Ts 280/11
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:
Pełny tekst orzeczenia
88/1/B/2013
POSTANOWIENIE
z dnia 27 czerwca 2012 r.
Sygn. akt Ts 280/11
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marek Kotlinowski,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Jacka A. w sprawie zgodności:
art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) z art. 2, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji;
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej z 21 września 2011 r. (data nadania) Jacek A. (dalej: skarżący) wniósł o zbadanie zgodności: po pierwsze, art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, w zakresie, w jakim przepis ten, ograniczając postępowanie dowodowe wyłącznie do dowodu uzupełniającego z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania, uniemożliwia przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w przypadku, gdy w ramach postępowania ze skargi na akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., rozstrzygnięcie sprawy wymaga informacji specjalnych; po drugie, art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) z art. 2, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, rozumiany w ten sposób, że badanie konieczności wprowadzenia przez plan zagospodarowania przestrzennego ograniczeń prawa własności jest kontrolą celowościową planu, naruszającą przyznane organom gminy tzw. władztwo planistyczne, utożsamiane z ustalaniem przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy i jako takie nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej z punktu widzenia legalności i konstytucyjnej zasady proporcjonalności.
Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującej sprawy. Skarżący złożył skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 28 czerwca 2006 r. Nr CXIII/1156/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA) wyrokiem z 6 listopada 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 1302/09) oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) w wyroku z 6 lipca 2010 r. po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania (sygn. akt II OSK 569/10). WSA oddalił skargę skarżącego na uchwałę Rady Miasta Krakowa wyrokiem z 30 września 2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 923/10). Skarga kasacyjna od tego orzeczenia została oddalona przez NSA w wyroku z 2 czerwca 2011 r. (sygn. akt II OSK 506/11; doręczony 21 czerwca 2011 r.).
Skarżący zarzucił, że art. 106 § 3 p.p.s.a. narusza zasadę państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz prawo do sądu, w szczególności prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Zdaniem skarżącego sprawiedliwe rozpoznanie sprawy polegać powinno na zbadaniu przez sąd wszystkich istotnych okoliczności. Tymczasem w sprawie skarżącego brak możliwości powołania jako dowodu opinii biegłego z zakresu urbanistyki oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego skutkował oddaleniem skargi na uchwałę Rady Miasta ze względu na niewykazanie, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczają prawo własności w sposób nieracjonalny i nieproporcjonalny oraz naruszają ład przestrzenny i nie uwzględniają ekonomicznych walorów przestrzeni.
Skarżący wskazał na różnice w modelu kontroli sądowoadministracyjnej aktów prawa miejscowego oraz decyzji administracyjnych. W postępowaniu dotyczącym decyzji administracyjnych na etapie przesądowym istnieje możliwość przeprowadzenia pełnego, wyczerpującego postępowania dowodowego przy użyciu wszelkich środków dowodowych. Natomiast w przypadku aktów prawa miejscowego, jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jednostka nie ma możliwości zakwestionowania stanowiska organów planistycznych. Wyjątek w tym zakresie stanowi jedynie prawo petycji (wniosek do planu, uwagi do projektu). Oznacza to, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego na etapie przedsądowym nie dochodzi – co podkreślono w skardze – do ustalenia stanu faktycznego w sformalizowanym postępowaniu, w którym jednostka posiadająca interes prawny mogłaby przedstawić swoje stanowisko poparte stosownymi dowodami. Zdaniem skarżącego na etapie sądowoadministracyjnej kontroli aktów prawa miejscowego sądy nie mają zatem możliwości ocenienia prawidłowości ustaleń faktycznych warunkujących wydanie lub treść aktu, np. wykazania przez biegłego nieprawdziwości twierdzenia o konieczności rewitalizacji dzielnicy w określony sposób, co narusza prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy i powoduje, że kontrola legalności wykonywana przez sądy administracyjne jest w rzeczywistości iluzoryczna. Brak możliwości przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego powoduje bowiem, że sąd nie jest w stanie ocenić zgodności z prawem niektórych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez wykorzystania wiedzy specjalistycznej m.in. z zakresu urbanistyki, architektury, ochrony środowiska. Skarżący podkreśla, że jednostka ma prawo domagać się, aby niezależny, bezstronny i niezawisły sąd rozpatrzył jej sprawę w prawdziwych okolicznościach faktycznych. Skarżący podkreślił również, że istnieje ustalona i jednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych, wskazująca, że dowód z opinii biegłego nie należy do dowodów uzupełniających z dokumentów dopuszczalnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jedynym uzasadnieniem dla wynikającego z art. 106 § 3 p.p.s.a. zakazu dowodowego jest zasada ekonomiki procesowej oraz zasada, że merytorycznego rozpatrzenia sprawy dokonują organy w dwóch instancjach postępowania administracyjnego, która nie znajduje jednak zastosowania w przypadku aktów prawa miejscowego. Skarżący wskazał również, że kontrola aktów prawa miejscowego dokonywana przez sądy administracyjne „nie różni się zasadniczo” od kontroli zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie natomiast z art. 19 i art. 20 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) Trybunał w toku postępowania powinien zbadać wszelkie istotne okoliczności w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i może w tym celu dopuścić dowody, jakie uzna za celowe. W sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowania przed TK stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.
W skardze zakwestionowano również konstytucyjność art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Odmowa przeprowadzenia przez sądy kontroli zgodności przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z art. 31 ust. 3 Konstytucji narusza, w ocenie skarżącego, zasadę bezpośredniego obowiązywania ustawy zasadniczej oraz zasadę proporcjonalności, a także prawo do sprawiedliwego rozpoznania sprawy.
Skarżący, odnosząc się do orzeczenia NSA, podniósł, że wniosek sądu o niedopuszczalności badania zgodności regulacji miejscowego planu zagospodarowania z art. 31 ust. 3 Konstytucji należy uznać w świetle art. 8 ust. 2 Konstytucji za „oczywiście nieprawdziwy”. Krytycznie skarżący ocenił również argument sądu, wskazujący, iż badanie, o które wnosił, byłoby kontrolą celowości rozwiązań planistycznych, do czego sądy administracyjne nie są uprawnione.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Skarga konstytucyjna stanowi środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego wniesienie zostało uzależnione od spełnienia przesłanek, wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w przepisach ustawy o TK.
Podstawową przesłanką skorzystania ze skargi konstytucyjnej jest zakwestionowanie takich przepisów, które wykazują podwójną kwalifikację – prowadzą do naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego, a jednocześnie są podstawą ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Zasadnicze znaczenie ma wymóg, aby na podstawie kwestionowanego w skardze przepisu zapadło ostateczne orzeczenie naruszające konstytucyjne wolności lub prawa skarżącego. Przedmiot skargi konstytucyjnej został określony w samej Konstytucji; może nim być jedynie konstytucyjność podstawy prawnej ostatecznego rozstrzygnięcia sądu lub organu administracji publicznej o konstytucyjnych prawach, wolnościach lub obowiązkach skarżącego. W odróżnieniu od wniosków kierowanych przez podmioty wyliczone w art. 191 ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji, skarga nie jest środkiem uruchamiania tzw. kontroli abstrakcyjnej, a więc realizowanej w oderwaniu od płaszczyzny stosowania kwestionowanych przepisów. W konsekwencji skarżący może uczynić przedmiotem zaskarżenia wyłącznie przepisy zastosowane w jego sprawie, które legły u podstaw ostatecznego jej rozstrzygnięcia przez sąd lub organ administracji publicznej (zob. postanowienie TK z 25 października 1999 r., SK 22/98, OTK ZU nr 6/1999, poz. 122).
W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta nie została spełniona. Jako przedmiot skargi konstytucyjnej wskazano art. 106 § 3 p.p.s.a., któremu zarzucono naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego oraz prawa do sądu w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Zgodnie z zakwestionowanym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Podstawową kwestią jest ocena czy norma określona jako przedmiot skargi – w zakresie, w jakim zarzucono jej niekonstytucyjność – stanowiła podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia. Trybunał Konstytucyjny uznaje, że przepis p.p.s.a. wskazany w petitum skargi nie był podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy zasadniczej. Skarżący podkreśla, że jako strona powinien mieć możliwość dowodzenia swoich twierdzeń w postępowaniu przed sądem administracyjnym w drodze „powszechnych środków dowodowych”. Twierdzi, że możliwości tej został pozbawiony przez ustanowiony w art. 106 § 3 p.p.s.a. zakaz przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Jednakże ani z treści wniesionej do Trybunału skargi, ani z orzeczeń zapadłych w sprawie nie wynika, aby skarżący jako strona postępowania wnosił o przeprowadzenie takiego dowodu. Zgodnie natomiast z art. 66 ustawy o TK i wynikającą z niego zasadą skargowości, to na skarżącym spoczywa obowiązek wskazania, że zakwestionowany przepis stanowił podstawę orzeczenia oraz doprowadził do faktycznego naruszenia jego konstytucyjnych praw lub wolności. Nie może wyręczyć w tym skarżącego Trybunał działając z urzędu. Trybunał stwierdza zatem, że zarzut niekonstytucyjności wyprowadzono wyłącznie z brzmienia normy, natomiast nie miała ona zastosowania w sprawie skarżącego we wskazanym w petitum skargi zakresie, co w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, powoduje konieczność odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Niezależnie od tej przesłanki Trybunał Konstytucyjny postanowił odnieść się do pozostałych braków formalnych skargi.
Analiza uzasadnienia skargi konstytucyjnej świadczy, iż w rzeczywistości zarzut niekonstytucyjności w rozpoznawanej sprawie dotyczy modelu postępowania sądowoadministracyjnego i zakresu przeprowadzanej w jego ramach kontroli. Zdaniem skarżącego prawo do uzyskania sprawiedliwego rozstrzygnięcia zostaje naruszone przez brak możliwości zbadania i zweryfikowania „prawdziwości” ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny przy badaniu zgodności z prawem aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dowód z opinii biegłego miałby natomiast – zdaniem skarżącego – służyć weryfikacji tych ustaleń. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że – mimo twierdzeń zawartych w skardze, iż kontrola ta należy do zakresu badania zgodności z prawem, czyli legalności aktu – de facto skarżący zmierza do merytorycznej kontroli aktów prawa miejscowego przez sądy administracyjne. Argumenty sformułowane w uzasadnieniu skargi w znacznej części nie mają zatem bezpośredniego związku z zakwestionowanym przepisem i świadczą o tym, że skarżący niekonstytucyjność łączy z zakresem kontroli przeprowadzanej przez sądy administracyjne. Tymczasem art. 184 Konstytucji wskazuje, że kontrola NSA oraz innych sądów administracyjnych obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Nie budzi zatem wątpliwości, że jedynym kryterium oceny dokonywanej przez sądy administracyjne jest kryterium legalności, czyli zgodności z prawem. Zarzuty zawarte w badanej skardze zmierzają natomiast do kontroli zasadności i celowości przyjętych rozwiązań, co powoduje, że należy je uznać za oczywiście bezzasadne.
Odnosząc się do drugiego ze sformułowanych w rozpoznawanej skardze konstytucyjnej zarzutów – naruszenia art. 2, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji przez art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że dotyczy on aktu stosowania prawa i jako taki nie podlega kognicji Trybunału. Polemika z orzeczeniem sądu i przyjętą w nim argumentacją nie może skutecznie uzasadniać zarzutu naruszenia Konstytucji. A zatem taki sposób sformułowania zarzutu niekonstytucyjności art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przesądza o konieczności odmowy – na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji – nadania we wskazanym zakresie skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Trybunał Konstytucyjny wskazuje również, że art. 2, art. 8 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 nie mogą stanowić samodzielnych wzorców w trybie rozpoznawania skargi konstytucyjnej. Wskazane postanowienia Konstytucji, których naruszenie zarzuca skarżący, są to normy ogólne określające zasady ustrojowe i normy adresowane do ustawodawcy, narzucające mu pewien sposób regulowania dziedzin życia. Przepisy te nie dają zatem podstaw do dekodowania konkretnego prawa podmiotowego, na gruncie którego mogłaby być konstruowana skarga konstytucyjna.
W tym stanie rzeczy należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
POSTANOWIENIE
z dnia 27 czerwca 2012 r.
Sygn. akt Ts 280/11
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marek Kotlinowski,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Jacka A. w sprawie zgodności:
art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) z art. 2, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji;
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej z 21 września 2011 r. (data nadania) Jacek A. (dalej: skarżący) wniósł o zbadanie zgodności: po pierwsze, art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, w zakresie, w jakim przepis ten, ograniczając postępowanie dowodowe wyłącznie do dowodu uzupełniającego z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania, uniemożliwia przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w przypadku, gdy w ramach postępowania ze skargi na akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., rozstrzygnięcie sprawy wymaga informacji specjalnych; po drugie, art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) z art. 2, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, rozumiany w ten sposób, że badanie konieczności wprowadzenia przez plan zagospodarowania przestrzennego ograniczeń prawa własności jest kontrolą celowościową planu, naruszającą przyznane organom gminy tzw. władztwo planistyczne, utożsamiane z ustalaniem przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy i jako takie nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej z punktu widzenia legalności i konstytucyjnej zasady proporcjonalności.
Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującej sprawy. Skarżący złożył skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 28 czerwca 2006 r. Nr CXIII/1156/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA) wyrokiem z 6 listopada 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 1302/09) oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) w wyroku z 6 lipca 2010 r. po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania (sygn. akt II OSK 569/10). WSA oddalił skargę skarżącego na uchwałę Rady Miasta Krakowa wyrokiem z 30 września 2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 923/10). Skarga kasacyjna od tego orzeczenia została oddalona przez NSA w wyroku z 2 czerwca 2011 r. (sygn. akt II OSK 506/11; doręczony 21 czerwca 2011 r.).
Skarżący zarzucił, że art. 106 § 3 p.p.s.a. narusza zasadę państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz prawo do sądu, w szczególności prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Zdaniem skarżącego sprawiedliwe rozpoznanie sprawy polegać powinno na zbadaniu przez sąd wszystkich istotnych okoliczności. Tymczasem w sprawie skarżącego brak możliwości powołania jako dowodu opinii biegłego z zakresu urbanistyki oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego skutkował oddaleniem skargi na uchwałę Rady Miasta ze względu na niewykazanie, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczają prawo własności w sposób nieracjonalny i nieproporcjonalny oraz naruszają ład przestrzenny i nie uwzględniają ekonomicznych walorów przestrzeni.
Skarżący wskazał na różnice w modelu kontroli sądowoadministracyjnej aktów prawa miejscowego oraz decyzji administracyjnych. W postępowaniu dotyczącym decyzji administracyjnych na etapie przesądowym istnieje możliwość przeprowadzenia pełnego, wyczerpującego postępowania dowodowego przy użyciu wszelkich środków dowodowych. Natomiast w przypadku aktów prawa miejscowego, jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jednostka nie ma możliwości zakwestionowania stanowiska organów planistycznych. Wyjątek w tym zakresie stanowi jedynie prawo petycji (wniosek do planu, uwagi do projektu). Oznacza to, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego na etapie przedsądowym nie dochodzi – co podkreślono w skardze – do ustalenia stanu faktycznego w sformalizowanym postępowaniu, w którym jednostka posiadająca interes prawny mogłaby przedstawić swoje stanowisko poparte stosownymi dowodami. Zdaniem skarżącego na etapie sądowoadministracyjnej kontroli aktów prawa miejscowego sądy nie mają zatem możliwości ocenienia prawidłowości ustaleń faktycznych warunkujących wydanie lub treść aktu, np. wykazania przez biegłego nieprawdziwości twierdzenia o konieczności rewitalizacji dzielnicy w określony sposób, co narusza prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy i powoduje, że kontrola legalności wykonywana przez sądy administracyjne jest w rzeczywistości iluzoryczna. Brak możliwości przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego powoduje bowiem, że sąd nie jest w stanie ocenić zgodności z prawem niektórych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez wykorzystania wiedzy specjalistycznej m.in. z zakresu urbanistyki, architektury, ochrony środowiska. Skarżący podkreśla, że jednostka ma prawo domagać się, aby niezależny, bezstronny i niezawisły sąd rozpatrzył jej sprawę w prawdziwych okolicznościach faktycznych. Skarżący podkreślił również, że istnieje ustalona i jednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych, wskazująca, że dowód z opinii biegłego nie należy do dowodów uzupełniających z dokumentów dopuszczalnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jedynym uzasadnieniem dla wynikającego z art. 106 § 3 p.p.s.a. zakazu dowodowego jest zasada ekonomiki procesowej oraz zasada, że merytorycznego rozpatrzenia sprawy dokonują organy w dwóch instancjach postępowania administracyjnego, która nie znajduje jednak zastosowania w przypadku aktów prawa miejscowego. Skarżący wskazał również, że kontrola aktów prawa miejscowego dokonywana przez sądy administracyjne „nie różni się zasadniczo” od kontroli zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie natomiast z art. 19 i art. 20 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) Trybunał w toku postępowania powinien zbadać wszelkie istotne okoliczności w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i może w tym celu dopuścić dowody, jakie uzna za celowe. W sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowania przed TK stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.
W skardze zakwestionowano również konstytucyjność art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Odmowa przeprowadzenia przez sądy kontroli zgodności przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z art. 31 ust. 3 Konstytucji narusza, w ocenie skarżącego, zasadę bezpośredniego obowiązywania ustawy zasadniczej oraz zasadę proporcjonalności, a także prawo do sprawiedliwego rozpoznania sprawy.
Skarżący, odnosząc się do orzeczenia NSA, podniósł, że wniosek sądu o niedopuszczalności badania zgodności regulacji miejscowego planu zagospodarowania z art. 31 ust. 3 Konstytucji należy uznać w świetle art. 8 ust. 2 Konstytucji za „oczywiście nieprawdziwy”. Krytycznie skarżący ocenił również argument sądu, wskazujący, iż badanie, o które wnosił, byłoby kontrolą celowości rozwiązań planistycznych, do czego sądy administracyjne nie są uprawnione.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Skarga konstytucyjna stanowi środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego wniesienie zostało uzależnione od spełnienia przesłanek, wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w przepisach ustawy o TK.
Podstawową przesłanką skorzystania ze skargi konstytucyjnej jest zakwestionowanie takich przepisów, które wykazują podwójną kwalifikację – prowadzą do naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego, a jednocześnie są podstawą ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Zasadnicze znaczenie ma wymóg, aby na podstawie kwestionowanego w skardze przepisu zapadło ostateczne orzeczenie naruszające konstytucyjne wolności lub prawa skarżącego. Przedmiot skargi konstytucyjnej został określony w samej Konstytucji; może nim być jedynie konstytucyjność podstawy prawnej ostatecznego rozstrzygnięcia sądu lub organu administracji publicznej o konstytucyjnych prawach, wolnościach lub obowiązkach skarżącego. W odróżnieniu od wniosków kierowanych przez podmioty wyliczone w art. 191 ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji, skarga nie jest środkiem uruchamiania tzw. kontroli abstrakcyjnej, a więc realizowanej w oderwaniu od płaszczyzny stosowania kwestionowanych przepisów. W konsekwencji skarżący może uczynić przedmiotem zaskarżenia wyłącznie przepisy zastosowane w jego sprawie, które legły u podstaw ostatecznego jej rozstrzygnięcia przez sąd lub organ administracji publicznej (zob. postanowienie TK z 25 października 1999 r., SK 22/98, OTK ZU nr 6/1999, poz. 122).
W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta nie została spełniona. Jako przedmiot skargi konstytucyjnej wskazano art. 106 § 3 p.p.s.a., któremu zarzucono naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego oraz prawa do sądu w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Zgodnie z zakwestionowanym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Podstawową kwestią jest ocena czy norma określona jako przedmiot skargi – w zakresie, w jakim zarzucono jej niekonstytucyjność – stanowiła podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia. Trybunał Konstytucyjny uznaje, że przepis p.p.s.a. wskazany w petitum skargi nie był podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy zasadniczej. Skarżący podkreśla, że jako strona powinien mieć możliwość dowodzenia swoich twierdzeń w postępowaniu przed sądem administracyjnym w drodze „powszechnych środków dowodowych”. Twierdzi, że możliwości tej został pozbawiony przez ustanowiony w art. 106 § 3 p.p.s.a. zakaz przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Jednakże ani z treści wniesionej do Trybunału skargi, ani z orzeczeń zapadłych w sprawie nie wynika, aby skarżący jako strona postępowania wnosił o przeprowadzenie takiego dowodu. Zgodnie natomiast z art. 66 ustawy o TK i wynikającą z niego zasadą skargowości, to na skarżącym spoczywa obowiązek wskazania, że zakwestionowany przepis stanowił podstawę orzeczenia oraz doprowadził do faktycznego naruszenia jego konstytucyjnych praw lub wolności. Nie może wyręczyć w tym skarżącego Trybunał działając z urzędu. Trybunał stwierdza zatem, że zarzut niekonstytucyjności wyprowadzono wyłącznie z brzmienia normy, natomiast nie miała ona zastosowania w sprawie skarżącego we wskazanym w petitum skargi zakresie, co w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, powoduje konieczność odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Niezależnie od tej przesłanki Trybunał Konstytucyjny postanowił odnieść się do pozostałych braków formalnych skargi.
Analiza uzasadnienia skargi konstytucyjnej świadczy, iż w rzeczywistości zarzut niekonstytucyjności w rozpoznawanej sprawie dotyczy modelu postępowania sądowoadministracyjnego i zakresu przeprowadzanej w jego ramach kontroli. Zdaniem skarżącego prawo do uzyskania sprawiedliwego rozstrzygnięcia zostaje naruszone przez brak możliwości zbadania i zweryfikowania „prawdziwości” ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny przy badaniu zgodności z prawem aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dowód z opinii biegłego miałby natomiast – zdaniem skarżącego – służyć weryfikacji tych ustaleń. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że – mimo twierdzeń zawartych w skardze, iż kontrola ta należy do zakresu badania zgodności z prawem, czyli legalności aktu – de facto skarżący zmierza do merytorycznej kontroli aktów prawa miejscowego przez sądy administracyjne. Argumenty sformułowane w uzasadnieniu skargi w znacznej części nie mają zatem bezpośredniego związku z zakwestionowanym przepisem i świadczą o tym, że skarżący niekonstytucyjność łączy z zakresem kontroli przeprowadzanej przez sądy administracyjne. Tymczasem art. 184 Konstytucji wskazuje, że kontrola NSA oraz innych sądów administracyjnych obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Nie budzi zatem wątpliwości, że jedynym kryterium oceny dokonywanej przez sądy administracyjne jest kryterium legalności, czyli zgodności z prawem. Zarzuty zawarte w badanej skardze zmierzają natomiast do kontroli zasadności i celowości przyjętych rozwiązań, co powoduje, że należy je uznać za oczywiście bezzasadne.
Odnosząc się do drugiego ze sformułowanych w rozpoznawanej skardze konstytucyjnej zarzutów – naruszenia art. 2, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji przez art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że dotyczy on aktu stosowania prawa i jako taki nie podlega kognicji Trybunału. Polemika z orzeczeniem sądu i przyjętą w nim argumentacją nie może skutecznie uzasadniać zarzutu naruszenia Konstytucji. A zatem taki sposób sformułowania zarzutu niekonstytucyjności art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przesądza o konieczności odmowy – na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji – nadania we wskazanym zakresie skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Trybunał Konstytucyjny wskazuje również, że art. 2, art. 8 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 nie mogą stanowić samodzielnych wzorców w trybie rozpoznawania skargi konstytucyjnej. Wskazane postanowienia Konstytucji, których naruszenie zarzuca skarżący, są to normy ogólne określające zasady ustrojowe i normy adresowane do ustawodawcy, narzucające mu pewien sposób regulowania dziedzin życia. Przepisy te nie dają zatem podstaw do dekodowania konkretnego prawa podmiotowego, na gruncie którego mogłaby być konstruowana skarga konstytucyjna.
W tym stanie rzeczy należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.