Pełny tekst orzeczenia

250/3/B/2012

POSTANOWIENIE
z dnia 27 czerwca 2012 r.
Sygn. akt Tw 29/10

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Zbigniew Cieślak – przewodniczący
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz – sprawozdawca
Adam Jamróz,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miasta Radzionków,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

1. W dniu 2 sierpnia 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miasta Radzionków o zbadanie zgodności: § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowości statusu miasta (Dz. U. Nr 93, poz. 822; dalej: rozporządzenie z 2002 r.) z art. 15 ust. 2 Konstytucji, art. 9 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL) oraz art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym); art. 4 ust. 1-3 i 5, art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. z art. 165 ust. 2 w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 oraz art. 188 pkt 3 Konstytucji, a także art. 11 EKSL; art. 4 ust. 1-3 i 5, art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji; art. 4 ust. 1-3 i 5, art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. z art. 2, art. 7 i art. 165 ust. 2 Konstytucji; art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. z art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji.

2. Postanowieniem z 4 listopada 2010 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miasta Radzionków w odniesieniu do zbadania zgodności art. 4 ust. 1-3 i 5, art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym z: art. 165 ust. 2 w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 oraz art. 188 pkt 3 Konstytucji oraz art. 11 EKSL; art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji; art. 2, art. 7 i art. 165 ust. 2 Konstytucji, a także badania zgodności art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym z art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, uznając, że rozpatrywany „wniosek” we wskazanym wyżej zakresie pochodzi od podmiotu nieuprawnionego (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK/). Trybunał stwierdził jednocześnie, że skoro Rada Miasta Radzionków nie wyraziła w uchwale woli poddania kontroli przywołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym, to zarzuty naruszenia wzorców przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r., traktowany samoistnie (tzn. bez wykazania związku z przepisami ustawy), cechuje oczywista bezzasadność (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).
Ponadto, Trybunał Konstytucyjny wskazał na brak kompetencji w odniesieniu do kontroli rozporządzeń zmieniających granice jednostek podziału terytorialnego państwa, potwierdzony w wyroku pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2009 r. (K 37/06, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 47). Dlatego też, z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK) Trybunał odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu.

3. W zażaleniu z 17 listopada 2010 r. Rada Miasta Radzionków wniosła „o uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:


1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6-7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.



2. Wnioskodawca zarzuca „zaskarżonemu postanowieniu (…) naruszenie art. 36 ust. 3 [ustawy o TK] poprzez nieuzasadnioną odmowę nadania biegu ww. wnioskowi, do czego doszło w wyniku dokonania przez Trybunał Konstytucyjny wadliwej wykładni treści uchwały Rady Miasta Radzionków (…) i nieuzasadnione przyjęcie, że Rada Miasta Radzionków nie wystąpiła z wnioskiem o treści w pełni odpowiadającej projektowi tego wniosku stanowiącemu załącznik do ww. uchwały, w związku z czym wniosek w części pochodził od podmiotu nieuprawnionego do jego wniesienia”.


2.1. Wnioskodawca twierdzi, że „w przypadku, gdyby Rada Miasta Radzionków rzeczywiście chciała zawęzić zakres zaskarżenia, uczyniłaby to w sposób jednoznaczny. (…) Nawet gdyby nie odniosła się do poszczególnych punktów petitum wniosku, to z pewnością posłużyłaby się takim sformułowaniem, z którego jednoznacznie wynika, że zamierza go ograniczyć”.
Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie ustalił, że wnioskodawca wyraźnie i jednoznacznie zastrzegł w uchwale, że załącznik do uchwały stanowi „treść wniosku o stwierdzenie niezgodności przepisów ww. rozporządzenia”. Co oczywiste, załącznika do uchwały nie mogła zatem stanowić treść wniosku w zakresie zarzutów niekonstytucyjności skierowanych przeciwko przepisom ustawy o samorządzie gminnym (notabene niewskazanym w uchwale jako przedmiot kontroli).

2.2. Rada Miasta Radzionków stawia ponadto zarzut naruszenia art. 130 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.) w zw. z art. 20 oraz w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK „poprzez nieuzasadnioną odmowę nadania biegu ww. wnioskowi, podczas gdy dostrzeżone przez Trybunał Konstytucyjny rzekome rozbieżności pomiędzy treścią uchwały a projektem wniosku stanowiącym załącznik do niej powinny być uznane za oczywistą niedokładność, która nie stanowi przeszkody do nadania wnioskowi biegu i rozpoznania go w trybie właściwym”.
Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądu wnioskodawcy, że „zasadę, zgodnie z którą mylne oznaczenie pisma procesowego lub inne oczywiste niedokładności nie stanowią przeszkody do nadania pismu biegu i rozpoznania go w trybie właściwym, można stosować do samej uchwały”. Należy przypomnieć, że art. 130 § 1 k.p.c. odnosi się do niezachowania warunków formalnych i wezwania do poprawienia lub uzupełnienia pisma procesowego. Natomiast uchwała stanowiąca podstawę wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, po pierwsze, nie jest pismem procesowym w rozumieniu art. 130 § 1 k.p.c., po drugie, jej wadliwość nie może zostać uznana za brak formalny, który podlegałby usunięciu w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o TK (por. postanowienie z 24 listopada 2003 r., Tw 30/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 209).
W świetle powyższych wyjaśnień zażalenie nie podważyło trafności ustalenia w zaskarżonym postanowieniu, że rozpatrywany „wniosek” w zakresie zbadania zgodności art. 4 ust. 1-3 i 5, art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym z art. 165 ust. 2 w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 oraz art. 188 pkt 3 Konstytucji oraz art. 11 EKSL, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji oraz art. 2, art. 7 i art. 165 ust. 2 Konstytucji, a także art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym z art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Podobnie, zażalenie nie wzruszyło zasadności uznania, że zarzuty niezgodności postawione badanemu samoistnie § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. (tzn. bez wykazania jego związku z przepisami ustawy), cechuje oczywista bezzasadność.

3. Wnioskodawca zarzuca ponadto „zaskarżonemu postanowieniu (…) naruszenie (…) art. 36 ust. 3 [ustawy o TK], poprzez nieuzasadnioną odmowę nadania biegu ww. wnioskowi, do czego doszło w wyniku błędnego przyjęcia, że zaskarżone rozporządzenie (…) nie podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego”.
Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podziela stanowisko stwierdzające brak kompetencji polskiego sądu konstytucyjnego do kontroli rozporządzeń zmieniających granice jednostek podziału terytorialnego państwa, sformułowane w orzeczeniach Trybunału wydanych w 2009 r. (por. powołany wyżej wyrok w sprawie K 37/06, a także postanowienia TK z 12 maja 2009 r., S 3/09, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 75 oraz 5 listopada 2009 r., U 9/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 152).
W wyroku w sprawie K 37/06 Trybunał stwierdził, że „rozporządzenia dokonujące zmian granic jednostek samorządu terytorialnego kwestionowane w niniejszej sprawie mają szczególny charakter. W odniesieniu do tych rozporządzeń ocena konstytucyjności łączy się w większym stopniu z oceną faktów, aniżeli z oceną obowiązujących norm (zob. wyrok z 25 marca 2003 r., sygn. U 10/01, OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 23). Niezbędne jest zatem zachowanie w tej mierze koniecznej powściągliwości sędziowskiej. Mamy w tym przypadku do czynienia z rozporządzeniami określanymi w doktrynie jako »rozporządzenia« różniące się od rozporządzeń »klasycznych«, przewidzianych w art. 87 i art. 92 Konstytucji. Owe »rozporządzenia«, stanowiące przedmiot orzekania, różnią się od rozporządzeń »klasycznych« tym, że sensem ich wydania nie jest ustanowienie norm generalnych i abstrakcyjnych; nie mają więc one charakteru prawotwórczego, nie kreują norm prawnych i nie są podstawą ich obowiązywania, a przez ich wydanie dokonuje się czynności konwencjonalnej (zob. S. Wronkowska, Model rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustaw w świetle konstytucji i praktyki, [w:] Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, red. A. Szmyt, Warszawa 2005, s. 87 i n.). Zarazem jednak rozporządzenia te opierają się na Konstytucji i ustawach w sposób, który nie pozwala uznać, że są pozbawione właściwości aktu normatywnego. Przeciwnie, pierwiastki normatywne tych rozporządzeń wynikają z normatywności ustaw, których konkretyzacji służą. Mają więc owe rozporządzenia hybrydowy charakter, co nie pozostaje bez konsekwencji dla orzekania o ich zgodności z aktami wyższego rzędu w hierarchii źródeł prawa. Aby rozstrzygnąć niniejszą sprawę konieczne jest odróżnienie oceny praktyki, co nie należy do Trybunału Konstytucyjnego, od oceny pierwiastka normatywnego, których konkretyzacją są zaskarżone rozporządzenia. Skoro w niniejszej sprawie [także w rozpatrywanym obecnie wniosku] konstytucyjność odpowiednich norm ustaw samorządowych wyznaczających normatywność tych rozporządzeń nie została skutecznie zakwestionowana, to okoliczność ta nie jest bez znaczenia dla ostatecznej oceny owych rozporządzeń”.
Argumentacja wnioskodawcy odwołująca się do wcześniejszych orzeczeń Trybunału (z 2000, 2003 i 2006 r.) jest zatem irrelewantna prawnie z punktu widzenia akceptowanej obecnie linii orzeczniczej.

4. W zażaleniu zarzucono także naruszenie art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 oraz art. 188 pkt 3 Konstytucji oraz art. 11 EKSL „poprzez pozbawienie społeczności lokalnej gminy Radzionków oraz samej gminy prawa do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, do czego doszło w wyniku odmowy nadania biegu wnioskowi dokonania kontroli zgodności zaskarżonego rozporządzenia ze wskazanymi we wniosku wzorcami odniesienia”.
Wymaga zatem przypomnienia, że kontrolując zgodność norm, Trybunał „nie jest powołany do oceny merytorycznej trafności i celowości przyjętych rozwiązań czy też do oceny zasadności polityki rządu w dziedzinie zmian w podziale terytorialnym, jak też do rozstrzygania konkretnych sporów dotyczących celowości zmian. Czym innym jest kontrola celowości zamierzenia, a czym innym kontrola jego zgodności z Konstytucją” (K 37/06).
Z przedstawionego przez wnioskodawcę uzasadnienia zarzutów w niniejszej sprawie wynika, że mamy do czynienia z argumentacją wymagającą nowej oceny faktów, nie zaś odnoszącą się do sfery normatywnej. Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do oceny sposobu rządzenia. Uznanie, czy pominięto konkretne interesy lokalne, czy dokonane rozstrzygnięcie – oparte na prawie – było właściwe, czy skutki negatywne przeważają nad pozytywnymi, czy też odwrotnie – pozostaje poza granicami oceny dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny.
Wnioskodawca dowodzi, że „działania Rady Ministrów nie mogą zostać w żaden sposób zweryfikowane” i „nie można zaakceptować sytuacji, w której system prawny nie przewiduje mechanizmów gwarancyjnych”, w tym będących realizacją „prawa do odwołania na drodze sądowej” (art. 165 ust. 2 Konstytucji i art. 11 EKSL).
Trybunał podkreśla zatem ponownie, że w powołanym wyżej postanowieniu (S 3/09) zasygnalizował Sejmowi potrzebę stworzenia skutecznych mechanizmów prawnych zabezpieczających jednostki samorządu terytorialnego przed pochopnymi zmianami ich granic.
Trybunał wyraził pogląd, że „rozwiązania obecnie obowiązujące spełniają (…) wymagania Konstytucji. Nie znaczy to jednak, że nie jest możliwe i uprawnione poszukiwanie takiego modelu przekształceń podziału terytorialnego, który będzie lepiej służył wartościom konstytucyjnym. Wydaje się celowe rozważenie nadania rozstrzygnięciom o zmianach podziału terytorialnego postaci aktów wydawanych przez wojewodów. Akty te mogłyby stanowić przedmiot kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, a jednocześnie Rada Ministrów nie byłaby pozbawiona możliwości wpływania na te rozstrzygnięcia. Zasługuje także na rozważenie poddanie kontroli sądu administracyjnego procesu opiniowania zmian podziału terytorialnego przed wydaniem rozporządzenia przez Radę Ministrów. Ponadto, jak wykazała rozprawa, dokonywane zmiany w podziale terytorialnym państwa budzą kontrowersje i wywołują niezadowolenie w dotkniętych nimi jednostkach samorządu terytorialnego. W związku z tym pożądane byłoby również doskonalenie form współdziałania jednostek samorządu terytorialnego z organem decydującym o zmianach granic ich terytorium. Współdziałanie to nie może jednak prowadzić do paraliżu procedury zmian terytorialnych”.


W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.