precyzyjnym określeniu treści tych praw oraz przedstawieniu argumentów na rzecz stanowiska o niezgodności z nimi unormowań stanowiących przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej. Trzeba ponadto zauważyć, że argumentacja mająca uzasadniać zarzuty sformułowane w skardze nie może ograniczać się wyłącznie do problemu jednostkowego zastosowania kwestionowanych przepisów w indywidualnej sprawie podmiotu występującego ze skargą konstytucyjną. Chociaż bowiem uprzednie zastosowanie tych przepisów jako podstawy prawnej ostatecznego orzeczenia jest warunkiem dopuszczalności ich zakwestionowania za pomocą skargi konstytucyjnej, niemniej jednak to nie sfera stosowania prawa pozostaje przedmiotem kontroli realizowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Uzasadnienie skargi konstytucyjnej musi odnosić się do płaszczyzny „stanowienia prawa”, a więc koncentrować na merytorycznej treści zaskarżonych unormowań, wykazując jej niezgodność z przepisami Konstytucji, wskazanymi jako podstawa wnoszonej skargi konstytucyjnej.

Określając podstawę niniejszej skargi konstytucyjnej, skarżąca odwołuje się do art. 2, art. 77 oraz art. 78 Konstytucji. Wskazuje przy tym na naruszenie prawa do odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji administracyjnych wydanych w pierwszej instancji oraz prawa własności. W związku z tym należy stwierdzić, że określenie podstawy skargi konstytucyjnej wymaga pewnego uściślenia. Polegać ono winno na jej zawężeniu wyłącznie do ust. 1 art. 77 Konstytucji; argumentacja skarżącej nie świadczy bowiem o złamaniu zakazu ustawowego zamykania drogi sądowego dochodzenia naruszonych wolności i praw. Z drugiej strony, podstawę tę należałoby uzupełnić jeszcze o te przepisy Konstytucji (przede wszystkim art. 64), z których można wywieść normatywną podstawę dla ochrony prawa własności skarżącej.

Już w tym miejscu należy też zauważyć, że odwołanie się przez skarżącą do zasad wywodzonych z art. 2 Konstytucji winno być skorelowane z treścią konkretnego prawa lub wolności, statuowanych w przepisach Konstytucji, które w zakresie tychże zasad doznały niedozwolonego uszczerbku lub ograniczenia. Pogląd powyższy znajduje mocne zakorzenienie w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym skargi konstytucyjnej (zob. np. postanowienia TK z: 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60; 23 listopada 2005 r., Ts 7/05, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 244). W takim też kontekście muszą być oceniane zarzuty niniejszej skargi konstytucyjnej, dotyczące niezgodności kwestionowanych przepisów p.p.s.a. z art. 2 Konstytucji.

Odnośnie do zarzutu naruszenia praw wynikających z art. 77 ust. 1 Konstytucji należy stwierdzić, że przywołanie tego unormowania jako podstawy skargi konstytucyjnej musi być uznane za nieuzasadnione i pozbawione merytorycznych podstaw. Analiza treści orzeczeń podjętych w sprawie, w związku z którą skarga konstytucyjna została wniesiona, wskazuje jednoznacznie, że żadne z nich nie doprowadziło do władczej ingerencji w treść praw skarżącej statuowanych w tym właśnie przepisie Konstytucji. W żadnym razie nie można przyjąć, że rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej doprowadziły do pozbawienia skarżącej prawa do odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Tylko taka zaś zależność uzasadniałaby przywołanie art. 77 ust. 1 Konstytucji jako wzorca kontroli przepisów kwestionowanych w niniejszej skardze konstytucyjnej. Całkowicie niewystarczająca jest przy tym argumentacja odwołująca się do funkcjonalnej zależności, jaka występować może między uprzednim uchyleniem niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej a formułowanym następnie roszczeniem o wynagrodzenie szkody wyrządzonej skarżącej przez wydanie takiej decyzji. Nie zmienia to bowiem faktu, że w sprawie, w związku z którą skarga konstytucyjna została wniesiona, problem odszkodowania z tego tytułu nie stanowił przedmiotu rozstrzygnięcia organów władzy publicznej.

Z podobnych względów nie można przyjąć, aby dopuszczalnym wzorcem kontroli przepisów kwestionowanych przez skarżącą były unormowania Konstytucji wyrażające przysługujące jej prawo własności. Także bowiem w zakresie tego prawa podmiotowego nie doszło do wydania w sprawie skarżącej orzeczenia spełniającego wymogi wskazane w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Żadne z rozstrzygnięć podjętych w ramach postępowania przed organami administracji, czy też sądami administracyjnymi nie prowadziło do niedozwolonej konstytucyjnie ingerencji w sferę uprawnień majątkowych skarżącej. Należy ponownie pokreślić, że warunkiem korzystania ze skargi konstytucyjnej jest oparcie jej na ostatecznym orzeczeniu, którego podstawą były zaskarżone unormowania, jednocześnie powodujące naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie prawa lub wolności. Problem bezpośredniego merytorycznego związku z treścią prawa własności nie zachodzi natomiast w przypadku decyzji administracyjnej, która negatywnie rozstrzygała jedynie problem wzruszenia innej (wcześniejszej) decyzji, pozostającej w takim właśnie związku.

Za prawidłowe wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, nie może być także uznane odwołanie się przez skarżącą do zarzutu naruszenia prawa wyrażonego w art. 78 Konstytucji, który stanowi: „Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa”. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, argumentacja skarżącej nie dostarcza argumentów, które świadczyłyby o niezgodności zaskarżonych unormowań p.p.s.a. z cytowanym wyżej przepisem Konstytucji. Argumenty skarżącej stanowią jedynie próbę podważenia przesłanek, jakimi kierował się sąd administracyjny wydając prawomocne orzeczenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2003 r.), skutkujące następnie niemożnością wszczęcia postępowania zmierzającego do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Tak konstruowane uzasadnienie skargi konstytucyjnej oparte jest więc w istocie na zakwestionowaniu prawidłowości jednostkowego orzeczenia sądowego, nie zaś na wykazaniu merytorycznej niezgodności art. 170 oraz art. 171 w zw. z art. 134 p.p.s.a. z unormowaniami Konstytucji. Należy jeszcze raz podkreślić, że skarga konstytucyjna nie jest środkiem służącym do kontroli poprawności stosowania prawa przez organy administracji publicznej lub przez sądy. Uzasadnienie zarzutów w niej formułowanych nie może też sprowadzać się wyłącznie do wykazania, że w jednostkowej sprawie, w związku z którą skierowano skargę konstytucyjną, zastosowanie zaskarżonych przepisów spowodowało negatywne następstwa dla interesów skarżącej. Tymczasem w niniejszym sprawie argumenty skarżącej polegają jedynie na podważeniu tezy o pełnej poprawności (w tym przypadku – kompletności) sądowej kontroli decyzji administracyjnej, zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Taka argumentacja nie służy jednakże jeszcze podważeniu konstytucyjności unormowań p.p.s.a. określających następstwa prawomocnego orzeczenia wydawanego przez sąd administracyjny. Niezależnie od tego ponownie należy stwierdzić brak merytorycznego związku między treścią zaskarżonych przepisów p.p.s.a. a unormowaniem Konstytucji mającym stanowić wzorzec ich kontroli.

Stwierdzenie niedopełnienia przez skarżącą wymogu wynikającego z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK w kontekście omówionych wyżej przepisów Konstytucji skutkować musi także uznaniem niedopuszczalności poddania zaskarżonych unormowań p.p.s.a. kontroli z punktu widzenia zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji.



Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę należy stwierdzić, że skardze konstytucyjnej nie może być nadany dalszy bieg.