Pełny tekst orzeczenia

POSTANOWIENIE

z dnia 8 czerwca 2011 r.

Sygn. akt Ts 64/11



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Wojciech Hermeliński,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Krzysztofa P., Beaty S-P. i Elżbiety P. w sprawie zgodności:

art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej zarzucono niezgodność art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.; dalej: Prawo budowlane) z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym. Decyzją z 13 lutego 2008 r. (nr PINB-7141/123/2007/JS/TWS-07) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku nałożył na skarżących obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wcześniej wykonanych w ich lokalu prac do stanu zgodnego z prawem. Uznał przy tym, że prace te zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia. W wyniku wniesienia odwołania, decyzją z 21 kwietnia 2008 r. (nr WOP/AM/7144/116/08), Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wyrokiem z 4 lutego 2009 r. (sygn. akt II SA/Gd 428/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę skarżących na powyższą decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego rozstrzygnięcia wyrokiem z 12 października 2010 r. (sygn. akt II OSK 1536/09).

Zdaniem skarżących zaskarżony przepis w niewystarczająco precyzyjny sposób określa pojęcie prac budowlanych, dla których przeprowadzenia konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Na poparcie tej tezy skarżący wskazują na zróżnicowany sposób kwalifikowania przez sądy administracyjne prac polegających na usunięciu, postawieniu, przesunięciu i poszerzeniu otworów w ścianach działowych wewnątrz budynku. Argumentują, że taka sytuacja narusza wyprowadzane z zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa zasady poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji), a także różnicuje sytuację prawną osób prowadzących podobne roboty budowlane, przez co narusza zasadę równości (art. 32 Konstytucji).



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, zakwestionować zgodność z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego prawach lub wolnościach albo obowiązkach określonych w Konstytucji. Zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie z tego środka ochrony wolności i praw, precyzuje ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). W świetle powyższych unormowań konstytucyjnych i ustawowych nie ulega wątpliwości, że przesłanką rozpoznania skargi konstytucyjnej nie może być wskazanie dowolnego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, ale tylko takiego, który w konkretnej sprawie stanowił podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia, a zarazem doprowadził do naruszenia wskazanych jako podstawa skargi konstytucyjnych wolności lub praw. Przesłanką dopuszczalności złożenia skargi konstytucyjnej nie jest więc każde naruszenie Konstytucji, ale tylko naruszenie wyrażonych w niej norm regulujących wolności lub prawa człowieka i obywatela, które skonkretyzowało się przez wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego.

W myśl z art. 46 ust. 1 ustawy o TK skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu trzech miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku. Art. 47 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy stanowi natomiast, że na skarżącym ciąży obowiązek wskazania naruszonych wolności lub praw oraz sposobu ich naruszenia. Warunki te nie zostały spełnione w niniejsze sprawie.

W pierwszej kolejności, należy zauważyć, że przedstawiony przez skarżących jako ostateczne w rozumieniu art. 79 Konstytucji orzeczenie o ich wolnościach, prawach i obowiązkach wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r. nie może być uznany za ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, która legła u podstaw wniesienia skargi konstytucyjnej. Wyrok ten utrzymuje bowiem w mocy rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które z kolei utrzymuje w mocy decyzję o uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu rozstrzyganej sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ. Oznacza to, że sprawa administracyjna, której stroną są skarżący, a przedmiotem kwestia nałożenia na nich obowiązków mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w momencie wniesienia skargi konstytucyjnej była nadal w toku i powinna dopiero zostać merytorycznie rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji. Od tego rozstrzygnięcia skarżącym będzie przysługiwać droga odwoławcza przewidziana w art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz art. 50 i art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Zatem skarżący nie dysponują w niniejszej sprawie ostatecznym rozstrzygnięciem wydanym na podstawie zaskarżonego art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego.

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że „istotą skargi konstytucyjnej jest jej nadzwyczajny i subsydiarny charakter. Skarga konstytucyjna może więc być skutecznie wniesiona dopiero w sytuacji, gdy skarżący nie dysponuje możliwością uruchomienia dalszego postępowania przed sądem bądź organem administracji publicznej w swojej sprawie. Do rozstrzygania w sprawach indywidualnych powołane są sądy i organy administracji publicznej, zaś Trybunał Konstytucyjny może rozpoznać skargę dopiero po wyczerpaniu wszelkich procedur, które mogą zostać uruchomione przez samego skarżącego” (postanowienie TK z 10 stycznia 2001 r., SK 2/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 6). Tymczasem w sprawie skarżących postępowanie administracyjne nadal jest w toku, więc nie zapadło w nim jeszcze ostateczne rozstrzygniecie organu władzy publicznej w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Dowodzi tego również uzasadnienie skargi konstytucyjnej wniesionej w niniejszej sprawie, w której skarżący – wskazując, w jaki sposób zaskarżone przepisy naruszają ich prawa – zwracają uwagę na przykład na konieczność poniesienia kosztów ekspertyz budowlanych w kolejnych etapach toczącego się postępowania oraz na potencjalną możliwość poniesienia przez nich odpowiedzialności karnej za prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego zezwolenia. Nie wskazują natomiast, aby którekolwiek z nich już taką odpowiedzialność poniosło. Zarzucane przez skarżących naruszenie ich praw w tym zakresie ma więc charakter hipotetyczny (potencjalny), a nie rzeczywisty (aktualny), co powoduje, że nie może ono być przedmiotem orzekania Trybunału Konstytucyjnego w postępowaniu inicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej (zob. np. wyrok TK z 16 czerwca 2009 r., SK 5/09, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 84 oraz postanowienie TK z 14 września 2009 r., SK 51/08, OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 127). Okoliczności te, w myśl art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o TK, przesądzają o konieczności odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

Ponadto, jako wzorce kontroli zaskarżonych przepisów skarżący wskazali jedynie art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ani art. 2, ani art. 32 Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnych wzorców kontroli w postępowaniu skargowym (zob. np. wyrok TK z 13 stycznia 2004 r., SK 10/03, OTK ZU nr 1A/2004, poz. 2).

Zarzucając zaskarżonym przepisom niezgodność z art. 2 Konstytucji, skarżący powołali się na wynikające z niego zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady prawidłowej legislacji. Jak wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny, art. 2 Konstytucji nie może w tym zakresie stanowić samodzielnego wzorca kontroli w postępowaniu inicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej. Wynikający z art. 2 nakaz poszanowania zasad prawidłowej legislacji ma bowiem przede wszystkim charakter ustrojowy. Jest adresowany do ustawodawcy i nie kreuje roszczeń po stronie obywateli. Nie przybiera więc postaci konstytucyjnej wolności lub prawa podmiotowego, których ochronie służy – w myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji – skarga konstytucyjna (zob. np. postanowienia TK z: 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53; 14 grudnia 2009 r., SK 49/07, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 173 oraz 15 grudnia 2009 r., Ts 5/08, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 13).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, wynikające z art. 2 Konstytucji zasady ustrojowe mogą stanowić w postępowaniu skargowym jedynie pomocniczy wzorzec kontroli, pod warunkiem jednoczesnego wskazania innej naruszonej normy konstytucyjnej statuującej wolność lub prawo (zob. np. wyrok TK z 26 kwietnia 2005 r., SK 36/03, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 40). Zarzut niezgodności określonej regulacji z zasadami prawidłowej legislacji mógłby być więc rozpatrywany wyłącznie w ramach oceny sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności i praw (zob. np. postanowienie TK z 26 czerwca 2002 r., SK 1/02 oraz wyrok TK z 13 stycznia 2004 r., SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2). Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Skarżący nie wskazują bowiem, aby zarzucane przez nich naruszenie tych zasad miało związek z naruszeniem jakiegokolwiek innego przepisu Konstytucji gwarantującego prawa lub wolności jednostki.

Podobnie samodzielnego wzorca w postępowaniu inicjowanym skargą konstytucyjną nie może stanowić art. 32 Konstytucji. Jak bowiem stwierdził Trybunał w sprawie SK 10/01, prawo do równego traktowania ma „charakter niejako prawa »drugiego stopnia« (»metaprawa«), tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (postanowienie TK z 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Art. 32 Konstytucji, podobnie jak art. 2 Konstytucji, może więc być powołany jako wzorzec kontroli w postępowaniu skargowym tylko wówczas, gdy zostanie odniesiony do treści innych norm konstytucyjnych chroniących poszczególne wolności i prawa naruszone kwestionowaną w skardze konstytucyjnej regulacją (zob. np. postanowienie TK z 3 marca 2002 r., Ts 108/01, OTK ZU nr 2/B/2002, poz. 138 i tam cytowane orzecznictwo). W niniejszej sprawie skarżący nie wskazali jednak związku naruszenia zasady równości z jakimkolwiek konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym. Okoliczność ta powoduje, że skarga konstytucyjna nie spełnia wymagań określonych w art. 79 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, co również stanowi samodzielną podstawę odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny zauważa, że sformułowane przez skarżących zarzuty niejasności przepisów wskazujących, jakie prace wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, oraz nierównego traktowania osób prowadzących podobne roboty budowlane, odnoszą się w pierwszym rzędzie do rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie są zaś wywodzone z samego brzmienia zaskarżonych przepisów. Dotyczą więc nie samej treści przepisów, lecz sfery stosowania prawa, która nie może być przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny (zob. np. postanowienie TK z 15 kwietnia 2009 r., Ts 185/08, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 26).



Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.