Pełny tekst orzeczenia

382/4/B/2012

POSTANOWIENIE
z dnia 19 lipca 2012 r.
Sygn. akt Ts 37/12

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Mirosław Granat,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Marka I. w sprawie zgodności:
1) art. 36 i art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) w związku z art. 660 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.),
2) art. 154 § 3 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.),
3) art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w związku z art. 36 i art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.),
4) art. 105 § 2 w związku z art. 154 § 3 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) z:
art. 2, art. 31 ust. 2 i 3, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 14 lutego 2012 r. (data nadania) Marek I. (dalej: skarżący) postawił zarzut niezgodności z art. 2, art. 31 ust. 2 i 3, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji: po pierwsze, art. 36 i art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.; dalej: prawo budowlane) w związku z art. 660 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.); po drugie, art. 154 § 3 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) w zakresie, w jakim wyłączają one możliwość uzyskania w każdym czasie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej m.in. zmiany czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych oraz zmiany terminu rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych po zawarciu nowej umowy cywilnoprawnej (na dysponowanie terenem); po trzecie, art. 163 k.p.a. w związku z art. 36 i art. 36a ust. 1 prawa budowlanego w zakresie, „w jakim wyłącza możliwość uzyskania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej m.in. zmiany czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych oraz zmiany terminu rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych po zawarciu nowej umowy cywilnoprawnej (na dysponowanie terenem)”; po czwarte, art. 105 § 2 w związku z art. 154 § 3 i art. 155 k.p.a. w zakresie, „w jakim wyłącza możliwość zmiany decyzji w związku z zawarciem nowej umowy cywilnoprawnej (na dysponowanie terenem), po upływie terminu na jaki została wydana”.
Skarga konstytucyjna została złożona w związku z następującą sprawą. Decyzją z 29 czerwca 2001 r. (znak: AB-735-1/99/01) Starosta Powiatu Skarżyskiego zatwierdził projekt budowlany i wydał dla skarżącego pozwolenie na budowę zespołu 80 tymczasowych garaży blaszanych. W decyzji określono czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych do 31 sierpnia 2009 r. zgodnie z umową użyczenia z 26 sierpnia 2000 r.
20 października 2009 r. skarżący (inwestor) zwrócił się do Starosty Skarżyskiego z wnioskiem o zmianę powyższej decyzji w części dotyczącej terminu rozbiórki i użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, zgodnie z przedłożoną umową użyczenia.
22 grudnia 2009 r. Starosta Skarżyski wydał decyzję zmieniającą decyzję z 29 czerwca 2001 r. w ten sposób, że w części dotyczącej czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych zmienił termin 31 sierpnia 2009 r. na termin 1 lipca 2015 r. oraz w części dotyczącej terminu ich rozbiórki termin 31 sierpnia 2009 r. zmienił na termin 1 lipca 2015 r.
W wyniku rozpatrzenia odwołania uczestnika postępowania Wojewoda Świętokrzyski 31 marca 2010 r. wydał decyzję (sprostowaną postanowieniem z 17 czerwca 2010 r.) uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji uznał, że zgodnie z art. 36a ust. 1 prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis ten ma zastosowanie do obiektów budowlanych będących w trakcie budowy, tj. takich, których budowa nie została zakończona. Organ odwoławczy ustalił, że inwestor nie zawiadomił o zakończeniu budowy. Niemniej jednak w sytuacji, gdy terminy wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę upłynęły, postępowanie w sprawie zmiany tej decyzji jest bezprzedmiotowe i w tym zakresie – stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. – powinno ulec umorzeniu. Organ wskazał, że pozwolenie na budowę wyraźnie określało granicę czasową istnienia wybudowanych na jego podstawie garaży na dzień 31 sierpnia 2009 r. Data wskazywała termin ich rozbiórki, a więc po jego upływie dalsze użytkowanie pozbawione było tytułu prawnego. Natomiast skarżący wystąpił o zmianę decyzji dopiero 20 października 2009 r., czyli w drugim miesiącu po upływie terminu rozbiórki. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że zmiana decyzji, której termin obowiązywania upłynął 31 sierpnia 2009 r., jest niedopuszczalna, gdyż w istocie prowadziłaby do legalizacji bezprawia, ponadto nie mieści się w zakresie hipotezy art. 36 ust. 1 i art. 36a ust. 1 prawa budowlanego.
W wyroku z 29 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Ke 345/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na powyższą decyzję Wojewody Świętokrzyskiego, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną (wyrok z 8 września 2011 r., doręczony 14 listopada 2011 r.).
Sędzia Trybunału Konstytucyjnego 8 marca 2012 r. wydał zarządzenie (doręczone 16 marca 2012 r.), w którym wezwał pełnomocnika skarżącego do usunięcia stwierdzonych braków formalnych skargi konstytucyjnej przez doręczenie: pięciu odpisów ostatecznego orzeczenia, w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, wydanego na podstawie zakwestionowanych w skardze przepisów; pięciu odpisów orzeczeń i decyzji poprzedzających wydanie tego orzeczenia; pełnomocnictwa szczególnego do sporządzenia skargi konstytucyjnej i reprezentowania skarżącego w postępowaniu przed Trybunałem. Ponadto, wezwał pełnomocnika do wskazania, jakie konstytucyjne wolności i prawa skarżącego wyrażone w art. 2, art. 31 ust. 2 i 3, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji zostały naruszone; dokładnego wyjaśnienia, w jaki sposób zakwestionowane przepisy naruszają konstytucyjne wolności i prawa skarżącego oraz podania daty doręczenia ostatecznego orzeczenia.
W piśmie procesowym z 23 marca 2012 r. (data nadania) pełnomocnik skarżącego odniósł się do zarządzenia.
Skarżący uznał, że zakwestionowane w skardze konstytucyjnej przepisy naruszają zasady sprawiedliwości społecznej, „a co za tym idzie dobra obywatela poprzez rozstrzyganie i interpretowanie prawa na jego niekorzyść”. Podkreślił, że „naruszone zostały zasady sprawiedliwego i jawnego procesu oraz zasada proporcjonalności związana z ograniczeniem z korzystania z ustawowo określonych praw i wolności”. Jak stwierdził, wskazane w skardze konstytucyjnej przepisy „uniemożliwiły skarżącemu zmianę decyzji, a także naruszyły interes społeczny oraz jego słuszny interes jako strony postępowania mimo zachowania ciągłości w dysponowaniu nieruchomością i dopełnienia formalności w pierwszym możliwym terminie po uzyskaniu nowej umowy na dysponowanie terenem. Organy dysponujące uprawnieniami w tym zakresie oraz sądy nie znalazły racjonalnego rozwiązania uniemożliwiającego uzdrowienie zaistniałej sytuacji (…) skarżący czuje się pokrzywdzony i wywodzi, iż należy tworzyć prawo sprawiedliwe, słuszne i racjonalne, a uchylać niesprawiedliwe i krzywdzące”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Jej merytoryczne rozpoznanie zależy od spełnienia przez skarżącego szeregu przesłanek wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 46-47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).
W myśl art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK skarga konstytucyjna poza wymaganiami dotyczącymi pisma procesowego powinna zawierać wskazanie, które z określonych w Konstytucji wolności lub praw zostały naruszone oraz określenie sposobu tego naruszenia (por. wyrok TK z 23 listopada 1998 r., SK 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 114; a także postanowienia TK z: 25 października 1999 r., SK 22/98, OTK ZU nr 6/1999, poz. 122; 24 lipca 2000 r., SK 26/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 151; 8 marca 2005 r., Ts 6/05, OTK ZU nr 2/B/2006, poz. 89 oraz 18 listopada 2008 r., SK 23/06, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 166).
Prawidłowe wykonanie przez skarżącego dyspozycji z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK winno polegać na precyzyjnym przedstawieniu treści prawa lub wolności wywodzonych z postanowień ustawy zasadniczej, a naruszonych przez ustawodawcę. Powinna temu towarzyszyć szczegółowa, precyzyjna i merytoryczna argumentacja, uprawdopodobniająca stawiane zarzuty. Z powyższego obowiązku nie może zwolnić skarżącego Trybunał Konstytucyjny, który – zgodnie z art. 66 ustawy o TK – orzekając, jest związany granicami skargi konstytucyjnej i nie może podejmować żadnych działań z własnej inicjatywy (por. postanowienie TK z 14 stycznia 2009 r., Ts 21/07, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 91).
Trybunał stwierdza, że wniesiona skarga nie spełnia powyższych wymogów, zarzutom niekonstytucyjności nie towarzyszy bowiem – właściwe z punktu widzenia art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – wskazanie naruszonych wolności lub praw oraz określenie sposobu ich naruszenia.
Skarżący jako wzorce kontroli dla zakwestionowanych w skardze przepisów prawa budowlanego oraz k.p.a. powołał art. 2, art. 31 ust. 2 i 3, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji. Wezwany do usunięcia braków formalnych, w tym wskazania naruszonych wolności i praw oraz wyjaśnienia sposobu ich naruszenia, uznał, że zakwestionowane przepisy godzą w zasady sprawiedliwości społecznej, sprawiedliwego i jawnego procesu oraz proporcjonalności, nadto naruszają jego interes jako strony postępowania, a także interes społeczny. Wyjaśnienie sposobu naruszenia tych praw sprowadza się do generalnego stwierdzenia, że objęte przedmiotem skargi przepisy, pozwalają na wydawanie krzywdzących rozstrzygnięć.
Odnosząc się do powyższych zarzutów, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że w postępowaniu skargowym jako wzorce kontroli mogą służyć tylko te spośród norm konstytucyjnych, które statuują określone prawa i wolności obywatela. Zasada ta wynika wprost z art. 79 ust. 1 Konstytucji, ograniczającego zakres kontroli konstytucyjnej inicjowanej skargą do sytuacji, gdy naruszone zostały wolności lub prawa określone w Konstytucji. Trybunał przypomina, że art. 2 Konstytucji i wywodzone z niego zasady, a więc także zasada sprawiedliwości społecznej, mają jedynie charakter ogólny, a zatem nie są dla skarżących źródłem ich praw i wolności. Jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału, art. 2 Konstytucji może być podstawą skargi konstytucyjnej, gdy zasady z niego płynące zostaną odniesione do przepisów ustawy zasadniczej, które prawa i wolności wyrażają. Przepis ten może natomiast stanowić samodzielny wzorzec skargi tylko wówczas, gdy skarżący skonkretyzuje naruszenie prawa podmiotowego, dającego się wywieść z tego artykułu (zob. wyrok z 8 grudnia 1999 r., SK 19/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 161 oraz postanowienie z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60).
W zakresie zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, należy przede wszystkim przypomnieć, że na konstytucyjny model prawa do sądu składa się w szczególności: prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem – organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, jak również prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (zob. wyroki TK z: 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50; 16 marca 1999 r., SK 19/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 36; 10 maja 2000 r., K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109). Obowiązkiem skarżącego, wynikającym z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, jest właściwe wskazanie i uzasadnienie, w zakresie którego z przytoczonych wyżej elementów prawo to doznało naruszenia. Ani w skardze konstytucyjnej, ani w piśmie procesowym uzupełniającym stwierdzone braki, nie nastąpiło wymagane wskazanie, a tym bardziej uzasadnienie. Na tle wniesionej skargi zupełnie niezrozumiały i – co istotne – pozbawiony jakiegokolwiek uzasadnienia, jest zarzut naruszenia „jawnego procesu”.
Tworzący jedną z podstaw skargi konstytucyjnej art. 78 Konstytucji stanowi gwarancję prawa do zaskarżania decyzji i orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. Trybunał wielokrotnie natomiast podkreślał, że sądem pierwszej instancji jest ten sąd, przed którym rozpoczyna się postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydane rozstrzygnięcie dotyczące sporu istniejącego między stronami (zob. np. wyrok TK z 1 lutego 2005 r., SK 62/03, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 11). Zważywszy na okoliczność, że sprawa skarżącego była rozpatrywana przez wszystkie możliwe instancje, zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji należy uznać za oczywiście bezzasadny.
Sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 77 ust. 2, oraz art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji jest pozbawiony uzasadnienia. Należy również nadmienić, że charakter art. 31 ustawy zasadniczej przesądza o konieczności jego powiązania z innymi postanowieniami Konstytucji, czego skarżący również w skardze nie uczynił.

Mając na względzie, że skarżący nie wskazał naruszonych praw w sposób prawidłowy, ani nie określił sposobu ich naruszenia, Trybunał, na podstawie art. 49 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 oraz art. 36 ust. 3 ustawy o TK, odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.