Pełny tekst orzeczenia

401/4/B/2013

POSTANOWIENIE

z dnia 23 lipca 2013 r.

Sygn. akt Ts 182/12



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz – przewodniczący

Marek Kotlinowski – sprawozdawca

Stanisław Biernat,



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej S.W.,



p o s t a n a w i a:



nie uwzględnić zażalenia.



UZASADNIENIE



1. W sporządzonej przez radcę prawnego skardze konstytucyjnej S.W. (dalej: skarżący), wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 25 lipca 2012 r. (data nadania), zarzucono niezgodność art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) z art. 2, art. 32, art. 67 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 13 ust. 1 i art. 16 Europejskiej Karty Społecznej, sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.; dalej: Karta) oraz art. 9 i art. 10 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169 – zał.; dalej: Pakt) w związku z art. 91 ust. 1 i 2 oraz art. 8 Konstytucji.

Zdaniem skarżącego kwestionowany przepis w sposób „dyskryminujący” wyklucza z kręgu uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury, a tym samym „naruszony jest obowiązek pieczy państwa nad rodziną i wspierania jej w realizacji zadań przypisanych rodzinie”.



2. Postanowieniem z 24 kwietnia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej ze względu na niedopuszczalność orzekania. Skarga konstytucyjna została bowiem wniesiona w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 24 kwietnia 2012 r. (sygn. akt SKO.4111.104.534.2011), utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Brzyska z 24 lutego 2012 r. (nr 4/II/12) w sprawie odmówienia skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; skarżący nie legitymował się natomiast stosownymi orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, które świadczyłyby o wyczerpaniu drogi prawnej, o której mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK, uprawniającej do wniesienia skargi do Trybunału Konstytucyjnego.

Ponadto, Trybunał wskazał na niedopuszczalność badania zgodności zaskarżonego przepisu z powołanymi przez skarżącego wzorcami w postaci art. 13 ust. 1 i art. 16 Karty, art. 9 i art. 10 Paktu oraz art. 8 i art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji, gdyż art. 79 ust. 1 ustawy zasadniczej nie przewiduje możliwości kwestionowania w trybie skargi konstytucyjnej zgodności przepisów aktów normatywnych z umowami międzynarodowymi oraz przepisami konstytucyjnymi, z których nie wynikają (choćby pośrednio) jakiekolwiek prawa lub wolności.

Odpis postanowienia Trybunału został doręczony pełnomocnikowi skarżących 29 kwietnia 2013 r.



3. Pismem procesowym, sporządzonym przez radcę prawnego i wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego 6 maja 2013 r. (data nadania), skarżący złożył zażalenie na postanowienie Trybunału z 24 kwietnia 2013 r., zarzucając Trybunałowi „nieprawidłowe ustalenie pojęcia »drogi prawnej« w przypadku administracyjnego toku instancji (art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w związku z art. 16 i 127 Kodeksu postępowania administracyjnego), co w niniejszej sprawie przełożyło się na nieusprawiedliwione przyjęcie nie wyczerpania tejże drogi w sprawie skarżącego, czemu towarzyszy niezasadne zawężenie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 79 ust. 1 Konstytucji RP) poprzez przyjęcie niemożności kontrolowania zgodności ustaw z umowami międzynarodowymi – chociaż skutki takiej kontroli przewidziane są jako podstawa wznowienia także w postępowaniu administracyjnym (art. 145a § 1 K.p.a.), czemu towarzyszy nieuprawnione przemilczenie zakwestionowania przepisu objętego skargą także w zakresie zgodności z normami art. 2, 32, 67 ust. 2 i 71 ust. 1 Konstytucji”.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b in fine w związku z art. 36 ust. 6 i 7 w związku z art. 49 ustawy o TK). Na etapie rozpatrzenia zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada przede wszystkim, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.



2. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a argumenty podniesione w zażaleniu nie podważyły ustaleń przedstawionych w tym orzeczeniu i dlatego nie zasługują na uwzględnienie.



3. Sformułowany w zażaleniu zarzut „nieusprawiedliwionego przyjęcia” przez Trybunał w postanowieniu z 24 kwietnia 2013 r. niewyczerpania drogi prawnej przez skarżącego jest bezzasadny i nie podlega uwzględnieniu.



3.1. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że skarga konstytucyjna stanowi środek prawny służący ochronie konstytucyjnych wolności oraz praw o charakterze podmiotowym, do których naruszenia doszło na skutek wydania rozstrzygnięcia na podstawie przepisu, którego konstytucyjność się kwestionuje. Z art. 46 ust. 1 ustawy o TK wynika obowiązek wniesienia skargi w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia przesądzającego o wyczerpaniu drogi prawnej. Przy czym w orzecznictwie Trybunału przyjmuje się powszechnie, że do wyczerpania drogi prawnej dochodzi w momencie uzyskania przez skarżącego prawomocnego orzeczenia w konsekwencji skorzystania z przysługujących mu zwykłych środków odwoławczych.

Wyliczenie form rozstrzygnięć, zawarte w art. 46 ust. 1 ustawy o TK, ma nieprzypadkową kolejność, akcentuje bowiem priorytet prawomocnych wyroków sądowych względem orzeczeń podejmowanych przez organy administracji publicznej. W ten sposób ustawodawca wskazuje na pierwszeństwo sądowych środków ochrony praw, a tym samym na konieczność uprzedniego skorzystania przez skarżącego z drogi sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji), jeżeli taka przysługuje, jak i z prawa do zaskarżenia orzeczenia wydanego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji). Interpretacja przesłanki uzyskania przez skarżącego prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia powinna przy tym uwzględniać ścisły jej związek z wymogiem wyczerpania drogi prawnej przysługującej w sprawie. Oznacza to, że przed skarżącym postawiony został wymóg uzyskania takiego rozstrzygnięcia, które – wyczerpując tę drogę – nadawać będzie jednocześnie walor ostateczności orzeczeniu, z wydaniem którego wiąże on swoje zarzuty niekonstytucyjności aktu normatywnego. Tym samym dla wyczerpania drogi prawnej w sprawach toczących się w trybie postępowania administracyjnego konieczne jest uzyskanie rozstrzygnięcia wydanego na skutek rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wniesionej od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na decyzję administracyjną (zob. np. postanowienie TK z 22 lipca 2010 r., Ts 202/09, OTK ZU nr 5/B/2010, poz. 370). Jedynie zaś w sytuacji, gdy droga kontroli sądowej zostanie wyłączona przez ustawę, wówczas możliwe będzie uznanie, że pojawienie się w sprawie „ostatecznej decyzji” organu administracji publicznej jest wystarczającą przesłanką dla wniesienia skargi konstytucyjnej. Jest to jednak możliwość niejako „rezerwowa”, odnosząca się tylko do sytuacji, gdy zainteresowany nie będzie miał proceduralnej możliwości, by w sprawie doprowadzić do wydania „prawomocnego wyroku”. Wyliczenia zawartego w art. 46 ust. 1 ustawy o TK nie można bowiem traktować jako ujętego alternatywnie, tzn. dopuszczającego wniesienie skargi, jeżeli w sprawie zaistnieje choćby jedno z rozstrzygnięć wskazanych w tym przepisie (zob. np. postanowienie TK z 5 grudnia 1997 r., Ts 1/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 17).



3.2. Trybunał zwraca uwagę, że zgodnie z art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Rzeczona kontrola polega na tym, że organ sądowy znajdujący się poza aparatem administracyjnym, działając w sposób niezawisły, rozstrzyga spory między obywatelem a organem administracji, który podjął decyzję, nakładając nań tą drogą określony obowiązek bądź odmawiając mu konkretnego uprawnienia.

Na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) od decyzji samorządowego kolegium odwoławczego przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, która stanowi zwykły środek zaskarżenia.



3.3. W decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 24 kwietnia 2012 r. (sygn. akt SKO.4111.104.534.2011) skarżący został pouczony o możliwości wniesienia – za pośrednictwem tego organu – skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Jak wynika a z uzasadnienia skargi konstytucyjnej i zażalenia skarżący wystąpił ze skargą do Trybunału Konstytucyjnego z pominięciem przeprowadzenia sądowoadministracyjnej kontroli zapadłych w jego sprawie decyzji administracyjnych.

W związku z powyższym należy zauważyć, że skarżący nie uruchomił zwykłego postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie, utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Brzyska. To zaś uniemożliwiło sądom administracyjnym zbadanie jej prawidłowości. Z powodu nieuruchomienia sądowoadministracyjnej drogi odwoławczej nie mogło też dojść do potencjalnego usunięcia, jak twierdzi skarżący, stanu naruszenia jego konstytucyjnych praw podmiotowych.



3.4. Z uwagi na powyższe, w postanowieniu z 24 kwietnia 2013 r. Trybunał prawidłowo stwierdził istnienie w sprawie samoistnej negatywnej przesłanki procesowej w postaci niewyczerpania przepisanej drogi odwoławczej przez skarżącego.



4. Nie może zostać uwzględniony także zarzut skarżącego, w którym dowodzi on, że Trybunał Konstytucyjny nieprawidłowo odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie badania zgodności zaskarżonego przepisu z art. 13 ust. 1 i art. 16 Karty oraz art. 9 i art. 10 Paktu.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Oznacza to, że ustrojodawca ograniczył podmiotowi inicjującemu postępowanie w trybie skargi konstytucyjnej swobodę w doborze wzorców kontroli – po pierwsze – tylko do unormowań Konstytucji, a po drugie – tylko do tych, które statuują wolności lub prawa podmiotowe przysługujące jednostce. Nie ma przy tym znaczenia, czy z umów powołanych przez skarżącego wynikają dlań jakieś prawa; nawet gdyby wynikały, to nie byłyby chronione w trybie skargi konstytucyjnej. Poza sporem pozostaje bowiem twierdzenie, że warunkiem dopuszczalności skargi do Trybunału Konstytucyjnego jest naruszenie „konstytucyjnego prawa lub wolności”. Miejsce uregulowania danego prawa lub wolności w systematyce konstytucji nie ma znaczenia prawnego, decydujący jest natomiast fakt uregulowania w ustawie zasadniczej. Skarga nie może zatem służyć w razie naruszenia praw przyznanych ustawami czy wynikających z umów międzynarodowych (zob. np. wyrok TK z 8 czerwca 1999 r., SK 12/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 96).



5. Przechodząc do ostatniego zarzutu skarżącego, tj. „nieuprawnionego przemilczenia [w zaskarżonym postanowieniu] zakwestionowania przepisu objętego skargą także w zakresie zgodności z normami art. 2, 32, 67 ust. 2 i 71 ust. 1 Konstytucji”, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że samoistną podstawą odmowy nadania dalszego biegu skardze było jej wniesienie z uchybieniem art. 46 ust. 1 ustawy o TK (niewyczerpanie przysługującej w sprawie drogi prawnej). Wskazana negatywna przesłanka procesowa przesądzała o niedopuszczalności nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny nie musiał odnosić się do zarzutu niezgodności zaskarżonego przepisu ze wskazanymi przez skarżącego wzorcami konstytucyjnymi, zwłaszcza że nawet jego ewentualna zasadność nie sanowałaby uchybienia procesowego, które popełnił skarżący.



Z przedstawionych wyżej powodów – na podstawie art. 36 ust. 7 w związku z art. 49 ustawy o TK – Trybunał Konstytucyjny postanowił nie uwzględnić zażalenia.