Pełny tekst orzeczenia

73/1/B/2013

POSTANOWIENIE
z dnia 20 listopada 2012 r.
Sygn. akt Ts 235/11

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Andrzej Rzepliński,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Tomasza W. w sprawie zgodności:
1) art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) z art. 2 w zw. z art. 92 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

1.1. W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 2 sierpnia 2011 r. skarżący zarzucił art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.; dalej ustawa o świadczeniach rodzinnych) sprzeczność z art. 69 Konstytucji, a art. 19 ust. 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. tejże ustawy sprzeczność z art. 2 w zw. z art. 92 Konstytucji.

1.2. Skarga konstytucyjna została wniesiona na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z 22 marca 2010 r. (nr Śr-81820/000447/ZP/03/2010) przyznał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny od 1 sierpnia 2008 r. W odwołaniu złożonym od powyższego rozstrzygnięcia skarżący domagał się przyznania przedmiotowego zasiłku od 1 grudnia 1984 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z 19 kwietnia 2010 r. (nr KOC/1665/Op/10), utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 1198/10) oddalił skargę wniesioną przez skarżącego od decyzji organu II instancji. Na powyższe orzeczenie skarżący wniósł skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 17 marca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1980/10).

1.3. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji przez art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych skarżący odwołuje się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r. (P 28/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 106), w którym Trybunał stwierdził, że zasiłek pielęgnacyjny powinien przysługiwać od momentu, w którym powstała ta niepełnosprawność, wskazana w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia. Tylko wtedy – w ocenie Trybunału – zasiłek będzie spełniał swój cel, jakim jest częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zdaniem skarżącego kwestionowany przepis, który został dodany do ustawy o świadczeniach rodzinnych jako konsekwencja cytowanego wyroku TK, nadal pozostaje niezgodny ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi. Ustawodawca ustalił bowiem datę, od której przysługuje zasiłek, na inny moment niż ten wynikający z orzeczenia TK, czyli na moment złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności, a nie na moment jej powstania. Znaczy to, jak uważa skarżący, że nie doszło do usunięcia stanu niezgodnego z Konstytucją. Niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu w ocenie skarżącego polega na tym, że nie uwzględnia on sytuacji, w których niepełnosprawność zaistniała przed dniem wystąpienia z wnioskiem o jej ustalenie, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego, jeżeli celem zasiłku pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby, to cel ten powinien być realizowany od daty wystąpienia niepełnosprawności, a nie od daty złożenia wniosku o stwierdzenie niepełnosprawności lub jej stopnia.

1.4. Drugi zarzut skarżącego dotyczy naruszenia art. 2 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji przez art. 19 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten daje podstawę – w przypadku wystąpienia wskazanych w nim okoliczności – do zmiany w drodze rozporządzenia ustawowej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącego rozporządzenia winny być wydawane tylko w celu wykonania ustawy, a nie jej zmiany.

1.5. Sędzia Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 12 lipca 2012 r. wezwał skarżącego do usunięcia braków skargi konstytucyjnej m.in. przez wskazanie przysługujących skarżącemu konstytucyjnych praw podmiotowych lub konstytucyjnych wolności naruszonych zaskarżonym przepisem oraz określenie sposobu ich naruszenia.

1.6. W piśmie procesowym z 19 lipca 2012 r. skarżący wskazał na naruszenie prawa podmiotowego wynikającego z art. 69 Konstytucji, którego przedmiotem jest uzyskanie przez osobę niepełnosprawną – zgodnie z ustawą – pomocy od władz publicznych w zabezpieczeniu egzystencji. W uzasadnieniu zarzutu skarżący ponownie wskazał na cel zasiłku pielęgnacyjnego. W jego ocenie „ograniczenie daty początkowej od kiedy przyznawany jest zasiłek pielęgnacyjny, do daty złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności, pozbawiło skarżącego możliwości uzyskania częściowego zwrotu wydatków wynikających z konieczności zapewnienia sobie pomocy i opieki innej osoby, które skarżący poniósł zanim wystąpił z wnioskiem o ustalenie niepełnosprawności”. Drugi z zaskarżonych przepisów – zdaniem skarżącego – narusza prawa podmiotowe „do życia w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, w którym przestrzegane jest prawo dotyczące wydawania rozporządzeń tj. art. 2 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji”. Przepis ten, zezwalając na zmianę w drodze rozporządzenia określonej w ustawie wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, „przekroczył wykonawczy cel rozporządzeń nadając im ustawodawczą moc.” Rozporządzenia – jak twierdzi dalej skarżący – mogą być wydane tylko na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i tylko w celu jej wykonania, a nie jej zmiany.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



2.1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji wymogiem, którego spełnienie stanowi warunek merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej, jest istnienie konstytucyjnego prawa podmiotowego lub konstytucyjnej wolności, naruszonych na skutek wydania rozstrzygnięcia na podstawie kwestionowanej regulacji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się – wskazując na art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – że to na skarżącym ciąży obowiązek nie tylko określenie, jakie konstytucyjne prawa i wolności zostały naruszone, ale także, w jaki sposób doznały one uszczerbku na skutek wydania ostatecznego rozstrzygnięcia na podstawie kwestionowanych przepisów.


2.2. Ze wskazanymi w skardze orzeczeniami skarżący wiąże naruszenie praw wynikających z art. 2, art. 69, oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji.

2.3. Na temat możliwości dochodzenia ochrony zasad wynikających z art. 2 Konstytucji naruszonych ostatecznym rozstrzygnięciem wydanym na podstawie przepisów, których konstytucyjność jest kwestionowana, Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się wielokrotnie, w tym najbardziej wyczerpująco w postanowieniach wydanych w pełnym składzie w sprawie o sygnaturze Ts 105/00 (postanowienia z: 12 grudnia 2000 r. i 23 stycznia 2002 r., OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 59 i 60). Trybunał Konstytucyjny, badając dopuszczalność dochodzenia ochrony tych zasad w trybie skargi konstytucyjnej, wskazał w pierwszej kolejności na konieczność precyzyjnego określenia wolności lub prawa podmiotowego, wyinterpretowanego z przepisu, którego naruszenie uzasadnić ma legitymację do wniesienia skargi konstytucyjnej. Trybunał podkreślił przy tym, że chodzi tu tylko o prawa lub wolności przyjmujące normatywną postać praw podmiotowych. To znaczy, że ich adresatem jest obywatel (lub inny podmiot prawa), że kształtują one jego sytuację prawną, że ma on możność wyboru zachowania się, tj. spełnienia lub niespełnienia normy prawnej. Podstawy do wniesienia skargi nie stanowi powołanie się przez skarżącego na naruszenie wynikających z art. 2 Konstytucji norm prawnych, które ze względu na charakter zasad przedmiotowych adresowane są przede wszystkim do ustawodawcy i wyznaczają sposób, w jaki normowane być powinny poszczególne dziedziny życia publicznego. Odwołanie się do tych zasad, w tym do zasady sprawiedliwości społecznej, może mieć znaczenie tylko w sytuacji, w której skarżący wskaże równocześnie wolność lub prawo podmiotowe, które mają swoje źródło w przepisie Konstytucji i doznały uszczerbku na skutek naruszenia powyższych zasad (zob. także postanowienia z 19 grudnia 2001 r., SK 8/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 272 oraz z dnia 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53).

2.4. Biorąc zatem pod uwagę, że wywodzone przez skarżącego z art. 2 Konstytucji: zasada demokratycznego państwa prawnego oraz zasada sprawiedliwości społecznej nie mają charakteru praw podmiotowych, a ponadto ani w skardze, ani w nadesłanym w odpowiedzi na zarządzenie sędziego TK piśmie procesowym nie wskazano żadnego prawa podmiotowego, które doznałoby uszczerbku na skutek naruszenia powyższych zasad, przyjąć należy, iż w niniejszej skardze konstytucyjnej art. 2 Konstytucji nie może zostać uznany za źródło konstytucyjnych praw lub wolności, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji.

2.5. Na marginesie należy zauważyć, że skarżący wprawdzie rozważa naruszenie tych zasad w związku z prawami wynikającymi – w jego ocenie – z art. 69 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji, ale jako że także te dwa przepisy, co zostanie wykazane poniżej, nie statuują konstytucyjnych praw podmiotowych, okoliczność ta nie ma znaczenia z perspektywy przesłanek skargi konstytucyjnej.

2.6. Na temat możliwości wyprowadzania z art. 69 Konstytucji prawa podmiotowego, którego naruszenie uzasadniałoby wystąpienie ze skargą konstytucyjną, wypowiedział się już wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny w swych orzeczeniach. W ocenie Trybunału przepis ten nie statuuje prawa podmiotowego o charakterze konstytucyjnym, którego naruszenie uzasadniałoby wystąpienie ze skargą konstytucyjną. Przepis ten wprawdzie nakłada na władzę publiczną obowiązek udzielenia osobom niepełnosprawnym pomocy w „zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej”, jednakże sposób realizacji tego obowiązku, na co jednoznacznie wskazuje brzmienie przepisu, wyznaczony jest przez ustawę („zgodnie z ustawą”). Biorąc pod uwagę treść art. 81 Konstytucji stanowiącego, iż praw wymienionych m.in. w art. 69 można dochodzić wyłącznie w granicach określonych ustawą, nie ma, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, podstaw do uznania tego przepisu za źródło konstytucyjnego prawa podmiotowego, którego ochrony można dochodzić w trybie skargi konstytucyjnej (postanowienia TK z: 5 stycznia 2004 r. i 16 marca 2004 r., Ts 161/03, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 86 i 87; 25 listopada 2009 r., SK 30/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 159; 25 października 2010 r., Ts 182/10, OTK ZU nr 2/B/2011, poz. 163). W postanowieniu z 25 listopada 2009 r. (SK 30/07) Trybunał podkreślił ponadto, że z art. 69 Konstytucji wynika tzw. norma programowa, wyznaczająca zadania państwa w zakresie pomocy dla osób niepełnosprawnych.

2.7. Nie budzi także wątpliwości, że art. 92 Konstytucji nie może stanowić wzorca kontroli konstytucyjności zaskarżonych przepisów dokonywanej w trybie skargi konstytucyjnej. Zgodnie z tym przepisem, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi. Przepis ten nie stanowi zatem źródła konstytucyjnych praw podmiotowych, tylko normuje tryb wydawania aktów normatywnych.

Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.