Pełny tekst orzeczenia

18/2/A/2012

POSTANOWIENIE
z dnia 13 lutego 2012 r.
Sygn. akt P 5/09

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Mirosław Granat – przewodniczący
Stanisław Biernat
Zbigniew Cieślak – sprawozdawca
Maria Gintowt-Jankowicz
Stanisław Rymar,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lutego 2012 r., pytania prawnego Sądu Okręgowego w Krakowie:

czy art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) w zakresie, w jakim zamyka możliwość dochodzenia odszkodowania z tytułu szkód powstałych w wyniku niewydania decyzji w postępowaniu administracyjnym bez uzyskania rozstrzygnięcia stwierdzającego przewłokę wymienionego postępowania, jest zgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

UZASADNIENIE

I

1. Postanowieniem z 20 sierpnia 2008 r. (sygn. akt I C 1160/07) Sąd Okręgowy w Krakowie, Wydział I Cywilny, zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.) w zakresie, w jakim zamyka możliwość dochodzenia odszkodowania z tytułu szkód powstałych w wyniku niewydania decyzji w postępowaniu administracyjnym bez uzyskania rozstrzygnięcia stwierdzającego przewłokę wymienionego postępowania, jest zgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji.

1.1. Stan faktyczny związany z wniesionym przez sąd pytaniem prawnym przedstawiał się następująco: w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego Wójt Gminy W. zwrócił się o uzgodnienie decyzji m.in. do Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego, który postanowieniem z 5 października 2004 r. odmówił takiego uzgodnienia.
Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez stronę postępowania do Ministra Środowiska, który postanowieniem z 23 lutego 2005 r. uchylił postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Orzekając ponownie, Dyrektor Ojcowskiego Parku Narodowego wydał postanowienie z 6 maja 2005 r., w którym również odmówił uzgodnienia planowanej inwestycji. Postanowienie to, wskutek zaskarżenia, zostało uchylone przez Ministra Środowiska postanowieniem z 14 października 2005 r. Następnie postanowieniem z 24 marca 2006 r. Dyrektor Ojcowskiego Parku Narodowego po raz trzeci odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Także i to rozstrzygnięcie zostało zaskarżone, co doprowadziło do jego uchylenia i umorzenia „postępowania odwoławczego” przez Ministra Środowiska. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że na terenie, na którym była planowana inwestycja, obowiązuje od 21 maja 2005 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Od orzeczenia Ministra Środowiska powód wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 14 grudnia 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1882/06) uchylił zaskarżone postanowienie, twierdząc, że umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie postanowienia zapadłego w postępowaniu uzgodnieniowym było niedopuszczalne.
W dniu 20 czerwca 2007 r. powód wezwał Ministra Środowiska do podjęcia czynności w sprawie. Jednakże 29 czerwca 2007 r. Wójt Gminy W. umorzył decyzją postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy ze względu na wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A Minister Środowiska postanowieniem z 2 lipca 2007 r. uchylił postanowienie Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego i umorzył postępowanie uzgodnieniowe jako bezprzedmiotowe.
Następnie powód wniósł pozew przeciwko Skarbowi Państwa – Dyrektorowi Ojcowskiego Parku Narodowego oraz Ministrowi Środowiska o odszkodowanie za szkodę poniesioną z tytułu niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej. Szkoda ta, zdaniem powoda, polega na utracie korzyści, które osiągnąłby w razie uzgodnienia przez Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie pozytywnego załatwienia wniosku skierowanego do Wójta Gminy W. Wniosek ten obejmował bowiem budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce będącej własnością powoda, zaś obowiązujący plan miejscowy przeznacza ten teren na cele rolne z zakazem zabudowy. Jako podstawę prawną dochodzonych roszczeń powód wskazał art. 4171 § 2 k.c., zaznaczając, że dysponuje orzeczeniem stwierdzającym niezgodność z prawem postanowienia Ministra Środowiska w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1882/06).

1.2. Uzasadniając pytanie prawne, Sąd Okręgowy w Krakowie, powoławszy się na linię orzeczniczą Sądu Najwyższego, wskazał, że sąd nie jest związany podstawą prawną dochodzonego żądania, lecz winien rozpoznać sprawę w granicach przedstawionej podstawy faktycznej, stąd ocena zasadności zgłoszonego przez powoda powództwa wymaga nie tylko analizy podstawy prawnej zgłoszonej przez powoda, czyli art. 4171 § 2 k.c., gdyż może się ona okazać przekreślona ze względu na brak podstawowej przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej w postaci związku przyczynowego między szkodą a być może bezprawnym zachowaniem się sprawcy szkody. Zdaniem sądu, wątpliwe wydaje się powiązanie między sprzecznym z prawem postanowieniem Ministra Środowiska z 14 grudnia 2006 r. a wymienioną przez powoda szkodą. Dalej wskazuje, że przyczyną nieosiągnięcia przez powoda celu prawno-gospodarczego w postaci uzyskania ostatecznej decyzji budowlanej była zmiana prawa miejscowego, a nie treść uchylonego wyrokiem sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu administracji. Poczynienie powyższej uwagi wymusza, zdaniem sądu, rozpatrzenie sprawy na gruncie art. 4171 § 3 k.c. W ocenie sądu „zależność” rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed sądem od odpowiedzi na zadane pytanie prawne nie musi się wyrażać w bezpośrednim przesądzeniu jej wyniku, a wystarczające dla spełnienia „wymogu relewantności” jest zaistnienie związku między daną normą a rozstrzygnięciem, w tym również relacji polegającej na otwarciu drogi dochodzenia roszczeń na podstawie przepisów innych aniżeli kwestionowane, których zastosowanie jest hamowane przez potencjalnie niekonstytucyjne regulacje prawne.
Niekonstytucyjność art. 4171 § 3 k.c. sąd opiera na ocenie, że wprowadzenie dodatkowego warunku dochodzenia odszkodowania za szkodę w postaci konieczności uzyskania prejudykatu przy istnieniu niedostatecznych uregulowań dotyczących środków stwarzających możliwość zadośćuczynienia temu wymogowi nie spełnia standardu konstytucyjnego ukształtowanego w art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Dalej wskazuje, że brzmienie zaskarżonego przepisu wyklucza skuteczne dochodzenie odszkodowania z tytułu bezczynności organu, o ile strona nie uzyskała stosownego prejudykatu w toku instancji.
Ponadto regulacje art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wyłączają możliwość oceny pod kątem terminowości działania organów administracji publicznej całego toku postępowania, co może prowadzić do sytuacji, gdy na żadnym etapie nie będzie podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania, a mimo to całe postępowanie winno być ocenione jako nacechowane przewlekłością.
Sąd pytający podkreśla, że regulacja odnosząca się do postępowania administracyjnego nie pozbawia dochodzenia odszkodowania w przypadku zakończenia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy taka możliwość istnieje na podstawie art. 16 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843).
W pytaniu zauważono także, że podmiot inicjujący postępowanie w celu uzyskania we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji może nie być zainteresowany jego wszczęciem, ponieważ w praktyce z reguły prowadzi to do pogłębienia się przewlekłości.
Poddając analizie art. 77 Konstytucji, przywołany jako wzorzec kontroli, sąd zauważa, że w przepisie ani nie wskazano wyczerpująco, jaka szkoda ma podlegać naprawieniu, ani nie rozstrzygnięto, co decyduje o wymaganej przesłance bezprawności, ale przede wszystkim nie określono drogi, na jakiej ma nastąpić realizacja uprawnienia odszkodowawczego, co uprawnia ustawodawcę do stworzenia procedury dochodzenia tego prawa, z zastrzeżeniem, że musi ona zachować realność odpowiedzialności Skarbu Państwa. Ustawodawca musi stworzyć procedury, dzięki którym właściwy organ może stwierdzić, na żądanie poszkodowanego, naruszenie prawa i przyznać odpowiednie odszkodowanie.
Pytanie prawne kończy stwierdzenie, że odpowiedzialność za szkody spowodowane przez bezprawne zaniechania organów administracji prowadzi do zróżnicowanej ochrony osób poszkodowanych w zależności od tego, czy uzyskały prejudykat warunkujący odpowiedzialność organów władzy publicznej, czy go nieuzyskany. Stan taki pozbawia możliwości uzyskania ochrony przez poszkodowanych na późniejszym etapie – po zakończeniu postępowania administracyjnego. Obecna treść art. 4171 § 3 k.c. uniemożliwia powodowi powoływanie się na przewlekłość postępowania, mimo tego, że stanowiła ona czynnik związany z zaistnieniem upatrywanej przez powoda szkody.

2. Marszałek Sejmu w piśmie z 22 maja 2009 r. zajął stanowisko, że art. 4171 § 3 k.c. w zakresie, w jakim zamyka możliwość dochodzenia odszkodowania z tytułu szkód powstałych w wyniku niewydania decyzji w postępowaniu administracyjnym bez uzyskania rozstrzygnięcia stwierdzającego nieuzasadnioną zwłokę postępowania, jest zgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Marszałek Sejmu odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego odnośnie do wskazanego wzorca kontroli – art. 77 ust. 1 Konstytucji, zaznaczył, że przepis pełni dwie funkcje: przewiduje prawo podmiotowe do reparacji szkody wyrządzonej bezprawnym działaniem władzy publicznej i zarazem akcentuje nakaz działania tej władzy w ramach i na podstawie prawa. Musi być zatem rozumiany jako gwarancja prawa podmiotowego oraz jako gwarancja poszanowania zasady legalizmu.
Rozważania natury konstytucyjnej zostały oparte na tezie, że nie może być tolerowane w systemie rozwiązanie blokujące realną możliwość uruchomienia mechanizmu odpowiedzialności władzy publicznej.
Odwołując się do gwarancyjnego charakteru odpowiedzialności władzy publicznej, Marszałek stwierdził, że wymaga on takiego ukształtowania na poziomie regulacji ustawowych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, które zapewni możliwość realnego uzyskania odszkodowania w sytuacji, gdy nastąpienie szkody pozostaje w związku z czynem niedozwolonym organów władzy publicznej.
Przywołał orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające zgodność z Konstytucją zróżnicowanego ukształtowania mechanizmów prowadzących do wynagradzania szkód wyrządzonych w warunkach określonych w art. 77 ust. 1 Konstytucji, na skutek odmienności wynikających z różnego uregulowania tych fragmentów poszczególnych mechanizmów, które nie są objęte regulacją art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Marszałek podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zgodne z Konstytucją jest rozwiązanie polegające na stworzeniu w systemie prawnym procedur, które przed skierowaniem sprawy cywilnej na drogę sądową wymagają przeprowadzenia prejurysdykcyjnego i uzyskania prejudykatu, to jednak ustawodawca, kształtując tego rodzaju postępowania, związany jest dyrektywą zapewnienia realnej możliwości uzyskania odszkodowania. W ocenie Sejmu, zakwestionowana regulacja taki wymóg spełnia.
Istniejące instytucje proceduralne przewidziane w art. 37 k.p.a., jak również w art. 141 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.) tworzące możliwość wniesienia zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie, jak również środek prawny zawarty w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poddający kognicji sądów administracyjnych bezczynność organów przy wydawaniu decyzji administracyjnych stwarzają możliwość uzyskania odpowiedniego prejudykatu na każdym etapie postępowania administracyjnego.
Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że sam fakt niewydania decyzji w odpowiednim terminie nie przesądza o powstaniu szkody, gdyż nie można jeszcze odpowiedzieć na pytanie, czy organ prawidłowo rozpatrujący i oceniający daną sprawę wydałby taką decyzję. Skutki zwłoki organu mogą być ocenione dopiero po ewentualnym zakończeniu postępowania w sprawie. Jeżeli mimo zwłoki organ wyda decyzję pozytywną dla strony, wówczas dopuszczalne jest żądanie naprawienia szkody wynikłej z bezczynności od dnia, w którym decyzja pozytywna mogłaby być wydana, do dnia faktycznego wydania decyzji.
W przypadku zakończenia postępowania decyzją negatywną, ewentualny proces odszkodowawczy zależałby od wyniku kontroli legalności takiej decyzji. Jeżeli decyzja okazałaby się bezprawna, to szkoda nie powstałaby w związku z bezczynnością organu, lecz byłaby wynikiem wydania ostatecznej decyzji administracyjnej, co zmieniłoby podstawę prawną odpowiedzialności z art. 4171 § 3 k.c. na art. 4171 § 2 k.c.
Odnosząc się do poglądu sądu pytającego o pogłębianiu przewlekłości postępowania administracyjnego w następstwie inicjowania postępowań właściwych w rozumieniu art. 4171 § 3 k.c., odwoławszy się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wskazał, że nie ma dowodów na istnienie stałych i powszechnych praktyk administracyjnych albo sądowoadministracyjnych wskazujących na nadmierną długość takich procedur, co wskazuje na bezzasadność zarzutu sądu.

3. W piśmie z 27 stycznia 2010 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. Wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) ze względu na niedopuszczalność orzekania.
W stanowisku wskazano, że postępowanie toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym w wyniku wniesienia pytania prawnego jest kontrolą związaną z konkretną sprawą, zawisłą przed sądem, na gruncie której pojawiła się wątpliwość co do konstytucyjności przepisu prawnego, który ma być zastosowany w tej sprawie, zaś dopuszczalność zadania pytania prawnego uwarunkowana jest trzema przesłankami: podmiotową, przedmiotową i funkcjonalną.
Spełnienie przesłanki podmiotowej nie budzi wątpliwości, wymaga jednak ustalenia istnienie przesłanki przedmiotowej i funkcjonalnej. Przedmiotem pytania może być bowiem przepis, który znajduje zastosowanie w sprawie rozpoznawanej przez sąd. Pytanie prawne nie może być oderwane od przedmiotu rozpoznania w konkretnej sprawie, toczącej się przed sądem zadającym pytanie. A od odpowiedzi na nie musi zależeć rozstrzygnięcie sprawy.
W celu ustalenia istnienia pozostałych przesłanek należy rozważyć, zdaniem Prokuratora, co właściwie było źródłem szkody: czy błędne postanowienie administracyjne, czy też przewlekłość postępowania. Drugie rozwiązanie budzi wątpliwości, ponieważ sprawa nie została bez biegu, zaś powód nie wykorzystywał przysługującego mu określonego w k.p.a. środka zwalczania bezczynności organu.
Wydawane w toku postępowania administracyjnego postanowienia były wadliwe i za każdym razem uchylane, a ostateczne zakończenie sprawy nastąpiło w momencie, gdy wniosek powoda nie mógł być uwzględniony. Gdyby przyjąć, że źródłem szkody były dwa postanowienia administracyjne, które się nie uprawomocniły, gdyż zostały uchylone, to podstawą rozstrzygnięcia w sprawie, na tle której wniesiono pytanie prawne, byłby nie art. 4171 § 3 k.c., lecz ogólny przepis art. 417 k.c., w którym prejudykat nie jest wymagany, a który stwarza możliwość dochodzenia odszkodowania za szkody wyrządzone orzeczeniami nieprawomocnymi.
W podsumowaniu podkreślono, że pominięcie w art. 4171 § 2 k.c. orzeczeń nieprawomocnych i decyzji nieostatecznych nie oznacza wyłączenia odpowiedzialności, lecz wskazuje na zastosowanie w tym zakresie art. 417 § 1 k.c., który nie wymaga prejudykatu.
Zdaniem Prokuratora, sposób określenia szkody sformułowany w pozwie związany jest z presumpcją polegającą na uznaniu, że rozstrzygniecie organu współdziałającego w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinno przybrać formę uzgodnienia (opinii pozytywnej, korzystnej dla powoda), gdyż tylko takie założenie może uzasadniać tezę, że właśnie przewlekłość postępowania administracyjnego pozostaje w związku przyczynowym ze szkodą polegającą na utracie korzyści, które powód osiągnąłby w razie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie pozytywnego załatwienia jego wniosku skierowanego do organu. Zatem w razie uznania, że źródłem tej szkody jest przewlekłość postępowania administracyjnego, konieczne byłoby ponadto dokonywanie przez sąd orzekający w sprawie odszkodowania ustaleń w zakresie prawidłowości rozstrzygnięć administracyjnych, co byłoby de facto równoznaczne z przejęciem kompetencji kontrolnych wobec organu administracji publicznej. Gdyby szkoda, której naprawienia powód domaga się w zawisłej przed sądem sprawie, powiązana była nie z brakiem rozstrzygnięcia administracyjnego o pożądanej treści, lecz w ogóle z brakiem rozstrzygnięcia w zakresie jego praw i obowiązków, sąd niewątpliwie zachowałby konsekwencję, twierdząc w pytaniu prawnym, że wprowadzenie w zaskarżonym art. 4171 § 3 k.c. wymogu prejudykatu, stwierdzającego niezgodność z prawem niewydania decyzji, jest niekonieczne.
Następnie, po dokonaniu analizy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w zakresie konieczności istnienia związku pomiędzy odpowiedzią na postawione pytanie prawne a możliwością orzekania przez sąd jako przesłanki, której istnienie warunkuje udzielenie odpowiedzi, oraz po uznaniu, że w niniejszej sprawie brak jest tego związku, Prokurator stwierdził, że konieczne jest umorzenie postępowania z powodu niedopuszczalności orzekania.
W dalszej części pisma stwierdził, że zarzut naruszenia art. 77 ust. 1 Konstytucji przez art. 4171 § 3 k.c. nie znajduje uzasadnienia.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) „[k]ażdy sąd może przedstawić (...) pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją (...), jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”. Przywołany przepis wskazuje na istnienie trzech przesłanek, od których zależy dopuszczalność przedstawienia pytania. Po pierwsze, podmiotem formułującym pytanie może być „każdy sąd” (przesłanka podmiotowa). Po drugie, przedmiotem pytania może być tylko kwestia zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą (przesłanka przedmiotowa). Po trzecie, musi zachodzić związek między odpowiedzią na pytanie prawne a toczącym się przed sądem postępowaniem w sprawie indywidualnej (przesłanka funkcjonalna, określana też jako wymóg relewancji).

1.1. Ocena, czy zachodzą przesłanki wskazane w art. 193 Konstytucji, należy w zasadzie do sądu orzekającego w danej sprawie, jednak gdyby określony akt normatywny nie mógłby być przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, oceny takiej może dokonać Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok TK z 7 kwietnia 2009 r., sygn. P 7/08, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 46). Do zadań Trybunału nie należy wprawdzie wskazywanie sądom, które przepisy winny znaleźć zastosowanie w konkretnej sprawie, ale z drugiej strony teza, że o tym, czy dany przepis może być przedmiotem pytania prawnego, decyduje wyłącznie sąd stawiający pytanie doprowadziłaby do możliwości obejścia art. 193 Konstytucji poprzez wymaganie od Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygnięcia pytań prawnych dotyczących kwestii niemających bezpośredniego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed sądem. To doprowadziłoby do zatarcia różnicy między przyjętym w Konstytucji rozróżnieniem uprawnienia do inicjowania abstrakcyjnej i konkretnej kontroli konstytucyjności prawa.

2. Spełnienie w niniejszej sprawie przesłanki podmiotowej nie budzi wątpliwości, bo Sąd Okręgowy w Krakowie jest uprawniony do rozstrzygania w sprawie leżącej u podstaw pytania. Również przesłanka przedmiotowa została spełniona, ponieważ przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.), których zgodność z Konstytucją kwestionuje sąd, regulują przypadki ponoszenia m.in. przez Skarb Państwa odpowiedzialności za wywołaną szkodę, czyli odnoszą się do sprawy zawisłej przed sądem.
Szczegółowego rozważenia wymaga, czy spełniona została przesłanka funkcjonalna.

2.1. Trybunał w orzecznictwie wielokrotnie wskazywał, że wystąpienie z pytaniem prawnym wiąże się z istnieniem ścisłego związku powstałych wątpliwości co do konstytucyjności aktu normatywnego z konkretną sprawą zawisłą przed sądem, na gruncie której pojawiła się wątpliwość co do legalności lub konstytucyjności przepisu mającego zastosowanie w tej sprawie. Wiąże się z tym konieczność wykazania przez sąd występujący z pytaniem prawnym zależności między odpowiedzią na pytanie a rozstrzygnięciem sprawy, na której tle powstała wątpliwość natury konstytucyjnej (por. np. postanowienia TK: z 10 października 2000 r., sygn. P 10/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 195; z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36; z 15 maja 2007 r., sygn. P 13/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 57).
Zgodnie z art. 32 ust. 3 ustawy o TK sąd zwracający się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego zobowiązany jest do uzasadnienia związku pytania prawnego z rozstrzygnięciem sprawy. Z orzecznictwa Trybunału poddającego analizie treść art. 32 ustawy o TK wynika, że dopełnienie nałożonego na sąd obowiązku wskazania, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą to pytanie zostało zadane, nie następuje przez powtórzenie ogólnej formuły ustawowej, ale wymaga wykazania, że in casu spełniony jest konstytucyjny warunek dopuszczalności pytania prawnego (zob. wyrok TK z 7 listopada 2005 r., sygn. P 20/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 111).
Trybunał Konstytucyjny wskazywał także, że cechą charakterystyczną konkretnej kontroli norm jest istnienie określonej zależności pomiędzy odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem rozpoznawanej sprawy. Zależność ta jest oparta na odpowiedniej relacji między treścią kwestionowanego przepisu i stanem faktycznym sprawy, w związku z którą zadano pytanie prawne, i zachodzi wówczas, gdy treść orzeczenia Trybunału ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem zadającym pytanie (patrz: postanowienie TK z 27 marca 2009 r., sygn. P 10/09, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 40 i przywołane tam orzecznictwo). Przy ustalaniu relewantności pytania prawnego należy mieć na uwadze, że z reguły brak będzie podstaw do przyjęcia wystąpienia tej przesłanki wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest możliwe bez uruchamiania instytucji pytań prawnych (zob. postanowienie TK z 29 marca 2000 r., sygn. P 13/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 68).

3. W sprawie toczącej się przed sądem pytającym powód domaga się odszkodowania na podstawie art. 4171 § 2 k.c. Z treści pytania prawnego wynika, że podstawą dochodzenia odszkodowania jest zdanie pierwsze, zgodnie z którym „[j]eżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem”. Jako źródło szkody wskazuje postanowienie Ministra Środowiska, którego niezgodność z prawem została stwierdzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1882/06).
W uzasadnieniu pytania prawnego leżącego u podstaw rozpatrywanej sprawy sąd pytający zaznaczył jednak, że nie jest związany podstawą prawną dochodzonego żądania, a podstawa faktyczna wskazuje na roszczenie mające swoją podstawę w przewlekłości postępowania, czyli na art. 4171 § 3 k.c., co do którego zgodności z Konstytucją sąd pytający powziął wątpliwości w zakresie, w jakim konieczne jest posiadanie prejudykatu. Przywołany przepis stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odpowiedzialność władzy publicznej dotyczy bezczynności w zakresie wydania aktów indywidualnych o charakterze władczym, czyli za uszczerbki spowodowane przewlekłością postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność odszkodowawcza za niewydanie orzeczenia lub decyzji odnosi się tylko do przypadków, gdy obowiązujący przepis prawa nakazuje organowi władzy publicznej ich wydanie.
Warunkiem uzależniającym dopuszczalność żądania odszkodowania za szkodę wyrządzoną przewlekłością postępowania jest co do zasady posiadanie przez powoda prejudykatu, czyli stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji. Właściwe tryby dla stwierdzenia niezgodności z prawem zachowania sądów i organów administracyjnych są uregulowane odrębnie. W przypadku bezczynności organu administracyjnego uzyskanie prejudykatu może nastąpić po wniesieniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) lub art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).
W sprawie będącej przedmiotem pytania prawnego powód nie dysponuje jednak prejudykatem stwierdzającym niewydanie postanowienia w określonym czasie.

3.1. Sposób określenia szkody, sformułowany w pozwie, powiązany jest z założeniem, że rozstrzygnięcie organu współdziałającego w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinno przybrać formę uzgodnienia (opinii pozytywnej). Taka okoliczność jednak nie została stwierdzona w postępowaniu administracyjnym. Powód odwołuje się zatem do „niewydania decyzji o określonej treści”, a nie tylko do „niewydania decyzji”. Oparcie rozstrzygnięcia na podstawie prawnej wskazanej w pozwie wymagałoby uprzedniego poczynienia przez sąd orzekający w sprawie odszkodowania ustaleń dotyczących prawidłowości rozstrzygnięć administracyjnych, co byłoby w rzeczywistości równoznaczne ze sprawowaniem kompetencji kontrolnych wobec organu administracji publicznej, do czego nie ma podstaw prawnych.
Sąd rozpatrujący sprawę, wskazał jako podstawę orzekania na art. 4171 § 3 k.c., upatruje źródła szkody w przewlekłości postępowania. Z uzasadnienia pytania prawnego wynika jednoznacznie, że sprawa nie pozostała bez biegu, a w toku postępowania administracyjnego wydawano postanowienia odmawiające uzgodnienia planowanej inwestycji. Postanowienia te były następnie uchylane; tej okoliczności nie można jednak utożsamiać z niewydaniem postanowień, co jest przesłanką zastosowania art. 4171 § 3 k.c. Wniosek powoda o ustalenie warunków zabudowy nie mógł zostać później uwzględniony ze względu na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gdyby szkoda, której naprawienia domaga się powód w rozpatrywanej sprawie, powiązana była nie z brakiem rozstrzygnięcia administracyjnego o pożądanej treści, lecz w ogóle z brakiem rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach, sąd zachowałby konsekwencję zadając pytanie o zgodność art. 4171 § 3 k.c. w zakresie wymagania prejudykatu. Wskazane tło pozwu wskazuje jednak, że konstatacja sądu pytającego jest nieadekwatna.

4. W uzasadnieniu pytania prawnego sąd pytający nie wykazał, że rozstrzygnięcie Trybunału o konstytucyjności żądania prejudykatu przy dochodzeniu odszkodowania na podstawie art. 4171 § 3 k.c. będzie miało znaczenie dla rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy. Ewentualne merytoryczne orzeczenie Trybunału, będące odpowiedzią na wątpliwości konstytucyjne sądu pytającego, pozostałoby bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, które zapadnie w sprawie. Odpowiedź Trybunału odnosiłaby się bowiem do wskazanej przez sąd postawy prawnej odszkodowania, w oparciu o przesłanki, które w sprawie nie wystąpiły. Warunkiem dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 4171 § 3 k.c. jest przede wszystkim bezczynność organu, a ze stanu faktycznego przedstawionego w pytaniu prawnym wynika, że bezczynność w sprawie nie wystąpiła.
W tej sytuacji oznacza to, że przesłanka funkcjonalna w niniejszej sprawie nie została spełniona ze względu na brak związku między zaskarżonym przepisem a rozstrzygnięciem sprawy. Merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez Trybunał prowadziłoby do abstrakcyjnej kontroli norm, co, jak jednoznacznie podkreśla się w orzecznictwie, nie mieści się w konstrukcji pytania prawnego.
Skoro postawione Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne nie spełnia warunków przewidzianych dla tej instytucji prawnej, to zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK postępowanie należało umorzyć ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.