Pełny tekst orzeczenia

273/3/B/2013

POSTANOWIENIE
z dnia 13 marca 2013 r.
Sygn. akt Ts 190/12

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Kotlinowski,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Termo-Schiessl sp. z o.o. w sprawie zgodności:
art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową (Dz. U. Nr 121, poz. 1263, ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 2 sierpnia 2012 r. Termo-Schiessl sp. z o.o. (dalej: skarżąca lub spółka) zakwestionowała zgodność art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową (Dz. U. Nr 121, poz. 1263, ze zm.; dalej: ustawa o substancjach) z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Skargę konstytucyjną złożono w związku z następującą sprawą. Skarżąca była zobowiązana do uiszczenia do 31 marca 2009 r. opłaty w wysokości 707 682,00 zł za substancje kontrolowane. Kwota ta nie została jednak wpłacona w całości w terminie zakreślonym przez ustawę. W wyznaczonym terminie uiściła tylko część tej kwoty (147 682,00 zł). Pozostałą kwotę zapłaciła w dwóch ratach: 30 kwietnia 2009 r. – 140 000 zł i 7 maja 2009 r. – 420 000 zł). Wpłat tych dokonała przed uzyskaniem decyzji o rozłożeniu na raty należności przewidzianej w ustawie o substancjach, o co skarżąca wystąpiła do Marszałka Województwa Mazowieckiego w odrębnym piśmie procesowym. Ponieważ należność uiszczono, organ ten decyzją z 9 czerwca 2009 r. (nr OŚ.II/MJ/7640-29/09) umorzył, na wniosek strony, postępowanie w sprawie rozłożenia na raty.
Jednocześnie, decyzją z 30 czerwca 2009 r. (nr OŚ.WO.II.JB/7647-100/09) Marszałek Województwa Mazowieckiego w Warszawie wymierzył skarżącej opłatę z tytułu nieuiszczenia opłaty za substancje kontrolowane w ustawowym terminie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że do 31 marca 2009 r. skarżąca nie uregulowała należności w pełnej wysokości (brakowało 560 000 zł), dlatego zastosował sankcję wynikającą z art. 22 ust. 1 ustawy o substancjach. Organ wskazał także, że na przedmiotowe rozstrzygnięcie nie miało wpływu to, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o rozłożenie na raty należności, o której mowa w art. 18 ustawy o substancjach, gdyż na wniosek skarżącej organ nie wydał rozstrzygnięcia w tym zakresie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 11 lutego 2010 r. (KOA/2015/Oś/09) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z 21 września 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 654/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na rozstrzygnięcie SKO. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (wyrok z 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2548/10). W uzasadnieniu orzeczenia sąd administracyjny II instancji stwierdził między innymi, że ustawa o substancjach zawiera odesłanie do stosowanej odpowiednio ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.; dalej: ordynacja podatkowa), która przewiduje możliwość odroczenia terminu płatności podatku lub rozłożenia jej na raty. Sąd nie odniósł się obszerniej do tej kwestii, uznał jednak, że spółka mogła skorzystać z instrumentów przewidzianych w ordynacji podatkowej.
Zdaniem skarżącej przepis zakwestionowany w skardze konstytucyjnej jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji dlatego, że „zrównuje sytuację podmiotów, które złożyły właściwemu marszałkowi województwa roczne sprawozdanie (…), o którym mowa w art. 20 ust. 1 ustawy (…) o substancjach (…) lecz wniosły tę opłatę lub jej część po dniu 31 marca roku następnego, z sytuacją takich podmiotów, które nie złożyły sprawozdania rocznego i nie uiściły należnej opłaty (…), oraz z sytuacją takich podmiotów, które wniosły opłatę (…) w wysokości niższej od należnej, zaniżając jej wysokość w nierzetelnym sprawozdaniu rocznym”. Według skarżącej art. 22 ust. 1 ustawy o substancjach jest niezgodny z tymi samymi wzorcami Konstytucji dlatego, że „nakazuje organowi administracji automatycznie nałożyć przewidzianą obligatoryjną sankcję w postaci opłaty dodatkowej, także w przypadku, gdy obowiązek wniesienia opłaty za substancje kontrolowane został w całości wykonany, a jednocześnie nie przewiduje możliwości ani procedury uwzględnienia przez organ wymierzający sankcję zróżnicowania i odmienności (…) stanów faktycznych, na tle których sankcja jest wymierzana (…)”.
Zarządzeniem z 1 października 2012 r. sędzia Trybunału Konstytucyjnego wezwał skarżącą do wskazania przysługujących jej praw podmiotowych wynikających z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz do wyjaśnienia sposobu ich naruszenia. W piśmie z 15 października 2012 r. skarżąca ustosunkowała się do zarządzenia. Wskazała między innymi, że w skardze konstytucyjnej powiązała art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji z art. 64 ust.1 Konstytucji. Ponadto, wyjaśniła, że według niej naruszonym prawem podmiotowym jest wynikające z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji „prawo do równego traktowania w sferze objętej gwarancjami konstytucyjnymi”. W piśmie procesowym skarżąca „sprecyzowała” także, że „skargą konstytucyjną (…) zarzuca zaskarżonemu art. 22 ust. 1 ustawy o substancjach (…) naruszenie (…) następujących praw: prawa własności oraz prawa do równej ochrony własności i innych praw majątkowych (…)”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest kwalifikowanym środkiem ochrony wolności lub praw, który musi spełniać szereg przesłanek warunkujących jego dopuszczalność. Zasadniczo zostały one określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz uszczegółowione w art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z przywołanymi regulacjami skarga poza realizacją wymogów stawianych pismu procesowemu powinna zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone; uzasadnienie z dokładnym opisem stanu faktycznego. Z przytoczonych wcześniej przepisów wynika, że zarzuty skargi muszą uprawdopodobniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, powołanie właściwych wzorców konstytucyjnych zawierających podmiotowe prawa przysługujące osobom fizycznym bądź prawnym i – w wyniku porównania treści wynikających z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej niezgodności. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna powyższych warunków nie spełnia.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że skarga konstytucyjna jest środkiem inicjującym indywidualną kontrolę konstytucyjności prawa i że dla wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej istotny jest stan faktyczny sprawy, w związku z którą wniesiono ten środek ochrony wolności i praw. Z materiału procesowego sprawy jasno wynika, że skarżąca uiściła opłatę za substancje kontrolowane w trzech ratach i że nie zrobiła tego w terminie wymaganym przez prawo. Z ustawy o substancjach oraz stosowanej odpowiednio ordynacji podatkowej wynika jednak, że podmioty, które napotykają trudności w wykonaniu tego obowiązku, mogą ubiegać się o rozłożenie należnej opłaty na raty. Ze względu na prawa i obowiązki skarżącej uzyskanie takiego rozstrzygnięcia byłoby istotne, gdyż dawałoby formalną podstawę do odsunięcia w czasie konieczności uiszczenia opłaty za substancje kontrolowane. Skarżąca wystąpiła z właściwym wnioskiem, jednak nie czekała na wydanie stosownej decyzji i sama podjęła działania faktyczne, które doprowadziły do nałożenia kary administracyjnej. Spółka wprawdzie uregulowała należność, ale zrobiła to – wbrew obowiązkowi ustawowemu – po terminie i w trzech ratach. Zastosowanie wobec skarżącej sankcji wynikało również z tego, że spółka wystąpiła z wnioskiem o umorzenie postępowania w sprawie rozłożenia na raty należności za substancje kontrolowane. Z powyższego wynika, że przyczyną ingerencji w prawa skarżącej były podjęte przez nią działania faktyczne. Tymczasem skarga konstytucyjna może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu, gdy ukształtowanie sytuacji prawnej skarżącej miało źródło w niekonstytucyjnej treści przepisu, który był podstawą prawną orzeczenia organu władzy publicznej. Jak wynika z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, obowiązkiem skarżącego jest wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Zatem gdy przyczyną ingerencji w prawa skarżącej były podejmowane przez nią działania faktyczne, należało uznać, że nie wskazała ona sposobu naruszenia przysługujących jej praw podmiotowych.
Trybunał Konstytucyjny zwraca również uwagę na inne nieprawidłowości pojawiające się w skardze konstytucyjnej. Zarówno petitum skargi, jak i jej uzasadnienie dowodzą, że skarżąca uczyniła wzorcami kontroli art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, które co do zasady nie są źródłem praw podmiotowych w postępowaniu skargowym. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że z brzmienia art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika, iż wzorcami kontroli w sprawie wszczętej na skutek złożenia skargi konstytucyjnej mogą być tylko przepisy wyrażające wolności lub prawa skarżącego (zob. postanowienia pełnego składu TK z: 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001 poz. 225; 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60; 16 lutego 2009 r., Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23). Niewłaściwe jest zatem uczynienie z art. 2 Konstytucji samodzielnego wzorca kontroli. Wynikająca z niego zasada demokratycznego państwa prawnego (podobnie jak i inne zasady) nie jest samoistnym źródłem praw podmiotowych, których ochrony skarżący mógłby się domagać w skardze konstytucyjnej. Wyznacza ona jedynie standard tworzenia przez ustawodawcę wolności i praw oraz korzystania z nich, nie wprowadzając konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. postanowienia TK z 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12 oraz 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Ze względu na sposób sformułowania uzasadnienia nie jest możliwe zrekonstruowanie konkretnego konstytucyjnego prawa podmiotowego, które miałoby zostać naruszone. Trybunał Konstytucyjny wskazywał przy tym, że nie da się wykluczyć sytuacji, w której skarżący wyprowadzi z art. 2 Konstytucji nowe konstytucyjne prawa lub wolności odpowiadające rygorom, które muszą spełniać konstytucyjne prawa podmiotowe. Wtedy jednak niezbędne byłoby dokładne określenie zarówno adresata konstytucyjnego prawa podmiotowego, jak i jego sytuacji prawnej powiązanej z możnością wyboru sposobu zachowania się (zob. przykładowo postanowienie z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). W skardze nie wskazano tak określonego prawa podmiotowego i dlatego nie może ona podlegać rozpoznaniu w tym zakresie.
Trzeba także przypomnieć, że art. 31 ust. 3 Konstytucji, określając przesłanki dopuszczalności ustanawiania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, wprowadza do systemu prawnego zasadę proporcjonalności. „W aspekcie formalnym przepis ten wymaga, by ograniczenia te były ustanawiane »tylko w ustawie«, wykluczając tym samym ich wprowadzenie w aktach niższej rangi, a w aspekcie materialnym – dopuszcza ustanawianie tylko takich ograniczeń, które nie naruszają istoty danej wolności lub prawa podmiotowego, i to tylko wtedy, gdy są one konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób” (wyrok TK z 30 października 2006 r., P 10/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 128). Jednak, m.in. ze względu na swój ogólny charakter, art. 31 ust. 3 Konstytucji nie jest samodzielnym wzorcem kontroli konstytucyjności zakwestionowanego przepisu. Aby był skuteczny, zarzut naruszenia zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3) trzeba uzupełnić wskazaniem konkretnego prawa lub wolności konstytucyjnej mających normatywną postać konstytucyjnego prawa podmiotowego, którego „nadmierne, nieproporcjonalne ograniczenia podnosi skarżący, co pozwalałoby Trybunałowi Konstytucyjnemu na dokonanie oceny zasadności wskazanych ograniczeń w płaszczyźnie art. 31 ust. 3 Konstytucji” (zob. np. postanowienie TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00).
Także wzorzec kontroli określony w art. 32 Konstytucji ma charakter niesamoistny. Trybunał Konstytucyjny, w wydanym w pełnym składzie postanowieniu z 24 października 2001 r., stwierdził: „Uznając więc prawo do równego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż ma ono charakter niejako prawa »drugiego stopnia«, tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w skardze konstytucyjnej skarżąca nie doprecyzowała również w odniesieniu do tego wzorca – co jest konieczne w kontekście ustawy o TK – naruszonego prawa podmiotowego jej przysługującego.
Trybunał Konstytucyjny nie mógł również przyjąć, że wzorcem kontroli – jak twierdzi skarżąca w piśmie procesowym z 15 października 2012 r. – uczyniono art. 64 Konstytucji. Przeczy temu treść skargi. Spółka ograniczyła się bowiem jedynie do wskazania, że zastosowanie zakwestionowanego przepisu doprowadziło do naruszenia „konstytucyjnie chronionego prawa własności” (s. 5). Wprawdzie w dalszej części pisma (s. 6) próbuje to stanowisko uzasadnić, ale ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia, że wadliwe ukształtowanie przez ustawodawcę regulacji dotyczących wymierzania sankcji finansowej, „polegające na niezrealizowaniu w zakresie przyjętej regulacji zasad proporcjonalności i sprawiedliwości, jest tożsame (…) z (…) niedopuszczalnym sposobem ingerencji Państwa w (…) prawo własności”. Argumentacja taka jest niewystarczająca dlatego, że nie uwzględnia wewnętrznego zróżnicowania art. 64 Konstytucji, ale przede wszystkim dlatego, że nie prowadzi do wyjaśnienia, dlaczego ingerencja w prawo własności nie odpowiada standardom konstytucyjnym (zarówno w kontekście zasady proporcjonalności, jak i równości wobec prawa).
Odnosząc się do „sprecyzowania” zarzutów skargi dokonanego przez skarżącą w piśmie procesowym, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o TK jednym z warunków merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest jej złożenie w zawitym terminie trzech miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyroku z 26 marca 2002 r., (SK 2/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 15) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jest to ostateczny termin, w którym można sformułować elementy skargi konstytucyjnej. Związany granicami kognicji Trybunał Konstytucyjny nie może zatem merytorycznie rozpatrzyć zarzutów, które skarżąca postawiła po upływie trzech miesięcy od doręczenia jej prawomocnego wyroku (zob. postanowienie TK z 21 stycznia 1998 r., Ts 2/98, OTK ZU nr 2/1998, poz. 21 oraz wyrok TK z 14 grudnia 1999 r., SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163). W ocenie Trybunału zarzut naruszenia prawa własności skarżąca sformułowała w piśmie, w którym uzupełniała braki formalne skargi, dlatego należy stwierdzić, że skarżąca rozszerzyła, a nie doprecyzowała zarzuty skargi po upływie trzech miesięcy od doręczenia prawomocnego wyroku w jej sprawie.

W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.