Pełny tekst orzeczenia

236/2/B/2012

POSTANOWIENIE
z dnia 16 lutego 2012 r.
Sygn. akt Ts 276/11

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Wojciech Hermeliński,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Alma Market S.A. z siedzibą w Krakowie w sprawie zgodności:
art. 221 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70) z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 2, art. 217 oraz w związku z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej, skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego 20 września 2011 r., Alma Market S.A. z siedzibą w Krakowie (dalej: skarżąca lub spółka) zarzuciła niezgodność art. 221 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70) w zakresie, w jakim „przepis ten wprowadza wyjątek w zastosowaniu przepisu art. 72 ust. 3 ustawy wobec nieruchomości, dla których stawki procentowe opłat rocznych zostały ustalone w wysokości powyżej 3% bez jednoczesnego ustawowego sprecyzowania ich wymiaru” z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 2, art. 217 oraz w związku z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Skarga została złożona w oparciu o następujący stan faktyczny. Na mocy umowy z 13 grudnia 1991 r., sporządzonej w formie aktu notarialnego, Baltic Properties Poland Spółka z o.o. z siedzibą w Gdańsku uzyskała na 99 lat prawo użytkowania wieczystego gruntu dwóch działek położonych w Sopocie. Strony umowy ustaliły także wartość stałej opłaty rocznej za to prawo na poziomie 25% ceny nieruchomości oraz waloryzacji tej opłaty o 4,5% rocznie. Wnioskiem z 18 marca 2008 r. Alma Market S.A. z siedzibą w Krakowie (następca w prawie użytkowania wieczystego) wystąpiła do Prezydenta Miasta Sopotu o obniżenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. W uzasadnieniu wniosku spółka powołała się na art. 221 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który – jej zdaniem – zobowiązywał gminę do dostosowania opłat rocznych do wysokości określonych w art. 72 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym stawka roczna powinna wynosić 3%. Prezydent Miasta Sopotu pismem z 28 kwietnia 2008 r. (nr GN.1/72240/08/6) odmówił zmiany wysokości stawki procentowej opłaty rocznej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku orzeczeniem z 15 stycznia 2009 r. (sygn. akt 2481/08) oddaliło wniosek skarżącej o ustalenie, że odmowa zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu jest nieuzasadniona. Wniesiony przez skarżącą spółkę sprzeciw od tego orzeczenia został rozpoznany przez Sąd Okręgowy w Gdańsku, który wyrokiem z 14 stycznia 2011 r. (sygn. akt I C 1494/10) nie uwzględnił żądań spółki. Wyrokiem z 21 czerwca 2011 r. Sąd Apelacyjny w Gdańsku oddalił apelację skarżącej. W uzasadnieniu orzeczenia sąd stwierdził, że w sprawie wniosku spółki o zmianę stawki procentowej opłaty rocznej zastosowanie miał art. 221 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw. Ponadto, zdaniem sądu, poprzednik spółki nie doprowadził do skutecznej zmiany tej stawki, czego domagał się w oparciu o pierwotne brzmienie art. 221 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca – wywodził dalej sąd – wstępując w prawa dotychczasowego użytkownika wieczystego, godziła się na związane z tym prawem obciążenia.
W skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego skardze spółka zarzuciła, że art. 221 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami narusza art. 2, art. 64 i art. 217 Konstytucji. Uzasadniając tę część skargi konstytucyjnej, skarżąca stwierdziła, że opłata z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter daniny publicznej, a w związku z tym jej uregulowanie powinno odpowiadać kwalifikowanym wymogom dotyczącym zasady prawidłowej legislacji w dziedzinie prawa daninowego. Zakwestionowany przepis, zdaniem skarżącej, ma charakter blankietowy i nie jest wystarczająco precyzyjny. Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, że art. 221 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do faktycznej konfiskaty mienia, gdyż opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mogą być ustalane na wygórowanym poziomie.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 5 października 2011 r. pełnomocnik skarżącej został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi przez dokładne określenie przedmiotu skargi, dokładne sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją przepisu stanowiącego przedmiot skargi, wskazanie praw podmiotowych wynikających z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 oraz art. 217 Konstytucji i naruszonych przez wydanie ostatecznego orzeczenia organu władzy publicznej w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz wyjaśnienie, w jaki sposób przepis stanowiący przedmiot skargi prowadzi do naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącej.
W piśmie procesowym z 17 października 2011 r. skarżąca odniosła się do stwierdzonych uchybień formalnych i podtrzymała stanowisko zawarte w skardze konstytucyjnej. Skarżąca połączyła zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa i zasady proporcjonalności ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw z prawem majątkowym w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji (prawem użytkowania wieczystego).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi konstytucyjnej – zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz uszczegóławiających go art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – jest każdy, czyje wolności lub prawa zostały naruszone przez wydanie ostatecznego orzeczenia organu władzy publicznej, którego podstawą prawną jest przepis aktu normatywnego. Skarga konstytucyjna jest więc dopuszczalna tylko pod warunkiem spełnienia łącznie następujących przesłanek. Po pierwsze, zaskarżony przepis stanowi podstawę prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, orzeczenie to prowadzi do naruszeń wskazanych w skardze konstytucyjnych wolności lub praw przysługujących skarżącemu. Po trzecie wreszcie, źródłem naruszenia jest normatywna treść kwestionowanych przepisów, a sposób naruszenia powinien być wskazany przez samego skarżącego w uzasadnieniu wnoszonej skargi (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK). Zarzuty skargi nie mogą być przy tym oczywiście bezzasadne.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna powyższych wymogów nie spełnia.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę skarżącej, że – wbrew jej stanowisku – opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego jest świadczeniem o charakterze cywilnoprawnym. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w postanowieniu z 25 lutego 1997 r. (sygn. akt II CKU 10/97), „po pewnych wahaniach, (…) pogląd ten [o charakterze świadczenia] jest przyjmowany jednolicie i nie budzi przy rozstrzyganiu rozmaitych sporów na tle użytkowania wieczystego żadnych wątpliwości (por. np. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów z 15 czerwca 1993 r., III CZP 51/93, OSNCP 1993, nr 11, poz. 190, uchwałę z 8 lutego 1994 r., III CZP 188/93, OSNCP 1994, nr 9, poz. 169, albo uzasadnienie uchwały z 21 kwietnia 1994 r., III CZP 36/94, OSNCP 1994, nr 11, poz. 209). (…) Sprawa o zapłatę określonej kwoty tytułem opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntów jest sprawą cywilną w znaczeniu materialnym (art. 1 in principio KPC) i jako taka – nie skierowana mocą przepisu szczególnego do właściwości innego organu – podlega rozpoznaniu na drodze sądowej”. Pogląd ten został podtrzymany w uchwale Sądu Najwyższego z 25 czerwca 1997 r. (sygn. akt III CZP 23/97), w której stwierdza się między innymi: „punktem wyjścia rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego jest założenie – znajdujące oparcie w dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie – że użytkowanie wieczyste nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa lub własnością gminy (…) należy do instytucji prawa cywilnego (por. art. 232 KC). Powoduje to tę istotną konsekwencję, że wszelkie szczegółowe kwestie odnoszące się do tej instytucji, a w szczególności sprawa należnych Skarbowi Państwa lub gminie opłat rocznych i ich aktualizacja powinny być analizowane z uwzględnieniem cywilistycznego charakteru ich podstawy”. Analogiczne stanowisko wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 13 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 591/07). Z uwagi na powyższe, jako oczywiście bezzasadne należy ocenić obszerne rozważania rozpatrywanej skargi konstytucyjnej, utożsamiające opłatę z tytułu użytkowania wieczystego z daniną publiczną i dotyczące zakresu władztwa daninowego państwa oraz zasady prawidłowej legislacji prawa podatkowego. Nie mają one charakteru adekwatnego treściowo, a tym samym nie spełniają wymogu określenia sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK).

Dalsza analiza skargi konstytucyjnej dostarcza kolejnych argumentów przemawiających za odmową nadania jej dalszego biegu. Zasadniczą podstawą skargi jest zarzut naruszenia zasady przyzwoitej legislacji (sformułowany w powiązaniu z zasadą nullum tributum sine lege). Istotnie, naruszenie zasad zawartych w art. 2 Konstytucji może uzasadniać zarzut niedopuszczalnego wkroczenia przez władzę publiczną w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności jednostki, jednakże obowiązkiem skarżącej jest określenie sposobu, w jaki zaskarżony przepis, będący podstawą ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, naruszył jej konstytucyjne prawa lub wolności, samo odwołanie się do zasad przyzwoitej legislacji nie jest wystarczające (zob. wyroki TK z: 10 lipca 2000 r., SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144; 12 grudnia 2005 r., SK 20/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 133; postanowienia TK z: 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53; 17 lutego 1999 r., Ts 154/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 34).
Kryterium oceny, czy dany przepis jest niejasny, stanowi określenie, czy powoduje on trudności w interpretacji oraz stosowaniu. Podstawowym wyznacznikiem w tej kwestii jest zróżnicowanie indywidualnych rozstrzygnięć opartych na tym samym przepisie. Skarżąca nie podjęła próby wykazania takich rozbieżności w orzecznictwie. Nie uprawdopodobniła, że art. 221 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest tak niejasny, że powoduje trudności w jego stosowaniu. Z analizy materiału procesowego rozpatrywanej skargi wypływa wręcz zgoła odmienny wniosek – organy administracyjne i sądy powszechne nie miały żadnych wątpliwości co do treści kwestionowanego przepisu. Na gruncie rozpatrywanej sprawy całkowitą aktualność zachowuje wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego zawarta w wyroku z 9 października 2006 r. (K 12/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 120): „Nieprawidłowa legislacja może zadecydować o uznaniu naruszenia art. 2 Konstytucji tylko wyjątkowo, a mianowicie wtedy, gdy nieprawidłowości techniki legislacyjnej prowadzą do negatywnych skutków materialnoprawnych, zwłaszcza – godzą w interesy adresatów norm prawnych, czy też – ze względu na niedającą się usunąć dwuznaczność przepisów – mogą spowodować zróżnicowanie sytuacji prawnej adresatów. Zasada prawidłowej legislacji wiąże się bowiem ściśle z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego (por. wyrok z 5 maja 2004 r., sygn. P 2/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 39)”. Skarżąca nie wykazała, że taka dwuznaczność istnieje.
Konkludując, przedmiotowa skarga konstytucyjna w części dotyczącej zgodności art. 221 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 64 w związku z art. 2 i art. 217 Konstytucji nie spełnia warunków formalnych, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, a przy tym jest oczywiście bezzasadna (art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego cywilny charakter stosunku prawnego między użytkownikiem wieczystym a właścicielem nieruchomości wpływa w zasadniczy sposób na ocenę drugiego zarzutu skargi – naruszenia istoty prawa użytkownika wieczystego tj. niezgodności art. 221 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skarżąca spółka, korzystając z zasady swobody umów oraz wolności działalności gospodarczej, stała się stroną stosunku prawnego w wyniku złożenia przez nią właściwego oświadczenia woli z pełną świadomością warunków i obciążeń, jakie wiązały się z dokonaniem tej czynności prawnej. Spółka miała także wiedzę o uregulowaniach prawnych użytkowania wieczystego i o możliwości ewentualnych zmian wysokości opłat za to użytkowanie. Jeśli więc skutkiem zawartej umowy – czego Trybunał Konstytucyjny nie przesądza – jest ponoszenie znacznych kosztów ekonomicznych, to wynikają one nie z niekonstytucyjnej treści zaskarżonego przepisu, lecz z działań faktycznych podjętych przez skarżącą. Innymi słowy, źródłem ewentualnego naruszenia praw podmiotowych jednostki nie jest akt normatywny zastosowany przez organ władzy publicznej w ostatecznym orzeczeniu, lecz zachowanie skarżącej.
Niezależnie od powyższego należy także podnieść, że skarga nie dostarcza argumentów przemawiających za niezgodnością zaskarżonego przepisu z konstytucyjną zasadą równej ochrony praw majątkowych. Dokonana w tym zakresie analiza skargi konstytucyjnej (s. 13-15) oraz pisma procesowego z 17 października 2011 r. (s. 15-17) prowadzi do wniosków o niespełnieniu przesłanki określenia sposobu naruszenia prawa podmiotowego (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). Rozważania dotyczące naruszenia zasady równości w obu pismach procesowych rozpoczynają się od orzecznictwa TK odnoszącego się do tej zasady. W dalszej części wywodów skarżąca wskazuje grupę wyposażoną w cechę relewantną, w ramach której miało dojść do nierównego traktowania, oraz stwierdza, że spośród wszystkich nieruchomości znajdujących się w użytkowaniu wieczystym ustawodawca wyłączył „nieruchomości, dla których stawka procentowa została określona powyżej 3%”. Zdaniem skarżącej prowadzi to niezapewnienia „dostatecznej określoności takich przypadków”. Następnie skarżąca wyjaśnia różnicę między zaniechaniem ustawodawczym a pominięciem prawodawczym, stwierdza, że w jej sprawie uzasadniony jest zarzut pominięcia prawodawczego „w przedstawionym powyżej rozumieniu” i ponownie wyprowadza wnioski o naruszeniu zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Rozważania o konstytucyjnej zasadzie równości kończą się przypomnieniem trzech warunków, po spełnieniu których możliwe jest odstępstwo od zasady równości, a także stwierdzeniem, że to na ustawodawcy spoczywa ciężar udowodnienia, że przedmiotowe odstępstwo jest konstytucyjnie dopuszczalne.
Jak wynika z powyższego fragmentu, skarżąca nie dokonała subsumpcji zakwestionowanego przepisu ustawy z przepisami konstytucyjnymi. Nie wyprowadziła wniosków – zarówno w zakresie możliwych odstępstw od zasady równości wobec prawa, jak i w odniesieniu do domniemanego przez skarżącą pominięcia prawodawczego. Jedyną konkluzją odnoszącą się do rzekomego naruszenia zasady równości jest zarzut niezapewnienia przez ustawodawcę „dostatecznej określoności takich przypadków”. Pomijając, że ze skargi nie wynika, o jakich przypadkach mowa, Trybunał zauważa, że skarżąca ponownie odwołuje się do niejasności i braku precyzji ustawodawcy, kolejny raz nie wskazuje jednak na czym niejasności te miałyby polegać. Takie postępowanie uchybia wymogom wynikającym z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
Analogicznie należy ocenić zarzuty niezgodności zakwestionowanego przepisu z zasadą proporcjonalności ograniczeń konstytucyjnych wolności lub praw, tj. art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Także w tej części skargi skarżąca ogranicza się do dość lakonicznego zaprezentowania stanowisk przedstawicieli doktryny oraz Trybunału Konstytucyjnego dotyczących art. 31 ust. 3 Konstytucji i tak jak w przypadku zarzutu, o którym mowa powyżej, nie wyprowadza jakichkolwiek konkluzji i wniosków. Próba sformułowania zarzutu pojawia się natomiast w piśmie procesowym z 17 października 2011 r. i sprowadza się do następującego stwierdzenia: „w przypadku skarżącej należy podnieść przede wszystkim zarzut naruszenia przez art. 221 ust. 1 istoty prawa użytkowania wieczystego”. Zdanie to nie może w żadnej mierze zastąpić obowiązku przeprowadzenia rzetelnej argumentacji, wykazującej naruszenie zasady proporcjonalności, zwłaszcza że – co Trybunał Konstytucyjny ponownie podkreśla – wysokość opłat wynikała nie z przepisu ustawy, lecz z treści umowy użytkownika wieczystego i właściciela nieruchomości.
Z powyższych względów należało odmówić nadania skardze dalszego biegu w części obejmującej zarzuty niezgodności art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny dostrzega również konieczność zwrócenia uwagi na nieprawidłowe wypełnienie przez pełnomocnika skarżącej obowiązku wykonania zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego wzywającego do usunięcia braków formalnych skargi. Trudno uznać, że spełnienie powyższego obowiązku następuje w sytuacji, gdy pełnomocnik odsyła do argumentacji prawnej zawartej w skardze lub powiela jej fragmenty. Trybunał Konstytucyjny, wzywając do uzupełnienia skargi w danym zakresie, czyni to między innymi z uwagi na niejasność prowadzonych wywodów, ich powtórzenie nie może być uznane za spełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 49 w związku z art. 36 ust. 2 ustawy o TK, i samo w sobie skutkuje odmową nadania skardze dalszego biegu.

Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK postanowił jak w sentencji.