Pełny tekst orzeczenia

208/2/B/2012

POSTANOWIENIE

z dnia 20 września 2011 r.

Sygn. akt Ts 84/11



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Marek Kotlinowski,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Barbary S. w sprawie zgodności:

art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 14 czerwca 1999 r.,

art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 6 maja 1999 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 49, poz. 484),

art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art. 29 ust. 1c i 1d ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 15 czerwca 1999 r. z:

art. 2, art. 7, art. 10 ust. 1, art. 23 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej z 15 marca 2011 r. Barbara S. (dalej: skarżąca) wniosła o stwierdzenie niezgodności z art. 2, art. 7, art. 10 ust. 1, art. 23 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji: po pierwsze – art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299, ze zm.; dalej: ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami przed zmianą z 1999 r.) w brzmieniu obowiązującym do 14 czerwca 1999 r.; po drugie – art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 6 maja 1999 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 49, poz. 484; dalej: ustawa zmieniająca z 1999 r.); po trzecie – art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art. 29 ust. 1c i 1d ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700, ze zm.; dalej: ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami) w brzmieniu obowiązującym od 15 czerwca 1999 r., „w zakresie, w jakim osobie, która złożyła oświadczenie wyrażające zgodę na nabycie nieruchomości (…) i w związku z tym korzysta z pierwszeństwa (…) nie przysługuje roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży zaoferowanej nieruchomości rolnej”.

Skarga została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego. Od 1981 r. skarżąca była dzierżawcą nieruchomości rolnych Skarbu Państwa. W 1996 r. Agencja Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa (dalej: ANR) poinformowała o przeznaczeniu do sprzedaży dwóch działek dzierżawionych przez skarżącą, której zgodnie z obowiązującymi regulacjami, przysługiwało prawo ich pierwokupu. Skarżąca złożyła wymagane dokumenty i wykazała, że jest zainteresowana zakupem działek. ANR nie zawarła ze skarżącą umowy sprzedaży wskazanych nieruchomości. Umowa dzierżawy wygasła z dniem 30 września 2004 r. Skarżąca wniosła 8 lutego 2008 r. powództwo przeciwko ANR o nakazanie złożenia oświadczenia woli zawarcia umowy sprzedaży rzeczonych działek. Sąd Okręgowy w Gdańsku – I Wydział Cywilny wyrokiem z 4 lutego 2010 r. (sygn. akt I C 324/08) oddalił powództwo skarżącej jako bezzasadne. Apelacja skarżącej została oddalona przez Sąd Apelacyjny w Gdańsku – I Wydział Cywilny w wyroku z 17 listopada 2010 r. (sygn. akt I ACa 955/10) doręczonym 16 grudnia 2010 r.

Skarżąca zarzuciła wskazanym w petitum skargi przepisom naruszenie art. 2 Konstytucji i wynikających z niego: zasady przyzwoitej legislacji, nakazu zachowania odpowiedniej vacatio legis, nakazu poszanowania praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także art. 7, art. 10 ust. 1, art. 23 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Zarzut niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami dotyczy braku możliwości dochodzenia na drodze sądowej przysługującego prawa pierwszeństwa (a wcześniej prawa pierwokupu) w przypadku odmowy przez ANR sprzedaży gruntów. Zarówno na podstawie przepisów obowiązujących przed zmianą z 1999 r., jak i obecnej regulacji, osoba, której przysługuje prawo pierwszeństwa, nie jest w stanie zrealizować go z uwagi na brak stosownych unormowań. Ponadto, jak podniesiono w skardze, ustawa zmieniająca nie zawierała przepisów przejściowych, które chroniłyby „interesy w toku”.

Skarżąca wskazała również, że jedną z podstaw prawnych orzeczenia rozstrzygającego ostatecznie o jej prawach i wolnościach konstytucyjnych była uchwała Sądu Najwyższego z 7 października 2008 r. (sygn. akt III CZP 95/08), w której SN dokonał interpretacji art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art. 29 ust. 1c i 1d ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. W uchwale tej Sąd Najwyższy stwierdził, że „osobie, która złożyła oświadczenie wyrażające zgodę na nabycie nieruchomości po cenie określonej w zawiadomieniu (…) i w związku z tym korzysta z pierwszeństwa uregulowanego w art. 29 ust. 1 pkt 3 (…), nie przysługuje roszczenie o zawarcie umowy”. Przyjęta interpretacja oznacza, zdaniem skarżącej, pozbawienie znaczenia normy prawnej w nim wyrażonej i jest tym samym, sprzeczna z zasadą trójpodziału władzy (art. 10 ust. 1 Konstytucji) oraz zasadą działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). W konsekwencji, z powodu uchwały Sądu Najwyższego doszło do rażącego naruszenia konstytucyjnych praw skarżącej i pozbawienia jej wszelkiej ochrony prawnej.

W skardze podniesiono również zarzut naruszenia art. 23 Konstytucji. Przyznanie rolnikom prawa pierwokupu (a obecnie prawa pierwszeństwa) przy jednoczesnym braku możliwości dochodzenia tych praw na drodze sądowej podważa, w ocenie skarżącej, stabilność i pewność prowadzonych przez nich interesów, co prowadzi do naruszenia art. 23 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2011 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi, w szczególności przez wskazanie, w jakim zakresie art. 29 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami przed zmianą z 1999 r. oraz art. 1 pkt 13 ustawy nowelizującej z 1999 r. były podstawą wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdańsku – I Wydział Cywilny (sygn. akt I ACa 955/10), oraz dokładne określenie praw lub wolności wyrażonych w art. 2, art. 7, art. 10 ust. 1, art. 23 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji naruszonych przez przywołane powyżej przepisy, a także art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art. 29 ust. 1c i ust. 1d ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami wraz ze wskazaniem i uzasadnieniem sposobu naruszenia.

Pismem z 3 czerwca 2011 r. skarżąca odniosła się do powyższego zarządzenia. Zdaniem skarżącej, art. 29 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami przed zmianą z 1999 r., stanowił podstawę orzeczenia rozstrzygającego ostatecznie o prawach lub wolnościach konstytucyjnych w zakresie, w jakim „nastąpiło oddalenie apelacji skarżącej”. Na tle tego przepisu nie istniały gwarancje realizacji prawa pierwokupu, brak było również określenia, czy ANR ma obowiązek zawarcia umowy sprzedaży, czy też może odstąpić od sprzedaży zaoferowanych nieruchomości i na jakich zasadach. W piśmie podniesiono, że na podstawie obowiązujących przepisów skarżącej przysługiwało prawo kupna dzierżawionych działek, a ANR miała obowiązek zawarcia umowy sprzedaży; nie istniały jednak instrumenty prawne służące wyegzekwowaniu tego prawa. Skarżąca podtrzymała także zarzut naruszenia konstytucyjnych praw przez uchwałę Sądu Najwyższego i zawartą w niej interpretację przepisów dotyczących prawa pierwszeństwa.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Ma ona gwarantować, że obowiązujące w systemie prawa akty normatywne nie będą stanowiły źródła ich naruszeń. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji. Wymogi formalne skargi konstytucyjnej zostały doprecyzowane, zgodnie z zawartym w Konstytucji upoważnieniem, w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK wskazuje, że przedmiotem skargi konstytucyjnej mogą być jedynie przepisy, które zostały zastosowane przez sąd i stanowiły podstawę ostatecznego orzeczenia o prawach lub wolnościach konstytucyjnych skarżącego.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarga nie spełnia powyższych wymogów. Z uzasadnień wyroków Sądu Okręgowego oraz Sądu Apelacyjnego zapadłych w sprawie skarżącej wynika jednoznacznie, że podstawą prawną rozstrzygnięć był art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art. 29 ust. 1c i 1d obowiązującej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Tylko ta regulacja mogłaby zatem stanowić przedmiot badania przez Trybunał. Ani art. 29 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami przed zmianą z 1999 r., ani art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej z 1999 r. nie były bowiem podstawą ostatecznego orzeczenia w sprawie skarżącej. Oznacza to, że nie została wypełniona przesłanka art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, co powoduje konieczność odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie tych przepisów.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących uchwały Sądu Najwyższego, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarga konstytucyjna jest, co do zasady, „skargą na przepis”, a nie „skargą na orzeczenie”. Skarżąca podniosła, że uchwała Sądu Najwyższego z 7 października 2008 r. (sygn. akt III CZP 95/08) stanowiła jedną z podstaw wydania wyroku przez Sąd Apelacyjny w Gdańsku – I Wydział Cywilny z 17 listopada 2010 r. (sygn. akt I ACa 955/10) rozstrzygającego ostatecznie o jej prawach i wolnościach wynikających z art. 2, art. 7, art. 23, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 10 ust. 1 ustawy zasadniczej. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że proces stosowania prawa nie może być przedmiotem skargi konstytucyjnej. Skarga pozostawać musi środkiem kwestionowania przepisów prawnych, nie zaś sfery ich stosowania, aby więc mogła doprowadzić do orzeczenia o niekonstytucyjności, Trybunał powinien najpierw ustalić, że miała ona swoją genezę w samym przepisie, nie zaś w akcie jego stosowania. Jedynym wyjątkiem od tej reguły jest skierowanie zarzutów niekonstytucyjności odnoszących się do utrwalonej linii orzeczniczej, wskazującej na jednolite rozumienie określonego przepisu. Jednocześnie TK stwierdza, że w trybie kontroli skargi konstytucyjnej to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, że doszło do utrwalenia znaczenia treści przepisu, które mogłoby budzić wątpliwości konstytucyjne. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 15 lipca 1996 r. w sprawie o sygn. K 5/96 wskazał bowiem, że: „nieprawidłowe stosowanie przepisu ustawowego nie oznacza automatycznie jego niekonstytucyjności i powinno być skorygowane poprzez działania powołanych do tego władz administracyjnych i organów sądowych. Dopiero gdyby ponad wszelką wątpliwość okazało się, że przepis zyskał w praktyce treść sprzeczną z Konstytucją, uzasadnione stać by się mogło orzeczenie o niekonstytucyjności tak rozumianego i stosowanego przepisu” (OTK ZU nr 4/1996, poz. 30). Trybunał wielokrotnie zauważał, że jeżeli określony sposób rozumienia przepisu ustawy utrwalił się już, a zwłaszcza jeśli znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego, to należy uznać, że przepis ten – w praktyce swego stosowania – nabrał takiej właśnie treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe naszego kraju. Stanowisko to zostało potwierdzone w orzeczeniach TK z: 8 maja 2000 r., SK 22/99 (OTK ZU nr 4/2000, poz. 107), 6 września 2001 r., P 3/01 (OTK ZU nr 6/2001, poz. 163), 28 stycznia 2003 r., SK 37/01 (OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 3) i 9 czerwca 2003 r., SK 12/03 (OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 51). W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, aby konsekwencją wydania uchwały Sądu Najwyższego z 7 października 2008 r. (sygn. akt III CZP 95/08) było ukształtowanie się jednolitej wykładni zakwestionowanego przepisu, w wyniku której uzyskałby on treść niezgodną z Konstytucją. Zarzuty skarżącej sprowadzają się de facto do dokonanej przez nią oceny trafności uchwały Sądu Najwyższego, co jednoznacznie wskazuje, że przedmiotem skargi skarżąca uczyniła proces stosowania prawa. Ze względu na kognicję Trybunału Konstytucyjnego określoną w art. 188 pkt 5 w związku z art. 79 ust. 1 ustawy zasadniczej – sformułowanie zarzutów dotyczących sfery stosowania prawa wyłącza możliwość ich merytorycznego rozpoznania.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 2 Konstytucji i wywodzone z tego unormowania zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi konstytucyjnej. W orzecznictwie Trybunału dotyczącym skargi wielokrotnie wskazywano na ograniczoną dopuszczalność uczynienia zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji wzorcami kontroli przepisów kwestionowanych za pomocą tego środka prawnego (zob. postanowienia z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60 oraz 23 listopada 2005 r., Ts 7/05, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 244). Odwoływanie się do zasady państwa prawnego i wynikających z niej unormowań szczegółowych jest dopuszczalne bowiem dopiero w sytuacji, gdy wnoszący skargę konstytucyjną sprecyzuje, w zakresie jakich konkretnych, wyrażonych w odrębnych przepisach Konstytucji, praw lub wolności unormowania te doznały niedozwolonego uszczerbku albo ograniczenia. W przypadku niniejszej skargi konstytucyjnej tego rodzaju konieczne dookreślenie ze strony skarżącej nie nastąpiło, skarżąca ograniczyła się do powołania art. 2 i wynikających z niego zasad. Trybunał podkreśla na marginesie niekonsekwencje w sformułowanych przez skarżącą twierdzeniach dotyczących naruszenia zasady ochrony interesów w toku. Z jednej strony w skardze zarzucono brak tej ochrony, w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 1999 r., z drugiej strony jednak podkreślono, że zarówno na gruncie regulacji obowiązującej przed 15 czerwca 1999 r., jak i ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od 15 czerwca 1999 r. konstytucyjne prawa i wolności skarżącej nie były chronione z powodu braku stosownej regulacji.

Analogiczne zastrzeżenie, co do możliwości powołania jako samodzielnych wzorców kontroli w trybie skargi konstytucyjnej, poczynić należy w odniesieniu do art. 7, art. 10 ust. 1 oraz art. 23 ustawy zasadniczej. Trybunał w swoim orzecznictwie podkreśla, że wyrażone w tych postanowieniach Konstytucji zasady ustrojowe nie dają podstaw do dekodowania konkretnego prawa podmiotowego, na gruncie którego mogłaby być konstruowana skarga konstytucyjna.

Ponadto, zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK skarga powinna zawierać wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone. Obowiązek precyzyjnego wskazania naruszonych praw lub wolności wynika wprost z zasady wyrażonej w art. 66 ustawy o TK, która stanowi, że Trybunał orzekając, jest związany granicami skargi. Konsekwencją tego unormowania jest, z jednej strony – nałożenie na skarżącego obowiązku szczegółowego przedstawienia wzorca kontroli kwestionowanych przepisów, z drugiej zaś – niemożność zastąpienia w tym zakresie skarżącego przez działający z własnej inicjatywy Trybunał Konstytucyjny. Należy zwrócić uwagę, że prawidłowe wykonanie powyższego wymogu polega nie tylko na wskazaniu przepisów konstytucyjnych – w ocenie skarżącego – naruszonych kwestionowaną regulacją, ale również na uprawdopodobnieniu postawionych zarzutów niekonstytucyjności.

Trybunał podkreśla, że to na skarżącej spoczywał obowiązek sformułowania zarzutów, określenia, jakie konstytucyjne prawa lub wolności zostały naruszone, oraz sprecyzowania sposobu ich naruszenia wraz z uzasadnieniem.

Skarga konstytucyjna nie spełnia tych przesłanek. Skarżąca podniosła zarzut niekonstytucyjności przepisów wskazanych w petitum skargi, w zakresie, w jakim nie powodują powstania po stronie osoby, której przysługuje prawo pierwszeństwa roszczenia o zawarcie przez ANR umowy sprzedaży zaoferowanej nieruchomości rolnej. Skarżąca nie określiła jednak sposobu naruszenia. Zarówno w skardze, jak i piśmie nadesłanym w odpowiedzi na zarządzenie sędziego – wzywającym do wskazania, jakie prawa lub wolności konstytucyjne wynikające z art. 2, art. 7, art. 10 ust. 1, art. 23 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji zostały naruszone przez zakwestionowane w petitum skargi przepisy oraz dokładnego określenia sposobu ich naruszenia – skarżąca ograniczyła się jedynie do przedstawienia zarzutów niekonstytucyjności. Trybunał wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że nie wystarczy wymienić praw lub wolności wywodzonych z postanowień Konstytucji, ale należy przedstawić analizę prawną uprawdopodabniającą sformułowane zarzuty. Skarżąca tego nie uczyniła, co stanowi samodzielną podstawę odmowy nadania skardze konstytucyjnej biegu na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 art. i 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.



W tym stanie rzeczy należało odmówić nadania skardze konstytucyjnej biegu.