Pełny tekst orzeczenia

POSTANOWIENIE

z dnia 28 czerwca 2011 r.

Sygn. akt Ts 197/10



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Małgorzata Pyziak-Szafnicka,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Barbary F. w sprawie zgodności:

art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 2 zdanie pierwsze in fine, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej z 14 sierpnia 2010 r. Barbara F. (dalej: skarżąca) zarzuciła, że art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.), rozumiany w ten sposób, że stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego nie może być akcjonariusz spółki akcyjnej, której przedsiębiorstwo zostało znacjonalizowane, jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 2 zdanie pierwsze in fine, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, lub rozumiany w ten sposób, że stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego może być wyłącznie spółka reprezentowana przez jej ustawowych lub statutowych przedstawicieli, której przedsiębiorstwo zostało znacjonalizowane, jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 2 zdanie pierwsze in fine, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą.

Minister Gospodarki decyzją z 25 kwietnia 2008 r. (znak: BOL-0241/73/99/R/JO/484/08), utrzymaną w mocy własną decyzją z 31 lipca 2008 r. (znak: BOL - 0241/73/99/R/JO/1073/08), odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr 2 Ministra Przemysłu i Handlu z 17 czerwca 1947 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Spółka Akcyjna Fabryki Cukru i Rafinerii „Michałów” – Michałów, pow. Błonie. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca, będąca spadkobierczynią akcjonariusza spółki, nie posiada interesu prawnego legitymującego do wszczęcia takiego postępowania. Podkreślił, że interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania nieważnościowego posiada jedynie spółka reprezentowana przez właściwy podmiot, czyli zarząd, a przy jego braku, przez sądownie ustanowionego kuratora. Akcjonariuszom spółki, bądź ich spadkobiercom, przysługują jedynie roszczenia w stosunku do spółki, a nie w imieniu spółki. Nie przysługują im zatem prawa do reprezentowania spółki akcyjnej.

Wyrokiem z 29 stycznia 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1716/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Gospodarki z 31 lipca 2008 r. (znak: BOL - 0241/73/99/R/JO/1073/08) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrokiem z 19 marca 2010 r. (sygn. akt I OSK 762/09) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu podniósł, że ustalenia przyjęte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące braku interesu prawnego skarżącej do wszczęcia postępowania nieważnościowego są prawidłowe. Powyższy wyrok został doręczony skarżącej 14 maja 2010 r.

Do skargi konstytucyjnej skarżąca dołączyła również: (1) decyzję Ministra Gospodarki z 25 kwietnia 2008 r. (znak: BOL-0241/14/99/R/JO/485/08), (2) utrzymującą ją w mocy decyzję Ministra Gospodarki z 31 lipca 2008 r. (znak: 0241/73/99/R/JO/1074/08), (3) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1715/08), (4) wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2010 r. (sygn. akt I OSK 761/09).

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 2010 r. (doręczonym 8 października 2010 r.) pełnomocnik skarżącej został wezwany do uzupełniania braków skargi przez: wskazanie – w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji – ostatecznego orzeczenia, z którym skarżąca wiąże naruszenie wolności lub praw oraz daty jego doręczenia wraz z uzasadnieniem; wskazanie praw podmiotowych wynikających dla skarżącej z art. 2, art. 31 ust. 2 zdanie pierwsze, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji; wskazanie, w jaki sposób określony jako przedmiot skargi art. 28 k.p.a. narusza konstytucyjne wolności lub prawa skarżącej; doręczenie pełnomocnictwa szczególnego do sporządzenia skargi konstytucyjnej i reprezentowania skarżącej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym – określającego przedmiot skargi konstytucyjnej.

Pismem procesowym z 14 października 2010 r. pełnomocnik odniósł się do stwierdzonych braków skargi. W szczególności wskazał, że naruszenie praw wskazanych w petitum skargi konstytucyjnej skarżąca wiąże z decyzjami Ministra Gospodarki z 25 kwietnia 2008 r. (znak: BOL-0241/14/99/R/JO/484/08 oraz BOL-0241/14/99/R/JO/485/08).

Powołując się na powyższe decyzje i orzeczenia, skarżąca zarzuciła, że przyjęta przez orzekające w sprawie organy zawężająca interpretacja pojęcia strony w art. 28 k.p.a., narusza jej konstytucyjne prawa wskazane w petitum skargi. Skarżąca w szczególności podkreśliła, że w wyniku interpretacji zaskarżonego niniejszą skargą przepisu uszczerbku doznały jej konstytucyjne prawa majątkowe. Zaskarżony przepis godzi również w zasadę zaufania obywateli do państwa, w myśl której ochronie konstytucyjnej musi podlegać – jak podkreśliła skarżąca – sposób interpretacji prawa. Takie rozumienie przepisu narusza też prawo do równego traktowania przez organy władzy państwowej.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych praw lub wolności, którego wniesienie wymaga spełnienia szeregu przesłanek wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie (ustawie o TK), wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Precyzując zasady, na jakich dozwolone jest korzystanie z tego środka ochrony praw i wolności, ustawodawca nałożył na podmiot wnoszący skargę konstytucyjną szereg obowiązków. Jednym z podstawowych, przewidzianych w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, jest wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone przez przepisy zakwestionowane w skardze konstytucyjnej. W ten sposób skarżący określa podstawę wnoszonej skargi konstytucyjnej, której granicami Trybunał, orzekając, jest związany (art. 66 ustawy o TK). W orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego dotyczących skargi konstytucyjnej podkreślano w związku z tym wielokrotnie, że prawidłowe wykonanie powyższego obowiązku polegać winno nie tylko na numerycznym wskazaniu przepisów Konstytucji, z których wywodzi skarżący swoje prawa, ale na precyzyjnym określeniu treści tych praw oraz przedstawieniu argumentów na rzecz stanowiska o niezgodności z nimi unormowań stanowiących przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej.

Złożonej do Trybunału skardze konstytucyjnej nie może zostać nadany dalszy bieg. Analiza skargi prowadzi bowiem do wniosku, że jest ona dotknięta licznymi uchybieniami formalnymi, które skutkują odmową nadania jej dalszego biegu.

Przedmiotem skargi konstytucyjnej skarżąca uczyniła art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powyższemu przepisowi, a konkretnie jego interpretacji przyjętej przez organy orzekające, skarżąca zarzuciła naruszenie szeregu postanowień Konstytucji. Jednakże ani w skardze, ani w piśmie procesowym uzupełniającym jej braki skarżąca prawidłowo nie wskazała, w jaki sposób art. 28 k.p.a. narusza Konstytucję.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zarzuty skargi – mimo sprecyzowania, że dotyczą niekonstytucyjności wykreowanej w drodze wykładni normy prawnej – koncentrują się wyłącznie na płaszczyźnie interpretacji art. 28 k.p.a., przyjętej przez organy orzekające, w indywidualnej sprawie skarżącej.

Trybunał podkreśla, że sama okoliczność zastosowania w sprawie skarżącej art. 28 k.p.a. i sprecyzowanie żądań w kierunku interpretacyjnego rozstrzygnięcia skargi nie uzasadniają bynajmniej, aby treść zarzutów stawianych temu przepisowi sprowadzała się wyłącznie do płaszczyzny funkcjonowania prawa. To nie sfera stosowania prawa, zwłaszcza w jednostkowej sprawie skarżącej, pozostaje przedmiotem kontroli w postępowaniu prowadzonym przed Trybunałem Konstytucyjnym, a jedynie norma dekodowana z przepisu objętego przedmiotem skargi. Argumentacja skargi konstytucyjnej nie może zatem polegać wyłącznie – tak jak w niniejszej sprawie – na podjęciu polemiki z negatywnie ocenianym przez skarżącą sposobem zastosowania zaskarżonej regulacji. Precyzując treść normy prawnej dekodowanej z zaskarżonego przepisu, skarżąca nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia, że sposób wykładni przyjęty w jej sprawie jest wadliwy. Zarzuty niekonstytucyjności muszą być poparte argumentami dowodzącymi, że źródłem takiego rozumienia i interpretacji danej regulacji jest merytoryczna treść kwestionowanego art. 28 k.p.a. W wyroku interpretacyjnym Trybunał nie dokonuje wykładni przepisu, lecz wiążąco rozstrzyga, w jakim zakresie kontrolowany akt normatywny narusza Konstytucję. Jednakże sentencja takiego wyroku Trybunał stanowi, że Trybunał Konstytucyjny uznaje badany przepis za zgodny z Konstytucją, ale tylko pod warunkiem, że przepis ten będzie rozumiany w sposób wskazany w tejże sentencji. Należy jednak podkreślić, że uruchomienie merytorycznego rozpoznania skargi, skutkującego takim rozstrzygnięciem, byłoby możliwe tylko w sytuacji prawidłowo sformułowanych przez skarżącą zarzutów niekonstytucyjności.

Tymczasem z argumentacji przedstawionej w skardze jednoznacznie wynika, że skarżąca negatywnie ocenia przyjętą – najpierw przez organ decyzyjny, a następnie przez orzekające w jej sprawie sądy administracyjne – wykładnię ustawowego pojęcia strony. Przywołując orzecznictwo sądowe, dowodzi, że możliwa jest również inna, korzystna interpretacja tego przepisu, która nie prowadzi do naruszenia wolności i praw skarżącej. Tak sformułowany zarzut jest w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz przepisów ustawy o TK wadliwy i – co podkreślono wyżej – nie może inicjować postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zdaniem Trybunału, świadczy on jedynie o tym, że skarga konstytucyjna sytuuje się wyłącznie na płaszczyźnie jednostkowego zastosowania zaskarżonego przepisu w indywidualnej sprawie skarżącej.

Na marginesie Trybunał podkreśla, że zarzuty dotyczące sfery stosowania prawa są niezbędne i mają decydujące znaczenie dla spełnienia przesłanek dopuszczalności skargi jedynie w przypadku uczynienia jej przedmiotem utrwalonej linii orzeczniczej, wskazującej na jednolite rozumienie określonego przepisu.

Jednocześnie skarżąca błędnie utożsamia naruszenie niektórych postanowień Konstytucji z ingerencją w jej prawa podmiotowe. Należy bowiem podkreślić, że podstawą skargi konstytucyjnej może być wyłącznie zarzut naruszenia konstytucyjnych praw o charakterze podmiotowym. Nie budzi wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego, że wskazane w skardze art. 2, art. 31 ust. 2 zdanie pierwsze oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji nie są dla skarżącej źródłem przysługujących jej praw podmiotowych.

I tak, problematyka dopuszczalności powoływania się na art. 32 ust. 1 Konstytucji jako źródło konstytucyjnych praw lub wolności, których naruszenie legitymuje do wniesienia skargi konstytucyjnej, została omówiona w szeregu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, w tym najpełniej w postanowieniu z 24 października 2001 r., wydanym w pełnym składzie (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Zgodnie z powyższym rozstrzygnięciem wynikająca z art. 32 Konstytucji zasada równości stanowi samodzielnie jedynie zasadę ogólną, mającą charakter niejako prawa „drugiego stopnia”, tzn. przysługującego w związku z konkretnymi normami prawnymi, a nie w oderwaniu od nich – „samoistnie”. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego: „Zasada ta oznacza przede wszystkim, że wszyscy są równi »w godności, wolności i prawach«, o których w innych przepisach mówi Konstytucja, i że nie jest dopuszczalna dyskryminacja w realizacji tych wolności i praw”. Równość nie ma zatem charakteru abstrakcyjnego i absolutnego, ale „funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście sytuacyjnym, odniesiona być musi do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym jednostkom (grupom jednostek) w porównaniu ze statusem innych jednostek (grup)”. W związku z powyższym dopuszczalność powołania się w skardze konstytucyjnej na naruszenie zasady równości winna zostać ograniczona wyłącznie do przypadków, w których zostanie wskazane konkretne podmiotowe prawo, wolność lub obowiązek o charakterze konstytucyjnym, w zakresie których zasada ta została naruszona. Na gruncie Konstytucji nie istnieje bowiem prawo podmiotowe do równego traktowania przez organy państwowe. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny przypomina, że skarżący formułując zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji, powinien wskać wspólną cechę relewantną, uzasadniającą równe traktowanie podmiotów. Tymczasem ani w skardze, ani w piśmie uzupełniającym jej braki skarżąca nie podjęła próby stosownego określenia. W tym stanie rzeczy należy podnieść, że niewskazanie cechy relewantnej może być uznane przez Trybunał za niewskazanie sposobu naruszenia prawa.

Trybunał zwraca także uwagę, że również z art. 2 Konstytucji nie wynikają dla skarżącej żadne prawa o charakterze podmiotowym. Normy wywodzone z tego przepisu wyznaczają jedynie standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. postanowienia TK z: 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12; 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Art. 2 Konstytucji może stanowić wzorzec kontroli, lecz tylko wówczas, gdy zasady z niego płynące zostaną odniesione do przepisów Konstytucji, które prawa i wolności wyrażają. Powoływanie się zatem przez skarżącą w postępowaniu skargowym na naruszenie ogólnej zasady zaufania obywateli do państwa nie może uzasadniać naruszenia art. 2 Konstytucji.

Należy również podkreślić, że skarżąca błędnie wywodzi z art. 31 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji – jak określiła – prawo do poszanowania przez innych jej praw majątkowych do akcji. Z przepisu tego wynika jedynie dyrektywa poszanowania wolności i praw innych osób, jednak w żadnym wypadku z powyższego unormowania nie wynikają dla skarżącej prawa o charakterze podmiotowym.

Źródłem praw o takim charakterze są natomiast określone w art. 45 ust. 1 prawo do sądu oraz w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji prawo do własności i innych praw majątkowych. Skarżąca nie wskazała jednak – co podkreślono wyżej –sposobu ich naruszenia. A skoro nie uprawdopodobniła naruszenia, to nie obaliła również domniemania zgodności zakwestionowanego przepisu z Konstytucją.

Należy przypomnieć, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału, na treść konstytucyjnego prawa do sądu składają się w szczególności: (1) prawo do uruchomienia procedury przed niezależnym, niezawisłym i bezstronnym sądem, (2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, (3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (por. wyroki TK z: 16 marca 1999 r., SK 19/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 36; 2 kwietnia 2001 r., SK 10/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 52; 12 marca 2002 r., P 9/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 14; 20 września 2006 r., SK 63/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 108), a także prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy sądowe (por. wyrok z 24 października 2007 r., SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). Obowiązkiem skarżącego wynikającym z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK jest wskazanie i uzasadnienie, w zakresie którego z elementów i w jaki sposób prawo to doznało niedozwolonej ingerencji.

Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 64 Konstytucji, Trybunał podkreśla, że każda ingerencja ustawodawcy w to prawo musi podlegać ocenie zarówno z punktu widzenia art. 64 ust. 3, jak i generalnej zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2). Ponadto, każdy przepis prawa przewidujący ograniczenie własności, a zwłaszcza taki, który prowadzi do jej utraty, winien być uzasadniony koniecznością realizacji jednej z wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 29 maja 2001 r., K 5/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 87). W skardze konstytucyjnej skarżąca w ogóle nie zakwestionowała art. 28 k.p.a. z punktu widzenia jego zgodności z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Zarzutu naruszenia ogólnej zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji nie poparła natomiast właściwą argumentacją.

Na tle niniejszej sprawy należy również podkreślić, że występując do Trybunału ze skargą konstytucyjną, jej zarzuty można oprzeć na wydanym w sprawie jednym orzeczeniu. Tylko bowiem jeden akt stosowania prawa może posiadać przymiot ostatecznego orzeczenia, w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Ani Konstytucja, ani przepisy ustawy o TK nie ograniczają liczby jednocześnie wnoszonych do Trybunału skarg konstytucyjnych. Każda z nich musi cechować się jednak odmiennym przedmiotem zaskarżenia, sformułowanym w oparciu o decyzję lub inne rozstrzygnięcie, w którym orzeczono ostatecznie o konstytucyjnych prawach, wolnościach lub obowiązkach występującego ze skargą. Należy również podkreślić, że owo ostateczne rozstrzygnięcie musi być wydane w ramach przysługującej i wyczerpanej drogi prawnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy, w związku z którą zainicjowano niniejsze postępowanie, należy nadmienić, że ostatecznym orzeczeniem, w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji nie jest – jak wskazała skarżąca – decyzja Ministra Gospodarki z 25 kwietnia 2008 r. (znak: BOL-0241/73/99/R/JO/484/08). Orzeczeniem, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, jest wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 19 marca 2010 r. (sygn. akt OSK 762/09), doręczony skarżącej 14 maja 2010 r.





Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Trybunał na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK postanowił orzec jak na wstępie.