Pełny tekst orzeczenia

28/3/A/2011



POSTANOWIENIE

z dnia 6 kwietnia 2011 r.

Sygn. akt SK 21/07



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Andrzej Rzepliński – przewodniczący

Zbigniew Cieślak

Maria Gintowt-Jankowicz – sprawozdawca

Mirosław Granat

Wojciech Hermeliński

Adam Jamróz

Marek Kotlinowski

Teresa Liszcz

Małgorzata Pyziak-Szafnicka

Stanisław Rymar

Piotr Tuleja

Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz

Marek Zubik,



po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2011 r., skargi konstytucyjnej spółki Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA z siedzibą w Warszawie (obecnie PGE Polska Grupa Energetyczna SA z siedzibą w Lublinie) o zbadanie zgodności:

1) art. 1a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84, ze zm.) z:

– art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz w związku z art. 217 w związku z art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

– art. 20 i art. 22 w związku z art. 2, w związku z art. 31 ust. 3 oraz w związku art. 217 w związku z art. 84 Konstytucji,

– art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji,

2) art. 4 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3, w związku z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy powołanej w punkcie 1 z:

– art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji,

– art. 64 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji,



p o s t a n a w i a:



na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375 oraz z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.



UZASADNIENIE



I



1. Skargą konstytucyjną z 23 kwietnia 2007 r. skarżąca – Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA z siedzibą w Warszawie (obecnie: PGE Polska Grupa Energetyczna SA z siedzibą w Lublinie; dalej także: spółka lub skarżąca) zakwestionowała zgodność:

1) art. 1a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84, ze zm.; dalej: ustawa o podatkach i opłatach lokalnych lub u.p.o.l.) z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 2, w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 217, w związku z art. 84 Konstytucji, a także z art. 20 i art. 22 w związku z art. 2, w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 217 w związku z art. 84 Konstytucji oraz z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji;

2) art. 4 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3, w związku z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych z art. 64 ust. 1 i 3, a także z art. 64 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.



1.1. Problem konstytucyjny przedstawiony Trybunałowi Konstytucyjnemu w rozpatrywanej skardze powstał na gruncie następującego stanu faktycznego:

W wyniku przeprowadzonego postępowania podatkowego, decyzją z 29 września 2003 r., nr KW 3110-III3/D/2003, wójt gminy Słupsk określił zobowiązanie skarżącej z tytułu podatku od nieruchomości za rok 2003, przyjmując do opodatkowania budowle znajdujące się na terenie należącej do skarżącej stacji rozdzielni elektroenergetycznej, których skarżąca nie wykazała w deklaracji podatkowej w zakresie podatku od nieruchomości. Skarżąca odwołała się od decyzji wójta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, wskazując na nieprecyzyjność przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (Dz. U. z 1997 r. Nr 89, poz. 414, ze zm.; dalej: prawo budowlane) oraz na brak należytych kwalifikacji biegłego, który uznał wskazane obiekty za budowle w rozumieniu tejże ustawy. Kolegium to, decyzją z 19 listopada 2003 r. (nr SKO 41/IV-3252/465/03), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wójta.

Decyzję tę spółka zaskarżyła następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: WSA w Gdańsku). W wyroku z 17 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Gd 1565/03, WSA w Gdańsku oddalił skargę spółki, nie podzielając jej zarzutów w kwestii wadliwości definicji przedmiotu opodatkowania, a także w odniesieniu do naruszenia przez organy podatkowe przepisów postępowania podatkowego. Od wyroku WSA w Gdańsku skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z 28 listopada 2006 r., sygn. akt II FSK 1034/06, NSA oddalił skargę kasacyjną.



1.2. Uzasadniając niezgodność wskazanych przepisów, skarżąca przedstawiła następujące argumenty:

Sposób określenia przedmiotu opodatkowania w art. 1a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. narusza prawo własności. Przepisy te są na tyle niejasne i nieprecyzyjne, że nie pozwalają określić, z jakiego tytułu dany podmiot staje się podatnikiem – tj. od jakich obiektów jest należny podatek od nieruchomości. Definicja zawarta w art. 1a ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. zawiera odesłanie do bliżej niezdefiniowanych przepisów innego aktu, co jest niedopuszczalne.

W dotychczasowym orzecznictwie administracyjnym przyjmowano, że art. 1a u.p.o.l. odsyła do definicji zawartych w art. 3 ustawy prawo budowlane. Jednak zawarta w art. 3 tej ustawy definicja budowli obarczona jest błędem logicznym tzw. błędnego koła. Na podstawie art. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane budowlą jest „każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury (…)”. Tymczasem, jak stanowi art. 3 pkt 1 tej ustawy, obiektem budowlanym, niebędącym budynkiem lub obiektem małej architektury, jest właśnie budowla.

Jednocześnie, skoro z art. 3 pkt 1 lit. b prawa budowlanego wynika, że budowla stanowi całość techniczno-użytkową, to nie może jej stanowić jedynie jej fundament lub część budowlana, jak to jest zapisane w art. 3 pkt 3. Taka konstrukcja wprowadzająca wzajemnie sprzeczne regulacje podważa domniemanie racjonalności ustawodawcy.

Art. 1a ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. do kategorii „budowli” zalicza urządzenia budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, zgodnie z którym urządzeniem budowlanym jest „urządzenie (…) techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem” (art. 3 pkt 9 prawa budowlanego). Ustawodawca nie precyzuje, jakiego typu jest to „związanie”. Z analizy wskazanego przepisu oraz z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że chodzi o związanie funkcjonalne. Jednakże korzystanie wyłącznie z kryterium funkcjonalnego prowadzi do uznania, że niektóre urządzenia – np. autotransformatory, kable – staną się budowlą w momencie podłączenia do sieci, a wraz z jej odłączeniem tracą swój „budowlany” charakter. Oznacza to znaczną dowolność w kształtowaniu przedmiotu opodatkowania przez proste czynności faktyczne (jako przykład skarżąca podaje aparaturę komputerową niezbędną do właściwego korzystania z obiektu budowlanego, jakim jest maszt antenowy telefonii komórkowej).

Kolejna niejasność wyłania się podczas analizy relacji między pojęciem urządzenia technicznego (art. 3 pkt 3 prawa budowlanego) oraz urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 prawa budowlanego). To samo urządzenie może być zakwalifikowane zarówno jako „urządzenie zapewniające możliwość użytkowania obiektu budowlanego”; jako urządzenie techniczne, które stanowi „całość techniczno-użytkową” wraz z „budowlą”, a także jako „wolnostojące urządzenie techniczne”, które stanowi „budowlę”.

Art. 1a u.p.o.l. odsyła do pojęcia „urządzenia budowlanego”. Tymczasem w ówczesnym stanie prawnym (tj. do 11 lipca 2003 r.) w prawie budowlanym w ogóle nie było definicji „urządzenia budowlanego”. Występowała jedynie zawarta w ustawie – prawo budowlane definicja „urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym”. Definicja „urządzeń budowlanych” pojawiła się dopiero po nowelizacji ustawy – prawo budowlane (ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003 r., a więc w trakcie roku podatkowego. W związku z tym, zarówno odesłanie w ustawie podatkowej do pojęcia, które nie zostało zdefiniowane w ustawie, jak i zmiana ustawy – prawo budowlane dotycząca przedmiotu opodatkowania w trakcie roku podatkowego stanowią naruszenie zasad przyzwoitej legislacji.

Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych, orzekających w sprawach podatkowych, wskazuje na rozbieżności w rozumieniu i stosowaniu przepisów u.p.o.l. określających przedmiot opodatkowania. W przeważającej większości rozstrzyganych spraw sądy administracyjne nie dokonały wykładni i nie zastosowały przepisów prawa budowlanego, uznając, że kwalifikacja danego obiektu na gruncie prawa budowlanego jest elementem stanu faktycznego sprawy, wymaga wiadomości specjalnych i powinna być rozstrzygnięta przez biegłego (m.in. wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1225/03). Stosownych wskazówek co do interpretacji pojęć „obiektu budowlanego” i „urządzenia budowlanego” nie sformułowała też doktryna prawa budowlanego. Ponadto orzecznictwo w sprawach dotyczących prawa budowlanego stoi w sprzeczności ze stanowiskiem orzekających w sprawach podatkowych sądów administracyjnych. Wszystko to wskazuje na to, że precyzyjne określenie zakresu zastosowania art. 1a ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. nie jest możliwe.

Przy tak ujętym przedmiocie opodatkowania podatek od nieruchomości – wbrew swej nazwie i wbrew celom ustawodawcy – staje się ogólnym podatkiem od urządzeń wykorzystywanych w działalności gospodarczej, co narusza art. 217 Konstytucji, a także art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Wskazana regulacja narusza także art. 20 i art. 22 w związku z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 217 w związku z art. 84 Konstytucji. Brak precyzji przy określaniu przedmiotu opodatkowania w ustawie oraz pozostawienie jego określenia organom stosującym prawo powoduje, że podmioty prowadzące działalność gospodarczą nie są w stanie jednoznacznie określić ciężarów publicznoprawnych związanych z posiadaniem składników majątkowych służących prowadzeniu tej działalności, co pozostaje w sprzeczności z zasadą pewności obrotu prawnego.

Przyjęte przez orzecznictwo sądów administracyjnych rozumienie art. 1a ust. 1 pkt 2, w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. narusza także prawo skarżącej do sądu, wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz prawo do zaskarżania orzeczeń wydawanych w pierwszej instancji, przewidziane w art. 78 Konstytucji. Z prawa do sądu wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika uprawnienie podmiotu do zwrócenia się do sądu z żądaniem określenia (ustalenia) jego sytuacji prawnej, a z art. 78 Konstytucji prawo do zaskarżania orzeczeń pierwszo-instancyjnych.

W interpretacji zaskarżonego przepisu dokonanie kwalifikacji danego obiektu na gruncie prawa budowlanego jest elementem stanu faktycznego, nie zaś wynikiem wykładni przepisu podatkowego. Konsekwencją tego (przy jednoczesnym obowiązywaniu przepisów p.p.s.a., zgodnie z którymi sądy administracyjne nie ustalają stanu faktycznego sprawy i nie prowadzą postępowania dowodowego) jest sytuacja, w której sądy administracyjne nie dokonują kontroli zastosowania przepisów prawa budowlanego w sprawie. Przyjmują kwalifikację obiektów dokonaną przez biegłych powołanych przez organy podatkowe i traktują ją jako dowód przesądzający o kwalifikacji obiektu na podstawie przepisów prawa.

Jednocześnie wobec niejasności definicji przedmiotu opodatkowania biegły rzeczoznawca budowlany musi zinterpretować przepisy prawa budowlanego, do których odsyła u.p.o.l. Co za tym idzie, jego opinia uzyskuje cechy opinii co do prawa (rozstrzygającej w kwestii wykładni), a zawarta w niej linia rozumowania nie podlega kontroli ani podatnika, ani organów podatkowych, ani sądów administracyjnych (te bowiem nie dysponują – w stopniu równoważnym biegłym – wiadomościami specjalnymi).

Powszechna praktyka organów podatkowych sprowadzająca proces wykładni pojęć zawartych w Prawie budowlanym do korzystania z opinii rzeczoznawcy budowlanego narusza konstytucyjne prawo skarżącej do sądu, wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz prawo do zaskarżania orzeczeń pierwszoinstancyjnych, przewidziane w art. 78 Konstytucji. Kontrola wydawanych decyzji administracyjnych sprawowana przez niezawisłe sądy powinna mieć bowiem charakter merytoryczny. Kontrola o charakterze wyłącznie formalnym narusza (ogranicza) prawo do sądu.

Sytuacja ta jest także sprzeczna z art. 217 Konstytucji, ponieważ w istocie to biegły, a nie ustawa podatkowa określa przedmiot opodatkowania.

Zdaniem skarżącej, sposób ukształtowania podstawy opodatkowania wyrażony w art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. – przy jednoczesnym ustaleniu stawki podatkowej w wysokości 2% zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. i § 1 pkt 9 uchwały Rady Gminy Słupsk z 2 grudnia 2002 r. – narusza jej konstytucyjne prawo własności gwarantowane przez art. 64 Konstytucji, stanowiąc ukrytą formę konfiskaty mienia. Skarżąca wskazuje, że tak określony podatek pozostaje bez związku z rzeczywistą wartością rynkową majątku podatnika. Ustawodawca bowiem – przy jego konstruowaniu – nie uwzględnił że urządzenia techniczne uznawane za „budowle” zużywają się i tracą na wartości wraz z postępem technicznym. Art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. przewiduje natomiast stałą podstawę opodatkowania nieruchomości w postaci jej wartości początkowej. Wartość ta nie jest pomniejszana o odpisy amortyzacyjne. Wskutek tego sprzęt zużyty po latach eksploatacji jest opodatkowany na tym samym poziomie, co nowoczesne urządzenie o tej samej wartości początkowej.

Zdaniem skarżącej, może to w określonych sytuacjach naruszać istotę prawa własności, gdyż w pewnych wypadkach podatek może przekroczyć wartość majątku objętego opodatkowaniem lub prowadzić do pozbawienia podatnika dochodów z majątku, przy korzystaniu z którego prowadzi działalność gospodarczą.

Podstawa opodatkowania budowli podatkiem od nieruchomości prowadzi także do nierównego traktowania podatników. Według regulacji zawartych w u.p.o.l., budynki i grunty opodatkowane są według ich powierzchni użytkowej (podatek od nieruchomości ma postać podatku od użytkowania określonej powierzchni), natomiast budowle niedające się zakwalifikować jako budynki są opodatkowane od ich wartości. Różnicowanie sytuacji podatników będących właścicielami budynków w stosunku do podatników będących właścicielami budowli oznacza nierówne traktowanie podmiotów charakteryzujących się takimi samymi cechami relewantnymi. Budynki – w zestawieniu z budowlami – nie charakteryzują się bowiem żadnymi cechami, które uzasadniałyby takie zróżnicowanie.



2. W piśmie z 13 czerwca 2008 r. (złożonym ponad trzynaście miesięcy po wniesieniu do Trybunału skargi konstytucyjnej i dalece po upływie terminu określonego w art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), skarżąca poinformowała o zmianie nazwy i siedziby spółki (z Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA na PGE Polska Grupa Energetyczna SA, nowa siedziba – Lublin) oraz przedstawiła dodatkową argumentację w odniesieniu do legitymacji skarżącej do złożenia skargi konstytucyjnej. Z uwagi na obowiązujący termin do złożenia skargi konstytucyjnej Trybunał nie może uwzględnić argumentacji zawartej w tym piśmie.



3. Marszałek Sejmu w piśmie z 18 czerwca 2008 r. zajął stanowisko, że art. 1a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych jest zgodny z: art. 64 ust. 1 i 3, art. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 20, art. 22, art. 217 w związku z art. 84, art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji; natomiast art. 4 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 i art. 5 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 3, art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Oceniając konstytucyjność art. 1a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l., Marszałek Sejmu wskazał następujące argumenty:

Podniesiony przez skarżącą zarzut braku dostatecznie precyzyjnego określenia przedmiotu opodatkowania jest bezzasadny. Zawarta w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego definicja budowli nie ma charakteru wyczerpującego. Jednak nie stanowi to przeszkody do kwalifikacji rozdzielni elektroenergetycznej i autotransformatora do kategorii „sieci technicznych”, o jakich mowa w tym przepisie. Sama zaś instytucja odesłania do innych regulacji jest poprawnym i dopuszczalnym zabiegiem legislacyjnym. Jeśli przedmiot jest poddany regulacji prawa budowlanego i nie jest budynkiem ani obiektem małej architektury, to powinien być traktowany jako „budowla”. Rozdzielnię prądu należy uznać za wolnostojący zespół urządzeń, czyli „budowlę” w rozumieniu prawa budowlanego; wynika to ze stanowiska biegłych powołanych w tej sprawie.

Marszałek Sejmu nie podziela także opinii skarżącej o istnieniu błędu logicznego, jaki pojawił się, zdaniem skarżącej, przy konstruowaniu definicji budowli w art. 3 pkt 1 lit. b i art. 3 pkt 3 prawa budowlanego (ignotum per ignotum). Pojęcie „budowli” zostało zdefiniowane jednokrotnie w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego i w odniesieniu do przedmiotu opodatkowania określonego w u.p.o.l. właśnie tę definicję należy stosować. W rozpatrywanej sprawie nie został przekroczony – w ocenie Marszałka Sejmu – poziom niejasności przepisów prawa, który mógłby stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z art. 2, art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji.

Zarzuty naruszenia art. 20 i art. 22 Konstytucji także nie są zasadne. Zaskarżony przepis nie zawiera ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Art. 20 Konstytucji jest jedynie deklaracją zasady ustrojowej. Zakwestionowany artykuł 1a ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. nie ogranicza też w żaden sposób art. 22 Konstytucji.

W odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 1a ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Marszałek Sejmu stwierdził, że określenie podstawy opodatkowania przez odesłanie do przepisów prawa budowlanego jest dostatecznie precyzyjne i nie powoduje niepewności podatników.

W kwestii obrazy art. 45 ust. 1 Konstytucji przez zaskarżony przepis Marszałek Sejmu podniósł, że sądowa kontrola decyzji organów podatkowych przeprowadzona w sprawie skarżącej spółki obala twierdzenie, jakoby przepis ten naruszał prawo do sądu w sensie formalnym. Sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji podatkowych pod kątem ich zgodności z prawem, czyli w zakresie jego właściwości rzeczowej ustanowionej w ustawie. Marszałek Sejmu podkreślił, że sąd w ramach swych kompetencji ocenia m.in. wartość dowodową opinii biegłych – w zakresie dotyczącym m.in. stanu faktycznego w odniesieniu do przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Ewentualna kwalifikacja prawna budowli przedstawiona w opinii biegłego nie jest zresztą dla sądu wiążąca.

W ocenie Marszałka Sejmu, określona w drugim z zakwestionowanych przepisów – tj. art. 4 u.p.o.l. – podstawa opodatkowania, jaką stanowi wartość budowli brutto (niepomniejszona o amortyzację) jest rozwiązaniem prawidłowym, zachowującym istotę podatku od nieruchomości, który jest daniną obciążającą użytkownika nieruchomości zajmowanej przez konkretną budowlę. Dyskusyjna natomiast może być kwestia wysokości tego obciążenia należąca do zakresu polityki fiskalnej. Również niezmienność stawek opodatkowania mimo stopniowego zużycia przedmiotu opodatkowania nie uchybia, zdaniem Sejmu, postanowieniom art. 64 Konstytucji. Przedmiotem opodatkowania jest bowiem sama wartość budowli bez względu na rozmiary korzyści osiąganych z jej użytkowania.

Całkowicie bezzasadny, w opinii Marszałka Sejmu, jest zarzut niezgodności art. 5 u.p.o.l. (który wprowadza zróżnicowanie podstawy opodatkowania gruntów, budynków i budowli) z konstytucyjną zasadą równości. Zaskarżone przepisy odnoszą się bowiem w jednakowym stopniu do wszystkich podmiotów posiadających takie urządzenia jak skarżąca.

Nie można także podzielić poglądu skarżącej, że zakwestionowana w skardze konstrukcja przepisów podatkowych godzi w jej prawa majątkowe, prowadząc do „konfiskaty mienia”. Skoro bowiem, mimo całkowitej amortyzacji przedmiotu opodatkowania, nadal służy on do prowadzenia działalności gospodarczej i osiągania dochodu, to musi podlegać opodatkowaniu.



4. Prokurator Generalny w piśmie z 8 maja 2008 r. zajął stanowisko, iż przepis art. 1a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. jest zgodny z: art. 20 i art. 22 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 217 w związku z art. 84 Konstytucji; art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji; art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 217 w związku z art. 84 Konstytucji. W jego ocenie, również art. 4 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 3, art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Oceniając regulację prawną wynikającą z art. 1a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l., Prokurator Generalny podkreślił, że wszelkie ciężary daninowe ze swej istoty ingerują we własność podatnika. Dla stwierdzenia ich niekonstytucyjności należy wykazać, że nałożone zobowiązania podatkowe nie wynikają z regulacji ustawowej, a ponadto naruszają zasadę równości. W badanej sprawie nie ma wątpliwości, że zobowiązania podatkowe skarżącej oparte są na przepisach właściwej rangi.

Prokurator Generalny nie zgadza się też z opinią, jakoby to organy stosujące prawo wprowadziły podatek od opisanej w skardze nieruchomości. Jego zdaniem, decyzje w tej sprawie zostały podjęte przez właściwe organy na podstawie stosownych przepisów ustawy, w tym: przepisów proceduralnych, zezwalających na przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, jeżeli ocena stanu faktycznego wymagała wiadomości specjalnych. Możliwość skorzystania z opinii biegłego, podlegającej kontroli w toku postępowania instancyjnego, w żadnym stopniu nie ogranicza prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez sąd (wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji) ani możliwości zaskarżenia orzeczeń rozstrzygających o obowiązkach podatnika (co przewiduje art. 78 Konstytucji). Specyfika postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie stoi w sprzeczności z tymi zasadami. Wynika to z ustalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok TK z 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30).

Zasady opodatkowania wynikające z zaskarżonych przepisów odnoszą się – w jednakowym stopniu – do wszystkich podmiotów posiadających takie urządzenia techniczne jak skarżąca. Wszelkie dolegliwości podatkowe nie mogą być traktowane jako naruszenie prawa własności, jeżeli nie unicestwiają ekonomicznej egzystencji podatnika. Obciążenie obowiązkiem podatkowym nie może naruszać istoty norm, zasad i wartości wynikających z Konstytucji. Zdaniem Prokuratora, skarżąca nie wykazała, aby ustawodawca dopuścił się ich naruszenia.

W opinii Prokuratora Generalnego, brak jest również podstaw do uznania, że w wyniku zakwestionowanej regulacji prawnej została naruszona zasada swobody działalności gospodarczej. Obowiązek podatkowy jest konstytucyjnym obowiązkiem wszystkich podmiotów. Nie może więc być utożsamiany z ograniczeniem swobody gospodarczej.

Prokurator Generalny nie podzielił poglądu o niekonstytucyjności art. 4 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 i art. 5 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. Zawarta w tych przepisach konstrukcja prawna, zdaniem skarżącej, godzi w jej prawa majątkowe, prowadząc do „konfiskaty mienia”. Wbrew tym zarzutom, skoro mimo całkowitej amortyzacji przedmiotu opodatkowania dalej służy on prowadzonej działalności gospodarczej i uczestniczy w uzyskiwaniu przez podatnika dochodu, objęcie go obowiązkiem podatkowym nie może budzić zastrzeżeń. Nawet brak wartości rynkowej danego obiektu nie może prowadzić do wyłączenia zamortyzowanych obiektów z obowiązku podatkowego.

Prokurator Generalny uznał także, że skarżąca nie przedstawiła przekonujących argumentów uzasadniających twierdzenie o naruszeniu przez badaną regulację konstytucyjnej zasady równości. Ustalenie, czy w konkretnym wypadku doszło do naruszenia zasady równości, wymaga określenia kręgu adresatów, do których odnosi się dana norma prawna oraz wskazania elementów określających ich sytuację, które są prawnie istotne. W omawianej sprawie adresatami norm prawnych są podmioty prawne zobowiązane do płacenia podatku od nieruchomości. Cechą istotną (relewantną) z perspektywy właściwości przedmiotu opodatkowania jest rodzaj nieruchomości objętych ciężarem podatkowym. Zdaniem Prokuratora, gruntów, budynków i budowli nie można zaliczyć do tej samej kategorii przedmiotów podlegających podatkowi od nieruchomości. Różnią się one bowiem w sposób uzasadniający inne obliczenie podstawy podatku. Takie zróżnicowanie nie nosi cech dyskryminacji i jest uzasadnione rodzajem przedmiotu opodatkowania oraz jest zgodne z Konstytucją.



5. W odpowiedzi na pismo Trybunału z 14 grudnia 2009 r. Minister Finansów (w piśmie z 7 stycznia 2010 r.) wskazał, że co do zasady w wypadku budowli amortyzowanych i całkowicie zamortyzowanych podstawą wymiaru podatku od nieruchomości jest wartość początkowa brutto, bez pomniejszenia o dokonane odpisy amortyzacyjne.

W odmienny sposób określona jest podstawa opodatkowania, gdy przedmiotem opodatkowania są budowle lub ich części, od których nie dokonuje się odpisów amortyzacyjnych. Wówczas, zgodnie art. 4 ust. 5 u.p.o.l., podstawę opodatkowania stanowi ich wartość rynkowa określona przez podatnika na dzień powstania obowiązku podatkowego.

Z uwagi na to, że wysokość wartości początkowej (a tym samym wysokość podstawy opodatkowania budowli podatkiem od nieruchomości) może ulec zmianie w określonych okolicznościach (art. 15 ust. 5, art. 16g ust. 13 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, Dz. U. z 2000 r. Nr 54, poz. 654, ze zm.; art. 22o, art. 22g ust. 17 oraz art. 16g ust. 16 i 17, art. 26g ust. 20 i 21 ustawy z dnia 16 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176, ze zm.), w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych przyjęto, że dla celów wymiaru podatku od nieruchomości jest to wartość początkowa z 1 stycznia danego roku podatkowego.

Zdaniem Ministra Finansów, wybór wartości początkowej brutto jako podstawy opodatkowania budowli jest optymalny z punktu widzenia kosztów podatkowych, gdyż nie wymaga dokonywania odrębnej, kosztownej wyceny budowli wyłącznie dla celów podatku od nieruchomości. Ponadto, wynika on z istoty podatku od nieruchomości będącego podatkiem majątkowym, w którym opodatkowaniu podlega samo posiadanie majątku. Przyjęcie za podstawę opodatkowania wartości początkowej pomniejszanej o odpisy amortyzacyjne oznaczałoby, że w momencie zakończenia amortyzacji majątek nie byłby opodatkowany, mimo że nadal występują przesłanki opodatkowania.

Nie można też uznać, że wartość początkowa pomniejszona o odpisy amortyzacyjne odpowiada w danym momencie wartości rynkowej środka trwałego, nie taki jest bowiem cel amortyzacji w myśl przepisów podatkowych. Odmiennie niż w wypadku amortyzacji księgowej, której zadaniem jest odzwierciedlenie zużywania się środka trwałego w trakcie jego użytkowania, celem amortyzacji podatkowej jest ustalenie podatkowych kosztów uzyskania przychodów, a sposób i wysokość ich odliczeń wynika z polityki fiskalnej i gospodarczej państwa.

Jednocześnie Minister zauważył, że w odniesieniu do aktualnej (rzeczywistej) wartości rynkowej wartość ta (początkowa niepomniejszona o odpisy) jest najbliższa wartości rynkowej jedynie na dzień powstania obowiązku podatkowego, w kolejnych zaś latach podlegania obowiązkowi podatkowemu wartość ta może odbiegać od aktualnej wartości rynkowej przedmiotu opodatkowania zarówno in plus, jak i in minus.

Zdaniem Ministra Finansów, kwestii wysokości obciążeń podatkowych nie można ograniczyć jedynie do konstrukcji podstawy opodatkowania. Na ostateczną wysokość zobowiązania podatkowego wpływa bowiem również wysokość stawki podatku oraz system zwolnień i ulg podatkowych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. maksymalna górna granica stawki podatku od nieruchomości dla budowli lub ich części związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej wynosi 2%. Rady gmin uprawnione są jednak do obniżania tej stawki, jak również różnicowania jej wysokości między innymi ze względu na rodzaj prowadzonej działalności (art. 5 ust. 4 u.p.o.l.). Rady gmin mogą także, stosownie do art. 7 ust. 3 u.p.o.l., wprowadzać własne zwolnienia podatkowe o charakterze przedmiotowym. Ostateczna wysokość obciążeń podatkowych jest zatem wynikiem lokalnej polityki podatkowej prowadzonej przez poszczególne gminy.

Ponadto podatek od nieruchomości stanowi koszt uzyskania przychodu. Wpływa zatem na obniżenie zobowiązań podatkowych w podatkach dochodowych, a tym samym na ogólne obciążenie fiskalne podmiotów gospodarczych.

Minister Finansów podkreślił, że stabilna podstawa wymiaru podatku od nieruchomości jest istotna dla gospodarki budżetowej gmin, ponieważ zapewnia przewidywalny poziom dochodów podatkowych. Podatek ten dzięki przyjętej konstrukcji podstawy opodatkowania nie jest tak wrażliwy na zmiany sytuacji ekonomicznej. Dochody z opodatkowania budowli stanowią około 1/3 dochodów gmin z podatku od nieruchomości, który jest najważniejszym (poza wpływami z udziałów w podatkach dochodowych) źródłem dochodów własnych gmin. Część gmin odnotowuje w ostatnich latach ubytek dochodów z tytułu opodatkowania budowli na skutek zmian własnościowych. Związane jest to z restrukturyzacją, przekształceniem i tworzeniem nowych podmiotów, do których budowle lub ich części wnoszone są w postaci wkładu niepieniężnego (aportu). Za wartość początkową środków trwałych uważa się wtedy ustaloną przez podatnika – na dzień wniesienia wkładu – wartość poszczególnych środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, nie wyższą jednak od ich wartości rynkowej.



II



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego na każdym etapie postępowania konieczne jest kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania (por. postanowienia TK: z 24 października 2006 r., sygn. SK 65/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 145, z 16 czerwca 2009 r., sygn. SK 22/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 97).

Dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest uzależniona od tego, czy odpowiada ona warunkom określonym w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz sprecyzowanym w art. 46 i następnych artykułach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Badanie warunków dopuszczalności skargi konstytucyjnej nie jest ograniczone wyłącznie do wstępnego rozpoznania i może mieć miejsce także po nadaniu skardze konstytucyjnej dalszego biegu i skierowaniu do merytorycznego rozpoznania. W wypadku stwierdzenia na tym etapie przeszkody formalnej, Trybunał Konstytucyjny obowiązany jest umorzyć postępowanie z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia.



2. Podstawowy problem w niniejszej sprawie stanowi ocena dopuszczalności skargi konstytucyjnej złożonej przez Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA (obecnie: PGE Polska Grupa Energetyczna SA; dalej: skarżąca, skarżąca spółka) z punktu widzenia legitymacji tego podmiotu do wniesienia skargi konstytucyjnej.

Odpowiedzi na pytanie o zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej poszukiwać należy w treści art. 79 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten, określając podmiot uprawniony do zainicjowania skargi konstytucyjnej, posługuje się wyrażeniem „każdy”, co może sugerować, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi konstytucyjnej jest nieograniczony. Jednak z takim rozumieniem tego wyrażenia nie można się zgodzić.

Istotne znaczenie dla wykładni art. 79 ust. 1 Konstytucji ma to, że przepis ów został umieszczony w rozdziale II Konstytucji, odnoszącym się do wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela, w podrozdziale regulującym środki ochrony tych wolności i praw. Wobec powyższego wyraz „każdy” użyty w art. 79 ust. 1 Konstytucji należy rozpatrywać w kontekście praw i wolności konstytucyjnych, przed których naruszeniem ma właśnie chronić złożenie skargi konstytucyjnej. Zatem „każdy” w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji oznacza tego, kto jest podmiotem konstytucyjnych wolności i praw podmiotowych. Legitymację do złożenia skargi konstytucyjnej mają więc przede wszystkim osoby fizyczne jako główni adresaci tych praw i wolności (art. 30 Konstytucji).

Trybunał uznaje także zdolność skargową osób prawnych (zob. wyrok TK z 8 czerwca 1999 r., sygn. SK 12/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 96). Przyjęcie takiego stanowiska wynika nie tyle z zamiaru wzmocnienia pozycji osób prawnych, ile z dążenia do intensyfikacji ochrony jednostek, które bądź to tworzą osobę prawną (w wypadku osób prawnych typu korporacyjnego), bądź to korzystają z jej działalności (w wypadku osób prawnych typu zakładowego). W swoim orzecznictwie Trybunał podkreśla jednak, że samo posiadanie osobowości prawnej nie przesądza automatycznie o możliwości skorzystania z instytucji skargi konstytucyjnej. Skarga konstytucyjna ma charakter nadzwyczajny i subsydiarny. Nie stanowi zatem powszechnie dostępnego środka, który przysługuje wszystkim podmiotom mającym przymiot osobowości prawnej (zob. postanowienie TK z 14 września 2004 r., sygn. Ts 74/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 313). Jak zauważył Trybunał w postanowieniu z 23 lutego 2005 r., sygn. Ts 35/04, uzależnienie zakresu podmiotowego art. 79 ust. 1 Konstytucji wyłącznie od posiadania przez skarżącego przymiotu osobowości prawnej prowadziłoby do absurdalnych wniosków, że również Skarb Państwa może występować ze skargą konstytucyjną, co zaprzeczałoby istocie tej instytucji i oznaczało, że państwo może wystąpić przeciwko samemu sobie (OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 26). Środek ochrony praw i wolności, jakim jest skarga konstytucyjna, przysługuje zatem osobie prawnej tylko w wypadku istnienia zależności „między charakterem podmiotu i charakterem prawa, na które ten podmiot się powołuje” (B. Banaszak, J. Boć, M. Jabłoński [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, red. J. Boć, Wrocław 1998, s. 143). Oznacza to, że naruszone prawo musi należeć do kategorii tych praw, których podmiotem jest skarżąca osoba prawna.

Zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej jest więc określony, po pierwsze, przez charakter tej instytucji pomyślanej jako środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, przede wszystkim człowieka i obywatela, po drugie, przez zakres podmiotowy poszczególnych wolności lub praw albo obowiązków konstytucyjnych, po trzecie, status (charakter) prawny danego podmiotu – rozumiany jako zdolność bycia podmiotem praw i wolności konstytucyjnych (publicznych praw podmiotowych) chronionych za pomocą skargi konstytucyjnej (zob. postanowienia TK: z 22 maja 2007 r., sygn. SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60, z 8 kwietnia 2008 r., sygn. SK 80/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 51).

Jednocześnie, mając na uwadze funkcję skargi konstytucyjnej, Trybunał odmawia zdolności skargowej podmiotom realizującym funkcje władzy publicznej. Istotą skargi konstytucyjnej jest ochrona praw i wolności konstytucyjnych, które zabezpieczają jednostkę przed nadmierną ingerencją organów władzy publicznej oraz zobowiązują te organy do podjęcia działań gwarantujących ich realizację. Z powyższego wynika, że podmioty realizujące funkcje władzy publicznej nie są adresatami uprawnień wynikających z poszczególnych praw konstytucyjnych, lecz adresatami obowiązków związanych z realizacją tych praw. Rozszerzenie zakresu podmiotowego praw konstytucyjnych na wskazane wyżej podmioty prowadziłoby do utożsamienia podmiotów ingerujących w te prawa z ich nosicielami (zob. postanowienie TK z 6 lutego 2001 r., sygn. Ts 148/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 72). To z kolei oznaczałoby przekształcenie skargi konstytucyjnej w instrument rozstrzygania sporów między poszczególnymi ogniwami władzy publicznej (zob. postanowienie TK z 17 marca 2003 r., sygn. Ts 116/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 105).

Opierając się na powyższym rozumowaniu, Trybunał konsekwentnie odmawia przyznania zdolności skargowej jednostkom samorządu terytorialnego (zob. wspomniane wyżej postanowienie TK o sygn. SK 70/05 i powołane tam postanowienia TK). Samorząd terytorialny uczestniczy bowiem, w myśl art. 16 ust. 2 Konstytucji, w sprawowaniu władzy przez wykonywanie zadań publicznych. Jak słusznie zauważa Trybunał, „jednostka korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność, natomiast gmina korzysta ze swych praw w celu realizacji zadań publicznych” (zob. wspomniane wcześniej postanowienie TK o sygn. Ts 35/04).

Nieco inaczej przedstawia się kwestia zdolności skargowej publicznych podmiotów gospodarczych. W tym zakresie orzecznictwo Trybunału nie jest jednolite. Niemniej jednak w ostatnich latach Trybunał wydał znaczące postanowienia, które w sposób bardziej szczegółowy odniosły się do tej kwestii. W postanowieniach tych Trybunał odmówił zdolności skargowej spółce KGHM Polska Miedź SA (zob. postanowienia TK z: 20 grudnia 2007 r., sygn. SK 67/05, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 168; z 8 kwietnia 2008 r., sygn. SK 80/06).

Uzasadniając swoje stanowisko, Trybunał podkreślił, że wobec zmieniającego się obszaru aktywności państwa – w szczególności powstawania nowych form, w ramach których państwo prowadzi działalność gospodarczą, pośrednio lub bezpośrednio, o zdolności skargowej nie może decydować kryterium czysto formalne, tj. umiejscowienie danego podmiotu w określonym systemie organów władzy publicznej, ale kryterium materialne, tj. posiadanie przez skarżące podmioty cech koniecznych wynikających z wykładni literalnej i funkcjonalnej tekstu Konstytucji.

Jak zaznaczył Trybunał, z faktu, że Konstytucja nie posługuje się w żadnym miejscu ani pojęciem przedsiębiorcy publicznego, ani publicznego podmiotu gospodarczego nie wynika, iż milczy ona na temat pośredniej i bezpośredniej działalności gospodarczej państwa. Z brzmienia art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji wynika, że podstawą wolnorynkowego ustroju gospodarczego państwa jest własność prywatna, co świadczy o tym, iż konstytucyjną ochroną w zakresie podejmowanej działalności gospodarczej nie jest objęta działalność prowadzona przez państwo, a także instytucje publiczne wykorzystujące mienie Skarbu Państwa oraz inne państwowe osoby prawne (postanowienie o sygn. SK 67/05). Państwo dysponuje znaczną swobodą tworzenia, likwidacji i kształtowania podmiotów, przy pomocy których uczestniczy w obrocie gospodarczym (np. przedsiębiorstw państwowych, zakładów, spółek kapitałowych).

Odmawiając zdolności skargowej publicznym podmiotom gospodarczym, Trybunał wskazał na dwa kryteria decydujące o charakterze danego podmiotu.

Za decydujące kryterium, różnicujące pozycję podmiotów prywatnych od publicznych podmiotów gospodarczych, Trybunał przyjął kryterium majątkowe. Jak podkreślił w uzasadnieniu postanowienia z 20 grudnia 2007 r., sygn. SK 67/05, za publiczny podmiot gospodarczy należy uznać taki podmiot, który prowadzi działalność gospodarczą opartą na majątku publicznym, w szczególności zaś jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo państwowe oraz jednostkę samorządu terytorialnego. Trybunał zaznaczył również, że w wypadku podmiotów gospodarczych „mieszanych”, tj. wykorzystujących jednocześnie majątek publiczny i prywatny, kryterium majątkowe może stanowić jedynie punkt wyjścia dla dalszych rozważań co do sposobu określenia charakteru podmiotu.

W powołanych wyżej postanowieniach o sygn. SK 67/05 oraz o sygn. SK 80/06 Trybunał wskazał także drugie, funkcjonalne kryterium określania publicznego statusu podmiotu, za które uznał wpływ organów państwa na działalność tego podmiotu. Trybunał w obecnym składzie podziela stanowisko tam przyjęte, zgodnie z którym publicznym podmiotem gospodarczym jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą, bez względu na sposób działania oraz formę organizacyjno-prawną, w szczególności spółka handlowa, przedsiębiorstwo państwowe, na którego działalność organ publiczny wywiera decydujący wpływ, niezależnie od wpływu wywieranego na niego przez inne podmioty. O decydującym wpływie władz publicznych na dany podmiot można mówić w szczególności wtedy, gdy władze te – pośrednio lub bezpośrednio – posiadają większą część subskrybowanego kapitału przedsiębiorstwa lub kontrolują większość głosów przypadających na akcje wyemitowane przez przedsiębiorstwa, lub mogą mianować więcej niż połowę członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego przedsiębiorstwa, a także jeżeli posiadają one inne uprawnienia wynikające z przepisów szczególnych, dzięki którym mogą wpływać na faktyczne funkcjonowanie danego podmiotu. Istotne w tym zakresie jest to, że dany podmiot nie posiada autonomii gospodarczej w stosunku do organów szeroko rozumianego państwa.

Uwzględniając kryterium wpływu władz publicznych, Trybunał Konstytucyjny nawiązał do prawa UE w związku z prawem konkurencji i działalnością tzw. przedsiębiorstw publicznych, tj. podmiotów, którym nadano szczególne lub wyłączne prawa (art. 106 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.; dalej: TWE) albo powierzono świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym (art. 106 ust. 2 TWE). Definicja przedsiębiorstwa publicznego została przyjęta w formie dyrektywy Komisji UE nr 80/723/EWG z 25 czerwca 1980 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między Państwami Członkowskimi i przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw (Dz. Urz. WE L 195 z 29.07.1980, s. 35, ze zm.). Zgodnie z nią, o publicznym lub prywatnym charakterze przedsiębiorstwa przesądza bezpośredni lub pośredni wpływ, jaki mogą wywierać władze publiczne dzięki udziałowi kapitałowemu, którym dysponują lub na podstawie reguł zarządzania przedsiębiorstwem.



3. Trybunał Konstytucyjny zgadza się z założeniem, że o zdolności skargowej nie może decydować kryterium czysto formalne, tj. umiejscowienie danego podmiotu w określonym systemie organów władzy publicznej. Wykonywanie zadań publicznych przez państwo odbywa się bowiem zarówno w sferze imperium, jak i w sferze dominium. Przy czym prowadząc działalność gospodarczą, państwo korzysta z różnych form organizacyjno-prawnych. Działalność gospodarcza państwa różni się jednak zasadniczo od działalności podmiotów prywatnych. Obok tradycyjnej roli, jaką jest pozyskiwanie przychodów, pełni ona przede wszystkim ważną funkcję w realizacji istotnych celów, takich jak obrona narodowa, bezpieczeństwo publiczne czy też ochrona środowiska. Nawet jeżeli zysk jest głównym celem działania takiego podmiotu, to i tak w ostatecznym rozrachunku musi on być przeznaczony na realizację określonych celów publicznych (zob. R. Illinicz, Własność państwowa i jej ochrona w świetle Konstytucji RP, [w:] Zasady ustroju społecznego i gospodarczego w procesie stosowania Konstytucji, red. C. Kosikowski, Warszawa 2005, s. 62).

Tym samym nie można uznać, że sytuacja publicznych podmiotów gospodarczych, jest tożsama z sytuacją osób prawnych prawa prywatnego, rozumianych jako zrzeszenie obywateli realizujących swoje prawa i wolności. Działalność publicznych podmiotów gospodarczych ma służyć państwu i wykonywaniu przez nie zadań publicznych. Natomiast jednostki, jak również osoby prawne prawa prywatnego korzystają z przysługujących im praw i wolności w dowolny sposób, w granicach prawa. Źródłem tych praw i wolności jest godność człowieka (art. 30 Konstytucji). Podmioty prywatne mogą swobodnie decydować o rozpoczęciu prowadzenia działalności, wyborze rodzaju działalności, jej formie prawno-organizacyjnej, sposobie i zakresie jej prowadzenia czy wreszcie o jej ograniczeniu, zawieszeniu albo zaprzestaniu prowadzenia (zob. J. Ciapała, Konstytucyjna wolność działalności gospodarczej w Rzeczypospolitej Polskiej, Szczecin 2009, s. 234).

Takiej swobody nie mają natomiast publiczne podmioty gospodarcze. Jak podkreślił Trybunał w wyroku z 7 maja 2001 r., sygn. K 19/00, „Trudno utrzymywać, iż uprawnienia nadane różnego rodzaju podmiotom gospodarczym, dla których materialną podstawą działalności jest własność podmiotów publicznoprawnych i które utworzone zostały na podstawie rozstrzygnięć organów władzy publicznej (nawet jeśli faktycznie podjęte one zostały w formach typowych dla prawa prywatnego), ma bezpośredni i genetyczny związek z godnością osoby ludzkiej” (OTK ZU nr 4/2001, poz. 82).

Szczególny status „sektora publicznego” w działalności gospodarczej wynika z rozdziału X Konstytucji. Art. 216 ust. 2 Konstytucji upoważnił ustawodawcę do uregulowania zasad i trybu nabywania, zbywania, obciążania nieruchomości, udziałów lub akcji oraz emisji papierów wartościowych przez Skarb Państwa, Narodowy Bank Polski lub inne państwowe osoby prawne. W powoływanym wyroku o sygn. K 19/00 Trybunał stwierdził, że przepis ten można uznać „za upoważnienie (a przynajmniej konstytucyjną akceptację) do bardzo głębokiej ingerencji ustawodawczej w działalność gospodarczą państwowych osób prawnych”. Jeżeli zatem państwo, w uzasadnionych wypadkach, decyduje się na uczestnictwo w życiu gospodarczym, ma swobodę kształtowania instytucji prawnych, w jakich to następuje. Może ono wybrać funkcjonujące w systemie prawnym instytucje właściwe dla prawa prywatnego (np. spółki), może też stworzyć nowe formy organizacyjne, wyposażając je w odrębną od państwa osobowość prawną (np. przedsiębiorstwa państwowe), może wreszcie zezwolić na prowadzenie takiej działalności bezpośrednio przez jednostki budżetowe niewyposażone w odrębną osobowość prawną. Niezależnie jednak od organizacyjno-prawnej formy prowadzenia działalności gospodarczej państwo nie staje się podmiotem praw i wolności wynikających z rozdziału II Konstytucji.



4. Podsumowując dotychczasowe stanowisko Trybunału dotyczące legitymacji skargowej, należy uznać, że:

– istotą skargi konstytucyjnej jest ochrona przed nadmierną i nieuzasadnioną ingerencją państwa w konstytucyjne prawa i wolności,

– beneficjentem konstytucyjnego prawa podmiotowego nie może być podmiot władzy publicznej – prowadziłoby to bowiem do utożsamiania podmiotów ingerujących w prawa i wolności z ich nosicielami,

– z uwagi na to, że wykonywanie zadań publicznych przez państwo odbywa się zarówno przez działania władcze w sferze imperium, jak i działania w sferze dominium w obrocie prawnym, zdolność skargowa nie przysługuje państwu ani jego formom organizacyjnym, za które należy uznać publiczne podmioty gospodarcze,

– o publicznoprawnym lub prywatnoprawnym charakterze danego podmiotu decyduje przede wszystkim kryterium majątkowe, czyli materialna podstawa prowadzonej działalności,

– kryterium to jest uzupełniane kryterium funkcjonalnym pojmowanym jako pośredni lub bezpośredni wpływ organów państwa na działalność danego podmiotu.

Trybunał a casu ad casum ocenia, czy dany podmiot spełnia warunki uznania go za publiczny podmiot gospodarczy, a tym samym przesądza, czy posiada on legitymację do złożenia skargi konstytucyjnej. Oceniając zdolność skargową w każdym konkretnym wypadku, Trybunał bada, czy spełnione zostało kryterium majątkowe oraz funkcjonalne uznania danego podmiotu za publiczny podmiot gospodarczy, stosownie do założeń przedstawionych wyżej.



5. Powyższe uwagi należy odnieść do sytuacji prawnej skarżącej spółki. Kontrola, czy skarżąca spółka jest publicznym podmiotem gospodarczym, wymaga ustalenia, jak kształtowały się kwestie własnościowe skarżącej spółki (kryterium materialne), a także ustalenia, czy organy władzy publicznej bezpośrednio lub pośrednio wywierają wpływ na działalność tego podmiotu (kryterium funkcjonalne).

Trybunał, oceniając zdolność skargową skarżącej spółki, analizuje stan faktyczny i prawny związany z rozpatrywaną sprawą w czasie wydania decyzji, na podstawie której doszło, zdaniem skarżącej, do naruszenia jej praw podmiotowych. Aby dopuścić skargę konstytucyjną do merytorycznego rozpoznania, Trybunał musi bowiem stwierdzić, że w momencie wydania decyzji skarżąca nie była publicznym podmiotem gospodarczym, a tym samym mogła być adresatem praw i wolności konstytucyjnych, o naruszenie których wnosi w skardze.

Skarżąca spółka została zawiązana jako jednoosobowa spółka Skarbu Państwa 2 sierpnia 1990 r. i zarejestrowana w Sądzie Rejonowym 28 września 1990 r. W okresie objętym skargą, tj. w 2003 r. skarżąca działała w obrocie prawnym jako jednoosobowa spółka Skarbu Państwa, swoją działalność gospodarczą opierając całkowicie na majątku publicznym. Skarżąca spełnia zatem materialne kryterium uznania jej za publiczny podmiot gospodarczy. Uzupełniając, należy dodać, że status jednoosobowej spółki Skarbu Państwa skarżąca posiadała także w momencie wniesienia skargi konstytucyjnej. Dopiero od listopada 2009 r. akcje skarżącej notowane są na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie, jednak z uwagi na strategiczne znaczenie spółki Skarb Państwa posiada pakiet większościowy akcji (ok. 60%).

Działanie skarżącej w formie jednoosobowej spółki Skarbu Państwa nie pozostaje bez znaczenia dla dalszych rozważań dotyczących wpływu organów władzy publicznej na działalność tego podmiotu. Jak podkreślił Trybunał w orzeczeniu z 4 kwietnia 1995 r., sygn. K 10/94, jednoosobowe spółki Skarbu Państwa służą interesom ekonomicznym państwa, które na płaszczyźnie prawnej personifikuje Skarb Państwa. Podmiot ten działający przez organy państwowe wykonuje uprawnienia, w istocie swej właścicielskie w znaczeniu ekonomicznym, w stosunku do tych podmiotów (OTK w 1995 r., cz. I, poz. 9).

Dużą grupę uprawnień stanowią prawa wynikające z posiadania przez Skarb Państwa akcji w spółce, jak np. prawo do rozporządzania akcją, prawo do udziału w zysku rocznym oraz prawo do dywidendy, prawo do wytaczania powództwa o naprawienie szkody wyrządzonej spółce (ustawa z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych, Dz. U. Nr 94, poz. 1037, ze zm.), a także prawa wynikające z własności nieruchomości gruntowych będących w użytkowaniu wieczystym jednoosobowych spółek Skarbu Państwa.

Jednocześnie państwo posiada szereg uprawnień wynikających z przepisów o charakterze szczególnym. Jednym z przykładów takiej regulacji jest ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 493, ze zm.). Ustawa ta zobowiązuje jednoosobową spółkę Skarbu Państwa do uzyskania zgody ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa do dokonania czynności prawnej dotyczącej składników aktywów trwałych, której wartość przekracza 50 000 euro (art. 5a ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa). Przy czym ustawa ta nie wprowadza żadnych przesłanek, na podstawie których minister powinien odmówić wyrażenia zgody, udzielić zgody z zastrzeżeniem warunków albo zwrócić wniosek. W wyniku czego rozstrzygnięcie podejmowane przez ministra ma w dużym stopniu charakter „uznaniowy” (zob. szerzej K. Bandarzewski, Komercjalizacja przedsiębiorstw państwowych, Kraków 2003, s. 274-308). Innym przykładem szczególnego uprawnienia państwa, odnoszącym się także do jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, jest uprawnienie do kształtowania wynagrodzeń kadry kierowniczej, wynikające z ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. Nr 26, poz. 306, ze zm.; dalej: ustawa kominowa; zob. art. 1 w związku z art. 2 ustawy;). Ustawa kominowa nakłada ograniczenia wysokości zarobków osiąganych przez osoby stojące na czele przedsiębiorstw i spółek państwowych i samorządowych. Z kolei na podstawie ustawy z dnia 1 grudnia 1995 r. o wpłatach z zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 154, poz. 792, ze zm.) jednoosobowe spółki Skarbu Państwa są zobowiązane do dokonywania wpłat z zysku na rzecz budżetu państwa (15% zysku po opodatkowaniu podatkiem dochodowym).

Te ogólne uwagi dotyczące jednoosobowych spółek Skarbu Państwa w istotny sposób uzupełnia szczególna sytuacja skarżącej, wynikająca z tego, że prowadzi ona działalność o charakterze strategicznym dla kraju. Jej główny produkt, jakim jest energia elektryczna, stanowi czynnik niezbędny dla zaspokajania podstawowych potrzeb ludności oraz konieczny dla funkcjonowania całej gospodarki. Jak podkreśla się w doktrynie, zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego jest obecnie równie ważne, jak zapewnienie bezpieczeństwa militarnego (zob. szerzej: M. Nowacki, Prawne aspekty bezpieczeństwa energetycznego w UE, Warszawa 2010, s. 17-23). Skarżąca spółka jest największym producentem i dostawcą energii elektrycznej w Polsce.

Z tego powodu skarżąca zaliczona została do spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa (zob. pkt 23 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 marca 2000 r. w sprawie określenia przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa, Dz. U. Nr 22, poz. 274; a także pkt 7 oraz pkt 6 załączników do rozporządzeń Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2005 r. oraz z dnia 4 września 2007 r. w sprawie listy spółek o istotnym znaczeniu dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, Dz. U. Nr 260, poz. 2174 i Dz. U. Nr 178, poz. 1251; obecnie kwestie te reguluje ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o szczególnych uprawnieniach ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz ich wykonywaniu w niektórych spółkach kapitałowych lub grupach kapitałowych prowadzących działalność w sektorach energii elektrycznej, ropy naftowej oraz paliw gazowych, Dz. U. Nr 65, poz. 404). Zaliczenie skarżącej do tej kategorii podmiotów przyznaje państwu dodatkowe uprawnienia szczególne, takie jak: zgoda Rady Ministrów do dokonania prywatyzacji (zob. art. 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji, Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397, ze zm.) czy też prawo sprzeciwu ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa wobec czynności prawnej, rozporządzającej składnikiem mienia spółki podstawowym z punktu widzenia prowadzonej przez nią działalności (zob. art. 2 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o szczególnych uprawnieniach Skarbu Państwa oraz ich wykonywaniu w spółkach kapitałowych o istotnym znaczeniu dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, Dz. U. Nr 132, poz. 1108).

Jak wynika z powyższego, Skarb Państwa władny jest w zasadzie w nieograniczony sposób dysponować mieniem jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, zarówno przez wywieranie bezpośredniego wpływu na działalność spółki, jak i przez podejmowanie uchwał na walnym zgromadzeniu. Państwo posiada uprawnienia do oddziaływania na sposób i przebieg gospodarowania majątkiem spółki, wpływa na wynagrodzenia kadry kierowniczej, a także zapewnia sobie wpływy z dochodów kapitałowych. Ponadto szereg uprawnień wynika także ze szczególnej pozycji, jaką zajmuje skarżąca z uwagi na jej znaczenie strategiczne dla państwa i jego bezpieczeństwa.

Mając na uwadze kumulacje przesłanek przesądzających o charakterze skarżącej spółki, należało uznać, że w okresie objętym skargą konstytucyjną skarżąca spółka posiadała status publicznego podmiotu gospodarczego, a tym samym nie miała legitymacji do złożenia skargi konstytucyjnej. W związku z powyższym wystąpiła przesłanka niedopuszczalności wydania orzeczenia, skutkująca koniecznością umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.



Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.



Zdanie odrębne

sędziego TK Marka Kotlinowskiego

do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt SK 21/07



Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia z dnia 6 kwietnia 2011 r. Uważam, że spółka prawa handlowego, której akcjonariuszem jest Skarb Państwa, ma legitymację skargową w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, stąd skarga konstytucyjna Polskiej Sieci Elektroenergetycznej SA z siedzibą w Warszawie (obecnie PGE Polska Grupa Energetyczna SA z siedzibą w Lublinie, dalej: skarżąca lub PGE SA) w niniejszej sprawie powinna zostać rozpoznana merytorycznie.



1. W postanowieniu, do którego zgłaszam niniejsze zdanie odrębne, Trybunał Konstytucyjny uznał, że skarżąca nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi konstytucyjnej i z tego względu umorzył postępowanie, stwierdzając niedopuszczalność wydania wyroku. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał wskazał, że PGE SA jest publicznym podmiotem gospodarczym, co stwierdził na podstawie kryterium materialnego dotyczącego jej struktury organizacyjnej oraz kryterium formalnego dotyczącego jej działalności. Trybunał podkreślił, że zarówno w momencie złożenia skargi konstytucyjnej, jak i w okresie objętym tą skargą, skarżąca była jednoosobową spółką Skarbu Państwa, której działalność służyła realizacji interesów ekonomicznych państwa. Z tego względu zarówno wówczas, jak i obecnie, gdy Skarb Państwa jest akcjonariuszem większościowym, państwo ma duże możliwości wpływania na jej działalność. Skarżąca jest największym producentem i dostawcą energii elektrycznej w Polsce, a zatem prowadzi ona działalność o charakterze strategicznym dla państwa. Z tego względu została ona zaliczona do spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, co wiąże się z przyznaniem państwu dodatkowych możliwości wpływania na jej działalność.



2. Nie mogę się zgodzić z poglądem odmawiającym legitymacji skargowej spółce prawa handlowego, której akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Uważam, że akceptacja stanowiska przyjętego przez Trybunał Konstytucyjny nie tylko ogranicza ochronę konstytucyjnych praw i wolności tego rodzaju spółek, lecz także zawęża możliwości derogacji z systemu prawnego wadliwych aktów normatywnych.

Skarga konstytucyjna pełni w polskim systemie prawnym dwie funkcje. Po pierwsze, jest ona środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Zgodnie bowiem z art. 79 Konstytucji, zamieszczonym w rozdziale „Środki ochrony wolności i praw”, skarga konstytucyjna przysługuje w razie naruszenia konstytucyjnych praw i wolności. Po drugie, skarga konstytucyjna jest jednym ze sposobów uruchomienia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, które w dalszej perspektywie ma doprowadzić do derogacji niekonstytucyjnego aktu normatywnego lub jego przepisu (art. 188 pkt 5 oraz art. 191 ust. 1 pkt 6 Konstytucji). Rozważając problem legitymacji do wniesienia skargi konstytucyjnej, obie wskazane powyżej funkcje należałoby mieć na uwadze.

Jako środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności skarga konstytucyjna przysługuje każdemu, czyje konstytucyjne prawa i wolności zostały naruszone. Skargę konstytucyjną może zatem wnieść podmiot, który jest beneficjentem konkretnego konstytucyjnego prawa lub wolności i domaga się jego ochrony. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie powinno mieć zatem rozstrzygnięcie, czy spółka prawa handlowego, której akcjonariuszem jest Skarb Państwa, jest beneficjentem konstytucyjnych praw i wolności. W razie udzielenia pozytywnej odpowiedzi na to pytanie należy dojść do wniosku, że tego rodzaju spółka posiada legitymację do wystąpienia ze skargą konstytucyjną, gdyż ta ostatnia przysługuje każdemu, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone.

Spółka prawa handlowego, której akcjonariuszem jest Skarb Państwa, ma osobowość prawną. W związku z tym należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego niektóre konstytucyjne prawa i wolności z istoty swej gwarantowane są nie tylko osobom fizycznym, lecz także osobom prawnym. Taki właśnie charakter mają oba prawa konstytucyjne, których ochrony domaga się skarżąca, tj. prawo własności oraz prawo do sądu. Niewątpliwie również skarżąca nie jest organem władzy publicznej, a zatem podmiotem, który ex definitione jest wyłączony z kręgu beneficjentów konstytucyjnych praw i wolności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się bowiem, że działalność organów władzy publicznej opiera się na wykonywaniu powierzonych im kompetencji, a nie na realizacji konstytucyjnych praw i wolności. Skoro organy władzy publicznej nie są beneficjentami tych praw, to nie mogą dochodzić ich ochrony w drodze skargi konstytucyjnej. Wręcz przeciwnie, to na nich spoczywa obowiązek zapewnienia realizacji konstytucyjnych praw i wolności gwarantowanych innym podmiotom.

Skoro zatem skarżąca jest osobą prawną i domaga się ochrony praw, które gwarantowane są osobom prawnym, a przy tym nie jest organem władzy publicznej, to powinna przysługiwać jej legitymacja skargowa. Trybunał Konstytucyjny uznał jednak, że PGE SA jest publicznym podmiotem gospodarczym, gdyż w momencie wnoszenia skargi była jednoosobową spółką Skarbu Państwa i państwo miało wpływ na jej działalność. W związku z tym należy zauważyć, że Konstytucja nie zna pojęcia publicznego podmiotu gospodarczego, a skoro miałaby to być kategoria wyłączona spod działania konstytucyjnej regulacji o skardze konstytucyjnej, to również w Konstytucji powinna być przewidziana. Trybunał Konstytucyjny wydaje się rozciągać pojęcie państwa na podmioty prywatne (spółki akcyjne), które działają z wykorzystaniem kapitału państwowego. To, że Skarb Państwa nie jest beneficjentem konstytucyjnych praw i wolności, nie oznacza jednak, że beneficjentem takim przestaje być spółka prawa handlowego, której akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Należy bowiem zauważyć, że w obrocie prawnym spółka akcyjna i jej akcjonariusze, w tym Skarb Państwa, to dwie różne kategorie podmiotów. Krąg tych ostatnich nie ma przy tym charakteru stałego i zwłaszcza wówczas, gdy akcje spółki zostaną wprowadzone do obrotu giełdowego, może szybko się zmieniać. Również majątek spółki akcyjnej nie może być utożsamiany z majątkiem poszczególnych akcjonariuszy. Niezależnie od tego, czy wpłaty na akcje dokonywane są przez podmiot prywatny, czy przez podmiot publiczny, w tym również Skarb Państwa, tworzą one jednolity kapitał zakładowy spółki akcyjnej bez rozróżnienia na część, którą tworzą środki prywatne i część, którą tworzą środki publiczne. Bieżąca działalność spółki akcyjnej oraz bieżąca kontrola jej działalności również nie należy do akcjonariuszy, lecz organów spółki. Skoro zatem spółka akcyjna jest odrębną od akcjonariuszy osobą prawną, posiadającą własny majątek i organy zarządzające jej działalnością, to znaczy, że jej zdolność do bycia podmiotem konstytucyjnych praw i wolności powinna być również oceniana odrębnie, a nie przez pryzmat podmiotowości jej akcjonariuszy. Moim zdaniem, nie ma zatem przeszkód formalnych do tego, by uznać spółkę prawa handlowego, której akcjonariuszem jest Skarb Państwa, za beneficjenta konstytucyjnych praw i wolności. Oprócz argumentów wyżej przytoczonych za podmiotowością tego rodzaju spółki, warunkującą możliwość korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, przemawiają również następujące powody.

Majątek spółek akcyjnych jest własnością prywatną w rozumieniu art. 20 Konstytucji, niezależnie od tego, że majątek jej akcjonariusza w postaci Skarbu Państwa ma charakter publiczny. Innymi słowy majątek spółki akcyjnej z udziałem Skarbu Państwa nie jest majątkiem Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 218 Konstytucji. Ochrona własności spółek akcyjnych z udziałem kapitału Skarbu Państwa nie wynika zatem z art. 218 Konstytucji, lecz z art. 64 Konstytucji. To oznacza, że tego rodzaju spółka akcyjna jest beneficjentem konstytucyjnego prawa własności i może domagać się jej ochrony w drodze skargi konstytucyjnej. Przepisy konstytucyjne nie zobowiązują jej do realizacji konstytucyjnych praw i wolności innych podmiotów, lecz uprawniają do korzystania z praw i wolności jej przysługujących. W świetle regulacji konstytucyjnej spółka prawa handlowego, której akcjonariuszem jest Skarb Państwa, nie jest zatem podmiotem zobowiązanym, lecz podmiotem uprawnionym.

Stoję zatem na stanowisku, że nawet jednoosobowa spółka Skarbu Państwa z racji tego, że jest odrębnym od Skarbu Państwa podmiotem prawa, może być beneficjentem konstytucyjnych praw i wolności, a zatem posiada legitymację skargową w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Tym bardziej legitymację taką posiada spółka, w której akcjonariuszami są obok Skarbu Państwa również podmioty prywatne. W tym wypadku legitymacja skargowa uzasadniona jest nie tylko potrzebą ochrony praw i wolności konstytucyjnych spółki akcyjnej, lecz także jej akcjonariuszy będących podmiotami prywatnymi. Przez ograniczenie praw spółki akcyjnej dochodzi bowiem równocześnie do ograniczenia praw akcjonariuszy. Niezależnie bowiem od tego, czy Skarb Państwa jest akcjonariuszem wyłącznym, czy większościowym, nie występuje zjawisko tożsamości podmiotu zobowiązanego i uprawnionego do realizacji konstytucyjnych praw i wolności. Podmiotem zobowiązanym jest bowiem zawsze państwo, podmiotem uprawnionym zaś – spółka prawa handlowego, która w obrocie prawnym jest podmiotem odrębnym od akcjonariuszy, w tym również od Skarbu Państwa jako akcjonariusza wyłącznego lub większościowego. Spółka akcyjna nie jest adresatem obowiązków związanych z zabezpieczeniem konstytucyjnych praw i wolności innych podmiotów. Takie obowiązki spoczywają na państwie i jego organach, a nie na podmiotach spełniających funkcje gospodarcze.

W niniejszej sprawie to rozdzielenie podmiotu zobowiązanego (państwo) i uprawnionego (PGE SA) jest szczególnie widoczne. Skarżąca występuje bowiem w tej sprawie jako podatnik, który formułuje zarzut naruszenia jej praw w toku postępowania podatkowego przez organy władzy publicznej (organy podatkowe i sądy). Zajmuje ona zatem taką samą pozycję jak każdy inny podmiot prywatny, z państwem zaś łączą ją stosunki wertykalne, których istotą jest zależność i podporządkowanie. Nie ma tu zatem tożsamości podmiotu uprawnionego i zobowiązanego, która – zdaniem Trybunału, wyrażonym w postanowieniu, do którego zgłaszam zdanie odrębne – wyklucza możliwość wniesienia skargi konstytucyjnej przez PGE SA. Występując jako podatnik, skarżąca nie realizuje funkcji władzy publicznej ani zadań organów władzy publicznej czy zadań zleconych bądź powierzonych do wykonywania przez państwo. Skarżąca nie działa również w sposób władczy i nie pozostaje w sporze kompetencyjnym z państwem, gdyż nie przysługują jej kompetencje w takim znaczeniu, w jakim przysługują organom państwa. Jej działalność ma charakter gospodarczy i ukierunkowana jest na zysk, tak jak i działalność innych spółek prawa handlowego, w których akcjonariuszami są podmioty prywatne. Sam przedmiot jej działalności, tj. produkcja i dostawa energii elektrycznej, nie jest zastrzeżony do wyłącznej realizacji przez organy władzy publicznej. Wręcz przeciwnie, jest to działalność, którą zajmują się podmioty gospodarcze, choć oczywiście ma ona znaczenie strategiczne dla całego państwa. Nie oznacza to jednak, że podmioty, które zajmują się produkcją i dostawą energii elektrycznej, wykonują funkcje władzy publicznej w takim znaczeniu, w jakim funkcje te wykonują organy państwa.

Drugą funkcją skargi konstytucyjnej jest eliminacja z systemu prawnego niekonstytucyjnych przepisów, które stanowiły podstawę prawną ostatecznych rozstrzygnięć wydanych w sprawach skarżących. Wzgląd na tę funkcję powinien przemawiać, moim zdaniem, za szerokim rozumieniem pojęcia „każdy” jako podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi konstytucyjnej. Spółki prawa handlowego, których wyłącznym lub większościowym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, nie mają kompetencji do występowania z wnioskiem czy pytaniami prawnymi do Trybunału Konstytucyjnego. Skarga konstytucyjna jest zatem jedynym sposobem uruchomienia przez nich postępowania w sprawie konstytucyjności przepisu prawnego, który był podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia, naruszającego ich konstytucyjne prawa i wolności. Z uwagi na to, że podmioty posiadające legitymację skargową działają nie tylko na rzecz ochrony interesu indywidualnego, lecz także na rzecz ochrony interesu publicznego wyrażającego się w usunięciu z systemu prawnego niekonstytucyjnych aktów normatywnych, zasadnym jest szerokie rozumienie pojęcia „każdy” występującego w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Z tych względów nie zgadzam się z poglądem wyrażonym w postanowieniu o sygn. SK 21/07, że spółki prawa handlowego, których akcjonariuszem jest Skarb Państwa, nie mogą wnosić skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego.



Z powyższych względów składam niniejsze zdanie odrębne.





Zdanie odrębne

sędziego TK Andrzeja Rzeplińskiego

do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt SK 21/07



Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 6 kwietnia 2011 r., w sprawie SK 21/07.


I. Nie zgadzam się z postanowieniem, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie podlega umorzeniu, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Uważam bowiem, że skarżąca spółka Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA z siedzibą w Warszawie (obecnie PGE Polska Grupa Energetyczna SA z siedzibą w Lublinie) miała zdolność procesową do wniesienia skargi konstytucyjnej.


II. Nie zgadzam się również z uzasadnieniem tego postanowienia, a w szczególności:


pominięciem milczeniem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, które rozstrzygają pozytywnie o zdolności skargowej publicznych podmiotów prawnych realizujących swoją działalność wyłącznie w sferze dominium;


dowolnym przyjęciem, że skarżąca realizowała funkcje władzy publicznej, co nakazywało Trybunałowi Konstytucyjnemu odmówić jej zdolności skargowej.


UZASADNIENIE





1. Uważam, że skarżąca spółka Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA z siedzibą w Warszawie (obecnie PGE Polska Grupa Energetyczna SA z siedzibą w Lublinie) miała zdolność procesową do wniesienia skargi konstytucyjnej w sprawie kontroli konstytucyjności zaskarżonych przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84, ze zm.) ze wskazanymi w skardze wzorcami konstytucyjnymi.


2. W przedstawionej w postanowieniu argumentacji Trybunał pominął całkowicie wyrok w sprawie P 5/05 (wyrok z 9 stycznia 2007 r.; OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 1), w którym przedmiotem kontroli była równość Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych w sferze dominium. W sprawie P 5/05 Trybunał stwierdził, że w tej sferze stosunki prawne podlegają regulacjom prawa cywilnego, które kształtują stosunki cywilnoprawne na podstawie zasady równorzędności podmiotów:


„Regulacje bezzasadnie różnicujące sytuację państwowych osób prawnych nie odpowiadają systemowi gospodarki rynkowej. Są one pozostałościami poprzedniego systemu gospodarczego, w którym sfera prawa publicznego i prywatnego, a tym samym funkcje określane jako dominium nierozdzielnie splatały się z funkcją imperium. (…) po roku 1989 nastąpiło zrównanie sektorów własności, ale także wyraźne oddzielenie sfery aktywności gospodarczej państwa (dominium) od sfery imperium, wobec wprowadzenia mechanizmów gospodarki rynkowej. Skarb Państwa i podmioty sektora publicznego w sferze swojej działalności gospodarczej podlegają regulacjom cywilnoprawnym, a zatem utrzymanie szczególnego statusu państwowych jednostek organizacyjnych dyskryminuje podmioty sektora prywatnego w stosunkach cywilnoprawnych”.


3. Tymczasem w postanowieniu w niniejszej sprawie Trybunał zdaje się ignorować nie tylko to, że kategoria jednolitej własności socjalistycznej/państwowej/ogólnonarodowej, podlegającej szczególnej ochronie nie istnieje, w wyniku przemian ustrojowych od wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 55, poz. 321), w której obok kilkudziesięciu innych istotnych zmian, ustawodawca derogował art. 126-128 k.c. (art. 1 pkt 23). Uchylone przepisy zapewniały „socjalistycznej własności ogólnonarodowej/państwowej” szczególną ochronę w obrocie prawnym, co wynikało z założenia, że zgodnie z zasadą jedności państwowej, „jedynym «właścicielem» mienia (w rozumieniu konstytucyjnym) ogólnonarodowego jest Państwo jako podmiot prawa” (A. Wolter, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1967, s. 173). Była to najwyższa forma własności (zob. J. Majorowicz, Kodeks cywilny. Komentarz. t. 1, tezy do art. 126-131, Warszawa 1972, s. 305 i n.; zob. też zdystansowane uwagi S. Grzybowskiego na temat „doniosłych konsekwencji cywilnoprawnych, zwłaszcza w zakresie zdolności prawnej państwowych osób prawnych” „tzw. jednolitej własności państwowej” [w:] System prawa cywilnego. t. 1, Część ogólna, Kraków 1985, s. 35-36 i 369-371). Podglądy te tak podsumowuje – już z perspektywy obecnej Konstytucji – A. Stelmachowski:


„Własność społeczna jako odrębna kategoria miała sens wówczas, gdy państwo występowało jako podmiot gospodarujący, czy to bezpośrednio poprzez własne przedsiębiorstwa państwowe, czy też pośrednio przez spółdzielnie i inne podmioty zaliczane do własności społecznej. Zawsze jednak było wyraźne spoiwo w postaci narodowego planu gospodarczego obejmującego wszystkie podmioty zaliczane do własności społecznej. Z chwilą zniesienia systemu gospodarki planowej zabrakło owego czynnika spajającego” (Współczesna stratyfikacja własności w Polsce, [w:] System prawa prywatnego, t. 3. Prawo rzeczowe, red. T. Dybowski, Warszawa 2003, s. 155).


4. W postanowieniu w niniejszej sprawie Trybunał zdaje się nie dostrzegać, że po 1989 r. funkcjonują, po stronie Skarbu Państwa, nie tylko przedsiębiorstwa państwowe, lecz także przedsiębiorstwa publiczne działające na podstawie prawa prywatnego – ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037, ze zm.; dalej: k.s.h.). Granice ingerencji państwa w ich działalność jest reglamentowana. Trybunał w niniejszej sprawie szereg razy – i bez jakiegoś uzasadnienia odwołuje się – rysując konstytucyjną zdolność skargową skarżącej – do kategorii „podmiotu realizującego funkcje władzy publicznej”. Tak, ustawiwszy – arbitralnie wobec obowiązującego stanu prawnego – status skarżącej, Trybunał odmawia jej i jej podobnym spółkom akcyjnym konstytucyjnej zdolności skargowej. Przyjmując, że skomercjalizowane przedsiębiorstwa – jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (dalej: j.s.s.p.) – to „podmioty realizujące funkcje władzy publicznej”, Trybunał w niniejszej sprawie nie miał zatem problemów z pełną aprobatą postanowienia w sprawie Ts 35/04 (z 23 lutego 2005 r., OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 26), potwierdzając, że „uzależnienie zakresu podmiotowego art. 79 ust. 1 Konstytucji wyłącznie od posiadania przez skarżącego przymiotu osobowości prawnej prowadziłoby do absurdalnych wniosków, że również Skarb Państwa może występować ze skargą konstytucyjną, co zaprzeczałoby istocie tej instytucji i oznaczało, że państwo może wystąpić przeciwko samemu sobie” oraz stwierdził, że: „prowadząc działalność gospodarczą państwo korzysta z różnych form organizacyjno-prawnych. Działalność gospodarcza państwa różni się jednak zasadniczo od działalności podmiotów prywatnych”.


5. Z takimi tezami nie zgadzam się zasadniczo. Przeczy im stan prawny i stan faktyczny funkcjonowania gospodarczego przedsiębiorstw skomercjalizowanych.


6. W rozstrzyganej sprawie Trybunał ignoruje fakt, że tu chodzi o powiązanie osobowości prawnej z prawami majątkowymi wykonywanymi w obrocie prawnym w sferze dominium. Nie chodzi tu o Skarb Państwa jako taki, ale o podmiot gospodarczy, wyodrębniony z majątku Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397, ze zm.) i którego zachowania na rynku reguluje k.s.h. Kiedy mowa o przedsiębiorstwach skomercjalizowanych, to dotyczy to przedsiębiorstw działających na rynku, w warunkach konkurencji. Celem komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego jest jego prywatyzacja w korzystnym ekonomicznie czasie. Walor rynkowy przedsiębiorstwa będącego j.s.s.p. podnosi podmiotowa zdolność jego organów statutowych skutecznej ochrony praw majątkowych, także przy użyciu skargi konstytucyjnej. Zdolność skargowa publicznoprawnych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą regulowaną przez k.s.h. zwiększa możliwość kontroli konstytucyjności przepisów regulujących tę działalność w świetle zasad i wartości wynikających z Konstytucji, w szczególności w jej art. 20-22 i art. 64. Tymczasem podejście przyjęte przez Trybunał w niniejszym postanowieniu może powodować, że do TK nie będą trafiać potencjalnie istotne sprawy wymagające zbadania konstytucyjności przepisu prowadzącego do naruszania praw podmiotowych.


7. Skarżąca – PGE, nie wykonywała ani w momencie przedłożenia skargi (2007 r.), ani w chwili orzekania (2011 r.) jakichkolwiek funkcji władczych (sfera imperium). Działała i działa wyłącznie, co podkreślam, w sferze dominium. Jest spółką z udziałem kapitału Skarbu Państwa (początkowo wyłącznym, obecnie kontrolnym), która działa na rynku i świadczy usługi dostawy energii.


Skarżąca nie wykonuje zadań publicznych. Prowadzi ona działalność gospodarczą w sferze prywatnej, nie zajmuje się realizacją zadań państwa. Tak było w systemie gospodarki komunistycznej. Nie jest funkcją państwa, nawet w sferze dominium, świadczenie usług energetycznych, jak i np. internetowych czy telefonicznych. Dostarczanie energii elektrycznej osobom fizycznym i podmiotom gospodarczym jest po prostu działalnością gospodarczą, która docelowo powinna być prowadzona – w interesie konsumentów – na otwartym, konkurencyjnym rynku. Państwu i jego agendom przysługuje i tak kluczowa rola regulacyjna. Państwo przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki reguluje ten rynek – to jest jego zadanie publiczne (zob. ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625, ze zm.; zob. także w tym zakresie: obwieszczenie Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie polityki energetycznej państwa do 2030 r., M. P. z 2010 r. Nr 2, poz. 11).


8. Podzielam zdanie Trybunału, że „zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego jest obecnie równie ważne, jak zapewnienie bezpieczeństwa militarnego (zob. szerzej: M. Nowacki, Prawne aspekty bezpieczeństwa energetycznego w UE, Warszawa 2010, s. 17-23). Skarżąca spółka jest największym producentem i dostawcą energii elektrycznej w Polsce”. Jeżeli jednak działalność gospodarcza PGE jest tak ważna i ma takie znaczenie dla całego społeczeństwa i państwa, to dlaczego Trybunał pozbawił ją prawa skarżenia konstytucyjności przepisów naruszających – jej zdaniem – wolność działalności gospodarczej, prawa do ochrony własności, prawa do sądu? Konsekwencją orzeczenia Trybunału w niniejszej sprawie, pozbawiającego skarżącą zdolności skargowej wynikającej z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jest zwiększenie prawdopodobieństwa, że na konkurencyjnym rynku – nie tylko w ramach Polski, lecz także w ramach Unii Europejskiej – znacznie mniej pewna byłaby skuteczna realizacja celu strategicznego, o którym wspomina Trybunał: zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego na podstawie decyzji władczych administracji rządowej.


9. W ustawie z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331, ze zm.) spółka publiczna traktowana jest jak każdy inny przedsiębiorca. Organ państwa może w toku postępowania nakładać także na spółkę publiczną kary (rozdział 5 ustawy). Czyżby zatem prywatna spółka akcyjna mogła skarżyć do Trybunału przepis z tego rozdziału jej zdaniem niekonstytucyjny, spółka publiczna zaś nie? Czyżby jedyną szansą dla kontroli konstytucyjności prawa godzącego potencjalnie w ochronę praw majątkowych dla ubezwłasnowolnionej w tej mierze spółki publicznej było pytanie prawne sądu do Trybunału?


10. Funkcjonowanie spółki akcyjnej publicznej będącej osobą prawną prawa prywatnego, reguluje akt prawa prywatnego – k.s.h. Czyżby zatem podobne dwa pytania należałoby zadać także na gruncie k.s.h.?


11. Należy podkreślić, że ta sama polska publiczna spółka akcyjna operująca w kilku państwach będzie miała konstytucyjną zdolność skargową w zależności od jurysdykcji. Na przykład spółka KGHM Polska Miedź SA (pierwsza polska spółka o zasięgu globalnym) może, tworząc swoją spółkę w Niemczech, kwestionować konstytucyjność przepisu prawa niemieckiego przed tamtejszym Federalnym Sądem Konstytucyjnym (por. M. Derlatka, Skarga konstytucyjna w Niemczech, Warszawa 2009, s. 96-104), a będzie pozbawiona możliwości kwestionowania konstytucyjności przepisu prawa polskiego przed polskim Trybunałem Konstytucyjnym. Należy żałować, że Trybunał w niniejszej sprawie nie dostrzegł tych niekonsekwencji.


12. Trybunał zdaje się również nie dostrzegać w niniejszej sprawie, że jeszcze prawodawca przedwojenny zapewnił podmiotowość spółek publicznych – wydzielonych z administracji publicznej. Oto w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 17 marca 1927 r. o wydzielaniu z administracji państwowej przedsiębiorstw państwowych, przemysłowych, handlowych i górniczych oraz o ich komercjalizacji (Dz. U. Nr 25, poz. 195) art. 1 stanowił, iż:


„Państwowe przedsiębiorstwa przemysłowe, handlowe i górnicze mogą być w drodze rozporządzeń Rady Ministrów wydzielone z ogólnej administracji państwowej i uznane za przedsiębiorstwa posiadające samoistną osobowość prawną. Przedsiębiorstwa te będą zarządzane według zasad gospodarki handlowej”.


Kres tej samoistności przedsiębiorstw wydzielonych z ogólnej administracji państwowej i funkcjonujących na rynku na podstawie reguł prawa prywatnego położył dekret z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 8, poz. 42). Dekret ten uchylił rozporządzenie Prezydenta z 1927 r. (art. 18). Dekret ów był jednym z kluczowych aktów prawnych tworzących kategorię jednolitej własności państwowej. Art. 16 dekretu nakazywał statuty przedsiębiorstw wydzielonych na podstawie uchylonego rozporządzenia z 1927 r. z ogólnej administracji państwowej dostosować w ciągu 6 miesięcy od daty jego wejścia w życie (był nim dzień ogłoszenia, to jest 3 lutego 1947 r., art. 20). Z kolei kres tej „jednolitości” własności państwowej położyła wspomniana ustawa z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie k.c. oraz ustawa z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298, ze zm.).


13. Poszukując odpowiedzi na pytanie o zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej, Trybunał odwołuje się w tej sprawie do treści art. 79 ust. 1 Konstytucji. Ustrojodawca, określając podmiot uprawniony do zainicjowania skargi konstytucyjnej, choć posługuje się wyrażeniem „każdy”, to jednak umieścił ten przepis w rozdziale II Konstytucji, odnoszącym się do wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela. Zatem „każdy” w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji oznacza tego, kto jest podmiotem konstytucyjnych wolności i praw podmiotowych. Legitymację do złożenia skargi konstytucyjnej „mają więc przede wszystkim osoby fizyczne, jako główni adresaci tych praw i wolności (art. 30 Konstytucji)”. Trybunał nie wyjaśnia, kto jeszcze ma zatem prawo do złożenia skargi poza osobami fizycznymi, w tym – co szczególnie istotne w kontekście tej sprawy – dla ochrony praw majątkowych i wolności gospodarczej (art. 20, art. 22, art. 64 Konstytucji).


14. Jak trafnie zauważył zaraz po wejściu w życiu Konstytucji Z. Czeszejko-Sochacki:


„Konstytucja posługuje się pojęciem «każdy» zarówno przy skardze konstytucyjnej (art. 79 ust. 1), jak i przy prawie do sądu (art. 45 ust. 1). Wychodząc z założenia, że obydwie instytucje mają charakter proceduralnych gwarancji konstytucyjnych, a także, że uprawnienie do wniesienia skargi konstytucyjnej można uznać za pewną (kwalifikowaną ze względu na przedmiot ochrony i tryb postępowania) odmianę prawa do sądu, należy dojść do wniosku, że ustrojodawca nadaje pojęciu «każdy» tę samą treść w obydwu wymienionych przepisach. Takie określenie klasy podmiotów wynika z zasady równości wobec prawa i z zakazu dyskryminacji «z jakiejkolwiek przyczyny» (art. 32 Konstytucji)” (Skarga konstytucyjna w prawie polskim, Przegląd Sejmowy 1998 nr 1, s. 40).


15. Tak rozumował też Trybunał i jeszcze przed 1997 rokiem w orzeczeniu z 25 lutego 1992 r. (sygn. K. 4/91, OTK w 1992 r. cz. I, poz. 2), a po 1997 r. w postanowieniu w sprawie Ts 9/98 wydanym 6 kwietnia 1998 r.

16. Jak trafnie zauważył J. Trzciński, w postanowieniach Konstytucji w rozdziale II zatytułowanym „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”, używa się różnych określeń w odniesieniu do adresatów opisanych tam wolności i praw. W postanowieniach tych używa się pojęcia „każdy” w znaczeniu węższym (tzn. w znaczeniu „osoba fizyczna”), oraz w znaczeniu szerszym, obejmującym także inne podmioty prawa niż osoby fizyczne, występującym w art. 45 ust. 1, 77 ust. 1, 63, 78 i 80. Te inne podmioty niż osoby fizyczne, to jak trafnie zauważa Trzciński te, „które są zdolne skorzystać z tych praw. Taka jest bowiem ich istota i tak są rozumiane prawo do sądu, prawo składania petycji i skarg, a także prawo występowania z wnioskiem do Rzecznika Praw Obywatelskich. W tej grupie przepisów należałoby pomieścić także prawo do skargi konstytucyjnej (art. 79), które ma wiele cech wspólnych z prawami wymienionymi w poprzednim zdaniu. Za objęciem pojęciem «każdy»” użytym w art. 79 ust. 1 Konstytucji także innych podmiotów prawa aniżeli osoby fizyczne przemawiają jego zdaniem trzy argumenty. „Pierwszy płynie z celów, jakim służy skarga konstytucyjna; ma ona wyeliminować z porządku prawnego sprzeczny z konstytucją akt prawny oraz chronić konstytucyjnie gwarantowane prawa, z których część odnosi się nie tylko do człowieka, lecz mogą one być także prawami przysługującymi określonym.” Drugi wynika z umiejscowienia art. 79 w podrozdziale zatytułowanym „Środki ochrony wolności i praw”, do których ustrojodawca zaliczył prawo do wynagrodzenia szkody (art. 77 ust. 1), prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji (art. 78 zd. 1) oraz prawo wystąpienia do RPO (art. 80). Pojęcie „każdy” w tych przepisach odnosi się także osób prawnych. Trzeci argument znajduje on w analogii pojęcia „każdy” użytego w art. 79 ust. 1 z tym samym pojęciem w odniesieniu do prawa do sądu w art. 45 ust. 1 Konstytucji, przysługującym także innym podmiotom niż osoba fizyczna, np. osobom prawnym (por. Skarga konstytucyjna, red. J. Trzciński, Warszawa 2000, s. 49-51). Podobnie: B. Szmulik, Skarga konstytucyjna na tle porównawczym, Warszawa 2006, s. 113-117; L. Jamróz, Skarga konstytucyjna. Wstępne rozpoznanie, Białystok 2011, s. 71.


Nie można ignorować w argumentacji w tej sprawie, że Protokół nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzony Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm. z 1952 r.) gwarantuje „prawo do poszanowania swego mienia” „każdej osobie fizycznej i prawnej”. Podobnie kwestię tę reguluje Karta Praw Podstawowych UE: „Każda osoba ma prawo do władania … swoim mieniem…” (art. 17).


17. W sprawie Radio France, ETPC wyraźnie stwierdził, że jakkolwiek


„[z] ustawy o Wolności komunikacji z 30 września 1986 r. (…), wynika, że: państwo [francuskie] jest właścicielem Radio France, jego misję i statut zatwierdza dekret, a jego zasoby są w dużym stopniu publiczne; wykonuje ono ‘służbę misji publicznej w interesie ogólnym’ (określoną przez prawo) oraz zobowiązane jest do przestrzegania warunków umowy zawartej z państwem, określającej cele i środki Radia – to jednak, w granicach między innymi wymagań służby publicznej, Radio France działa w granicach art. 1 ustawy o gwarancji wolności komunikacji audiowizualnej. Po pierwsze, oznacza to, że Radio France nie funkcjonuje pod egidą państwa, ale jest pod kontrolą Rady ds. Audiowizualnych (CSA), którą ustawa określa jako ‘organ niezależny’, odpowiedzialny w szczególności za ‘ochronę niezależności i bezstronności sektora radia publicznego‘. Znaczący jest również fakt, że tylko czterech z 12. członków jej zarządu stanowią przedstawiciele państwa, a jej przewodniczący jest powoływany przez CSA. Po drugie, Radio France nie ma monopolu na transmisje radiowe; działa w sektorze otwartym dla konkurencji; ustawa umożliwia firmom prywatnym i stowarzyszeniom korzystanie z częstotliwości naziemnych, pod pewnymi warunkami i pod nadzorem CSA, ale również podlega ono prawu spółek; nie korzysta z żadnych uprawnień poza wynikającymi z prawa w ramach wykonywania swojej działalności i podlega jurysdykcji sądów zwykłych, a nie sądów administracyjnych. (…) W związku z tym, nie ma relewantnej różnicy między Radio France i prywatnymi stacjami radiowymi, które same są również poddane różnym ograniczeniom przewidzianym w aktach prawnych (…). Ponadto ustawa wyraźnie plasuje Radio France w konkurencyjnym środowisku, nie przyznając mu pozycji dominującej”. (§ 26, wyrok ETPC z 30 marca 2004 r. w sprawie Radio France i inni przeciwko Francji, skarga nr 53984/00).


W dyskursie publicznym funkcjonuje pojęcie trzech sektorów: pierwszy: władze publiczne; drugi: podmioty prawa gospodarczego; trzeci: organizacje pozarządowe. ETPCz używa pojęcia dwóch sektorów: władze publiczne (governmental sector) oraz pozarządowy (non-governmental sector). Przy czym ostatni termin używany jest przez strasburski Trybunał w dwóch znaczeniach: sensu stricto (tylko stowarzyszenia) oraz sensu largo (obejmuje również osoby prawne prowadzące m.in. działalność gospodarczą także w sferze usług publicznych, pod warunkiem, że spełniają kryteria takie jak Radio France) (por. I. Kondak, Komentarz do art. 34 EKPCz, [w:] Konwencja o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, red. L. Garlicki, t. 2. Warszawa 2011, tezy 14-17, s. 130-132). W konsekwencji, ETPCz stwierdził, że „państwowa spółka Radio France jest ‘organizacją pozarządową’ w rozumieniu artykułu 34 Konwencji (…)” (tamże). Dodajmy, że takie samo rozstrzygnięcie przyjął ETPCz w sprawie Österreichischer Rundfunk przeciwko Austrii, wyrok z 7 grudnia 2006, skarga nr 35841/02, §§ 48-53).


18. Z punktu widzenia Konstytucji ważna jest ochrona osób prawnych jako takich; są one, podobnie jak na gruncie EKPC oraz Karty praw podstawowych, adresatami praw. Nie odnosi się do nich godność ludzka, ale już w pełni prawo do sądu czy prawo do ochrony praw majątkowych. P. Winczorek słusznie zwraca uwagę, że


„w art. 64 mowa o wszelkich postaciach własności. Na mocy tych przepisów konstytucyjna ochrona służy każdemu podmiotowi, osobie fizycznej (obywatelowi polskiemu i cudzoziemcowi) i prawnej, podmiotowi prywatnemu i Skarbowi Państwa, przedsiębiorstwu państwowemu, spółdzielni, jednostce samorządu terytorialnego; por. art. 165 ust. 1 zd. 2). Własność każdego z tych podmiotów podlega jednakowej ochronie prawnej (art. 64 ust. 2). Niedopuszczalne byłoby zatem uprzywilejowanie lub dyskryminacja jakiegokolwiek podmiotu własności (por. też art. 32 [Konstytucji])” (Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2008, s. 153).


19. Podzielam również pogląd E. Łętowskiej, przedstawiony przez nią w zdaniu odrębnym do postanowienia z 22 maja 2007 r. w sprawie SK 70/05 (OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60), wg której,


„na szczeblu konstytucyjnym brak jest podstaw do przeciwstawiania własności publicznej – własności prywatnej. Rolą przymiotnika «prywatna» używanego w Konstytucji jest jedynie zaakcentowanie, że współczesna koncepcja własności ma charakter odmienny od używanego w Konstytucji z 1952 r. Dlatego «własność prywatna», o której mówi Konstytucja z 1997 r., obejmuje wszelką własność, także własność państwową i komunalną w tym własność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego”.


Podobnie A. Stelmachowski, op. cit., s. 155-162.


20. Nie zgadzam się z podejściem przedstawionym w postanowieniu Trybunału, że


„Trybunał a casu ad casum ocenia czy dany podmiot spełnia warunki uznania go za publiczny podmiot gospodarczy, a tym samym przesądza czy posiada on legitymację do złożenia skargi konstytucyjnej”.


W relacji do podmiotów gospodarczych – spółek akcyjnych, w których struktura akcjonariuszy zmienia się – takie podejście oznacza wprowadzenie trudnej do zaakceptowania w porządku konstytucyjnym płynnej zdolności skargowej podmiotów gospodarczych z udziałem kapitału Skarbu Państwa. W jakim kierunku ma Trybunał rozstrzygnąć tę kwestię, gdy w skarżącej spółce Skarb Państwa będzie posiadał 51% kapitału akcyjnego, ale w praktyce bez pełnej jego kontroli; w jakim, gdy posiada 20%, ale ze względu na to, że reszta akcjonariatu jest rozdrobniona, będzie daną spółkę kontrolował; w jakim, gdy w dniu wydania prawomocnego orzeczenia lub decyzji Skarb Państwa posiadał w spółce 51% kapitału akcyjnego, ale już w momencie składania skargi je sprzedał, albo na odwrót? W interesie ochrony konstytucyjności prawa leży, aby Trybunał nie stwarzał sobie takich sztucznych dylematów.


21. Uważam zatem, że spółka publiczna działająca w sferze dominium jest podmiotem wyposażonym w prawa konstytucyjnie chronione, w tym prawo do skargi konstytucyjnej. W tej sytuacji przyjęte rozstrzygnięcie TK jest przejawem formalizmu, nieznajdującego uzasadnienia w treści Konstytucji, jest niezgodne z celem skargi konstytucyjnej oraz z podlegającym ochronie konstytucyjnej interesem osoby prawnej, legitymowanej jej statusem prawnym w niniejszej sprawie.


22. Ochrona konstytucyjności nie może w obszarze art. 79 Konstytucji ignorować kategorii podmiotów takich jak skarżąca spółka akcyjna, to jest spółki publicznej prawa prywatnego, poruszającej się na gruncie swoich praw majątkowych, w sferze dominium.


Z tych racji złożyłem zdanie odrębne.

Zdanie odrębne

sędzi TK Sławomiry Wronkowskiej-Jaśkiewicz

do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt SK 21/07



Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt SK 21/07, gdyż jest ono oparte na całkowicie błędnym poglądzie, zgodnie z którym tzw. publiczny podmiot gospodarczy nie może zainicjować postępowania w trybie skargi konstytucyjnej.



UZASADNIENIE



Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w ustawie zasadniczej. Sformułowanie tego przepisu wyraźnie wskazuje, że podmiotami upoważnionymi do złożenia skargi konstytucyjnej są wszelkie podmioty, którym mogą przysługiwać prawa i wolności przewidziane w Konstytucji.

Podmiotami, którym przysługują konstytucyjne prawa i wolności są przede wszystkim osoby fizyczne, a w konsekwencji nie budzi wątpliwości, że przysługuje im zdolność skargowa. Powszechnie akceptowany jest jednak również pogląd, zaaprobowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, że omawiane prawa i wolności, o ile z ich natury nie wynika co innego, odnoszą się także do osób prawnych czy – co w moim przekonaniu należałoby dodać – innych jednostek organizacyjnych wyposażonych w podmiotowość prawną, jak chociażby spółki osobowe prawa handlowego, co w pełni uzasadnia przysługiwanie im kompetencji do wniesienia skargi konstytucyjnej.

Ochrona przyznawana prawom i wolnościom osób prawnych (innych jednostek organizacyjnych wyposażonych w podmiotowość prawną) jest pochodną ochrony praw i wolności osób fizycznych. Nie budzi przecież wątpliwości nie tylko to, że osoby fizyczne stanowią substrat osobowy omawianych bytów konwencjonalnych, ale przede wszystkim, iż za ich pośrednictwem osoby fizyczne realizują swoje prawa i korzystają ze swoich wolności przewidzianych w Konstytucji.



Generalna akceptacja zapatrywania o istnieniu zdolności skargowej osób prawnych doznaje jednak w niektórych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego istotnego ograniczenia. Utrzymuje się mianowicie, że kontrola konstytucyjności prawa nie może być zainicjowana skargą konstytucyjną wniesioną przez państwowe i samorządowe osoby prawne (inne państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne wyposażone w podmiotowość prawną), do których – ogólnie – należałoby zaliczyć: (a) Skarb Państwa, (b) jednostki samorządu terytorialnego i (c) różnego rodzaju państwowe i samorządowe podmioty prawne działające w formach prawa publicznego oraz w formach prawa prywatnego, w tym również tzw. publiczne podmioty gospodarcze.

Zauważmy przy tym, że państwo oraz jednostki samorządu terytorialnego mogą działać zarówno w sferze imperium jak i w sferze dominium. W przypadku państwowych i samorządowych podmiotów prawnych wyróżnić należy natomiast takie, których działania obejmują obie te sfery, oraz takie, których działania ograniczają się jedynie do sfery dominium. Nie budzi wątpliwości, iż w zakresie sfery imperium zdolność skargowa jest w całości wyłączona, ponieważ organom szeroko rozumianej władzy publicznej nie przysługują ani pośrednio, ani tym bardziej bezpośrednio żadne z praw i wolności człowieka i obywatela, których ochronie ma służyć skarga konstytucyjna.

Wykluczenie zdolności skargowej państwowych i samorządowych podmiotów prawnych działających w zakresie sfery dominium nie znajduje jednak w moim przekonaniu jakiegokolwiek usprawiedliwienia w treści art. 79 ust. 1 Konstytucji. Te same argumenty przemawiające za przyznaniem zdolności skargowej podmiotom prawnym niezwiązanym z państwem czy samorządem terytorialnym uzasadniają bowiem zdolność skargową państwowych i samorządowych podmiotów prawnych.

Podkreślenia w tym kontekście wymagają, jak sądzę, dwa postanowienia Konstytucji objaśniające aksjologiczną naturę państwa i samorządu terytorialnego, a mianowicie: art. 1 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli, oraz art. 16 ust. 1 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Treść powołanych przepisów pozwala stwierdzić, że substratem osobowym państwa są jego obywatele, a substratem osobowym jednostek samorządu terytorialnego – ich mieszkańcy, przy czym nie ulega wątpliwości, że zarówno państwo jak i jednostki samorządu terytorialnego zapewniają tym podmiotom możliwość realizacji ich praw i wolności. Jednocześnie realizacja obowiązków obarczających państwo i jednostki samorządu terytorialnego ostatecznie zawsze obciąża, przynajmniej pośrednio, poszczególnych ludzi, chociażby przez konieczność uiszczania danin publicznoprawnych. Uniemożliwienie państwowym i samorządowym podmiotom prawnym, działającym w sferze dominium, kierowania do Trybunału Konstytucyjnego skargi konstytucyjnej oznacza w konsekwencji ograniczenie ochrony przysługującej jednostkom, które to jednostki ze względu na – potencjalnie niezgodne z Konstytucją – uszczuplenie praw lub zwiększenie obowiązków państwowych i samorządowych podmiotów prawnych nie będą mogły w pełni korzystać z przysługujących im praw albo wolności bądź zostaną zmuszone do ponoszenia ciężarów publicznych w większym zakresie.

Okoliczność, że państwowe i samorządowe podmioty prawne realizują cele publiczne, nie tylko nie stanowi argumentu przemawiającego za wykluczeniem w ich przypadku zdolności skargowej, lecz przeciwnie wzmacnia zasadność poglądu, zgodnie z którym mogą one korzystać ze środka ochrony prawnej, jakim jest skarga konstytucyjna. Działania tych podmiotów – inaczej niż działania podmiotów prawnych niezwiązanych z państwem czy jednostkami samorządu terytorialnego – muszą być bowiem nakierowane na osiągnięcie dobra wspólnego, w tym również na zapewnienie w najwyższym możliwym stopniu gwarancji wszelkim prawom i wolnościom przysługującym jednostkom.

Przy okazji warto zwrócić uwagę na treść art. 165 ust. 1 in fine Konstytucji, który stanowi, że jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje prawo własności oraz inne prawa majątkowe. Ustrojodawca podkreślając okoliczność, że omawiane prawa mogą przysługiwać jednostkom samorządu terytorialnego, założył w konsekwencji, iż prawa osób fizycznych dają się przełożyć na prawa jednostek samorządu terytorialnego czy też – uogólniając tę tezę – na prawa wszystkich państwowych i samorządowych podmiotów prawnych, które również mogą dysponować określonymi prawami majątkowymi. W tym kontekście podkreślić należy jeszcze dwa zagadnienia. Po pierwsze, zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji prawo własności i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Skoro przy tym prawo własności i pozostałe prawa majątkowe podmiotów prawnych niezwiązanych z państwem czy samorządem terytorialnym są bezspornie chronione za pośrednictwem skargi konstytucyjnej, to identyczny środek prawny musi zabezpieczać własność i inne prawa majątkowe państwowych i samorządowych podmiotów prawnych. Po drugie, jakkolwiek przedstawione rozważania dotyczą wprost prawa własności i innych praw majątkowych, to nie sposób zakwestionować pogląd, zgodnie z którym analogiczne przełożenie, jak wcześniej omówione, istnieje pomiędzy pozostałymi prawami osób fizycznych oraz prawami państwowych i samorządowych podmiotów prawnych, o ile tylko z natury tych praw nie wynika, że mogą one dotyczyć wyłącznie osób fizycznych.



Odrębnego odniesienia się wymaga kwestia zdolności skargowej różnego rodzaju państwowych i samorządowych podmiotów prawnych, gdy przynajmniej część ich kapitału, choćby nieznaczna, pochodzi ze środków prywatnych. W takim bowiem przypadku w ogóle nie sposób zrozumieć, dlaczego omawiane podmioty miałyby być pozbawione możności złożenia skargi konstytucyjnej. Okoliczność, że państwo lub jednostki samorządu terytorialnego mają określony udział w ich mieniu (kryterium majątkowe) bądź też są uprawnione wywierać na nie dominujący wpływ (kryterium funkcjonalne), nie zmienia przecież faktu, iż mamy tu do czynienia z prawami majątkowymi osób fizycznych lub podmiotów prawnych niezwiązanych z państwem czy jednostkami samorządu terytorialnego. Rozważane prawa majątkowe podlegają identycznej ochronie konstytucyjnej niezależnie od tego, czy osoba fizyczna lub podmiot prawny niezwiązany z państwem czy jednostkami samorządu terytorialnego dysponuje nimi bezpośrednio czy też oddał je do dyspozycji państwowego lub samorządowego podmiotu prawnego.



Postanowieniem z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt SK 21/07, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie zainicjowane skargą konstytucyjną wniesioną przez Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA z siedzibą w Warszawie (aktualnie: PGE Polska Grupa Energetyczna SA z siedzibą w Lublinie), uznając, że spółka ta – jako publiczny podmiot gospodarczy – nie posiada zdolności skargowej. Z przedstawionych wcześniej względów nie zgadzam się z tym rozstrzygnięciem, co uzasadniało złożenie przeze mnie zdania odrębnego.





Zdanie odrębne

sędziego TK Piotra Tulei

do uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt SK 21/07



Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) zgłaszam zdanie odrębne do uzasadnienia postanowienia TK z 6 kwietnia 2011 r., sygn. SK 21/07.



Podzielam większość wywodów TK dotyczących ograniczenia legitymacji skargowej. Uważam, że prawo do skargi konstytucyjnej osób prawnych jest ściśle powiązane z zakresem podmiotowym poszczególnych konstytucyjnych wolności i praw oraz z ich funkcją ochronną. Z funkcji ochronnej wynika, że wolności i prawa chronią jednostkę przed ingerencją władzy publicznej; skarga konstytucyjna nie może zatem przysługiwać organom władzy publicznej. Podzielam pogląd TK co do zakresu podmiotowego konstytucyjnych wolności i praw podmiotowych (w tym swobody działalności gospodarczej), którym nie jest objęta działalność wykonywana przez państwo. Ze względów słusznie przytoczonych przez Trybunał w uzasadnieniu postanowienia, państwo nie może powoływać się na ochronę wolności i praw podmiotowych nawet wówczas, gdy dla realizacji swoich zadań posługuje się instrumentami (podmiotami) prawa prywatnego. Trafnie więc TK wskazał, że w oparciu o kryterium majątkowe można danemu podmiotowi odmówić legitymacji skargowej. Nie podzielam natomiast poglądu zawartego w uzasadnieniu postanowienia, w myśl którego brak prawa do wniesienia skargi konstytucyjnej wynika z konstrukcji publicznego podmiotu gospodarczego, opartej o kryterium funkcjonalne, wymagające oceny wpływu organów państwa na jego funkcjonowanie.

Po pierwsze kryterium to jest nieostre i ocenne. Stwierdzenie, czy dany podmiot nie posiada autonomii gospodarczej w stosunku do organów szeroko rozumianego państwa, może w wielu przypadkach zależeć od licznych czynników i wymagać kompleksowej oceny zakresu i sposobu prowadzenia działalności przez dany podmiot. Istotne z tego punktu widzenia elementy stanu faktycznego w większości przypadków nie wynikają ani z orzeczeń wydanych w sprawie, w związku z którą dany podmiot wnosi skargę konstytucyjną ani z innych dokumentów, dołączanych do skargi konstytucyjnej, w tym – odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, w którym nie są ujawniani akcjonariusze spółki, chyba, że jest ona spółką jednoosobową (art. 38 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, Dz. U. z 2007 r. Nr 168, poz. 1186, ze zm.; dalej: ustawa o KRS; odmiennie w odniesieniu do spółki z o.o., w przypadku której w KRS zamieszcza się oznaczenie wspólników posiadających samodzielnie lub łącznie z innymi co najmniej 10% kapitału zakładowego, por. art. 38 pkt 8 lit. c ustawy o KRS). Tym samym ich badanie wykracza poza zakres postępowania w przedmiocie wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej określony w art. 46 i n. ustawy o TK. Dotyczy to w pierwszej kolejności kryterium przysługiwania innych uprawnień wynikających z przepisów szczególnych, dzięki którym organy władzy publicznej mogą dominująco wpływać na faktyczne funkcjonowanie danego podmiotu. Na uwagę zasługuje w tym kontekście wspomniana przez Trybunał w uzasadnieniu postanowienia ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o szczególnych uprawnieniach ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz ich wykonywaniu w niektórych spółkach kapitałowych lub grupach kapitałowych prowadzących działalność w sektorach energii elektrycznej, ropy naftowej oraz paliw gazowych (Dz. U. Nr 65, poz. 404). Jej zakresem zastosowania są objęte wszystkie spółki i grupy kapitałowe prowadzące określoną działalność z użyciem mienia zaliczonego do infrastruktury krytycznej, niezależnie od ich struktury własnościowej (w tym podmioty w 100% prywatne). Jej art. 2 przyznaje ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa prawo wyrażenia sprzeciwu wobec określonych czynności prawnych i uchwał podejmowanych przez organy spółki – o ile stanowią one rzeczywiste zagrożenie dla funkcjonowania, ciągłości działania oraz integralności infrastruktury krytycznej. Na tle zaproponowanego przez Trybunał kryterium funkcjonalnego, pojawia się poważna wątpliwość, czy wszystkie podmioty będące adresatami tej ustawy nie powinny zostać uznane za przedsiębiorców publicznych nieposiadających legitymacji do wniesienia skargi konstytucyjnej, zwłaszcza wówczas, gdy sprawa, w związku z którą skarżący formułuje zarzut niekonstytucyjności w sposób oczywisty nie dotyczy zagadnień związanych z infrastrukturą krytyczną. Tymczasem – jak wynika z uzasadnienia postanowienia Trybunału – podstawę braku zdolności skargowej stanowi realizacja funkcji władzy publicznej (pkt 2 uzasadnienia). Ponadto, dominujący wpływ organów państwa w szerokim rozumieniu wskazanym w uzasadnieniu postanowienia, obejmujący również m.in. pośrednie posiadanie większości kapitału subskrybowanego stanowi okoliczność, która – w szczególności w przypadku spółek akcyjnych notowanych na giełdzie papierów wartościowych – może stosunkowo szybko ulec zmianie, zarówno w toku postępowania (sądowego lub administracyjnego) prowadzącego do naruszenia praw lub wolności, jak i w okresie między uprawomocnieniem się ostatecznego orzeczenia i wniesieniem skargi konstytucyjnej czy wreszcie w toku postępowania przed Trybunałem. Zaproponowane przez Trybunał kryterium funkcjonalne w tak szerokim ujęciu może prowadzić zarówno do odmowy przyznania zdolności skargowej podmiotowi, który miał przymiot przedsiębiorcy publicznego w chwili wydawania ostatecznego orzeczenia (pkt 5 uzasadnienia), ale utracił go jeszcze przed wniesieniem skargi konstytucyjnej, jak i do sytuacji, w której dopuszczalne będzie rozpoznanie skargi konstytucyjnej spółki prywatnej w chwili wydania ostatecznego orzeczenia, będącej jednak – wskutek zmian własnościowych lub organizacyjnych – przedsiębiorcą publicznym w okresie postępowania przed Trybunałem. Ustalenie struktury własnościowej skarżącej będącej spółką publiczną w celu stwierdzenia, czy w chwili wydania prawomocnego rozstrzygnięcia państwo pośrednio kontrolowało większość kapitału subskrybowanego będzie wymagało sięgnięcia po szereg instrumentów z zakresu prawa rynku kapitałowego regulujących zasady nabywania i zbywania akcji na giełdzie, a także – w wielu sytuacjach – sprawdzenia struktury własnościowej oraz zakresu działalności prowadzonej przez podmioty posiadające w miarodajnym momencie akcje skarżącej spółki. Wskazanie okoliczności wpływających na ocenę, czy dana spółka jest przedsiębiorcą publicznym w powyższym rozumieniu nie mieści się w ramach wymogów formalnych skargi konstytucyjnej określonych w art. 47 ustawy o TK.

Po drugie, kryterium funkcjonalne nie zawsze stanowi uzupełnienie kryterium majątkowego. Zagadnienie to rysuje się już na tle wspomnianej powyżej ustawy o szczególnych uprawnieniach Ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, która obejmuje swoim zakresem zastosowania także podmioty prowadzące działalność nieopartą na majątku publicznym. W świetle obowiązujących w Polsce przepisów (art. 4 pkt 4 oraz art. 411 § 3 i 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych, Dz. U. Nr 94, poz. 1037, ze zm.; dalej: k.s.h.; ustawa z dnia 22 września 2006 r. o przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy organami publicznymi a przedsiębiorcami publicznymi oraz o przejrzystości finansowej niektórych przedsiębiorców, Dz. U. Nr 191, poz. 1411, ze zm.; dalej: ustawa o przejrzystości) dominujący wpływ Skarbu Państwa – w znaczeniu wskazanym przez Trybunał w uzasadnieniu postanowienia – może występować ponadto także w spółkach, w których Skarb Państwa jest akcjonariuszem (wspólnikiem) mniejszościowym. W szczególności art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o przejrzystości określa bardzo szeroki zakres podmiotów objętych definicją przedsiębiorcy publicznego. Przyznanie takiej kwalifikacji nawet spółce, której akcjonariat ma w większości charakter prywatny, wynika w tym wypadku z celu ustawy, polegającego na zapewnieniu przejrzystości stosunków finansowych między państwem i podmiotami, które w określonym zakresie uzyskały przysporzenia ze środków publicznych lub korzystają ze szczególnych praw przyznanych mu przez państwo. Istota regulacji zawartej w ustawie o przejrzystości sprowadza się do nałożenia na przedsiębiorców publicznych obowiązku prowadzenia szczególnej dokumentacji dotyczącej przyznanego im przysporzenia publicznego lub realizacji korzyści. Nie przesądza to jeszcze o tym, że działalność adresatów tej ustawy stanowi realizację zadań państwa.

Po trzecie, zaproponowane przez TK kryterium może prowadzić do sytuacji, w której akcjonariusze prywatni przedsiębiorcy publicznego w znaczeniu przyjętym w uzasadnieniu postanowienia będą pozbawieni ochrony swych konstytucyjnych praw w trybie art. 79 ust. 1 Konstytucji. Trybunał słusznie przyjął, że przyznanie zdolności skargowej osobom prawnym wynika z potrzeby intensyfikacji ochrony jednostek, które daną osobę prawną tworzą lub które korzystają z jej działalności. Tymczasem w sytuacji ograniczenia praw majątkowych spółki, które będzie miało wpływ na prawa akcjonariuszy prywatnych (zwłaszcza wtedy, gdy będą oni akcjonariuszami większościowymi) ze względu na przyjęte przez Trybunał funkcjonalne kryterium przedsiębiorcy publicznego, pojawi się deficyt ochrony. Spółce – w stosunku do której zostanie wydany wyrok lub decyzja administracyjna – nie będzie przysługiwała legitymacja skargowa, gdyż zostanie uznana za publiczny podmiot gospodarczy. Skargi konstytucyjnej nie będą mogli wnieść również sami akcjonariusze, nieuczestniczący w postępowaniu, w którym doszło do naruszenia praw majątkowych spółki i niebędący adresatami ostatecznego wyroku lub decyzji. Ewentualne wprowadzenie daleko idących ograniczeń dla dopuszczalności przeznaczenia zysku na wypłatę dywidendy mogłoby być postrzegane z jednej strony jako naruszenie własności i innych praw majątkowych spółki (ograniczenie prawa do rozporządzania i dysponowania prawami majątkowymi), a z drugiej strony – ograniczenie prawa akcjonariuszy do dywidendy, którego realizacja zależy od podjęcia – w tej hipotetycznej sytuacji niedopuszczalnej – uchwały o przeznaczeniu zysku do podziału. Jeżeli jako ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie zostanie wskazany wyrok stwierdzający nieważność uchwały o podziale zysku i wypłacie dywidendy, jego adresatem będzie spółka, a nie akcjonariusz. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały ze względu na jej sprzeczność z prawem jest zawsze spółka; akcjonariusz może ją wprawdzie zaskarżyć, jednak jedynie wówczas, gdy głosował przeciwko niej i zażądał zaprotokołowania sprzeciwu, bezzasadnie nie został dopuszczony do udziału w walnym zgromadzeniu albo nie był obecny na zgromadzeniu, które zostało wadliwie zwołane lub uchwała nie była objęta porządkiem obrad (art. 422 § 2 pkt 2-4 k.s.h. w związku z art. 425 § 1 k.s.h.). Akcjonariusz nie ma jednak interesu w zaskarżeniu korzystnej dla siebie uchwały o przeznaczeniu zysku do podziału; gdyby to natomiast uczynił nie mógłby w trybie skargi konstytucyjnej powoływać się na – zakwestionowane przez samego siebie – ograniczenie lub odebranie prawa do wypłaty dywidendy. Uważam, że kryterium publicznego podmiotu gospodarczego mogłoby być wykorzystywane w postępowaniu przed Trybunałem ad casum w zależności od tego, jakie prawa wskazuje skarżący i w jaki sposób uzasadnia ich naruszenie. Wprowadzenie tego kryterium w sposób generalny zawęża zakres podmiotowy skargi w sposób naruszający jej funkcję podmiotową (por. wyrok TK z 31 stycznia 2005 r., sygn. SK 27/03, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 8).

Wprowadzenie kryterium funkcjonalnego w niniejszej sprawie było zbędne, gdyż niedopuszczalność wydania orzeczenia w sprawie ze skargi konstytucyjnej spółki Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA z siedzibą w Warszawie (obecnie PGE Polska Grupa Energetyczna SA z siedzibą w Lublinie) wynika z innych przyczyn.

Po pierwsze zarówno w dacie wydania decyzji podatkowych jak i wniesienia skargi konstytucyjnej skarżąca była jednoosobową spółką Skarbu Państwa, a zatem brak po jej stronie legitymacji skargowej wynika już ze wskazanego przez Trybunał kryterium majątkowego.

Po drugie skarżąca nie uprawdopodobniła naruszenia swych konstytucyjnych praw. W trybie skargi konstytucyjnej nie podlegają rozpoznaniu zarzuty o charakterze przedmiotowym i dlatego wzorca kontroli nie mogą w tej sytuacji stanowić art. 84 i art. 217 Konstytucji, określające zasady nakładania danin publicznych (por. postanowienie TK z 16 lutego 2009 r., sygn. Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23). Argumentacja skarżącej koncentruje się na niejasności zakwestionowanego przepisu i naruszeniu zasad poprawnej legislacji. Jako konsekwencję tego stanu skarżąca wskazała wprawdzie również art. 64 Konstytucji, nie uzasadniła jednak, na czym – jej zdaniem – miałoby polegać naruszenie prawa własności lub innych praw majątkowych przez zaskarżony przepis nakładający obowiązek podatkowy. Ponoszenie ciężarów i świadczeń publicznych jest obowiązkiem konstytucyjnym (art. 84 Konstytucji), którego realizacja łączy się nieuchronnie z ingerencją w prawa majątkowe i który współkształtuje ramy prawa własności (por. wyrok TK z 13 października 2008 r., sygn. K 16/07, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 136). O uprawdopodobnieniu naruszenia prawa własności przez przepisy podatkowe można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby obowiązek podatkowy ingerował w istotę prawa własności, w szczególności przybierał postać konfiskaty mienia (por. wyrok TK z 27 lipca 2004 r., sygn. SK 9/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 71 oraz postanowienie TK z 18 listopada 2008 r., sygn. SK 23/06, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 166; jak też cytowane w nich starsze orzecznictwo). Uwagi te odnoszą się w całej rozciągłości do zarzutu naruszenia swobody działalności gospodarczej. Ze względu na powszechny konstytucyjny obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych, uprawdopodobnienie naruszenia swobody działalności gospodarczej musiałoby odwoływać się do dalej idącej wadliwości konstrukcji danego podatku, prowadzącej do niemożności lub istotnego ograniczenia możliwości prowadzenia danej działalności. Z niejasności zaskarżonego przepisu skarżąca wywodzi także zarzut naruszenia prawa do sądu i prawo do zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji (art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji), opierający się na założeniu, że sądy nie dokonują ustaleń faktycznych lecz opierają się na opinii biegłego z zakresu budownictwa. Także w tym kontekście zarzut naruszenia praw podmiotowych nie został uprawdopodobniony. Ani z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) ani z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) nie wynika związanie sądu opinią biegłego; jest ona jedynie jednym ze środków dowodowych, podlegającym takiej samej ocenie jak inne dowody (por. wyroki NSA z 5 sierpnia 1997 r., sygn. akt V SA 1926/96, Fiskus nr 22/1997, s. 31; 1 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1445/06, Lex nr 344617 i 5 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1444/08, niepubl.). Zarzut polegający na bezkrytycznym – w ocenie skarżącej – podejściu przez sądy do opinii biegłego dotyczy natomiast sfery stosowania prawa, której ocena nie mieści się w kompetencjach Trybunału Konstytucyjnego. Zarzut naruszenia prawa do sądu jest też oczywiście bezzasadny w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy o TK. Skarżąca jako źródło naruszenia swych praw wskazuje przepis materialnoprawny, który nie reguluje zasad postępowania sądowego. Nawet, więc gdyby przyjąć, że utrwalona praktyka postępowania sądów może być oceniana przez Trybunał Konstytucyjny, ocena tej praktyki mogłaby być dokonana na podstawie przepisów procesowych regulujących postępowanie sądów, a nie na podstawie zaskarżonego przepisu ustawy.

Reasumując, uważam że postępowanie powinno ulec umorzeniu, jednak nie ze względu na przyjęte przez Trybunał Konstytucyjny kryterium funkcjonalne. Uzależnianie dopuszczalności skarg konstytucyjnych od tego kryterium prowadzi do zawężenia funkcji ochronnej skargi konstytucyjnej i w efekcie może skutkować zamknięciem dostępu do Trybunału Konstytucyjnego osobom, których wolności lub prawa konstytucyjne zostały naruszone przez akt normatywny.