Pełny tekst orzeczenia

488/6/B/2012


POSTANOWIENIE

z dnia 5 marca 2012 r.
Sygn. akt Ts 26/10

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Adam Jamróz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Doroty O. w sprawie zgodności:
art. 18 ust. 8 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.) oraz art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.) z art. 2, art. 20, art. 30, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 29 stycznia 2010 r. skarżąca zarzuciła art. 18 ust. 8 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych) oraz art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej) sprzeczność z art. 20, art. 30 w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 oraz z art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji.
Decyzją z 15 kwietnia 2008 r. (znak: 210000/411/OZ/01/2008/UP/3) Zakład Ubezpieczeń Społecznych – I Oddział w Łodzi określił kwotę zaległości skarżącej z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Odwołanie od powyższej decyzji zostało oddalone wyrokiem Sądu Okręgowego z 29 września 2008 r. (sygn. akt VII U 2179/08). Sąd Apelacyjny w Łodzi – III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z 28 lipca 2009 r. (sygn. akt III AUa 1406/08) oddalił apelację wniesioną od wyroku sądu I instancji. W uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć sądy wskazywały na prawidłowe wyliczenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
Wyrok sądu II instancji został doręczony skarżącej 21 sierpnia 2009 r. Skarżąca złożyła wniosek o ustanowienie pełnomocnika z urzędu 20 września 2009 r. Skarżąca otrzymała 22 października 2009 r. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Łodzi – III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt III AUa 1406/08) z 2 października 2009 r. o odmowie ustanowienia pełnomocnika z urzędu. Ponowny wniosek o ustanowienie pełnomocnika skarżąca złożyła 29 października 2009 r. Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi – Wydział XI Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z 3 grudnia 2009 r. (sygn. akt XI Po 24/09) ustanowił dla skarżącej pełnomocnika celem wniesienia skargi konstytucyjnej. Pismo Okręgowej Izby Radców Prawnych, informujące o wyznaczeniu pełnomocnika, zostało skarżącej doręczone 22 grudnia 2009 r.
Zaskarżone przepisy wprowadzają zasadę dochodu deklarowanego dla potrzeb wyliczania podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, określając jego minimum odpowiednio na 60% (ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych) i 75% (ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej) prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej. Minimum to – w ocenie skarżącej – jest wielokrotnie wyższe aniżeli dochód osiągany z działalności gospodarczej. Prowadzi to, jej zdaniem, do naruszenia przez zaskarżone przepisy art. 2, art. 20, art. 30, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji.
W uzasadnieniu zarzutu naruszenia zasady ochrony godności człowieka skarżąca powołuje się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, z którego wynika, że ochrona godności człowieka wymaga zapewnienia mu pewnego minimum materialnego, zapewniającego samodzielne funkcjonowanie w społeczeństwie. Zdaniem skarżącej: „determinowany zasadą poszanowania godności człowieka obowiązek zapewnienia jednostce warunków realizacji jej prawa do egzystencji i wolności, poprzez zapewnienie jej pewnego minimum socjalnego, winien być jednak realizowany nie tylko w stosunku do osób bezrobotnych (…) ale również w stosunku do osób prowadzących działalność gospodarczą”. Zdaniem skarżącej nałożone na nią obciążenia publicznoprawne powodują, że nie jest w stanie utrzymać siebie i swoich dzieci na poziomie minimum socjalnego.
Naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej upatruje skarżąca w nałożeniu na grupę osób, zarobkujących w formie samozatrudnienia i uzyskujących z tego tytułu niewielkie dochody, obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne i zdrowotne, obliczanych na podstawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce. Zdaniem skarżącej stanowi to nadmierne obciążanie jednej grupy ubezpieczonych. Skarżąca wskazuje na brak równowagi w partycypowaniu w obciążeniach na rzecz społeczeństwa w sferze ubezpieczeń społecznych. Zaskarżane przepisy nie urzeczywistniają także – w jej ocenie – zasady solidaryzmu społecznego, o której mowa w art. 20 Konstytucji, ponieważ nakładają na grupę osób prowadzących działalność gospodarczą i osiągających niewielkie dochody takie same ciężary jak na dużych przedsiębiorców. Sytuacja ta prowadzi do dyskryminacji osób prowadzących działalność gospodarczą (art. 32 Konstytucji), zwłaszcza tych, które korzystają z formy samozatrudnienia i uzyskują niewielkie przychody.
Skarżąca wskazuje w dalszej kolejności na niewydolność systemu ubezpieczeń społecznych, brak gwarancji ekwiwalentności świadczeń wypłacanych w przyszłości w stosunku do aktualnych obciążeń i zarobków przyjętych za podstawę ustalania wysokości składek. Zdaniem skarżącej tzw. zasada wzajemności składki i świadczenia nie jest ściśle przestrzegana w polskim systemie ubezpieczeń społecznych. Ograniczenie zasady równouprawnienia w stosunku do osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie ciężarów publicznoprawnych w sferze ubezpieczeń społecznych jest sprzeczne – w jej ocenie – z zasadą sprawiedliwości społecznej, ustanowione zróżnicowanie jest zaś nadmierne, niewspółmierne do osiąganych korzyści.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, zakwestionować w trybie skargi konstytucyjnej zgodność z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego prawach lub wolnościach albo obowiązkach określonych w Konstytucji. Zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie z tego środka ochrony wolności i praw, precyzuje ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). W świetle powyższych unormowań konstytucyjnych i ustawowych nie ulega wątpliwości, że warunkiem koniecznym wniesienia skargi konstytucyjnej jest istnienie konstytucyjnego prawa podmiotowego lub konstytucyjnej wolności, które doznały naruszenia na skutek wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w oparciu o niekonstytucyjny przepis. Podkreślić przy tym należy, że takie uregulowanie przesłanek skargi czyni niemożliwym dochodzenie w trybie tego środka prawnego ochrony konstytucyjnych zasad przedmiotowych.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się także – wskazując na art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – że to na skarżącym ciąży obowiązek nie tylko wskazania, jakie konstytucyjne prawa i wolności zostały naruszone, ale także określenia, w jaki sposób prawa te lub wolności doznały uszczerbku na skutek wydania na podstawie kwestionowanych przepisów ostatecznego rozstrzygnięcia.
Skarżąca w treści kwestionowanych regulacji dopatruje się naruszenia przede wszystkim zasady godności, której ochrona gwarantowana jest w art. 30 Konstytucji. Zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa z zasady ochrony godności człowieka wywieść należy obowiązek podejmowania przez państwo działań chroniących jednostkę przed sytuacjami niedającymi się pogodzić z jej godnością. W tym kontekście mówi się o tzw. socjalnym wymiarze godności człowieka, w szczególności o obowiązku zapewnienia mu przez państwo minimum środków niezbędnych do egzystencji. Państwo ma chronić obywatela przed sytuacjami o takim charakterze, że dotykałyby one istoty człowieczeństwa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się także na obowiązek podjęcia przez państwo działań pozytywnych w celu zapewnienia minimum środków niezbędnych do egzystencji każdemu, kto nie będzie w stanie zadbać o nie samodzielnie.
Konfrontując treść zasady godności człowieka w jej aspekcie ekonomicznym z treścią zaskarżonych przepisów, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 30 Konstytucji stanowi nieadekwatny wzorzec kontroli konstytucyjności kwestionowanych regulacji. Sposób (metoda) ustalania wysokości stawek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne należy do dziedziny ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z powszechnie przyjętym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego poglądem, określenie form i zasad realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego – najbardziej optymalnych z punktu widzenia potrzeb obywateli i wymogów rozwoju gospodarczego kraju – mieści się w przyznanej ustawodawcy swobodzie. Ocena celowości i trafności przyjętych rozwiązań wykracza poza zakres kompetencji sądownictwa konstytucyjnego (tak wyroki TK z: 12 września 2000 r., K 1/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 185; 4 grudnia 2000 r., K 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 294; 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15; 12 lutego 2008 r., SK 82/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 3).
W tym kontekście należy podkreślić, że metoda oznaczania wysokości stawek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne w przypadku osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą jest determinowana specyficznym charakterem tej działalności, który wyklucza zasadniczo uczynienie podstawą wymiaru składek uzyskiwanego przez przedsiębiorcę przychodu, który może być nieproporcjonalnie wysoki w stosunku do uzyskiwanego dochodu, jego wysokość może być trudna do przewidzenia, a także zmienna. Wprowadzenie metody ustalania wysokości stawek, także w przypadku tej kategorii podmiotów, mieści się w przyznanej ustawodawcy swobodzie. Badanie, czy wprowadzenie deklarowanej kwoty przychodu, nie niższej niż określona w przepisach ustawowych dla ustalania podstawy wymiaru składek, jest najbardziej optymalne z punktu widzenia potrzeb ubezpieczonych, nie mieści się w zakresie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Zauważyć także należy, że kwestionowane przez skarżącą minima są zasadniczo dużo niższe w sytuacji osób rozpoczynających działalność gospodarczą i służą umożliwieniu im rozwinięcia działalności.
Trybunał stwierdził również, że skarżąca nie uzasadniła, iż z godności człowieka wynika nakaz takiego ukształtowania przepisów regulujących prowadzenie działalności gospodarczej, aby każda osoba prowadząca tę działalność była w stanie uzyskać dochód pozwalający na utrzymanie siebie, a także swojej rodziny na poziomie minimum egzystencji. Obywatelowi nie przysługuje w stosunku do państwa roszczenie wspomagania niedochodowej de facto działalności gospodarczej. Idąc dalej, można twierdzić, że to wprowadzenie minimalnej kwoty deklarowanej stanowiącej podstawę wymiaru stawek na ubezpieczenie społeczne, ma na celu uchronienie przed sytuacją, w której osoby po zakończeniu działalności gospodarczej i osiągnięciu wieku emerytalnego nie byłyby w stanie uzyskać emerytur w wysokości umożliwiającej życie na poziomie minimum egzystencji, czyli zapewniającej godne życie.
Skarżąca podstawę do wniesienia skargi konstytucyjnej upatruje także w naruszeniu art. 2, art. 32 oraz art. 20 Konstytucji. Należy przypomnieć, że – zgodnie z powszechnie przyjętym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego stanowiskiem – zasada równości (art. 32 Konstytucji) nie stanowi źródła konstytucyjnych praw lub wolności, których naruszenie legitymuje do wniesienia skargi konstytucyjnej. Zagadnienie to zostało zanalizowane w licznych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, w tym najpełniej w postanowieniu z 24 października 2001 r., wydanym w pełnym składzie (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). W powyższym rozstrzygnięciu przyjęto, że wynikająca z art. 32 Konstytucji zasada równości stanowi samodzielnie jedynie zasadę ogólną, mającą charakter niejako prawa „drugiego stopnia”, tzn. przysługującego w związku z konkretnymi normami prawnymi, a nie w oderwaniu od nich – „samoistnie”. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego: „Zasada ta oznacza przede wszystkim, że wszyscy są równi »w godności, wolności i prawach«, o których w innych przepisach mówi Konstytucja, i że nie jest dopuszczalna dyskryminacja w realizacji tych wolności i praw”. Równość nie ma zatem charakteru abstrakcyjnego i absolutnego, ale „funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście sytuacyjnym, odniesiona być musi do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym jednostkom (grupom jednostek) w porównaniu ze statusem innych jednostek (grup)”. W związku z powyższym dopuszczalność powołania się w skardze konstytucyjnej na naruszenie zasady równości winna zostać ograniczona wyłącznie do przypadków, w których zostaną wskazane konkretne podmiotowe prawo, wolność lub obowiązek o charakterze konstytucyjnym, w zakresie których zasada ta została naruszona. Warunek powyższy nie został spełniony w niniejszej skardze.
Ponadto należy wskazać, że zarzut naruszenia zasady równości jest uzasadniony, gdy przyjmie się, że mamy do czynienia z podmiotami podobnymi, których sytuacja winna być ukształtowana jednakowo. Tymczasem skarżąca, zarzucając naruszenie zasady równości, porównuje swoją sytuację de facto z sytuacją osób nieprowadzących pozarolniczej działalności gospodarczej, nie wykazuje przy tym, dlaczego obie kategorie podmiotów powinny być traktowane jednakowo.
Odnosząc się do przedstawionego w skardze zarzutu naruszenia zasady wynikającej z art. 2 Konstytucji, Trybunał przypomina, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wskazany przepis Konstytucji nie może stanowić samoistnej podstawy skargi konstytucyjnej (zob. przede wszystkim postanowienia z 12 grudnia 2000 r. i 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 59 i poz. 60). Przepis ten wyraża bowiem zespół zasad ustrojowych, nie jest więc podstawą wolności lub prawa podmiotowego. Powołanie się zatem na taką zasadę, jak zasada sprawiedliwości społecznej, nie może być samoistną podstawą skargi konstytucyjnej.
Z podobnych względów nie jest możliwe uznanie za dopuszczalną podstawę skargi konstytucyjnej wywodzonej z art. 20 Konstytucji zasady o charakterze przedmiotowym, tj. zasady solidaryzmu społecznego. Artykuł 20 Konstytucji ma zasadniczo charakter programowy, wyraża podstawową ideę ustroju społeczno-gospodarczego państwa, tzn. zasadę społecznej gospodarki rynkowej, wraz ze wskazaniem trzech jej filarów – wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz „partnerstwa społecznego” (zob. postanowienie TK z 27 grudnia 2004 r., Ts 186/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 137). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że przepis ten (szczególnie gdy powoływany jest wraz z art. 22 Konstytucji) może stanowić źródło konstytucyjnej wolności, jaką jest wolność prowadzenia działalności gospodarczej. Jednakże w skardze stanowiącej przedmiot wstępnej kontroli skarżąca wywodzi z tego przepisu zasadę solidaryzmu społecznego i to w jej naruszeniu upatruje uprawnienie do wniesienia skargi konstytucyjnej.


Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wniesionej skardze konstytucyjnej na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.