SK 15/12
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
127/8/A/2013
POSTANOWIENIE
z dnia 5 listopada 2013 r.
Sygn. akt SK 15/12
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Piotr Tuleja – przewodniczący
Stanisław Biernat
Mirosław Granat
Marek Kotlinowski
Marek Zubik – sprawozdawca,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2013 r., skargi konstytucyjnej spółki „GROSAR” sp. z o.o. z siedzibą w Sanoku o zbadanie zgodności:
art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625, ze zm.) z art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. W skardze konstytucyjnej z 3 listopada 2008 r. spółka „GROSAR” Sp. z o.o. z siedzibą w Sanoku wniosła o stwierdzenie, że art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625, ze zm.; dalej: prawo energetyczne) jest niezgodny z art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji.
1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego. Skarżąca spółka otrzymała koncesję na obrót paliwami ciekłymi. W wyniku kontroli przeprowadzonej na jednej ze stacji benzynowych należących do spółki stwierdzono nieprawidłowości polegające na oferowaniu do sprzedaży benzyny uniwersalnej U-95, niespełniającej wymagań jakościowych określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 16 sierpnia 2004 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych (Dz. U. Nr 192, poz. 1969). W efekcie przeprowadzonej kontroli wszczęto postępowanie administracyjne zakończone decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, nakładającą na skarżącą karę pieniężną w kwocie 20 000 zł za naruszenie warunków koncesji.
Skarżąca odwołała się od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Sąd pierwszej instancji w wyroku z 25 czerwca 2007 r. (sygn. akt XVII AmE 61/07) oddalił odwołanie skarżącej. Stwierdził bezsporne naruszenie jednego z warunków koncesji. W ocenie sądu unormowania przewidziane w art. 56 ust. 1 i 2 prawa energetycznego przewidują bezwzględny obowiązek ukarania przedsiębiorcy w sytuacji naruszenia przez niego warunków wykonywania działalności gospodarczej określonych w koncesji. Sąd zaznaczył, że skarżąca zaakceptowała wszystkie postanowienia uzyskanej koncesji, w tym także to, które zabrania koncesjonariuszowi wprowadzać do obrotu paliw ciekłych o parametrach jakościowych niezgodnych z obowiązującymi normami.
Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z 15 maja 2008 r. (sygn. akt VI ACa 1480/07) oddalił apelację od wyroku sądu pierwszej instancji jako niezasadną. Sąd Apelacyjny przychylił się w pełni do stanowiska wyrażonego w wyroku Sądu Okręgowego stwierdzając, że naruszenie koncesji wyczerpuje przesłankę nałożenia kary pieniężnej, przewidzianej w art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego. Sąd drugiej instancji podkreślił, że sygnalizowany przez skarżącą brak winy w uchybieniu obowiązkom wynikającym z koncesji nie wyłącza nałożenia kary pieniężnej na podstawie powołanego przepisu prawa energetycznego. Unormowanie to nakłada na Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki obowiązek nałożenia kary na podmiot, który działa w sposób niezgodny z prawem.
1.2. W uzasadnieniu przedłożonej skargi konstytucyjnej stwierdzono, że obligatoryjne nakładanie kary w wypadku naruszenia warunków koncesji stanowi przejaw „odpowiedzialności absolutnej nieznanej w ogóle „naszemu systemowi prawnemu”. W ocenie skarżącej postępowanie w wyniku którego nałożono karę narusza szeroko rozumianą zasadę domniemania niewinności. Zasada ta odnosić się ma – zdaniem skarżącej – do wszystkich przepisów przewidujących sankcje prawne.
W ocenie skarżącej kwestionowany art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego jest przykładem sankcji, która nie uwzględnia stopnia zawinienia karanego podmiotu. Może to prowadzić do sytuacji, w której podmiot ten będzie ponosić odpowiedzialność za działania podejmowane przez osoby trzecie. To zaś – zdaniem skarżącej – narusza jedną z podstawowych zasad prawa, jaką jest możliwość ponoszenia odpowiedzialności wyłącznie za własne działania. Na tej podstawie skarżąca wskazuje, że kwestionowany przepis narusza zasadę domniemania niewinności wynikającą z art. 42 ust. 3 Konstytucji oraz zasadę prawa do obrony wyrażoną w art. 42 ust. 2 Konstytucji.
1.3. Postanowieniem z 30 listopada 2010 r. (sygn. Ts 339/08) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej „GROSAR” sp. z o.o. z siedzibą w Sanoku. Trybunał uznał, że norma objęta skargą konstytucyjną nie określa zasad przypisywania winy ani ponoszenia odpowiedzialności karnej. Tymczasem powołane przez skarżącą wzorce kontroli – art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji – są źródłami gwarancji procesowych, przez co są nieadekwatne do zbadania konstytucyjności kwestionowanego art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego. W uzasadnieniu wydanego postanowienia wskazano również, że zasady i mechanizm odpowiedzialności przewidzianej w powołanym przepisie nie wynikają z zaskarżonej normy, ale z innych przepisów oraz ogólnych założeń odpowiedzialności administracyjnej, które nie zostały zakwestionowane w skardze.
1.4. W zażaleniu z 16 grudnia 2010 r. skarżąca stwierdziła, że Trybunał Konstytucyjny błędnie odczytał znaczenie norm wyrażonych w art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji. Jej zdaniem zasada prawa do obrony oraz zasada domniemania niewinności powinny być rozumiane szeroko i obowiązywać nie tylko w prawie karnym, ale także w odniesieniu do wszystkich przepisów o charakterze represyjnym. Powołując się na niektóre wypowiedzi orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego skarżąca wskazała, że konstytucyjne standardy odpowiedzialności karnej powinny mieć zastosowanie względem wszystkich przepisów, które mają na celu ukaranie obywatela lub nałożenie na niego jakiejkolwiek sankcji prawnej. W rezultacie instytucja kary pieniężnej, przewidziana w art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego, z uwagi na jej sankcjonujący charakter, powinna być poddana ocenie z uwzględnieniem zasad wyrażonych w art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji.
1.5. Postanowieniem z 29 lutego 2012 r. (sygn. Ts 339/08) Trybunał Konstytucyjny uwzględnił zażalenie skarżącej. Trybunał stwierdził, że zarzuty podniesione w zażaleniu wskazują na potrzebę merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej. Rozstrzygnięcie zasadności tych zarzutów wykracza bowiem poza ramy wstępnej kontroli dokonywanej na posiedzeniu niejawnym.
2. Marszałek Sejmu pismem z 9 listopada 2012 r. przedłożył stanowisko w imieniu Sejmu, wnosząc o stwierdzenie, że art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego nie jest niezgodny z art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji.
Marszałek Sejmu odniósł się – w pierwszej kolejności – do zakresu stosowania art. 42 Konstytucji. Zwrócił uwagę, że gwarancje wynikające z tego przepisu odnoszą się do postępowań karnych, w ramach których dochodzi do rozstrzygnięcia o winie oraz zastosowania indywidualnie nakierowanej represji. Z tego względu art. 42 Konstytucji nie może odnosić się – jako wzorzec kontroli – do postępowań administracyjnych oraz wynikających z nich sankcji. Dostrzegana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dopuszczalność odpowiedniego stosowania wybranych gwarancji określonych w art. 42 Konstytucji do postępowań o charakterze dyscyplinarnym została uznana przez Marszałka za nierelewantną z punktu widzenia niniejszej sprawy.
Marszałek Sejmu nawiązał do istoty oraz charakteru sankcji administracyjnych. Na tym tle uznał, że sankcja przewidziana w art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego ma bez wątpienia charakter administracyjny. Na poparcie tej tezy powołał następujące argumenty: 1) kwestionowany przepis został zamieszczony w rozdziale zatytułowanym „Kary pieniężne”, 2) kara ta nie jest nakładana przez sąd powszechny, a przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, 3) przewidziana odpowiedzialność ma charakter obiektywny właściwy dla sankcji administracyjnoprawnych, 4) ustawodawca zamieścił w ustawie kryteria wymiaru kary, odnoszące się do stanu aktywów karanego podmiotu, natomiast wskazanie stopnia zawinienia jako kryterium ustalania wysokości kary pieniężnej stanowi jedynie jeden z elementów mechanizmu jej miarkowania, nie zmieniając obiektywnego charakteru odpowiedzialności, 5) nadrzędnym celem regulacji nie jest indywidualna represja, ale generalne usprawnienie i zabezpieczenie obrotu (funkcja prewencyjna), zatem nie można mówić o jej wyłącznie represyjnym charakterze.
3. Prokurator Generalny pismem z 24 września 2012 r. przedstawił stanowisko, zgodnie z którym art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego nie jest niezgodny z art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora dla oceny konstytucyjności zakwestionowanej regulacji kluczowa jest kwestia dopuszczalności stosowania przez organy administracji publicznej środków represyjnych zbliżonych w swym charakterze i dolegliwości do środków represji karnej. Wyznaczenie granicy pomiędzy deliktem administracyjnym i będącą jego konsekwencją karą administracyjną, a innym czynem objętym sankcją karną należy do zakresu swobody władzy ustawodawczej. Dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków, nie budzi jednak konstytucyjnych wątpliwości.
W omawianym wypadku kara pieniężna dotyczy złamania warunków koncesji udzielonej skarżącej spółce. Nie wiąże się w jakimkolwiek stopniu z taką reakcją ze strony państwa, która miałaby charakter karny. Treść kwestionowanej normy sankcjonującej wyraźnie wskazuje, że kara pieniężna nie dotyczy popełnienia czynu zabronionego normą prawa karnego, ale jest konsekwencją zaniechania w sferze obowiązków nałożonych na koncesjonariusza. Kara ta służy przede wszystkim wymuszeniu prowadzenia profesjonalnej działalności gospodarczej z należytą starannością, a jej celem jest – co do zasady – zapewnienie stanu zgodności z prawem.
Skarżąca spółka poniosła odpowiedzialność administracyjną w związku z naruszeniem ciążących na niej obowiązków koncesjonariusza. Nie może domagać się zatem zastosowania względem niej gwarancji odnoszących się do odpowiedzialności karnej – prawa do obrony i zasady domniemania niewinności (art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji).
4. Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z 10 maja 2012 r. poinformował Trybunał Konstytucyjny, że nie zgłasza udziału w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną spółki „GROSAR” Sp. z o.o. z siedzibą w Sanoku.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Warunki rozpoznania skargi konstytucyjnej.
Wykorzystanie skargi konstytucyjnej, jako instrumentu ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostek uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w Konstytucji (art. 79 ust. 1 Konstytucji) oraz w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Trzy przesłanki mają konstytutywne znaczenie. Pierwsza to naruszenie określonych w Konstytucji wolności lub praw, których podmiotem jest skarżący. Druga dotyczy uzyskania ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej rozstrzygającego o tych wolnościach lub prawach skarżącego. Trzecia natomiast wymaga wykazania, że to ustawa lub inny akt normatywny, będące podstawą ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego, stanowią źródło naruszenia jego wolności lub praw.
Zarzut niezgodności z Konstytucją ustawy bądź innego aktu normatywnego, stanowiącego podstawę ostatecznego orzeczenia musi dotyczyć tych przepisów, które ukształtowały sytuację prawną skarżącego powodując naruszenie jego konstytucyjnych wolności i praw. Skarżący musi również w odpowiedni sposób powiązać zaistniałe naruszenie z właściwą normą konstytucyjną, która w danym wypadku jest adekwatnym wzorcem kontroli kwestionowanych przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego. Formułując zarzut skarżący musi zatem wykazać nie tylko, że jest podmiotem konkretnej konstytucyjnej wolności lub prawa. Ciąży na nim obowiązek uprawdopodobnienia, że ta wolność lub prawo zostały faktycznie naruszone, a naruszenie to wynika z treści kwestionowanych przepisów, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej ostatecznie ukształtował jego sytuację prawną. Dopiero kumulatywne spełnienie tak rozumianych przesłanek warunkuje możliwość skutecznego wniesienia, a następnie merytorycznego rozpatrzenia skargi konstytucyjnej przez Trybunał. Niedochowanie wskazanych wymogów prowadziłoby do sytuacji, w której skarga konstytucyjna, zamiast środka ochrony konstytucyjnych wolności i praw skarżącego, stałaby się swoistą formą actio popularis, zbliżoną w swej istocie do wniosku w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm.
2. Dopuszczalność rozpatrzenia skargi konstytucyjnej.
Skarga konstytucyjna poddawana jest wstępnemu rozpoznaniu, w ramach którego Trybunał bada czy odpowiada ona warunkom formalnym oraz czy nie jest oczywiście bezzasadna. Zakończenie tego etapu formalnej weryfikacji skargi nie wyłącza jednak oceny warunków jej wniesienia, dokonywanej na kolejnym etapie toczącego się postępowania. Postanowienie o przekazaniu skargi konstytucyjnej do rozpoznania przez odpowiedni skład Trybunału Konstytucyjnego nie przesądza zatem ostatecznie o dopuszczalności jej merytorycznego rozpatrzenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Trybunał ma obowiązek ustalenia na każdym etapie postępowania, czy merytoryczna ocena zarzutów określonych w badanej skardze konstytucyjnej jest w ogóle dopuszczalna (por. wyrok TK z 9 listopada 2010 r., sygn. SK 10/08, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 99, cz. III, pkt 2.1).
Zgodnie z utrwalonym poglądem Trybunału Konstytucyjnego, badanie czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania, konieczne jest na każdym etapie postępowania, aż do wydania orzeczenia w sprawie (zob. m.in. postanowienia TK z: 8 kwietnia 2008 r., sygn. SK 80/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 51, cz. II, pkt 1; 19 października 2010 r., sygn. SK 8/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 94, cz. II, pkt 2; 3 sierpnia 2011 r., sygn. SK 13/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 68, cz. II, pkt 3).
Trybunał rozpoznający sprawę, nawet po jej skierowaniu do rozpatrzenia na rozprawie, nie jest związany stanowiskiem zajętym w zarządzeniu lub postanowieniu zamykającym wstępne rozpoznanie (zob. m.in. postanowienia TK z: 30 czerwca 2008 r., sygn. SK 15/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 98, cz. II, pkt 1; 11 września 2012 r., sygn. SK 19/12, OTK ZU nr 8/A/2012, poz. 98, cz. II, pkt 1). Kontrolując istnienie pozytywnych oraz brak ujemnych przesłanek procesowych Trybunał może także dojść do wniosków odmiennych niż te, które zostały uprzednio wyrażone w postanowieniu wydawanym na etapie wstępnego rozpoznania konkretnej skargi konstytucyjnej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie. Rozpoznając przedłożoną skargę, już po zakończeniu jej wstępnego rozpoznania, Trybunał stwierdził występowanie negatywnej przesłanki uniemożliwiającej jej merytoryczne rozpatrzenie i wydanie wyroku.
3. Przedmiot skargi konstytucyjnej.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, przedmiotem skargi konstytucyjnej można uczynić wyłącznie te unormowania, które stanowiły faktycznie podstawę prawną ostatecznego orzeczenia przez sąd lub organ administracji publicznej o konstytucyjnych wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego. Wąski charakter skargi ogranicza wyraźnie jej zakres przedmiotowy co sprawia, że w tym trybie inicjowania kontroli Trybunał może badać konstytucyjność tylko takich norm zastosowanych w indywidualnej sprawie, które były podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia sądu lub organu administracji publicznej.
Wspomniany tutaj wymóg oznacza zarówno, że przedmiotem skargi można uczynić wyłącznie normę faktycznie zastosowaną w danej sprawie, ale także, iż norma ta może być zakwestionowana jedynie w całości. Skarżący nie może określić przedmiotu zaskarżenia odwołując się tylko do części normy w sytuacji, w której ocena formułowanych przez niego zarzutów wymaga zbadania przez Trybunał całej normy prawnej, a przez to wszystkich przepisów, w których jest ona zakodowana. Nie może także rozszerzać zakresu skargi nawiązując do innych norm, które w jego sprawie nie miały w ogóle zastosowania. Dotyczy to zarówno sytuacji, w której podstawą prawną ostatecznego rozstrzygnięcia o konstytucyjnych wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego była jedna norma, jak i kilka norm. W tym drugim wypadku skarżący może zakwestionować konstytucyjność każdej z norm, które ostatecznie ukształtowały jego sytuację prawną bądź też niektórych z nich. Za każdym razem musi jednak mieć na uwadze konieczność uczynienia przedmiotem skargi konstytucyjnej normy o takiej treści jaką faktycznie zastosowano w jego indywidualnej sprawie. Ciąży na nim zatem obowiązek precyzyjnego rekonstruowania kwestionowanych norm prawnych w ich ścisłym powiązaniu z podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia. Dopiero spełnienie tego obowiązku wiąże się z wypełnieniem wymogu dokładnego określenia ustawy lub innego aktu normatywnego w stosunku do którego domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją (art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
Ustalenie spełnienia wskazanego wyżej warunku wymaga zawsze odwołania się do sporu, na tle którego zapadło ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej, a następnie porównania podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia z przedmiotem badanej skargi konstytucyjnej (zob. postanowienie TK z 6 lipca 2005 r., sygn. SK 27/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 84, cz. II, pkt 1).
4. Wadliwość określenia przedmiotu badanej skargi.
Podstawą prawną decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 9 stycznia 2007 r. (znak: DPE-451-21(7)2007/1869/ZP) nakładającej karę pieniężną na skarżącą spółkę były: art. 56 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 56 ust. 2, ust. 3 i ust. 6 prawa energetycznego. Pierwszy z powołanych przepisów wskazuje sytuację (nieprzestrzeganie obowiązków wynikających z koncesji) aktualizującą zastosowanie sankcji (kara pieniężna). Karę, zgodnie z art. 56 ust. 2 prawa energetycznego, wymierza Prezes URE, działając w tym zakresie w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę w art. 56 ust. 3 prawa energetycznego. Zgodnie z tym przepisem kara pieniężna – stosowana w odniesieniu do przedsiębiorcy prowadzącego działalność na podstawie koncesji – nie może przekroczyć 15% przychodu ukaranego przedsiębiorcy, wynikającego z działalności koncesjonowanej, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym. Ustalając wysokość nakładanej kary pieniężnej Prezes URE musi także, zgodnie z art. 56 ust. 6 prawa energetycznego, uwzględnić stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia oraz dotychczasowe zachowanie ukaranego podmiotu i jego możliwości finansowe.
Działając na podstawie powołanych przepisów Prezes URE przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. W wyniku tego postępowania stwierdził naruszenie jednego z warunków koncesji udzielonej skarżącej spółce i wymierzył jej karę pieniężną (art. 56 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 56 ust. 2 prawa energetycznego). Prezes URE uznał, że skarżąca nie dochowała należytej staranności przy prowadzeniu koncesjonowanej działalności i nie podjęła działań niezbędnych do zapewnienia prawidłowej jakości paliwa w każdym stadium jego obrotu. Oferowała i sprzedawała paliwo, którego parametry przekraczały dopuszczalny limit zawartości siarki o ponad 30%. Tak znaczne naruszenie wymogów jakościowych paliwa miało wpływ na sposób określenia wymiaru kary zastosowanej względem skarżącej. Prezes URE uwzględnił stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia przedsiębiorcy, jego dotychczasowe działania oraz możliwości finansowe (art. 56 ust. 6 prawa energetycznego). Następnie – działając w granicach art. 56 ust. 3 prawa energetycznego – zdecydował o zastosowaniu kary pieniężnej nieprzekraczającej 15% dochodu skarżącej osiągniętego w poprzednim roku podatkowym.
Przywołane przepisy prawa energetycznego, stanowiące całość regulacji dotyczącej zastosowania oraz wymiaru kary pieniężnej względem przedsiębiorcy, który nie przestrzegał warunków koncesji, stanowiły podstawę prawną decyzji Prezesa URE w stosunku do skarżącej. Biorąc pod uwagę rozstrzygnięcia sądów pierwszej oraz drugiej instancji, wskutek których utrzymano w mocy decyzję Prezesa URE o nałożeniu kary pieniężnej, to wymienione wyżej przepisy prawa energetycznego, zastosowane łącznie, ukształtowały ostatecznie sytuację prawną skarżącej. Inaczej mówiąc, przepisy te stanowiły razem podstawę do zrekonstruowania treści normy prawnej faktycznie zastosowanej wobec skarżącej.
Przedmiotem zaskarżenia w badanej sprawie uczyniono jedynie art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego. Jest to przepis, którego treść normatywna ogranicza się wyłącznie do określenia sytuacji sankcjonowanej, jaką stanowi brak przestrzegania obowiązków wynikających z koncesji oraz wskazania rodzaju sankcji, którą jest w tym wypadku kara pieniężna. Zaskarżony przepis nie wyraża normy, która odnosiłaby się do samej istoty odpowiedzialności ponoszonej przez ukaranego, charakteru prawnego tej odpowiedzialności, czy warunków, w jakich uprawniony podmiot wymierza ukaranemu stosowną karę pieniężną.
Sugerowane naruszenie konstytucyjnych praw skarżącej dotyczyć ma rodzaju zastosowanej względem niej sankcji oraz jej charakteru prawnego. Wiąże się z tym bezpośrednio sformułowany w uzasadnieniu skargi zarzut posłużenia się przez ustawodawcę „odpowiedzialnością absolutną nie znaną w ogóle naszemu systemowi prawnemu”. Tak określone domniemanie naruszenia praw skarżącej nie może być jednak w prosty sposób utożsamiane jedynie z treścią kwestionowanego w skardze art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego. Przepis ten należy traktować co najwyżej jako jedno z uregulowań, na podstawie których można zrekonstruować normę zakwestionowaną w skardze konstytucyjnej. Powołanie go jednak jako wyłącznego przedmiotu skargi nie jest wystarczające do wykazania naruszenia praw skarżącej. Zarzucane ustawodawcy posługiwanie się w stosunku do skarżącej sankcją o charakterze absolutnym, bez uwzględnienia stopnia zawinienia, a w efekcie prowadzącą do ponoszenia przez ukaranego odpowiedzialności za działania osób trzecich wykracza poza treść normatywną przepisu uczynionego przedmiotem badanej skargi konstytucyjnej. Próba zakwestionowania przewidzianego prawem sposobu ponoszenia odpowiedzialności przez koncesjonariuszy powinna się wiązać z powołaniem w skardze konstytucyjnej tych przepisów, które przesądzają o tym kto nakłada sankcję pieniężną na przedsiębiorcę, w jakiej wysokości oraz jakimi kryteriami ma się kierować podejmując tego rodzaju decyzję. Sugerowane w tej skardze naruszenie praw skarżącej spółki, nie może być zatem wykazane wyłącznie w odniesieniu do art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego.
Tak określony przedmiot zaskarżenia oznacza, że skarżąca uczyniła przedmiotem skargi konstytucyjnej jedynie część normy prawnej, która została faktycznie zastosowana w jej sprawie i ostatecznie ukształtowała jej sytuację prawną. Potwierdza to fakt istniejącej rozbieżności między podstawą prawną ostatecznego rozstrzygnięcia – w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji – o prawach skarżącej, a przepisami kwestionowanymi w skardze. W konsekwencji, w odniesieniu do art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego nie została spełniona pozytywna przesłanka rozpoznania skargi konstytucyjnej w postaci związku między normą, na której opierało się rozstrzygnięcie o wolnościach lub prawach a przedmiotem skargi konstytucyjnej. Skarżąca nie spełniła zatem wymogu dokładnego określenia ustawy lub innego aktu normatywnego w stosunku do którego domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją (art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w badanej sprawie nie ma podstaw do zastosowania zasady falsa demonstratio non nocet. Zarówno w petitum skargi, jak i w jej uzasadnieniu skarżąca jednoznacznie określiła przedmiot zaskarżenia domagając się zbadania konstytucyjności jedynie art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego. O ile zatem w myśl powołanej zasady granicę zaskarżenia w decydujący sposób wyznaczać ma istota danej sprawy, nie zaś jej oznaczenie (zob. wyroki TK z: 2 września 2008 r., sygn. K 35/06, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 120, cz. III, pkt 1.2; 9 lipca 2012 r. sygn. P 59/11, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 76, cz. III, pkt 1.3), o tyle w analizowanej skardze konstytucyjnej taki dylemat w ogóle nie ma miejsca. Skarżąca upatruje naruszenia jej konstytucyjnych wolności i praw wyłącznie z punktu widzenia art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego, wskazując wyraźnie ten jeden przepis jako przedmiot skargi konstytucyjnej skierowanej do Trybunału.
5. Niedopuszczalność kontroli stawianych zarzutów.
Skuteczne wszczęcie postępowania w trybie skargi konstytucyjnej uzależnione jest od właściwego sformułowania zarzutów, które mają być poddane ocenie Trybunału Konstytucyjnego. Nie chodzi przy tym wyłącznie o zaprezentowanie odpowiedniej argumentacji, mającej świadczyć o słuszności stanowiska skarżącego, ale o takie zidentyfikowanie problemu konstytucyjnego, które pozwoli Trybunałowi wypowiedzieć się merytorycznie na temat treściowej zgodności norm stanowiących przedmiot konkretnej skargi konstytucyjnej z powołanym w tej sprawie konstytucyjnym wzorcem kontroli.
Zarzuty formułowane przez skarżącą dotyczą standardów ponoszenia odpowiedzialności karnej, wyrażonych w art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji. Dopuszczalność kontroli kwestionowanych w skardze unormowań ustawowych z punktu widzenia wskazanych tutaj wzorców byłaby możliwa jedynie w sytuacji, w której skarżąca wykazałaby ich faktyczne naruszenie. Musiałaby zatem uprawdopodobnić, że kwestionowane przez nią uregulowania, będąc jednocześnie podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia zapadłego w jej sprawie, prowadzą do naruszenia konstytucyjnych gwarancji właściwego procesu karnego, identyfikowanych w art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji. Czyniąc przedmiotem zaskarżenia art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego, a więc przepis ustanawiający pieniężną karę administracyjną jako sankcję za brak przestrzegania obowiązków koncesjonariusza, skarżąca nie wykazała, że naruszenie powołanych przez nią konstytucyjnych wolności i praw wynika z brzmienia kwestionowanego przepisu. Zarzut niezgodności art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego z art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji nie może zatem podlegać merytorycznej kontroli w postępowaniu wszczętym skargą konstytucyjną. Zakres normowania wynikający z powołanych wzorców kontroli nie odnosi się do przepisu określonego jako przedmiot badanej skargi. Oznacza to, że skarżąca nie wskazała poprawnie konstytucyjnych wolności lub praw, ani sposobu, w jaki zostały naruszone. Nie dopełniła zatem wymogu wynikającego z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, co uniemożliwia Trybunałowi wydanie wyroku w badanej sprawie.
6. Konkluzja.
Niedopuszczalność merytorycznej kontroli zarzutów przedstawionych w badanej skardze konstytucyjnej wynika z nieprawidłowego określenia przedmiotu zaskarżenia oraz związanego z tym braku wykazania naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącej. W rezultacie badana skarga nie czyni zadość wymogom określonym w art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK, co uzasadnia wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 5 listopada 2013 r.
Sygn. akt SK 15/12
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Piotr Tuleja – przewodniczący
Stanisław Biernat
Mirosław Granat
Marek Kotlinowski
Marek Zubik – sprawozdawca,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2013 r., skargi konstytucyjnej spółki „GROSAR” sp. z o.o. z siedzibą w Sanoku o zbadanie zgodności:
art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625, ze zm.) z art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. W skardze konstytucyjnej z 3 listopada 2008 r. spółka „GROSAR” Sp. z o.o. z siedzibą w Sanoku wniosła o stwierdzenie, że art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625, ze zm.; dalej: prawo energetyczne) jest niezgodny z art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji.
1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego. Skarżąca spółka otrzymała koncesję na obrót paliwami ciekłymi. W wyniku kontroli przeprowadzonej na jednej ze stacji benzynowych należących do spółki stwierdzono nieprawidłowości polegające na oferowaniu do sprzedaży benzyny uniwersalnej U-95, niespełniającej wymagań jakościowych określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 16 sierpnia 2004 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych (Dz. U. Nr 192, poz. 1969). W efekcie przeprowadzonej kontroli wszczęto postępowanie administracyjne zakończone decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, nakładającą na skarżącą karę pieniężną w kwocie 20 000 zł za naruszenie warunków koncesji.
Skarżąca odwołała się od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Sąd pierwszej instancji w wyroku z 25 czerwca 2007 r. (sygn. akt XVII AmE 61/07) oddalił odwołanie skarżącej. Stwierdził bezsporne naruszenie jednego z warunków koncesji. W ocenie sądu unormowania przewidziane w art. 56 ust. 1 i 2 prawa energetycznego przewidują bezwzględny obowiązek ukarania przedsiębiorcy w sytuacji naruszenia przez niego warunków wykonywania działalności gospodarczej określonych w koncesji. Sąd zaznaczył, że skarżąca zaakceptowała wszystkie postanowienia uzyskanej koncesji, w tym także to, które zabrania koncesjonariuszowi wprowadzać do obrotu paliw ciekłych o parametrach jakościowych niezgodnych z obowiązującymi normami.
Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z 15 maja 2008 r. (sygn. akt VI ACa 1480/07) oddalił apelację od wyroku sądu pierwszej instancji jako niezasadną. Sąd Apelacyjny przychylił się w pełni do stanowiska wyrażonego w wyroku Sądu Okręgowego stwierdzając, że naruszenie koncesji wyczerpuje przesłankę nałożenia kary pieniężnej, przewidzianej w art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego. Sąd drugiej instancji podkreślił, że sygnalizowany przez skarżącą brak winy w uchybieniu obowiązkom wynikającym z koncesji nie wyłącza nałożenia kary pieniężnej na podstawie powołanego przepisu prawa energetycznego. Unormowanie to nakłada na Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki obowiązek nałożenia kary na podmiot, który działa w sposób niezgodny z prawem.
1.2. W uzasadnieniu przedłożonej skargi konstytucyjnej stwierdzono, że obligatoryjne nakładanie kary w wypadku naruszenia warunków koncesji stanowi przejaw „odpowiedzialności absolutnej nieznanej w ogóle „naszemu systemowi prawnemu”. W ocenie skarżącej postępowanie w wyniku którego nałożono karę narusza szeroko rozumianą zasadę domniemania niewinności. Zasada ta odnosić się ma – zdaniem skarżącej – do wszystkich przepisów przewidujących sankcje prawne.
W ocenie skarżącej kwestionowany art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego jest przykładem sankcji, która nie uwzględnia stopnia zawinienia karanego podmiotu. Może to prowadzić do sytuacji, w której podmiot ten będzie ponosić odpowiedzialność za działania podejmowane przez osoby trzecie. To zaś – zdaniem skarżącej – narusza jedną z podstawowych zasad prawa, jaką jest możliwość ponoszenia odpowiedzialności wyłącznie za własne działania. Na tej podstawie skarżąca wskazuje, że kwestionowany przepis narusza zasadę domniemania niewinności wynikającą z art. 42 ust. 3 Konstytucji oraz zasadę prawa do obrony wyrażoną w art. 42 ust. 2 Konstytucji.
1.3. Postanowieniem z 30 listopada 2010 r. (sygn. Ts 339/08) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej „GROSAR” sp. z o.o. z siedzibą w Sanoku. Trybunał uznał, że norma objęta skargą konstytucyjną nie określa zasad przypisywania winy ani ponoszenia odpowiedzialności karnej. Tymczasem powołane przez skarżącą wzorce kontroli – art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji – są źródłami gwarancji procesowych, przez co są nieadekwatne do zbadania konstytucyjności kwestionowanego art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego. W uzasadnieniu wydanego postanowienia wskazano również, że zasady i mechanizm odpowiedzialności przewidzianej w powołanym przepisie nie wynikają z zaskarżonej normy, ale z innych przepisów oraz ogólnych założeń odpowiedzialności administracyjnej, które nie zostały zakwestionowane w skardze.
1.4. W zażaleniu z 16 grudnia 2010 r. skarżąca stwierdziła, że Trybunał Konstytucyjny błędnie odczytał znaczenie norm wyrażonych w art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji. Jej zdaniem zasada prawa do obrony oraz zasada domniemania niewinności powinny być rozumiane szeroko i obowiązywać nie tylko w prawie karnym, ale także w odniesieniu do wszystkich przepisów o charakterze represyjnym. Powołując się na niektóre wypowiedzi orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego skarżąca wskazała, że konstytucyjne standardy odpowiedzialności karnej powinny mieć zastosowanie względem wszystkich przepisów, które mają na celu ukaranie obywatela lub nałożenie na niego jakiejkolwiek sankcji prawnej. W rezultacie instytucja kary pieniężnej, przewidziana w art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego, z uwagi na jej sankcjonujący charakter, powinna być poddana ocenie z uwzględnieniem zasad wyrażonych w art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji.
1.5. Postanowieniem z 29 lutego 2012 r. (sygn. Ts 339/08) Trybunał Konstytucyjny uwzględnił zażalenie skarżącej. Trybunał stwierdził, że zarzuty podniesione w zażaleniu wskazują na potrzebę merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej. Rozstrzygnięcie zasadności tych zarzutów wykracza bowiem poza ramy wstępnej kontroli dokonywanej na posiedzeniu niejawnym.
2. Marszałek Sejmu pismem z 9 listopada 2012 r. przedłożył stanowisko w imieniu Sejmu, wnosząc o stwierdzenie, że art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego nie jest niezgodny z art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji.
Marszałek Sejmu odniósł się – w pierwszej kolejności – do zakresu stosowania art. 42 Konstytucji. Zwrócił uwagę, że gwarancje wynikające z tego przepisu odnoszą się do postępowań karnych, w ramach których dochodzi do rozstrzygnięcia o winie oraz zastosowania indywidualnie nakierowanej represji. Z tego względu art. 42 Konstytucji nie może odnosić się – jako wzorzec kontroli – do postępowań administracyjnych oraz wynikających z nich sankcji. Dostrzegana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dopuszczalność odpowiedniego stosowania wybranych gwarancji określonych w art. 42 Konstytucji do postępowań o charakterze dyscyplinarnym została uznana przez Marszałka za nierelewantną z punktu widzenia niniejszej sprawy.
Marszałek Sejmu nawiązał do istoty oraz charakteru sankcji administracyjnych. Na tym tle uznał, że sankcja przewidziana w art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego ma bez wątpienia charakter administracyjny. Na poparcie tej tezy powołał następujące argumenty: 1) kwestionowany przepis został zamieszczony w rozdziale zatytułowanym „Kary pieniężne”, 2) kara ta nie jest nakładana przez sąd powszechny, a przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, 3) przewidziana odpowiedzialność ma charakter obiektywny właściwy dla sankcji administracyjnoprawnych, 4) ustawodawca zamieścił w ustawie kryteria wymiaru kary, odnoszące się do stanu aktywów karanego podmiotu, natomiast wskazanie stopnia zawinienia jako kryterium ustalania wysokości kary pieniężnej stanowi jedynie jeden z elementów mechanizmu jej miarkowania, nie zmieniając obiektywnego charakteru odpowiedzialności, 5) nadrzędnym celem regulacji nie jest indywidualna represja, ale generalne usprawnienie i zabezpieczenie obrotu (funkcja prewencyjna), zatem nie można mówić o jej wyłącznie represyjnym charakterze.
3. Prokurator Generalny pismem z 24 września 2012 r. przedstawił stanowisko, zgodnie z którym art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego nie jest niezgodny z art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora dla oceny konstytucyjności zakwestionowanej regulacji kluczowa jest kwestia dopuszczalności stosowania przez organy administracji publicznej środków represyjnych zbliżonych w swym charakterze i dolegliwości do środków represji karnej. Wyznaczenie granicy pomiędzy deliktem administracyjnym i będącą jego konsekwencją karą administracyjną, a innym czynem objętym sankcją karną należy do zakresu swobody władzy ustawodawczej. Dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków, nie budzi jednak konstytucyjnych wątpliwości.
W omawianym wypadku kara pieniężna dotyczy złamania warunków koncesji udzielonej skarżącej spółce. Nie wiąże się w jakimkolwiek stopniu z taką reakcją ze strony państwa, która miałaby charakter karny. Treść kwestionowanej normy sankcjonującej wyraźnie wskazuje, że kara pieniężna nie dotyczy popełnienia czynu zabronionego normą prawa karnego, ale jest konsekwencją zaniechania w sferze obowiązków nałożonych na koncesjonariusza. Kara ta służy przede wszystkim wymuszeniu prowadzenia profesjonalnej działalności gospodarczej z należytą starannością, a jej celem jest – co do zasady – zapewnienie stanu zgodności z prawem.
Skarżąca spółka poniosła odpowiedzialność administracyjną w związku z naruszeniem ciążących na niej obowiązków koncesjonariusza. Nie może domagać się zatem zastosowania względem niej gwarancji odnoszących się do odpowiedzialności karnej – prawa do obrony i zasady domniemania niewinności (art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji).
4. Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z 10 maja 2012 r. poinformował Trybunał Konstytucyjny, że nie zgłasza udziału w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną spółki „GROSAR” Sp. z o.o. z siedzibą w Sanoku.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Warunki rozpoznania skargi konstytucyjnej.
Wykorzystanie skargi konstytucyjnej, jako instrumentu ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostek uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w Konstytucji (art. 79 ust. 1 Konstytucji) oraz w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Trzy przesłanki mają konstytutywne znaczenie. Pierwsza to naruszenie określonych w Konstytucji wolności lub praw, których podmiotem jest skarżący. Druga dotyczy uzyskania ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej rozstrzygającego o tych wolnościach lub prawach skarżącego. Trzecia natomiast wymaga wykazania, że to ustawa lub inny akt normatywny, będące podstawą ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego, stanowią źródło naruszenia jego wolności lub praw.
Zarzut niezgodności z Konstytucją ustawy bądź innego aktu normatywnego, stanowiącego podstawę ostatecznego orzeczenia musi dotyczyć tych przepisów, które ukształtowały sytuację prawną skarżącego powodując naruszenie jego konstytucyjnych wolności i praw. Skarżący musi również w odpowiedni sposób powiązać zaistniałe naruszenie z właściwą normą konstytucyjną, która w danym wypadku jest adekwatnym wzorcem kontroli kwestionowanych przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego. Formułując zarzut skarżący musi zatem wykazać nie tylko, że jest podmiotem konkretnej konstytucyjnej wolności lub prawa. Ciąży na nim obowiązek uprawdopodobnienia, że ta wolność lub prawo zostały faktycznie naruszone, a naruszenie to wynika z treści kwestionowanych przepisów, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej ostatecznie ukształtował jego sytuację prawną. Dopiero kumulatywne spełnienie tak rozumianych przesłanek warunkuje możliwość skutecznego wniesienia, a następnie merytorycznego rozpatrzenia skargi konstytucyjnej przez Trybunał. Niedochowanie wskazanych wymogów prowadziłoby do sytuacji, w której skarga konstytucyjna, zamiast środka ochrony konstytucyjnych wolności i praw skarżącego, stałaby się swoistą formą actio popularis, zbliżoną w swej istocie do wniosku w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm.
2. Dopuszczalność rozpatrzenia skargi konstytucyjnej.
Skarga konstytucyjna poddawana jest wstępnemu rozpoznaniu, w ramach którego Trybunał bada czy odpowiada ona warunkom formalnym oraz czy nie jest oczywiście bezzasadna. Zakończenie tego etapu formalnej weryfikacji skargi nie wyłącza jednak oceny warunków jej wniesienia, dokonywanej na kolejnym etapie toczącego się postępowania. Postanowienie o przekazaniu skargi konstytucyjnej do rozpoznania przez odpowiedni skład Trybunału Konstytucyjnego nie przesądza zatem ostatecznie o dopuszczalności jej merytorycznego rozpatrzenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Trybunał ma obowiązek ustalenia na każdym etapie postępowania, czy merytoryczna ocena zarzutów określonych w badanej skardze konstytucyjnej jest w ogóle dopuszczalna (por. wyrok TK z 9 listopada 2010 r., sygn. SK 10/08, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 99, cz. III, pkt 2.1).
Zgodnie z utrwalonym poglądem Trybunału Konstytucyjnego, badanie czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania, konieczne jest na każdym etapie postępowania, aż do wydania orzeczenia w sprawie (zob. m.in. postanowienia TK z: 8 kwietnia 2008 r., sygn. SK 80/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 51, cz. II, pkt 1; 19 października 2010 r., sygn. SK 8/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 94, cz. II, pkt 2; 3 sierpnia 2011 r., sygn. SK 13/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 68, cz. II, pkt 3).
Trybunał rozpoznający sprawę, nawet po jej skierowaniu do rozpatrzenia na rozprawie, nie jest związany stanowiskiem zajętym w zarządzeniu lub postanowieniu zamykającym wstępne rozpoznanie (zob. m.in. postanowienia TK z: 30 czerwca 2008 r., sygn. SK 15/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 98, cz. II, pkt 1; 11 września 2012 r., sygn. SK 19/12, OTK ZU nr 8/A/2012, poz. 98, cz. II, pkt 1). Kontrolując istnienie pozytywnych oraz brak ujemnych przesłanek procesowych Trybunał może także dojść do wniosków odmiennych niż te, które zostały uprzednio wyrażone w postanowieniu wydawanym na etapie wstępnego rozpoznania konkretnej skargi konstytucyjnej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie. Rozpoznając przedłożoną skargę, już po zakończeniu jej wstępnego rozpoznania, Trybunał stwierdził występowanie negatywnej przesłanki uniemożliwiającej jej merytoryczne rozpatrzenie i wydanie wyroku.
3. Przedmiot skargi konstytucyjnej.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, przedmiotem skargi konstytucyjnej można uczynić wyłącznie te unormowania, które stanowiły faktycznie podstawę prawną ostatecznego orzeczenia przez sąd lub organ administracji publicznej o konstytucyjnych wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego. Wąski charakter skargi ogranicza wyraźnie jej zakres przedmiotowy co sprawia, że w tym trybie inicjowania kontroli Trybunał może badać konstytucyjność tylko takich norm zastosowanych w indywidualnej sprawie, które były podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia sądu lub organu administracji publicznej.
Wspomniany tutaj wymóg oznacza zarówno, że przedmiotem skargi można uczynić wyłącznie normę faktycznie zastosowaną w danej sprawie, ale także, iż norma ta może być zakwestionowana jedynie w całości. Skarżący nie może określić przedmiotu zaskarżenia odwołując się tylko do części normy w sytuacji, w której ocena formułowanych przez niego zarzutów wymaga zbadania przez Trybunał całej normy prawnej, a przez to wszystkich przepisów, w których jest ona zakodowana. Nie może także rozszerzać zakresu skargi nawiązując do innych norm, które w jego sprawie nie miały w ogóle zastosowania. Dotyczy to zarówno sytuacji, w której podstawą prawną ostatecznego rozstrzygnięcia o konstytucyjnych wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego była jedna norma, jak i kilka norm. W tym drugim wypadku skarżący może zakwestionować konstytucyjność każdej z norm, które ostatecznie ukształtowały jego sytuację prawną bądź też niektórych z nich. Za każdym razem musi jednak mieć na uwadze konieczność uczynienia przedmiotem skargi konstytucyjnej normy o takiej treści jaką faktycznie zastosowano w jego indywidualnej sprawie. Ciąży na nim zatem obowiązek precyzyjnego rekonstruowania kwestionowanych norm prawnych w ich ścisłym powiązaniu z podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia. Dopiero spełnienie tego obowiązku wiąże się z wypełnieniem wymogu dokładnego określenia ustawy lub innego aktu normatywnego w stosunku do którego domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją (art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
Ustalenie spełnienia wskazanego wyżej warunku wymaga zawsze odwołania się do sporu, na tle którego zapadło ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej, a następnie porównania podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia z przedmiotem badanej skargi konstytucyjnej (zob. postanowienie TK z 6 lipca 2005 r., sygn. SK 27/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 84, cz. II, pkt 1).
4. Wadliwość określenia przedmiotu badanej skargi.
Podstawą prawną decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 9 stycznia 2007 r. (znak: DPE-451-21(7)2007/1869/ZP) nakładającej karę pieniężną na skarżącą spółkę były: art. 56 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 56 ust. 2, ust. 3 i ust. 6 prawa energetycznego. Pierwszy z powołanych przepisów wskazuje sytuację (nieprzestrzeganie obowiązków wynikających z koncesji) aktualizującą zastosowanie sankcji (kara pieniężna). Karę, zgodnie z art. 56 ust. 2 prawa energetycznego, wymierza Prezes URE, działając w tym zakresie w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę w art. 56 ust. 3 prawa energetycznego. Zgodnie z tym przepisem kara pieniężna – stosowana w odniesieniu do przedsiębiorcy prowadzącego działalność na podstawie koncesji – nie może przekroczyć 15% przychodu ukaranego przedsiębiorcy, wynikającego z działalności koncesjonowanej, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym. Ustalając wysokość nakładanej kary pieniężnej Prezes URE musi także, zgodnie z art. 56 ust. 6 prawa energetycznego, uwzględnić stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia oraz dotychczasowe zachowanie ukaranego podmiotu i jego możliwości finansowe.
Działając na podstawie powołanych przepisów Prezes URE przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. W wyniku tego postępowania stwierdził naruszenie jednego z warunków koncesji udzielonej skarżącej spółce i wymierzył jej karę pieniężną (art. 56 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 56 ust. 2 prawa energetycznego). Prezes URE uznał, że skarżąca nie dochowała należytej staranności przy prowadzeniu koncesjonowanej działalności i nie podjęła działań niezbędnych do zapewnienia prawidłowej jakości paliwa w każdym stadium jego obrotu. Oferowała i sprzedawała paliwo, którego parametry przekraczały dopuszczalny limit zawartości siarki o ponad 30%. Tak znaczne naruszenie wymogów jakościowych paliwa miało wpływ na sposób określenia wymiaru kary zastosowanej względem skarżącej. Prezes URE uwzględnił stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia przedsiębiorcy, jego dotychczasowe działania oraz możliwości finansowe (art. 56 ust. 6 prawa energetycznego). Następnie – działając w granicach art. 56 ust. 3 prawa energetycznego – zdecydował o zastosowaniu kary pieniężnej nieprzekraczającej 15% dochodu skarżącej osiągniętego w poprzednim roku podatkowym.
Przywołane przepisy prawa energetycznego, stanowiące całość regulacji dotyczącej zastosowania oraz wymiaru kary pieniężnej względem przedsiębiorcy, który nie przestrzegał warunków koncesji, stanowiły podstawę prawną decyzji Prezesa URE w stosunku do skarżącej. Biorąc pod uwagę rozstrzygnięcia sądów pierwszej oraz drugiej instancji, wskutek których utrzymano w mocy decyzję Prezesa URE o nałożeniu kary pieniężnej, to wymienione wyżej przepisy prawa energetycznego, zastosowane łącznie, ukształtowały ostatecznie sytuację prawną skarżącej. Inaczej mówiąc, przepisy te stanowiły razem podstawę do zrekonstruowania treści normy prawnej faktycznie zastosowanej wobec skarżącej.
Przedmiotem zaskarżenia w badanej sprawie uczyniono jedynie art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego. Jest to przepis, którego treść normatywna ogranicza się wyłącznie do określenia sytuacji sankcjonowanej, jaką stanowi brak przestrzegania obowiązków wynikających z koncesji oraz wskazania rodzaju sankcji, którą jest w tym wypadku kara pieniężna. Zaskarżony przepis nie wyraża normy, która odnosiłaby się do samej istoty odpowiedzialności ponoszonej przez ukaranego, charakteru prawnego tej odpowiedzialności, czy warunków, w jakich uprawniony podmiot wymierza ukaranemu stosowną karę pieniężną.
Sugerowane naruszenie konstytucyjnych praw skarżącej dotyczyć ma rodzaju zastosowanej względem niej sankcji oraz jej charakteru prawnego. Wiąże się z tym bezpośrednio sformułowany w uzasadnieniu skargi zarzut posłużenia się przez ustawodawcę „odpowiedzialnością absolutną nie znaną w ogóle naszemu systemowi prawnemu”. Tak określone domniemanie naruszenia praw skarżącej nie może być jednak w prosty sposób utożsamiane jedynie z treścią kwestionowanego w skardze art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego. Przepis ten należy traktować co najwyżej jako jedno z uregulowań, na podstawie których można zrekonstruować normę zakwestionowaną w skardze konstytucyjnej. Powołanie go jednak jako wyłącznego przedmiotu skargi nie jest wystarczające do wykazania naruszenia praw skarżącej. Zarzucane ustawodawcy posługiwanie się w stosunku do skarżącej sankcją o charakterze absolutnym, bez uwzględnienia stopnia zawinienia, a w efekcie prowadzącą do ponoszenia przez ukaranego odpowiedzialności za działania osób trzecich wykracza poza treść normatywną przepisu uczynionego przedmiotem badanej skargi konstytucyjnej. Próba zakwestionowania przewidzianego prawem sposobu ponoszenia odpowiedzialności przez koncesjonariuszy powinna się wiązać z powołaniem w skardze konstytucyjnej tych przepisów, które przesądzają o tym kto nakłada sankcję pieniężną na przedsiębiorcę, w jakiej wysokości oraz jakimi kryteriami ma się kierować podejmując tego rodzaju decyzję. Sugerowane w tej skardze naruszenie praw skarżącej spółki, nie może być zatem wykazane wyłącznie w odniesieniu do art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego.
Tak określony przedmiot zaskarżenia oznacza, że skarżąca uczyniła przedmiotem skargi konstytucyjnej jedynie część normy prawnej, która została faktycznie zastosowana w jej sprawie i ostatecznie ukształtowała jej sytuację prawną. Potwierdza to fakt istniejącej rozbieżności między podstawą prawną ostatecznego rozstrzygnięcia – w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji – o prawach skarżącej, a przepisami kwestionowanymi w skardze. W konsekwencji, w odniesieniu do art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego nie została spełniona pozytywna przesłanka rozpoznania skargi konstytucyjnej w postaci związku między normą, na której opierało się rozstrzygnięcie o wolnościach lub prawach a przedmiotem skargi konstytucyjnej. Skarżąca nie spełniła zatem wymogu dokładnego określenia ustawy lub innego aktu normatywnego w stosunku do którego domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją (art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w badanej sprawie nie ma podstaw do zastosowania zasady falsa demonstratio non nocet. Zarówno w petitum skargi, jak i w jej uzasadnieniu skarżąca jednoznacznie określiła przedmiot zaskarżenia domagając się zbadania konstytucyjności jedynie art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego. O ile zatem w myśl powołanej zasady granicę zaskarżenia w decydujący sposób wyznaczać ma istota danej sprawy, nie zaś jej oznaczenie (zob. wyroki TK z: 2 września 2008 r., sygn. K 35/06, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 120, cz. III, pkt 1.2; 9 lipca 2012 r. sygn. P 59/11, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 76, cz. III, pkt 1.3), o tyle w analizowanej skardze konstytucyjnej taki dylemat w ogóle nie ma miejsca. Skarżąca upatruje naruszenia jej konstytucyjnych wolności i praw wyłącznie z punktu widzenia art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego, wskazując wyraźnie ten jeden przepis jako przedmiot skargi konstytucyjnej skierowanej do Trybunału.
5. Niedopuszczalność kontroli stawianych zarzutów.
Skuteczne wszczęcie postępowania w trybie skargi konstytucyjnej uzależnione jest od właściwego sformułowania zarzutów, które mają być poddane ocenie Trybunału Konstytucyjnego. Nie chodzi przy tym wyłącznie o zaprezentowanie odpowiedniej argumentacji, mającej świadczyć o słuszności stanowiska skarżącego, ale o takie zidentyfikowanie problemu konstytucyjnego, które pozwoli Trybunałowi wypowiedzieć się merytorycznie na temat treściowej zgodności norm stanowiących przedmiot konkretnej skargi konstytucyjnej z powołanym w tej sprawie konstytucyjnym wzorcem kontroli.
Zarzuty formułowane przez skarżącą dotyczą standardów ponoszenia odpowiedzialności karnej, wyrażonych w art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji. Dopuszczalność kontroli kwestionowanych w skardze unormowań ustawowych z punktu widzenia wskazanych tutaj wzorców byłaby możliwa jedynie w sytuacji, w której skarżąca wykazałaby ich faktyczne naruszenie. Musiałaby zatem uprawdopodobnić, że kwestionowane przez nią uregulowania, będąc jednocześnie podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia zapadłego w jej sprawie, prowadzą do naruszenia konstytucyjnych gwarancji właściwego procesu karnego, identyfikowanych w art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji. Czyniąc przedmiotem zaskarżenia art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego, a więc przepis ustanawiający pieniężną karę administracyjną jako sankcję za brak przestrzegania obowiązków koncesjonariusza, skarżąca nie wykazała, że naruszenie powołanych przez nią konstytucyjnych wolności i praw wynika z brzmienia kwestionowanego przepisu. Zarzut niezgodności art. 56 ust. 1 pkt 12 prawa energetycznego z art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji nie może zatem podlegać merytorycznej kontroli w postępowaniu wszczętym skargą konstytucyjną. Zakres normowania wynikający z powołanych wzorców kontroli nie odnosi się do przepisu określonego jako przedmiot badanej skargi. Oznacza to, że skarżąca nie wskazała poprawnie konstytucyjnych wolności lub praw, ani sposobu, w jaki zostały naruszone. Nie dopełniła zatem wymogu wynikającego z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, co uniemożliwia Trybunałowi wydanie wyroku w badanej sprawie.
6. Konkluzja.
Niedopuszczalność merytorycznej kontroli zarzutów przedstawionych w badanej skardze konstytucyjnej wynika z nieprawidłowego określenia przedmiotu zaskarżenia oraz związanego z tym braku wykazania naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącej. W rezultacie badana skarga nie czyni zadość wymogom określonym w art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK, co uzasadnia wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.