Pełny tekst orzeczenia

POSTANOWIENIE
z dnia 25 stycznia 2011 r.
Sygn. akt Tw 31/10

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Zbigniew Cieślak,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Gminy Miękinia o zbadanie zgodności:
art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.) z art. 2, art. 5, art. 32, art. 118 ust. 3 i art. 119 ust. 1 i 2 i art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

UZASADNIENIE

W dniu 23 sierpnia 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Gminy Miękinia o zbadanie zgodności art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie gruntów) z art. 2, art. 5, art. 32, art. 118 ust. 3 i art. 119 ust. 1 i 2 oraz art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 2010 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: powołanie przepisu prawa, z którego wnioskodawca wywodzi legitymację procesową do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym o zbadanie konstytucyjności art. 5b ustawy o ochronie gruntów, skoro przepis ten odnosi się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast (gmin miejskich), nie zaś gmin wiejskich, takich jak Gmina Miękinia; wyjaśnienie, jaki skutek zamierza osiągnąć wnioskodawca, domagając się stwierdzenia niezgodności art. 5b ustawy o ochronie gruntów z art. 2, art. 5, art. 32 i art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji.
W piśmie z 3 grudnia 2010 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności aktów normatywnych (ich części) z aktami normatywnymi mającymi wyższą moc prawną. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy złożony wniosek odpowiada określonym przez prawo wymogom formalnym.
Na tym etapie postępowania Trybunał odmawia nadania dalszego biegu w przypadku, gdy wniosek jest oczywiście bezzasadny lub gdy braki formalne, wskazane w zarządzeniu sędziego, nie zostały usunięte w terminie (art. 36 ust. 3 ustawy o TK). Ponadto, wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), a także, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.

2. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy wnioskodawca posiada legitymację do zainicjowania kontroli konstytucyjności zaskarżonego art. 5b ustawy o ochronie gruntów w brzmieniu: „przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast”.

2.1. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, art. 191 ust. 2 w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji należy wykładać ściśle, również w odniesieniu do pojęcia „spraw objętych zakresem działania danego podmiotu”, które trzeba rozumieć w sposób zbliżony bardziej do pojęcia „kompetencje wnioskodawcy” niż ogólne „zadania wnioskodawcy” (por. postanowienie TK z 8 lipca 2008 r., K 40/06, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 113 i powołane tam orzecznictwo). Wymaga nadto przypomnienia, że akt normatywny (jego część) kwestionowany we wniosku musi być bezpośrednio związany z zakresem działania danego podmiotu, wyznaczonym przez przepisy Konstytucji lub ustaw. Podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji nie są zatem uprawnione do występowania z wnioskami w sprawach ogólnopaństwowych lub ogólnospołecznych, które z natury rzeczy dotyczą interesu prawnego wszystkich obywateli lub grup o wiele szerszych niż te, które dany podmiot reprezentuje (zob. postanowienia TK z: 17 listopada 2004 r., Tw 41/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 274; 24 maja 2005 r., Tw 38/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 97 oraz 19 kwietnia i 28 listopada 2005 r., Tw 56/04, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 206 i 207).

2.2. Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny odniósł się do wskazanego przez wnioskodawcę art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591; dalej: ustawa o samorządzie), który Rada Gminy Miękinia uznała za podstawę swojej legitymacji (art. 32 ust. 2 ustawy o TK). Zgodnie z tym przepisem, zadania własne gminy obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej.

2.3. Trybunał Konstytucyjny przypomina na wstępie, że samorząd terytorialny wykonuje istotną część zadań publicznych, przysługującą mu w ramach ustaw (art. 16 ust. 2 Konstytucji). Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie). Natomiast do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie).
Kompetencje do wydania aktów prawa powszechnie obowiązującego, w tym określenia zasad odnoszących się do gruntów rolnych (w szczególności wyłączenia określonych użytków rolnych spod reżimu ustawy o ochronie gruntów rolnych), przysługują Sejmowi i Senatowi (art. 95 Konstytucji), nie zaś gminie. Tym samym gmina może kształtować i prowadzić politykę przestrzenną na terenie swojej właściwości (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.; dalej: ustawa o planowaniu) wyłącznie w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że zaskarżony przepis dotyczy zagadnienia przestrzennego zagospodarowania kraju w odniesieniu do gruntów rolnych, które to zagadnienie z samej natury stanowi domenę władzy centralnej. W myśl art. 3 ust. 4 ustawy o planowaniu, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej państwa, wyrażonej w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, należy do zadań Rady Ministrów.
Trybunał Konstytucyjny ustalił ponadto, że skoro dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym wykracza poza zakres spraw publicznych o znaczeniu lokalnym (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, ze zm.), to tym samym występowanie przez Radę Gminy Miękinia w celu „ochrony środowiska naturalnego” – w konsekwencji w interesie ogólnospołecznym – wskazuje na generalny charakter legitymacji (art. 191 ust. 1 Konstytucji), która – co oczywiste – nie przysługuje wnioskodawcy w rozpatrywanej sprawie (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Świadczy o tym w szczególności powołany jako wzorzec kontroli art. 5 Konstytucji w brzmieniu: „Rzeczpospolita (…) zapewnia ochronę środowiska” oraz zapatrywanie, zgodnie z którym „problem degradacji gleb (…) ma ogólnopolski charakter, a nie zaś wyłącznie lokalny”.
Brak jest zatem pomiędzy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie a art. 5b ustawy o ochronie gruntów takiego związku, który uzasadniałby zdolność wnioskową Rady Gminy Miękinia w niniejszej sprawie.
Co znamienne dla rozpatrywanej sprawy, wnioskodawca sam przyznaje, że „zaskarżony przepis wyłącza (…) z zakresu przedmiotowego ustawy użytki rolne (…) na obszarze tzw. »gmin miejskich« lub powiatów grodzkich”. Art. 5b ustawy o ochronie gruntów nie odnosi się tym samym do użytków rolnych znajdujących się w granicach administracyjnych Gminy Miękinia. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, „w przypadku utraty mocy obowiązującej art. 5b (…) powróci (częściowo) system ochrony gruntów rolnych w miastach”. W konsekwencji, zaskarżony przepis ani nie jest adresowany do Rady Gminy Miękinia, ani nie zmienia (jego eliminacja z porządku prawnego również nie zmieni) sytuacji prawnej użytków rolnych znajdujących się na jej terenie.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że kwestionowany art. 5b ustawy o ochronie gruntów nie dotyczy spraw objętych zakresem działania Rady Gminy Miękinia (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Okoliczność powyższa przesądza o niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), co uzasadnia odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie badania zgodności art. 5b ustawy o ochronie gruntów z powołanymi wzorcami kontroli.

3. Niezależnie od niespełnienia przez wnioskodawcę przesłanki, o której mowa w art. 32 ust. 2 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zarzutów naruszenia art. 2, art. 32 i art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji.

4. Wnioskodawca twierdzi, że zaskarżony przepis rzutuje na sytuację prawną Gminy Miękinia, naruszając zasadę równego traktowania gmin, wynikającą, jego zdaniem, „również z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a nie wyłącznie z art. 32 Konstytucji”.

4.1. Rada Gminy Miękinia koncentruje się na dowodzeniu, że „zaskarżony (…) art. 5b poprzez wyłączenie zakresu przedmiotowego ustawy (w całości) powoduje rażącą dysproporcję w kompetencjach planistycznych gmin względem użytków rolnych. Zdaniem wnioskodawcy, ustawodawca wprowadził mechanizm, który (…) umożliwia (…) gminom miejskim nieograniczone determinowanie kierunku zagospodarowania gminnych lub prywatnych nieruchomości gruntowych”.

4.2. Przywołane stanowisko świadczy o tym, że Rada Gminy Miękinia stawia zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji nie tyle przez sam art. 5b ustawy o ochronie gruntów, ale przez ten przepis rozpatrywany w związku z niektórymi przepisami ustawy, w szczególności: art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów, a także art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu.
Analiza art. 6 ustawy o ochronie gruntów pozwala stwierdzić, że przepis ten ustala rodzaj gruntów przeznaczanych na cele nierolnicze i nieleśne (ust. 1) oraz ustanawia obowiązek stosowania rozwiązań ograniczających skutki ujemnego oddziaływania na grunty (ust. 2). Wspomniany art. 15 ust. 1 tej ustawy jest adresowany do właściciela gruntów stanowiących użytki rolne oraz gruntów zrekultywowanych na cele rolne i nakłada na niego obowiązek przeciwdziałania degradacji gleb. Wymieniony art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów określa wymogi odnoszące się do przeznaczenia pewnej kategorii gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (w szczególności uzyskanie zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej). Natomiast w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.
Rada Gminy Miękinia przyznaje tym samym we wniosku, że zasadę równości narusza nie tyle wyłączenie stosowania – w odniesieniu do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast – całej ustawy, ale tylko niektórych jej przepisów. W uchwale nr LI/540/10 Rady Gminy Miękina z 23 lipca 2010 r. „w sprawie skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego” jako przedmiot zaskarżenia wskazano jednak wyłącznie art. 5b ustawy o ochronie gruntów. Zarzut sformułowany pod adresem art. 5b ustawy bez związku z innymi przepisami (chociażby art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów) cechuje zatem oczywista bezzasadność. Okoliczność ta stanowi podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w powyższym zakresie (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).

4.3. Twierdzenie, że „art. 5b ustawy (…) wprowadza zróżnicowany poziom ochrony gruntów rolnych tej samej klasy stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast oraz gmin wiejskich”, tzn. podmiotów (gminy miejskie, gminy wiejskie), które nie mają identycznego charakteru, nie dowodzi naruszenia zasady równości (art. 32 Konstytucji).

5. W dalszej kolejności Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zarzutu niezgodności art. 5b ustawy o ochronie gruntów z art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji.
Rada Gminy Miękinia sama przyznaje, że „przepisy ustawy o gruntach rolnych i leśnych, w tym zaskarżony art. 5b ustawy, nie pozbawiają jednostek samorządu terytorialnego prawa własności i praw majątkowych”. Nie ulega ponadto wątpliwości, że wnioskodawcy chodzi o ograniczenie swobody planistycznej, która odnosi się, z natury rzeczy, nie tylko do nieruchomości należących do gminy, ale i podmiotów prywatnych. Rada Gminy Miękinia występuje tym samym w interesie właścicieli gruntów niebędących podmiotami publicznoprawnymi, którzy „nie mogą układać swoich poczynań w zaufaniu do jednostki samorządu terytorialnego”.
Z powyższych względów zarzut naruszenia przez zaskarżony przepis art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji należy uznać za oczywiście bezzasadny. Okoliczność ta, na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o TK, stanowi podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie wyżej określonym.

6. Rada Gminy Miękinia twierdzi, że „zaskarżony przepis prowadzi do sytuacji, w której nierównowaga wynikająca z niekontrolowanego uwolnienia terenów pod inwestycje w miastach zagrozi podstawowym interesom innych gmin sąsiadujących z miastami być może z przekreśleniem bytu tych gmin włącznie”.
Żądanie wnioskodawcy, by Trybunał rozstrzygał o zgodności zaskarżonego przepisu z powołanymi wzorcami, zakłada w istocie nie tyle przeprowadzenie kontroli norm, ile zbadanie i ocenę faktycznego wpływu wykluczenia stosowania (w odniesieniu do użytków rolnych położonych w granicach administracyjnych miast) przepisów ustawy o ochronie gruntów na „niebezpieczeństwo niekontrolowanego, asymetrycznego rozwoju terenów zurbanizowanych” oraz skutku, jaki „wywoła urbanizacja i uprzemysłowienie miasta dla gruntów” w granicach gmin wiejskich.
Tak sformułowane zarzuty prowadzą do konkluzji, że Rada Gminy Miękinia domaga się, aby Trybunał dokonał oceny zaskarżonych przepisów w aspekcie celowości. Okoliczność ta stanowi samoistną podstawę odmowy nadania wnioskowi Rady Gminy Miękinia dalszego biegu z uwagi na przesłankę niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Należy bowiem pamiętać, że ustawa zasadnicza przyznała Trybunałowi Konstytucyjnemu status „sądu prawa”, nie zaś „sądu faktu” (por. postanowienie TK z 25 stycznia 2008 r., Tw 43/07, OTK ZU nr 4/B/2008, poz. 131).

7. Wnioskodawca koncentruje się także na dowodzeniu, że kwestionowany „przepis przyjmuje kryterium czysto formalne, jakim jest przebieg granicy. Nie dotyczy w ogóle aspektu rzeczywistej jakości gleb i procesów przyrodniczych w niej zachodzących. (…) Istota takiego dobra jak grunt rolny nie może jednak opierać się na kryterium czysto formalnym”. Zarzut sprowadza się zatem do tego, że kwestionowany przepis nie zawiera konkretnego unormowania, którego istnienie „zadowalałoby” wnioskodawcę. Zdaniem Rady Gminy Miękinia, nie przyjęto regulacji, która uwzględniłaby specyfikę „gmin wiejskich graniczących z miastami”.
Takie ujęcie zarzutu prowadzi do konkluzji, że Rada Gminy Miękinia domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją zaniechania prawodawczego, polegającego na niewprowadzeniu „chociażby ograniczonego obowiązku ochrony gleb w miastach”. Przywołane zarzuty nie mogą być rozpatrywane przez Trybunał z uwagi na brak kognicji w tym zakresie. Należy bowiem pamiętać, że Trybunał Konstytucyjny pełni rolę jedynie „ustawodawcy negatywnego”, eliminując z systemu prawnego normy naruszające Konstytucję. Nie ma natomiast kompetencji do stanowienia norm, a taki charakter miałoby orzekanie w sprawie zaniechań ustawodawczych (por. wyrok TK z 2 lipca 2002 r., U 7/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 48).

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.